Регулирование земельного фонда России

Российской Федерации (по согласованию с Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством природных ресурсов и экологии РФ) .

Так как этому Министерству подотчетны Федеральная служба и Федеральное агентство, которые тоже имеют отношение к земельному фонду России, то стоит поговорить и о них.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих37.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений38. Оно контролирует управление, распоряжение, использование земель по назначению и сохранность земельных участков, которые находятся в федеральной собственности; принимает решения о прекращении прав на такие земельные участки или об их образовании.

Хотелось бы также сказать об органах, которые осуществляют управление в Москве. К ним относятся:

Департамент городского имущества города Москвы занимается решением вопросов, связанных с экономической политикой и имущественно - земельными отношениями. Работа Департамента регламентирована Постановлением Правительства Москвы № 99-ПП39. Этот департамент представляет из себя функциональный орган исполнительной власти города Москвы, который осуществляет следующие функции и полномочия, являющиеся установленной сферой деятельности Департамента:

- функции, связанные с разработкой и реализацией государственной политики, касающейся сферы управления распоряжения движимым и недвижимым имуществом города Москвы, в том числе неразграниченные земельные участки;

- оказание государственных услуг в сфере имущественно - земельных отношений;

- размещение объектов федерального значения, на которые переданы полномочия от Российской Федерацией.

А также осуществление полномочий, связанных с прекращением прав на земельные участки у несобственников и при ненадлежащем использовании. К тому же он имеет право: предоставить земельные участки, расположенные в границах особо охраняемой природной территории, территорий общего пользования; устанавливать или изменять вид разрешенного использования земельного участка до утверждения правил землепользования и застройки города Москвы.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве действует на основании Положения.

В Москве функциями по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных занимается Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве (Управление Росреестра по Москве).

А функции органа кадастрового учета на территории региона осуществляет филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Москве (филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Москве). Основной задачей филиала является ведение и предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости на территории Москвы. Филиал также реализует полномочия Росреестра в Москве по оказанию государственных услуг в сфере регистрации прав сделок с недвижимостью и предоставления сведений из Единого государственного реестра прав и сделок с недвижимостью.

Конечно, ведущая роль в управлении в сфере земельного фонда всё же принадлежит государству. Государственное управление земельным фондом является частью государственного управления в целом. Следует отметить, что на сегодняшний день управление земельным фондом осуществляют не только органы государственной власти (федеральные и субъекта), но и органы местного самоуправления. Например, органы местного самоуправления регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований, осуществляют изъятие земельных участков для муниципальных нужд на подведомственных им территориях, осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования, принимают решение о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В части 4 статьи 9 ГрдК РФ говорится о том, что не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования.

В Федеральном законе о переводе земель из одной категории в другую указанно, что ходатайство в уполномоченный исполнительный орган подает заинтересованное лицо. Но объяснения по поводу того, кто может быть этим заинтересованным лицом не дается. Возможно, имеется в виду правообладатель земельного участка или другое лицо, представляющее интересы правообладателя. Это подтверждается тем, что в перечне документов, которые подаются вместе с ходатайством, есть документ, подтверждающий согласие правообладателя.

Согласно пункту 3 статьи 5 ЗК РФ правообладателями земельных участков выступают не только собственники земельных участков, но и землепользователи, землевладельцы и арендаторы. Получается, что в качестве заинтересованных лиц могут быть и юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Данный вопрос о праве на подачу ходатайства о переводе земель или земельного участка из одной категории в другую очень важен, так как на практике возникает ситуация, связанная с отказом в рассмотрении ходатайства по причине подачи его ненадлежащим лицом.

Уполномоченными органами на рассмотрение ходатайства о переводе земель из одной категории в другую являются:

1) Правительство РФ в отношении земель в федеральной собственности;

2) Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении всех земель в собственности субъектов Российской Федерации и земель сельскохозяйственного назначения в муниципальной и частной собственности;

3) Органы местного самоуправления - в отношении земель в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.

