Регулирование земельного фонда России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выпускной квалификационной работы состоит в том, что земля для каждого человека является важным природным ресурсом. Благодаря земле и её ресурсам мы получаем множество благ. Земля охраняется и используется в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ1). При владении, пользовании и распоряжением землёй следует учитывать её категорию, так как при её неправильном использовании могут возникать неблагоприятные правовые последствия. По данному поводу первыми общепризнанными принципами Стокгольмской Декларации ООН1972 года установлено, что «природные ресурсы земли … должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости…. Способность земли производить жизненно важный восполняемый ресурс должна поддерживаться … восстанавливаться или улучшаться»2. Эти постулаты подтверждены Декларацией Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию3, Йоханнесбургской декларацией по устойчивому развитию4 и другими основополагающими документами международного права.

Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года5 (далее - Концепция) инициировано формирование практики целевого частно-государственного партнерства, которое должно обеспечить формирование и модернизацию инженерно-социальной инфраструктуры согласно целевому назначению земельных участков.

Вместе с этим, эффективное функционирование развитых земельных рынков и механизмов изменения целевого назначения земель отражено в Концепции важнейшим элементом институциональной среды перехода к социально ориентированному инновационному типу развития, который способствует росту инновационной и предпринимательской активности на основе самореализации и свободы творчества каждого человека.

Задачи этой Концепции определяют и другую сторону сбережения земельного ресурса, поскольку основные направления экологической политики России обусловлены новыми методами территориального планирования, застройки и землепользования, учитывающими экологические требования к использованию земли, и включающими создание системы особо охраняемой природной территории.

Объект выпускной квалификационной работы - общественные отношения, урегулированные нормами земельного права в сфере изменения целевого назначения земель и земельных участков.

Предмет выпускной квалификационной работы порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

Цель выпускной квалификационной работы - анализ общих вопросов регламентации перевода земель из одной категории в другую, определение органов власти, занимающихся вопросом перевода, в том числе и в Москве, а также рассмотрение проблем, связанных с переводом определённых категорий земель. земля правовой судебный

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- изучить общие вопросы регламентации перевода земель из одной категории в другую;

- рассмотреть понятие Земельного фонда Российской Федерации;

- выявить перечень органов власти, осуществляющих порядок перевода;

- рассмотреть порядок перевода;

- изучить практику и особенности перевода определённых категорий земель;

- обобщить предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую.

Нормативная выпускной квалификационной работы: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ6, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ7, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ8, иные нормативные правовые акты, а также судебная практика.

Теоретическая база выпускной квалификационной работы: монографии, статьи, иные работы ученых и правоведов-практиков по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования. Отдельные вопросы функционирования земельного фонда и изменения категорий земельных участков освещены в работах таких ученых и практикующих юристов: Анисимова А. П., Агафонова В. Б., Боголюбова С. А., Варламова А. А., Гордиенко И. И., Жарикова Ю. Г., Тихомирова М.Ю. и др.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка источников и литературы.



Глава 1. ОТНЕСЕНИЕ ЗЕМЕЛЬ К ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ

1.1 Понятие и правовое регулирование земельного фонда Российской Федерации

Земля всегда являлась ценным ресурсом, который обеспечивал жизнедеятельность всего населения планеты. Она устанавливает государственные границы в странах, является главным средством производства и пространственным базисом для размещения на ней зданий, строений, сооружений и других объектов. Регулирование государством любых земельных правоотношений выстраивается на принципах охраны земли и рациональности ее применения. Земли, находящиеся в границах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Российская Федерация является безусловным лидером по площади земель, которые входят в ее состав, и ее земельный фонд составляет 1709,8 миллионов гектаров. Все эти земли наделены особым статусом для правильного использования и эффективной защиты.