Можно сказать, что полномочия, касающиеся принятия решения об изменении целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения как более ценных, предоставлены Правительству РФ и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. А на органы местного самоуправления такие полномочия не распространяются.

В ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую необходимо указать:

1) кадастровый номер земельного участка;

2) текущую категорию земель, к которой отнесен земельный участок;

3) категорию земель, в которую планируется перевести земельный участок;

4) обоснование для перевода;

5) права на земельный участок.

Как уже отмечалось ранее, ходатайство, поданное заинтересованным лицом, предоставляется в уполномоченный орган государственной власти вместе с пакетом документов, содержащим в обязательном порядке документ о согласии правообладателя земельного участка. Как правило, уполномоченные органы требуют предоставить полный перечень документов, но в случае отсутствия определённых документов, они могут запросить их в государственных органах и организациях, у которых могут находится такие документы.

При нарушении установленного порядка акты о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую могут быть признаны недействительными.

Такой порядок перевода земель из одной категории в другую подходит для всех категорий земельных участков, кроме земель населенных пунктов. При переводе земель населенных пунктов в земли других категорий или земель из состава других категорий в земли населенных пунктов независимо от форм собственности требуется установление или изменение границ населенных пунктов. Порядок установления и изменения границ населенных пунктов регулируется ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Бывают случаи, что перевод земель из одной категории в другую не допускается. Это происходит, если исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, у которых есть полномочия на рассмотрение ходатайства о переводе земель, принимают Акт об отказе в переводе земель. В статье 4 Федерального закона прописывается: «Перевод земель из одной категории в другую не допускается в следующих случаях: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации».

Конечно, порядок перевода является проблемной темой, особенно, для некоторых категорий земель. Но благодаря Федеральному закону, который наиболее четко прописал поэтапную систему перевода, в практике стало возникать меньше проблем и появилось ощущение отсутствия пробелов в законодательстве, касающихся этой темы.

В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время:

- расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей;

- гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли;

- более эффективной становится организация использования земли и землеустройства;

- растут трудности практической реализации земельных отношений, включая проблемы перевода земель из одной категории в другую40.

Система земельных отношений включает в себя правовые институты и конструкции системы земельных отношений и структуры земельного фонда Российской Федерации: правового института земельного участка, который включает: понятие, образование, раздел, выдел и объединение земельных участков, перераспределение земельных участков и т.д.); правового института охраны земель; правового института собственности на землю; правовой категории земель сельскохозяйственного назначения; правовой категории земель населенных пунктов; правовой категории земель промышленности, энергетики, связи, транспорта, телевидения, радиовещания, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения; правовой категории земель особо охраняемых территорий и объектов; правовой категории земель лесного фонда, земель водного фонда и земель запаса; и пр.

Само содержание государственной системы регулирования земельных отношений основывается на конституционных нормах, которые предусматривают бережное и прагматичное использование земли как основного ресурса природы и включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений; разъясняется содержанием судебной практики; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.

Указанные правовые институты и конструкции обладают общим характером и дополнительно регламентируются в других федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровня, а также договорными отношениями между субъектами земельных правоотношений.

Таким образом, приходим к выводу, что на первом этапе исследования выпускной квалификационной работы изучены вопросы правового регулирования земельного фонда и изменения целевого назначения земель, а также показана структура органов государственной власти, занимающихся переводом земель из одной категории в другую. В данном случае был проведен анализ государственного регулирования земельных отношений, что помогло сделать выводы о том, что вся система государственного регулирования земельных отношений: основана на конституционных нормах, которые предполагают бережное и грамотное использование земли как основного природного ресурса; строится на правовых механизмах федерального и регионального законодательства, а также включает муниципальные нормативные акты в сфере земельных отношений; уточняется и разъясняется в судебной практике; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.

Глава 2.АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕВОДА И ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО НАЗНЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ

2.1 Проблемы реализации правовых норм, регламентирующих порядок перевода земель различных категорий

Изучая проблемы, связанные с переводом земель из одной категории в другую, на практике чаще всего возникают проблемы с переводом земель населённых пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда.

Первой проблемой, возникающей при переводе земель, является разноуровневое правовое регулирование.

В частности, определением от 15.10.2014по делу № 3-18/201441 удовлетворены заявления о признании недействующим о признании недействующим нормативного правового акта органа государственной власти Кемеровской области, так как заявитель полагал, что они противоречили пункту 1.2 Методических указаний от 15.02.2007№ 39 в части отнесения земельного участка к 7 виду разрешенного использования, потому что, если основываться на предмете и целях деятельности организации и учитывать фактическое использование земельного участка, которым являлось организация безопасного отдыха людей на водах земельный участок следовало отнести к 8 виду разрешенного использования.

Еще одним примером может служить решение № 2-260/2016 2-3497/2015 2- 61/2017 2-61/2017(2-260/2016;2-3497/2015;)~М-3466/2015 М-3466/2015 от 02.02.2017по делу № 2-260/201642 о признании недействительным постановления органа местного самоуправления. Данным постановлением был выдан участок для дачного строительства в безвозмездное пользование до утверждения проекта организации и застройки территории и предоставления земельных участков в собственность граждан. Данный участок был поставлен на государственный кадастровый учёт с категорией «земли сельскохозяйственного назначения». В ходе проверки выяснилось, что данные участки относились к землям лесного фонда. Таким образом, издав постановления, органы местного самоуправления допустили превышение своих полномочий и тем самым произошло ущемление прав Российской Федерации при распоряжении федеральной собственностью, что свидетельствует о незаконности этих постановлений.

Отметим что, пробелы в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов следует указать второй проблемой этой правовой конструкции, что отражается в судебной практике. Так, Постановлением от 25.09.2016 по делу № А47-1496/201643 было отказано в передаче права собственности на земельный участок. Производился перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем утверждения органом местного самоуправления генерального плана. Проблема возникла в том, что в суде первой инстанции данный перевод был признан недействительным, так как считалось, что у данного органа местного самоуправления нет на это полномочий и этим вопросом должно заниматься Правительство. Но в апелляционной инстанции суд, ссылаясь на нормативные правовые акты, сделал вывод о наличии таких полномочий у органа местного самоуправления.

Следовательно, земельные участки признаются категорией недвижимого имущества, а земельные отношения, которые возникают в связи с использованием полезных свойств и земельной охраной, - имущественными отношениями, т.е. во многом родственными гражданским отношениям имущественного характера. По- этому регулирование земельных отношений допускает применение правовых норм гражданского законодательства с учетом особенностей земельного и другого природоресурсного законодательства. Применение административно- правовых норм при регулировании земельных отношений ограничивается сферой государственного управления (в том числе государственного контроля и надзора) в рассматриваемой области, поскольку российская земельная реформа инициирована государством и осуществляется под его руководством на демократической основе, которая закреплена в Конституции РФ.

Вместе с этим следует отметить, что в содержании ЗК РФ и других документов федерального уровня не обозначена конструкция непосредственно земельного фонда и, соответственно, отношений, связанных с его формированием и регламентацией. Этот вывод свидетельствует о продолжении земельной реформы и отсутствии общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда, что можно обозначить третьей проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель.

То есть, содержание системы государственного регулирования земельных отношений формируется и развивается по трем основным направлениям: регулирования сохранности и использования земли как части и ресурса природы; регламентации оборота земельных участков; регулирования порядка использования частей земельных участков.

Обусловленная взаимосвязь земельного права с гражданской и административной правовыми системами вызвана сходством предмета и целевой направленностью правового регулирования этих отраслей права. В данной связи Жариков Ю.Г. подчеркивает44:

- предмет гражданского права в виде имущественных и личных неимущественных отношений;

- предмет административного права в виде управленческих отношений, включая градостроительные отношения;

- предмет земельного права в виде земельных отношений, представляющих собой комплекс имущественно - управленческих отношений, связанных с земельными участками.

Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости. Следовательно, четвертой проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель следует указать необходимость взаимодействия и соответствия разноотраслевых правовых задач.

Основной особенностью содержания системы государственного регулирования земельных отношений, включая проблемы перевода земель из одной категории в другую, представляется, во-первых, земельные имущественные отношения в определенной части могут регулироваться нормами земельного и гражданского законодательства; во-вторых, когда земля выступает объектом властных полномочий, регулирование земельных отношений требует применения метода административного права с его императивными предписаниями о порядке распределения земель по категориям использования, территориального планировании, ведения земельного кадастра, зонирования, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме использования земель и т. п45.

Особый интерес вызывает вопрос о переводе земель лесного фонда, находящихся в пределах населенного пункта, в земли населенного пункта, поскольку суды считают, что Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» не предусматривает возможности без соблюдения надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения в случае изменения городской черты. То есть, при изменении черты города в данном случае следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта и утверждать генеральный план, который надо согласовывать с Федеральным агентством лесного хозяйства. Данная ситуация наблюдается в Решении от 14.04.2015 г. по делу № А65-25294/201346. В результате неправомерных действий произошло наложение границ спорных земельных участков на земли лесного фонда.

Пятой проблемой можно обозначить ситуации, связанные с переводом земель сельскохозяйственного значения в земли населенных пунктов. Это сейчас актуально, так как происходит массовое загородное строительство. Вследствие этого земли для такого строительства становится меньше и, в связи с этим уделяют пристальное внимание землям сельскохозяйственного назначения. Правовое понятие категории «земли сельскохозяйственного назначения» содержится в пункте 1 статьи 77 ЗКРФ, согласно которой, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предоставленные для этих целей.

Общие требования к составу и порядку документов для перевода земель, порядку рассмотрения ходатайства о переводе земель, порядку принятия решения о переводе или об отказе в переводе земель любой категории в любую категорию установлены статьями 2, 3, 4 и 5 Закона о переводе земель. В дополнение к общим положениям и правилам Закона о переводе земель специфика перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта отражена в статье 4.1 Закона о введении в ГрдК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона о переводе земель установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов. Это своеобразное правовое последствие установления или изменения границ населенных пунктов. При этом в соответствии со статьей 84 ЗКРФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Согласно статье 14 ФЗ от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»47 утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию закреплены в статье 7 Закона о переводе земель, содержание которой более подробно раскрыто выше. Сейчас же обратим внимание на то, что положения указанной статьи также допускают перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Согласно статье 4.1 Закона о введении ГрдК РФ до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 года, включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, утверждение или изменение границ населенных пунктов (а равно перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов) до определенного времени могло осуществляться как решениями органов местного самоуправления поселения (округа) об утверждении (изменении) генерального плана, так и решением субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 4.1 Закона о введении ГрдК РФ (принятие таких решений несколько раз ограничивалось законодателем различными сроками).

Хотелось бы остановится на практике, касающейся перевода данных категорий земли. Так, Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2016 № 13АП-2942/2016 по делу № А21- 6868/201548 в удовлетворении заявления о признании недействительным постановления о согласовании генерального плана поселения, восстановлении нарушенного права в виде перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенного пункта было отказано правомерно, так как не представлены доказательства несоответствия ненормативного правового акта закону и нарушения прав и законных интересов заявителя, пропущен установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок для обжалования. Суть заключалась в том, что генеральный план, который должен быть предоставлен при переводе в землю населенных пунктов не соответствовал требованиям.

В Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 14.09.2016 № Ф09-8789/16 по делу № А76-29615/201549 требование заключалось в признании незаконными отказа уполномоченного органа в изменении категории земельного участка и его бездействия, выразившегося в невнесении в государственный кадастр недвижимости сведений об изменении категории земель, об обязании устранить нарушение. Отказ уполномоченного органа был мотивирован отсутствием акта органа местного самоуправления об изменении категории спорного участка с земель сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов. Данное требование было удовлетворено, так как нахождение участка в границах городского округа свидетельствует об отнесении данного участка к землям населенных пунктов, дополнительный перевод участка из существующей категории в категорию земель населенных пунктов не требуется.

В заключение отмечу, что, несмотря на кажущуюся громоздкость процедуры перевода земельных участков из категории сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов, ее поэтапное прохождение с соблюдением всех предъявляемых законом требований позволяет достигнуть желаемого результата - включения земельного участка в границы населенного пункта с возможностью осуществления на таком земельном участке строительства жилого дома или регистрации уже возведенного (построенного) строения в качестве жилого.

Рассматривая проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель, следует отметить, что в судебной практике отражено, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию лесных земель требуется точное соблюдение действующего закона. В частности, наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия.

Несоблюдение прав собственника земли (иного правообладателя) при переводе земель можно указать шестой проблемой правового регулирования перевода земель лесного фонда в другую категорию земель. Это доказывает судебная практика, в частности Определение от 07.08.2015 года по делу № А41- 1473/201350 и Решение от 14 ноября 2017 года по делу № А05-6652/201751.

Седьмой проблемой можно выделить отсутствие в правовом регулировании порядка получения согласия правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Как правило, в такой ситуации суды применяют нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»52 от 02.05.2006 № 59- ФЗ. Так, в решении от 22.10.2015по делу № А27-13238/201553 суд указал, что согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59- ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Часто возникают проблемы, связанные с землями лесного фонда. Их анализ показывает, что зачастую документы перевода не согласуются с уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в сфере лесных отношений - Федеральным агентством лесного хозяйства, вследствие чего происходит неправильный кадастровый учет. Это можно обозначить как восьмую проблему.

Например, Постановлением Президиума Московского областного суда от 16.12.2015 № 644 по делу № 44г-293/201554 было рассмотрено дело по иску Комитета лесного хозяйства Московской области об истребовании из незаконного владения земельного участка, признании недействительной постановку на кадастровый учет земельного участка и снятии с кадастрового учета. Органами местного самоуправления были проведены торги о продаже земель сельскохозяйственного назначения. Был заключен договор купли-продажи земельного участка. А после оказалось, что спорный земельный участок находится на землях государственного лесного фонда. Суд пришёл к выводу о том, что право собственности Российской Федерации на земли лесного фонда признано в силу закона, а не в силу осуществления самой процедуры государственной регистрации такого права.

Ещё одним примером может служить Апелляционное определение Московского областного суда от 25.03.2015 по делу № 33-3950/201555. Истец просил исключить сведения из ГКН и установить границы земельного участка. Во время проведения геодезических работ было установлено, что границы земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности, по всей площади пересекает граница земельного участка, входящего в состав земель лесного фонда. В удовлетворении требования отказано, поскольку границы всего земельного участка садоводческого некоммерческого товарищества и земельного участка истца не установлены, данных о переводе земель лесного фонда, на которых располагается участок истца, в иную категорию в соответствии с действующим законодательством в материалах дела не имелось.

Таким образом, мы видим, что законодательство фактически запрещает передачу лесных участков из состава земель лесного фонда в собственность граждан до перевода лесного участка в составе земель лесного фонда в другую категорию земель в установленном порядке. Это также подтверждается Апелляционным определение Московского областного суда от 10.09.2014 по делу № 33-6066/201456.

Что касается практики о переводе земель лесного фонда в земли населенных пунктов, то встречаются моменты, когда люди без перевода земель в населённые пункты используют землю именно в качестве такой категории. Так же часто суды объявляют недействительным перевод, если не было согласования с агентством лесного хозяйства.

В Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.07.2016 № Ф08-6210/2015 по делу № А32-5363/201457 в требовании заявлялось признание недействительными постановления администрации, разрешения на строительство курортного дома. Суть заключалась в том, что прокурор полагал, что постановление об утверждении градостроительного плана и разрешение на строительство противоречат нормам земельного и градостроительного законодательства. Требование было удовлетворено, поскольку утверждение генерального плана городского округа, обусловившее перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, осуществлено в противоречие действующему законодательству в отсутствие согласования агентства лесного хозяйства.

Можно увидеть, что проблемы с переводом земель данных категорий возникают из-за несоблюдения четкого регламентирования порядка перевода земель. Так же важно учесть органы, которые являются уполномоченными на рассмотрение и утверждение ходатайств о переводе.

Таким образом, аргументированы некоторые проблемы, возникающие на практике при переводе земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель: разноуровневое правовое регулирование перевода земель; множество пробелов в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов в рамках перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель; продолжение земельной реформы и отсутствие общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда; четвертой проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель указана необходимость взаимодействия и соответствия разноотраслевых правовых задач; отсутствие надлежащей правовой процедуры изменения черты города.

3.2 Проблемы, возникающие в судебной практике с изменением целевого назначения земель

Правильному регулированию системы земельных отношений способствует складывающаяся судебная практика, поскольку кроме обобщенных разъяснений Пленумов в современной действительности на правовое регулирование может повлиять и решение суда по конкретному делу. Нередко принятые судебные решения служат образцом для будущих судебных решений, т.е. можно говорить о складывающемся, благодаря отдельным судебным решениям, механизме судебного прецедента. Тем самым, судебный прецедент выступает регулятором общественных отношении, в том числе и отношений, связанных с оборотом недвижимости в целом и предоставлением земельных участков в частности. Так, например, конкретизация норм земельного законодательства с учетом судебной практики приводится в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»58, согласно которому, в частности:

- при решении спорных вопросов следует исходить из того, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе предприятий и иных имущественных комплексов, производится с одновременной приватизацией земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования (за исключением случаев, когда соответствующие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте);

- норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена;

- если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного.

На основании изложенного можно заключить, что освещение проблемных вопросов применения норм материального права было бы неполным без использования судебной практики. И тому не исключение - система государственного регулирования земельных отношений.

При рассмотрении судебных решений много проблем возникает с целевым назначением земель, а точнее с его неправильным использование. Так, в решении № 2-128/2017 2-128/2017 ~ М-75/2017 М-75/2017 от 24.10.2017по делу № 2- 128/201759 земельный участок находился в собственности для ведения личного подсобного хозяйства и на этом же участке находилась вышка сотовой связи, которая являлась самовольной постройкой. Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003№ 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»60 участок, который предназначен для ведения личного подсобного хозяйства должен использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции в целях удовлетворения личных потребностей. Со стороны собственника не было произведено действий, направленных на изменение вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного подсобного хозяйства» на «связь». Таким образом, использование собственником земельного участка не по целевому назначению нарушало интересы и права городского поселения, так как территория муниципального образования не могла использоваться органами местного самоуправлением и иными лицами в соответствии с зонированием территории.

Похожая ситуация рассмотрена в решении № 2-2177/2017 2-2177/2017~М- 1661/2017 М-1661/2017 от 10.10.2017по делу № 2-2177/201761. На землях сельскохозяйственного назначения было возведено нежилое хозяйственное строение, которое после проведения экспертизы было признано административно- торговым зданием. Эксперт также отметил, что данное строение по своему целевому назначению не соответствует деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства. Исходя из смысла статей 30, 32ГрдКРФ вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставляемом ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне. Из приведенных выше положений следует, что собственник земельного участка не обладает правом на самовольное изменение установленного вида разрешенного использования земельного участка; внесение изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь органом местного самоуправления и при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур.