В современном мире на высоком уровне развивается наука и техника, что позволяет вовлекать с большой результативностью увеличивающееся число природных объектов в общественный оборот. Но даже при таком развитии реальную замену земли найти оказывается невозможным. Она несет в себе поддержание экологического баланса, который так важен для выживания человека. Однако есть опасения, что при дальнейшем развитии общества и науки у большинства людей, населяющих нашу планету, отпадет потребность в постоянном использовании земли и ее ресурсов, а также технический прогресс в мире сможет создать угрозу в виде недостатка этих земельных ресурсов.

Можно выделить несколько возможных причин кризиса:

- увеличение численности населения при ограниченном пространстве, что приводит к сокращению площади земель на душу населения;

- процесс роста городов при котором человеческие потребности повышаются и усложняются;

- рост производительных сил и тем самым усиление нагрузки на земельные ресурсы, их деградация и сокращение полезных площадей, а также расширение торговли.

Земельный участок, являясь частью природы, природных ресурсов, окружающей среды, становится вместе с тем объектом собственности частной, муниципальной, государственной, предметом гражданского имущественного оборота, своеобразным видом недвижимости, требующим учета, индивидуального оформления, регистрации, законной, в том числе судебной, защиты от различных посягательств9.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что в Российской Федераций, как и во всем мире земля является единственным источником удовлетворения важнейших жизненных потребностей человека. Даже при дальнейшем развитии общества этот природный ресурс должен иметь колоссальное внимание в изучении причин и факторов, создающих условия для деградации земель, сокращение площадей, пригодных для жизни людей, так как такие проблемы увеличиваются с каждым годом. Самое важное, чтобы использование земель и иные общественные интересы, связанные с землей, не приводили к сокращению их площадей, деградации и потере полезных свойств земли, чтобы впоследствии не вызвать отрицательный результат в социальном и экономическом развитии общества. Урегулировать и избежать такой ситуации может право, которое выступает регулятором общественных отношений. Благодаря правовым средствам воздействия на поведение людей поддерживается такой режим жизнедеятельности общества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потребностей людей, связанных с землями, при сохранении земель как основы дальнейшего развития общества10.

Так, согласно статьи 7 ЗК РФ регламентированы правовые механизмы отнесения земель к семи категориям по их целевому назначению, среди которых отмечены: категория земель сельскохозяйственного назначения; категория земель населенных пунктов; категория земель специального назначения (промышленности, транспорта, энергетики, радиовещания, связи, информатики, телевидения и пр.); категория земель особо охраняемых территорий и объектов; категория земель лесного фонда; категория земель водного фонда; категория земель запаса.

На основе принципа целевого и рационального использования земель на собственников и пользователей земельных участков возложена обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), экономически эффективным образом, не допуская деградации земель11.

Определенная согласно части 1 статьи 8 ЗК РФ категория земли указывается в пяти видах документов, в частности, в государственном кадастре недвижимости, т. е. информация о категории земли, обозначенная в государственном кадастре недвижимости должна соответствовать сведениям определенных других четырех видов документов, что говорит о единстве и необходимом взаимодействии рассматриваемой сферы кадастрового земельного учета с различными отраслями и институтами права, поскольку указанные в части 2 статьи 8 ЗК РФ категории документов включают:

- акты органов федеральной и региональной исполнительной власти, акты муниципалитетов о предоставлении земельных участков;

- договоры, предмет которых представляет собой земельный участок;

- государственный кадастр недвижимости;

- документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иные документы, установленные федеральными и региональными законами.

Перевод земель из одной категории в другую охватывает все виды земель, но наибольший интерес вызывают земли лесного фонда, сельскохозяйственного назначения, земель запаса и пр.

Правовое регулирование отношений, связанных с переводом земель из одной категории в другую осуществляется, как правило, в рамках требований ЗК РФ, Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»12, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Перевод осуществляется путем ходатайства о переводе участков из состава земель одной категории в иную и согласно пункту 1 части 3 статьи 2 Закона о переводе земель указывается кадастровый номер участка земли. Таким образом, при качественной системе кадастрового учета будет повышаться эффективность правового регулирования системы земельного категорирования. В последнее время наиболее изменяемыми категориями являются земли лесного фонда.

Вследствие чего целесообразно будет рассмотреть особенности правового регулирования изменения и назначения земель на примере земель лесного фонда. Условие кадастрового учета лесного участка обозначено элементом правовых конструкций:

- договора аренды лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности (части 2 статьи 72 Лесного кодекс РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ 13);

- извещения об аукционе продажи права на заключение арендного договора лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности, либо права на заключение соответствующего договора купли (продажи) лесных насаждений в порядке пункта 2 части 4 и пункта 2 части 6 статьи 79 ЛК РФ;

- признания с 1 марта 2008 г. лесных участков в составе земель лесного фонда ранее учтенными объектами недвижимости, поскольку план такого лесного участка, оформленный до 1 января 2015 г., признается юридически действительным согласно Федеральному закону от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»14.

В настоящее время в России государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется согласно правилам, установленным ЛК РФ и Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»15. Понятие «лесной участок», введённое положениями статьи 7 ЛК РФ, имеет в виду категорию земельного участка, границы которого определены в установленном порядке. Получается, что понятия «лесной участок» и «земельный участок» объединены, так как процедура государственного кадастрового учета лесных участков схожа с процедурой государственного кадастрового учета иных земельных участков (ст. 92 ЛК РФ).

В тоже время при формировании лесного участка существует несколько особенностей, которые устанавливаются статьей 7 ЛК РФ. К ним относятся обязательность проведения лесоустройства и проектирования лесных участков (глава 5 ЛК РФ). Это связано с тем, что лесные участки предназначены для использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов как природных ресурсов, экологических систем. Следовательно, общий подход к формированию границ таких земель не может быть применен. В частности, при лесоустройстве и проектировании решаются такие задачи, как: определение основных территориальных единиц управления в сфере использования, защиты, охраны, воспроизводства леса; подразделение леса на категории целевого назначения с выделением особо защитных участков леса; разработка проектной документации о границах, местоположении, площади и других количественно-качественных характеристиках лесных участков; таксация лесов (с целью выявления, учета и оценки количественно - качественных характеристик лесного ресурса); определение целевого назначения и вида разрешенного использования каждого лесного участка; проектирование (разработка) мер по защите, охране, воспроизводству леса.

Следует обратить внимание, что лесной участок, если он является объектом кадастрового учета, должен обладать необходимыми признаками поверхности земли, без которых будет невозможно проведение в полной мере лесоустройства и государственного кадастрового учета16.

В процессе государственного кадастрового учета лесных участков возникает множество практических проблем. Например, действующее законодательство разрешает осуществлять государственную регистрацию прав на лесные участки до проведения их кадастрового учета. В соответствии с положениями статьи 4.4 Закона о введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации лесным участкам могут до 01.01.2015 г. присваиваться условные, а не кадастровые номера. Данная процедура является трудоёмкой и занимает много времени, так как лесной массив, учтенный ранее, и которому может принадлежать один кадастровый или условный номер, необходимо разделить на участки (выделить необходимый участок), поставить их на кадастровый учет, а затем зарегистрировать на них право собственности. Получается, первой особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда будет необязательный характер кадастрового учета такой категории земли в рамках переходного периода (до 01.01.2015 г.).

Некоторые авторы подразделяют проблемы, возникающие при постановке на кадастровый учет лесных участков на группы. Так, Варламов А.А. выделяет следующие группы:

1) проблемы, возникающие при постановке на государственный кадастровый учет ранее учтенных земельных участков лесного фонда;

2) несоответствие сведений Единого государственного реестра прав, государственного кадастра недвижимости, государственного лесного реестра;

3) проблемы постановки на кадастровый учет вновь образованных лесных участков, обусловленные ошибками, допускаемыми кадастровыми инженерами, выполняющими работы по подготовке межевых планов;

4) наличие обстоятельств, связанных с состоянием картографической основы и множественностью систем координат;

5) захват земель лесного фонда, как следствие большой плотности населения, неэффективности государственного земельного надзора и муниципального контроля17.