Вместе с этим, в параграфе 1.2. проводимого исследования отмечалось, что особняком в статье 80 ЗК РФ обозначен фонд перераспределения земель, включающие в свой состав только сельскохозяйственные земли, целевое предназначение которых обусловлено четырьмя категориями деятельности в сфере агропромышленного комплекса.

По данному поводу можно привести определение высшего Арбитражного Суда РФ от 04.04.2014 № ВАС-3192/14, согласно которому обращено внимание на то, что в рамках спора представлены доказательства по нормам статьи 71 АПК РФ62 и суды правомерно установили, что спорный земельный участок принадлежит на праве собственности Российской Федерации, управление и распоряжение им в силу части 2 статьи 9 ЗК РФ осуществляет Российская Федерация и он не отнесен к фонду перераспределения земель63.

Значит, в данном случае судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель.

Говоря о стоимости земельных участках, следует обратить внимание на пункт 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 в котором указывается, что такая стоимость определяется субъектом Российской Федерации, а если она не определена, применяется установленная минимальная ставка земельного налога. При определении земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со статьей 36 ЗК РФ, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие ЗК РФ, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка. То есть положения Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»64 при определении цены земельного участка по такому договору не применяются. Поэтому, если на момент заключения договора купли-продажи земельного участка субъектом Российской Федерации конкретная цена земельного участка согласно статье 2 Закона о введении в действие ЗК РФ не определена, подлежит применению соответствующая минимальная ставка земельного налога. Если до определения субъектом Российской Федерации цены земли стороны в договоре купли-продажи по соглашению установили цену земельного участка без учета требований статьи 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, данное обстоятельство не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога. При этом отсутствие поправочных коэффициентов, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка. То есть, судебной практикой могут устанавливаться материальные нормы, касающиеся земельных участков.

Рассматривая недействительные сведения ГКН об описании местоположения границ в связи с кадастровой ошибкой, следует отметить, что практика идет не по однозначному пути. Например, решением № 2-1936/2015 2- 1936/2015~М-1287/2015 М-1287/2015 от 21.09.2015по делу № 2-1936/201565в признании недействительными сведений ГКН было отказано, так как путем экспертизы суд установил, что в данном случае кадастровой ошибки не имелось. Так как границы земельных участков истцов в соответствии с законодательством не были установлены и утверждение о том, что граница участка ответчика сформирована в координатах несоответствующих фактическим границам неправомерно.

Противоположным примером может служить решение № 2-2673/2017 2- 2673/2017~М-2451/2017 М-2451/2017 от 16.10.2017по делу № 2-2673/201766 где требования истца были удовлетворены. При проведении экспертизы было установлено, что земельные участки истца с разрешенным использованием - земли сельскохозяйственного назначения пересекает граница земельного участка с разрешенным использованием - земли лесного фонда. В данном случае эксперт указал о наличии реестровой ошибки. А суд, ссылаясь на часть 5 статьи 60.2 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, подтвердил, что права на земельный участок у истца возникли до 1 января 2016 года. Здесь мы видим, что у ответчика участок уже был поставлен на кадастровый учет в отличие от первого примера. Так же во многих случаях основанием об исключении границ земель лесного фонда может служить заявление правообладателя о выявлении кадастровой ошибки.

В отношении учёта земель лесного фонда судебная практика идет по пути того, что наличие в государственном кадастре недвижимости записи об отнесении всего спорного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения не свидетельствует о том, что лесной участок в границах спорного участка не относится к категории земель лесного фонда. К тому же суды указывают на лишение прав собственности помимо воли собственника. В частности, в решении № 2-1316/2017 2-1316/2017~М-1025/2017 М-1025/2017 от 31.08.2017 по делу № 2- 1316/201767 суд привёл разъяснения пункта 39 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010№ 10/2268, по смыслу пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации, где сказано, что собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения независимо от возражения ответчика о том, что он является добросовестным приобретателем, если докажет факт выбытия имущества из его владения или владения лица, которому оно было передано собственником, помимо их воли. В связи с этим судам необходимо устанавливать наличие или отсутствие воли собственника на передачу владения иному лицу.