Наиболее часто встречаемыми проблемами при проведении государственного кадастрового учета лесных участков можно отметить:

- несоответствие границ лесных участков, прошедших кадастровый государственный учет, с реальными границами на местности;

- несовпадение площади лесного участка по материалам лесоустройства с его же площадью, полученной после уточнения местоположения границ (межевания);

- пересечение границ лесных участков и границ муниципальных районов, поскольку границы лесничества, в составе которого формируются участки леса, не всегда совмещены с границами муниципального образования, а проходят вдоль границ лесных кварталов по естественным рубежам;

- принадлежность лесных участков к землям различных категорий (наиболее часто такая проблема возникает в отношении лесов, которые расположены на территориях земель сельскохозяйственного назначения, а также земель населенных пунктов).

Следовательно, данный список практических проблем кадастрового учета лесных земель будет являться второй отличительной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.

Другой особенностью рассматриваемой сферы отношений с учетом обозначенной выше проблемы следует отметить использование работ по проведению государственной инвентаризации лесов, лесоустройству, дистанционному мониторингу незаконных рубок и использования земель лесного фонда с применением данных дистанционного зондирования земли. При этом особое значение приобретают кадастровые работы на территории лесничеств18.

Масштабность выполняемых кадастровых велика. Это связано, главным образом, с внушительным количеством характерных точек границ лесничеств и смежных землепользований. Подготовка документов, необходимых для ГКУ таких объектов в бумажном виде, занимает весьма длительный промежуток времени. А в случае приостановления осуществления кадастрового учета по причине «пересечения» участков исправляется и текстовая, и графическая часть межевого плана. Поэтому постановка на ГКУ лесных участков в границах лесничеств требует новых подходов и более эффективных технологий, например в рамках информационного взаимодействия при ведении ГКН, обозначенного Правительством Российской Федерации19. Кадастровые работы на территории лесничеств осуществляются в соответствии с Законом о кадастре и подзаконных актов, поэтому в качестве основных исходных данных для постановки на ГКУ лесных участков используются сведения государственного лесного реестра (материалы лесоустройства), ГКН и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Целесообразно указать, что наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач, а именно: формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках; предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами; обеспечению прав граждан, юридических лиц, государства, органов местного самоуправления на лесные (земельные) участки; управлению органами государственной власти, органами местного самоуправления имущественными отношениями, объектами которых выступают лесные (земельные) участки; контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.



1.2 Состав земельного фонда Российской Федерации и его основные категории

Земельный фонд Российской Федерации - это вся ее территория, т. е. вся земля (включая водопокрытую) в пределах государственных границ страны. Он представляет собой единый природный объект, обладающий различного рода природных качеств и свойств, подразумевающих интерес в народном хозяйстве (почвенным плодородием, лесопокрытостью, водопокрытостью, содержанием полезных ископаемых и т. п.), который необходимо использовать только определенным образом и в соответствующих целях. С данной точки зрения, единый земельный фонд подразделяется на семь целевых категорий, закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ).

Земельный фонд делится на категории для повышения эффективности управления, связанного с использованием и охраной земель. Из-за достаточно частого недопонимания важности деления земельного фонда на категории высказывается мнение о причастности какого-либо земельного участка сразу к нескольким категориям земель. Начало деления земель на категории было положено Земельным кодексом РСФСР 1922 года20. Все земли сельскохозяйственного назначения, а также, которые можно было использовать для сельскохозяйственного производства, составляли единый государственный земельный фонд. Земли, находящиеся внутридействующих городских границ признавались городскими землями. Земли, оставшиеся в едином государственном земельном фонде после того, как из него были предоставлены в непосредственное пользование трудовым земледельцам и их объединениям, городам и поселениям городского типа, составляли земли непосредственного государственного владения и являлись государственными земельными имуществами, включающие в себя также участки общегосударственного земельного запаса, не получившие в установленном порядке прямого назначения. В состав государственных земельных имуществ не включались земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и, которые именовались землями специального назначения. Но при этом в государственные земельные имущества входили земли сельскохозяйственного назначения21. В самом начале формирования советского земельного законодательства земли делились не только по виду использования, но и включали деление по имущественному признаку, что являлось характерным для российского дореволюционного законодательства.

Очередным этапом формирования деления земель на категории стали Общие начала землепользования и землеустройства 1928 года22. В этот период законодатель решил отказаться от понятия государственных земельных имуществ, выделив в составе земельного фонда земли специального назначения (земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.)); городские земли (земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения); земли запаса. Важно отметить, что в Общих началах землепользования и землеустройства не употреблялся термин «земли сельскохозяйственного назначения», несмотря на большой объем правового регулирования, который был напрямую связан с данной категорией земель. В целом, современное состояние деления земель на категории было приобретено в связи с кодификацией земельного законодательства 60-70-х гг. прошлого века путем принятия Земельного кодекса РСФСР 1970 года23. В его содержании целевое назначение земельного участка было прообразом современного понятия разрешенное использование земельного участка.

С принятие Земельного кодекса РСФСР 1991 г.24 увеличилось число категорий до семи в результате обособления в отдельную категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также изменения наименования категории земель «земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения» на «земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения». Получается, что в Земельном кодексе РСФСР уравнялось законодательное закрепление различия целевого назначения категории земель и земельного участка в его правовой природе, отказавшись от понятия «основное целевое назначение земель», и вследствие этого можно сказать, что данный кодекс стал «шагом назад» в развитии правовой конструкции деления земель на категории.

Согласно действующему законодательству государственный учет наличия и использования земель в Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям без включения в состав земельного фонда земель, покрытых внутренними морскими водами и территориальным морем. Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, необходимых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель.

В составе земельного фонда категория земель - это определенная часть земельного фонда, которая выделяется по основным целевым назначениям и имеет определенный правовой режим. Отнесение земель к категориям осуществляется согласно действующему законодательству в соответствии с их целевым назначением и правовым режимом.

В отношении участников земельных правоотношений целевое назначение земельного участка, определяемое принадлежностью его к категории земель, рассматривают как способ правового воздействия. Первым такую точку зрения к исследованию юридической природы целевого назначения предложил Л.Е. Бандориным. Он полагал, что целевое назначение сочетает в себе общее позитивное обязывание (как правило) и конкретный запрет25. Для примера он приводит земли населенных пунктов, которые в соответствии с земельным законодательством используются для целей застройки и развития населенных пунктов, что и следует рассматривать как общее позитивное обязывание или дозволение. Этому корреспондирует установление отдельных конкретных запретов, например, в виде запрета захоронения отходов на землях населенных пунктов.

При анализе деления земель на категории по целевому назначению возникает закономерный вопрос о соотношении юридического значения принадлежности земельного участка к категории земель и целевого назначения. Анализ юридической литературы показывает, что большинство ученых считают целевое назначение земли основным критерием выделения категорий землепользования. Данный подход основан на положениях ст. 7 ЗК РФ, которая предусматривает, что земли в Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению. Целевое назначение земель определяется Б.В. Ерофеевым как «установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель». П.В. Анисимов и Л.А. Гасымова полагают, что «целевое назначение земель - юридически установленный для определенной части земельного массива страны (категории земель) основной характер ее использования, определяемый в зависимости от выполняемых ею функций с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов»26.

Действующее законодательство предусматривает семь категорий земель:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

В соответствии с действующим законодательством земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. На праве частной собственности земля принадлежит гражданам и юридическим лицам. В государственной собственности находятся земли, не переданные в собственность граждан, юридических лиц, муниципальных образований. Государственная собственность состоит из земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью.