В отношении надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенного пункта показательным примером является решение № 2-670/2017 2-670/2017~М-423/2017 М-423/2017 от 23.05.2017по делу № 2- 670/201769, согласно которому истец в лице Комитета лесного хозяйства обратился с иском об истребовании из незаконного владения части земельного участка. В ходе проверки было установлено, что на землях лесного фонда находился земельный участок. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, в силу пункта 2 статьи 9 ЗК РФ осуществляет управление и распоряжение Российская Федерация. Из выписки государственного лесного реестра категория земель была земли лесного фонда, а из кадастровой выписки - земли населенных пунктов. Перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ.

Спорный земельный участок из земель лесного фонда в земли населенных пунктов в установленном законом порядке не переводился. При этом земельный участок, относящиеся к одной категории земель, не может одновременно является земельным участком другой категории. Таким образом, при оформлении земельного участка в собственность было нарушено действующее законодательство и согласование границ не производилось. При составлении межевого плана для постановки на кадастровый учет земельных участков необходимо соблюдать права смежных землепользователей, в том числе, путем их письменного извещения о начале работ.

Отметим, что пробелы региональных регуляторов могут восполняться судебными решениями, в том числе с целью учета времени перехода земли в другую категорию; судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель; судебной практикой могут устанавливаться материальные нормы, касающиеся земельных участков; в судебном решении также разъясняется практика правомочий в отношении распоряжения и целевого использования земельных участков; суд высшей инстанции изменил судебное решение в отношении перевода земель лесного фонда в земли населенного пункта, применив конституционно-правовые нормы и условия исходного правового положения земли; и т.д.

Исследуя практические проблемы, возникающие с переводом земель из одной категории в другую, приходим к выводу, что судебная практика во многом помогает правильному регулированию данных отношений. Так, судебные решения восполняют пробелы полномочий региональных органов власти; прослеживается урегулирование четкого порядка перевода земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов; выясняются приоритеты документов, связанные с данными о государственной регистрации; разрешаются вопросы незаконного владения землей и использования ее не по целевому назначению. Но иногда судебная практика бывает неоднородной и по схожим делам могут выноситься разные решения. Некоторые решения первой инстанции могут быть отменены в апелляционной инстанции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования автор пришел к следующим выводам:

1) все земли РФ подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;

2) структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;

3) с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);

4) подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую;

5) возможно появление новых, ранее незнакомых ЗК РФ категорий земель в составе единого земельного фонда Российской Федерации;

6) наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач: формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках; предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами; контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.;

7) пробелы в актах, изданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут восполняться судебными решениями;

8) судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель;

9) множество пробелов в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов в рамках перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель;

На основании выводов автором вносятся на защиту следующие предложения:

1) дополнить нормы пункта 2 части 1 статьи 8 ЗК РФ о региональном полномочии перевода муниципальных сельхозземель условием «по согласованию с собственником»;

2) дополнить часть 6 статьи 11.9. ЗК РФ о запретах к образованным участкам условием их соответствия категории целевого назначения земли; то есть, скорректированная часть 6 статьи 11.9. ЗК РФ определяет: «образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости, нарушению категории целевого назначения земли и другим…»;

3) заменить в содержании пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ слова «землеустроительной документации» на «правила землепользования и застройки, градостроительный регламент»;

4) дополнить правила части 1 статьи 9 ЗК РФ пункт 6.1. следующего содержания: «проверка Минэкономразвития России соответствия требований категорирования земель принципам ЗК РФ согласно части 1 статьи 1 ЗК РФ».

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Стокгольмская декларация (принята в г. Стокгольме 16.06.1972 на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) // Действующее международное право. Т. 3. - М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - С. 682 - 687.

2. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Принята в г. Рио-де-Жанейро 14.06.1992) // Действующее международное право. Т. 3. - М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - С. 687 - 692.