Говоря об основных категориях земельного фонда Российской Федерации, следует отметить, что общие правила образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности согласно статье 11.3. ЗК РФ императивно констатируют необходимость принятия соответствующего решения компетентным органом на образование земельного участка за исключением случаев образования:

- участков огороднического, садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан;

- земельных участков, предоставленных гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения;

- земельных участков из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства;

- участков из земельных участков, которые находятся в границах застроенной территории при наличии принятого решения о ее развитии и заключении договора о развитии застроенной территории согласно правилам ГрК РФ;

- земельных участков при их перераспределении согласно статье 11.7. ЗК

- в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Компетентные органы, которые выносят решение об образовании земельного участка, в соответствии с общими правилами статье 39.2 ЗК РФ осуществляют предоставление земельных участков гражданам (юридическим лицам) из земель, которые находятся в государственной (муниципальной) собственности. Правовыми пределами полномочий по предоставлению земельных участков обозначена компетенция исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, установленная положениями статей 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Следовательно, можно говорить, что используемый земельный фонд подотчетен муниципалитетам. Вместе с тем, нормы статьи 9 ЗК РФ включают общие полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, к которым относятся:

1) установление основ федеральной политики в сфере регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора и землеустройства;

4) осуществление государственного земельного надзора;

5) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ и федеральным законодательством;

8) управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Согласно обозначенной компетенции Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти регулируют особенности предоставления земельных участков. Правовое регулирование этого уровня включает разработку и исполнение множества нормативных правовых актов, реализующих федеральную политику в рассматриваемой сфере земельных отношений. Например, распоряжением Министерства имущества РФ от 02.09.2002 № 3070-р утверждена примерная форма Решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков, а приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 13.09.2011 № 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок» утвержден перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок27.

Содержание статьи 11 ЗК РФ устанавливает пределы полномочии органов местного самоуправления в области земельных отношений, которые включают:

- осуществление резервирования земель и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

- разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель;

- управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.

В данной связи особым статусом в рассматриваемых категориях земельных для жилищного строительства наделен в соответствии с положениями Федерального закона от 24.06.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»28 Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд), целями деятельности которого обозначены содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий и объектов инженерной инфраструктуры и т.п. При этом основные задачи Фонда обусловлены:

- оказанием содействия развитию рынка земельных участков, которые предоставляются для жилищного строительства, а также деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию;

- проведением аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса России, для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также аукционы по продаже земельных участков Фонда для жилищного строительства;

- проведением аукционов по продаже земельных участков Фонда для размещения объектов, которые предназначены для производства строительных материалов, конструкций и изделий для жилищного строительства, а также по продаже прав на заключение договоров аренды таких земельных участков;

- передачей земельных участков Фонда, которые предназначены для строительства объектов инфраструктуры, в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов;

- продажей земельных участков Фонда с объектами инфраструктуры, находящиеся в частной собственности и не подлежащие передаче в государственную (муниципальную) собственность;

- передачей земельных участков Фонда в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и т.п.;

- осуществлением инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в строительство и приобретение жилых помещений;

- заключением с органами государственной власти (местного самоуправления) и другими организациями соглашений, которые предусматривают меры по содействию развитию жилищного строительства, условия их реализации; и др.

При этом особняком статьи 80 ЗК РФ обозначен фонд перераспределения земель, включающие в свой состав только сельскохозяйственные земли, целевое предназначение которых обусловлено:

1) сельскохозяйственным производством;

2) осуществлением крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности и расширением такой деятельности;

3) созданием и расширением личных подсобных хозяйств;

4) ведением животноводства, садоводства, сенокошения, огородничества, выпаса скота на землях сельскохозяйственного назначения.

Получается, что земельный фонд России представляет собой перечисленные земельные категории, включая фонд перераспределения земель. Так же необходимо понимать о том, что государственное управление земельным фондом

- отдельная сфера государственного управления. Областью действия является земля в широком смысле слова. Предметом регулирования будет система земельных правоотношений в области рационального использования и охраны земельных ресурсов как объекта экономического хозяйствования.

В настоящее время проводится государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации для создания и совершенствования правовых, экономических, социальных и организационных условий в целях развития земельных отношений и понимает земельные участки как особые объекты природного мира, которые используются в качестве основ жизни и деятельности человека, средств производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как недвижимое имущество с особым правовым режимом. Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Государственная политика по управлению земельным фондом осуществляется посредством реализации следующих мероприятий: разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики; разработка и осуществление государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики; контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики29.

Таким образом, в отношении основных категорий земельного фонда Российской Федерации можно обобщить, что30:

- все земли Российской Федерации подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;

- структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;

- с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);

- подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую, приватизацией земель, развитием предпринимательской деятельности в области использования земельных ресурсов и т. д.

Таким образом, функционирование системы исполнительных органов, осуществляющих непосредственное предоставление земельного участка, обусловлено: наличием трех уровней системы исполнительных органов (федерального, регионального и муниципального) в зависимости от статуса таких земельных участков; регулирующим воздействием Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на деятельность всех трех уровней; правовой регламентацией их деятельности с конкретизацией на соответствующих трех уровнях органами представительной и исполнительной власти; судебным разрешение споров и толкованием юридических пробелов судебной системой Российской Федерации; вспомогательным функционированием системы Фонда содействия развитию жилищного строительства. Однако, не смотря на обозначенную сложную систему распределения земли и ее материально-политическое значение, единого федерального земельного ведомства в России нет. В данной проблеме среди прочих кроется сложность и длительность оформления земельных сделок.

Порядок перевода земель из одной категории в другую (органы государственной власти, осуществляющие этот контроль)

В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей, гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, более эффективной становится организация целевого использования земли и землеустройства. Земельные участки признаются категорией недвижимого имущества, а земельные отношения, которые возникают в связи с использованием полезных свойств и земельной охраной, - имущественными отношениями, т. е. во многом родственными гражданским отношениям имущественного характера. Поэтому регулирование земельных отношений допускает применение правовых норм гражданского законодательства с учетом особенностей земельного и другого природоресурсного законодательства. Применение административно-правовых норм при регулировании земельных отношений ограничивается сферой государственного управления (государственный контроль и надзор) в рассматриваемой области, поскольку российская земельная реформа инициирована государством и осуществляется под его руководством на демократической основе, которая закреплена в Конституции РФ.

Обусловленная взаимосвязь земельного права с гражданской и административной правовыми системами вызвана сходством предмета и целевой направленностью правового регулирования этих отраслей права. В данной связи Жариков Ю.Г.31 подчеркивает, что предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права - управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости.

Основной особенностью содержание системы государственного регулирования земельных отношений представляется то, что, во-первых, земельные имущественные отношения в определенной части могут регулироваться нормами земельного и гражданского законодательства; во- вторых, когда земля выступает объектом властных полномочий, регулирование земельных отношений требует применения метода административного права с его императивными предписаниями о порядке распределения земель по категориям использования, территориального планировании, ведения земельного кадастра, зонирования, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме использования земель и т. п.

На начальном этапе изучения вопросов регламентации изменения целевого назначения земель следует обозначить основные объекты земельных отношений, среди которых согласно статье 6 ЗК РФ выделены: земля как природного объекта и природного ресурса; земельных участков; частей земельных участков.

Вместе с этим следует отметить, что в содержании ЗК РФ и других документов федерального уровня не обозначена конструкция непосредственно земельного фонда и, соответственно, отношений, связанных с его формированием и регламентацией. Этот вывод свидетельствует о продолжении земельной реформы и отсутствии общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда. То есть, содержание системы государственного регулирования земельных отношений формируется и развивается по трем основным направлениям: регулирования сохранности и использования земли как части и ресурса природы; регламентации оборота земельных участков; регулирования порядка использования частей земельных участков.

В ЗК РФ все земли делятся на категории и такое деление является основой для разделения участков по целевому назначению. Так же у каждой категории предусматриваются разные режимы, касающиеся разрешенного использования земель. В настоящее время почти все земельные участки относятся к определенной категории земель и они соответствуют своему целевому назначению. Но, при этом, вопросы, связанные с землей и ее использованием, не стоят на месте, так как всегда актуально новое жилищное и промышленное строительство, проведение дорог и коммуникаций, расширения границ населенных пунктов. Тем самым происходит изменение целевого назначения земель уже утвержденных категорий земли для осуществления поставленных целей. А институт перевода земель из одной категории в другую будет играть роль механизма реализации таких потребностей.

Перевод земель - это порядок, условия, предел эксплуатации земель для определенных целей в соответствии с категориями земель. В ходе осуществления перевода земель из одной категории в другую происходят правовые последствия, выраженные в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который применяется неоднократно и является обязательным для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц32.

Управление земельными ресурсами представляет собой систематической, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения на основе имеющейся информации при изменяющихся внешних условиях33.

Управление земельным фондом - это деятельность, которая является организующей в руках компетентных органов публичной власти по обеспечению рационального использования и учета земель, их распределения, перевода земель из одной категории в другую, установления рыночной, кадастровой и нормативной стоимости земли, а также охраны земель различными субъектами земельных отношений.

Государственное управление земельным фондом в Российской Федерации осуществляется на различных уровнях: федеральном, региональном, местном и отраслевом. Полномочия органов управления земельными ресурсами России определены ЗК РФ.

Согласно статье 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,

и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

- земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

В России действует трехзвенная структура государственного управления. В системе федеральных органов исполнительной власти образованы:

- федеральные министерства;

- федеральные службы;

- федеральные агентства.

Все органы государственной власти, которые осуществляют управленческую деятельность, связанную с использованием и охраной земель, классифицируются по нескольким критериям.

Так, по характеру и объему властных полномочий их разделяют на органы общей и специальной компетенции. Федеральными органами общей компетенции являются Президент РФ и Правительство РФ. Эти органы выделяются в особый вид, потому что решение вопросов по использованию и охране земель происходит наравне с выполнением других задач и функций. Например, у Правительства РФ в области использования и охраны земель полномочия закрепляются в ЗК РФ (статьи 2, 8, 13, 14, 22, 38, 54, 57, 58, 60, 65 и т.д.), а также другими федеральными законами. Согласно статье 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации тоже относятся к государственным органам общей компетенции. Согласно статье 10 ЗК РФ к их полномочиям относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, а также осуществление иных полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Те органы, которые специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ для выполнения определенных функций в области использования и охраны земель называются органами специальной компетенции. В свою очередь их разделяют на органы межотраслевой и отраслевой компетенции. Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к формам собственности на земельные участки и к категориям в соответствии с положениями об этих органах:

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее - Минприродресурс РФ), которое занимается вопросами, связанными с выработкой государственной политики и нормативно- правовым регулированием в сфере в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Он осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Деятельность Минприродресурс РФ носит природоохранный характер. В перечень его основных полномочий входят: рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Минприродресурс РФ рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; акты, определяющие содержание ходатайств о переводе земель лесного фонда, земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории и состав прилагаемых к ним документов; осуществляет рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) или земельных участков в составе таких земель в земли другой категории34.

2. Министерство сельского хозяйства РФ обеспечивает проведение единой агропромышленной политики. Этот орган осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по рыболовству35. Наиболее интересными полномочиями для нас являются: порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения; описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов; государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения.

3. Министерство экономического развития РФ (далее - Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, который вырабатывает и реализует экономическую политику Правительства России по ряду направлений. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по интеллектуальной собственности, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по аккредитации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом36. Что касается полномочий, то в отношении земель этот орган устанавливает порядок ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного земельного контроля, хранения и использования документов государственного земельного кадастра; порядок переноса сведений в государственный кадастр недвижимости; занимается присвоением кадастровых номеров и кадастровым делением; устанавливает формы и требования к оформлению необходимых документов и схем земельного участка; утверждает классификатор видов разрешенного использования земельных участков; устанавливает форму предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства