Анализ правового положения беженцев в РФ и особенностей их международной защиты

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Современную картину мира сложно представить без миграционного потока, поскольку практически все страны в той или иной степени вовлечены в миграционные отношения. Сложные 90-е годы XX столетия и для Российской Федерации ознаменовались "рождением" массовой миграции, которая впоследствии (как и для многих развитых стран) явилась одним из базовых факторов ее экономического и социального развития. Безусловно, с организационно-правовой точки зрения Российская Федерация не была готова к столь масштабным миграционным процессам, а следовательно, и к грамотному регулированию миграционных потоков.

Президент В.В. Путин в одной из своих статей "Беречь единство" отметил, что "наши национальные и миграционные проблемы напрямую связаны с разрушением Союза Советских Социалистических Республик (далее СССР), а по сути, исторически - большой России... С неизбежно последовавшей за этим деградацией государственных, социальных и экономических институтов. С громадным разрывом в развитии на постсоветском пространстве".

Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.

Причины бегства - гражданские войны, бедность и нужда, разруха и изгнание из стран, таких как Сирия, Ирак, Афганистан, а также Эритрея, Сомали, Судан, - известны. Тем не менее, интенсивность потока беженцев поражает своими масштабами.

На этом фактическом фоне и возникает вопрос о том, какие обязательства должны выполнять государства согласно международному праву и где начинается свободная от правового регулирования зона политической ответственности.

Новизна исследования объясняется тем, что вопросы изучения международной защиты прав беженцев в последнее время поднимали в своих работах такие авторы как, К.А. Антипьев, Д.К. Бякишев, Н.Н. Зинченко, А. Божкараулы, Е.Н. Изотова, М.В. Кривенкова, Н.А. Лимонова, Е.А. Малышев, А. Нуссбергер, А.Ю. Ястребова, и другие, однако указанные авторы касались лишь отдельных моментов правового регулирования защиты прав беженцев и не проводили комплексный анализ изучаемой темы работы.

Объект настоящего исследования - общественно-правовые отношения, возникающие в связи с правовым регулированием международной защиты прав беженцев.

Предметом исследования являются международные правовые нормы, нормы российского законодательства, регулирующие правовое положение беженцев.

Цель работы - комплексное исследование вопросов правового положения беженцев и особенностей их международной защиты, а также выявление проблем и предложение путей их решения.

- Для успешной реализации поставленной цели решаются следующие задачи:

- изучить историю развития и становления проблем беженцев;

- раскрыть понятие и правовой статус беженца;

- определить систему прав и обязанностей;

- выявить гарантии реализации прав беженцев по российскому законодательству;

- проанализировать систему международно-правовых норм по защите прав беженцев;

- выявить проблемы международной защиты прав беженцев и предложить пути их решения.

Положения выносимые на защиту:

1. Нормы международного права по защите прав беженцев отражают определенный исторический опыт, как это часто и бывает в международном праве. Современная Россия переживала несколько волн беженцев, которые имели разную степень интенсивности и различные причины.

2. Правовой статус беженцев неразрывно связан с такими правами и свободами, как свобода передвижения, свобода выезда, право на возвращение, право въезда, право свободного передвижения, развивая правовой статус личности в области свободы передвижения как одновременно явление "субъективного права" и "объективного права".

3. Проблематичным представляется тот факт, что правовые режимы конвенций по защите прав беженцев не согласованы друг с другом, развиваются разными темпами и отличаются между собой по территориальной сфере действия, а статус-кво международно-правовой защиты прав беженцев следует признать недостаточным не по причине этих несоответствий, но вследствие расхождения основополагающих содержательных концепций правовых режимов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается во всестороннем рассмотрении ряда теоретических вопросов, связанных с изучением особенностей международной защиты прав беженцев в условиях непростых миграционных, а также выработке предложений и рекомендаций по ряду актуальных вопросов, связанных с реализаций норм данного правового института на практике.

Изучение данной темы работы в конечном итоге будет способствовать совершенствованию международно-правовых норм и национального законодательства.

Методологической основой исследования послужил общенаучный диалектический метод познания социальной и правовой действительности. Применялись также историческо-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический методы, метод правового моделирования.

В работе будет дан анализ основных взглядов ученых и практиков, выражена точка зрения автора работы на основе сопоставления доводов ученых и анализе действующего законодательства и практики его применения.

Эмпирическую базу исследования составили нормы российского законодательства, международные конвенции, практика Европейского суда по правам человека, материалы судебной практики.

По своей структуре работа включает в себя введение, две самостоятельные главы, заключение и библиографический список.

Введение раскрывает актуальность темы исследования и ее новизну, объект, предмет, цель, задачи, положения выносимые на защиту, теоретическую и практическую значимость исследования, методологическую основу исследования, эмпирическую базу исследования.

Глава I раскрывает теоретические основы международной защиты прав беженцев, в частности история развития и становления регулирования проблем беженцев, понятие и правовой статус беженцев, систему прав и обязанностей беженцев.

Глава II изучает правовые особенности международной защиты прав беженцев, в том числе их гарантии по российскому законодательству и систему международных правовых норм, а также выявляет проблемы защиты прав беженцев и предлагает пути их решения.

В заключении будут подведены краткие выводы по каждой главе, общий вывод в целом и предложены конкретные пути совершенствования законодательства Российской Федерации (далее - РФ).

1. Теоретические основы международной защиты прав беженцев

1.1 История развития и становления регулирования проблем беженцев

Нормы международного права по защите прав беженцев не явились из ниоткуда, а отражают определенный исторический опыт, как это часто и бывает в международном праве. Это особенно касается Европы, потому что исход в Европу, как и исход из Европы, не только является проблемой настоящего времени, но во многом определял ход событий в XX веке.

Маршруты беженцев пролегали с востока на запад после революции 1917 года в России и в конце Второй мировой войны, из Германии во все стороны света во время еврейской эмиграции после 1933 года, с юга на север, когда люди бежали из своих бедных стран от безработицы и нищеты во второй половине XX века.

Но, несмотря на все эти события, Европа так и не стала в этой дисциплине образцовым учеником, в отличие от многих других предметов из области прав и человеческих ценностей.

После назначения Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам российских беженцев в 1921 г. Лига Наций делила беженцев на категории в зависимости от страны их гражданской принадлежности.

Один из основных органов Лиги Наций - Совет осуществил первую меру в области защиты беженцев, приняв в июне 1921 г. решение о проведении конференции по вопросу вынужденной миграции.

На конференции, начавшейся в августе 1921 г., был решен организационный вопрос об избрании Верховного комиссара по делам беженцев. Годом позже, 5 июля 1922 г., в рамках Лиги Наций Фритьофом Нансеном была созвана международная конференция в Женеве, которая решила вопрос о принятии документа о выдаче удостоверений личности беженцам.

Результатом конференции стало назначение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции:

- определение правового статуса беженцев;

- организацию репатриации и размещения беженцев;

- проведение работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций.

В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международного бюро Нансена по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций.

Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало проведение в Эвиане межправительственной конференции для обсуждения "вопроса о принудительной эмиграции" беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представители 31 государства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправительственного комитета по делам беженцев, чей мандат распространялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев.

Итоги международного сотрудничества государств в области международной защиты беженцев в период 1921 - 1945 гг. были незначительными, что объясняется несколькими причинами.

Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам.

Также еще не была разработана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, которые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период.

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи Организаций Объединенных Наций (далее ООН) в 1946 г.6. Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев:

- проблема беженцев носит международный характер;

- никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа - принципа невысылки беженцев);

- судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы;

- основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).

Международная организация по делам беженцев (МОБ) стала непосредственной предшественницей Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). МОБ была создана в середине 1947 г. для решения проблем беженцев в Европе сразу после Второй мировой войны.

Генеральная Ассамблея ООН 3 декабря 1949 г. приняла решение о замене МОБ УВКБ ООН по делам беженцев, которое создавалось первоначально на три года как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи на основании ст. 22 Устава ООН8.

14 декабря 1950 г. Генеральная Ассамблея приняла Устав УВКБ ООН9. Перед Управлением были поставлены следующие задачи: обеспечить международную защиту беженцев и выработать долговременные решения их проблем, помогая государствам в их деятельности, направленной на облегчение добровольной репатриации беженцев и их включение в жизнь населения соответствующих стран. 1 января 1951 г. УВКБ ООН приступило к работе, имея в штате 30 человек и бюджет 300 000 долларов США.

В момент создания УВКБ ООН главная проблема состояла в том, что в Европе еще оставался один миллион человек, которые покинули свои страны, спасаясь от нацизма, а затем и от коммунизма. Работа УВКБ ООН носила преимущественно юридический характер и состояла в облегчении въезда беженцев в страну и их интеграции, как того требовала Женевская конвенция "О статусе беженцев", заключенная 28 июля 1951 г. (далее Конвенция 1951).

В семидесятые годы значительное развитие получили концепции международной солидарности и разделения бремени в трудном поиске решений. Одной из самых значительных вех в этом смысле стала Международная конференция по беженцам и перемещенным лицам в Юго- Восточной Азии, состоявшаяся в 1979 г. в Женеве.

В результате этой Конференции была достигнута трехсторонняя договоренность: страны Юго-Восточной Азии обещали предоставлять временное убежище; Вьетнам со своей стороны взял обязательство легализовать выезд; третьи страны, расположенные за пределами региона, согласились увеличить прием беженцев на постоянное место жительства.

"В мире есть самолеты со скоростью, которая превышает скорость звука, и корабли, огромные, как курортные города, есть и поезда с вагонами, удобными, как гостиные комнаты, и линейные автобусы с кухней, ванной комнатой и спальными креслами, есть и такси с беспроводным интернетом, а скоро появятся и беспилотные автомобили, - но и ныне, в 2015 году, толпы беженцев бредут по Европе так, как некогда совершал исход из своего плена в Египте ветхозаветный народ Израилев".

Так немецко-иранский писатель Навид Кермани, лауреат премии мира Объединения немецких книготорговцев, описал наплыв мигрантов в Европу в 2015 году.

С 4 апреля 2016 года наметился обратный процесс. На основании двустороннего соглашения между Европейским союзом и Турцией от 18 марта 2016 года началось возвращение беженцев с греческих островов на территорию турецкого государства.

В заключение отметим, что современная Россия переживала несколько волн беженцев, которые имели разную степень интенсивности и различные причины.

Первая волна беженцев совпала с распадом СССР, охватив конец 80-х - начало 90-х гг. XX века. Беженцами становились русскоязычные жители постсоветских республик, столкнувшиеся с дискриминацией в трудовой, политической, экономической жизни, в системе образования.

Затем Россия столкнулась со второй, специфической волной беженцев, носящей внутренний характер. Русскоязычное население покидало ряд неспокойных регионов российского Северного Кавказа.

И наконец, в 2014 году российское общество неожиданно столкнулось с новой волной беженцев, на этот раз с территории Юго-Восточной Украины, где развернувшиеся боевые действия заставили часть граждан покинуть свои населенные пункты.

1.2 Понятие и правовой статус беженцев

Миграционное право включает такие ключевые элементы, как право на свободу перемещения (выезда и возвращения), путешествия; право убежища; права определенных категорий лиц, беженцев, искателей убежища, лиц без гражданства, иностранных граждан, граждан.

Всеобщая декларация прав человека провозглашает: "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН".

Правовой статус беженцев неразрывно связан с такими правами, как свобода передвижения, свобода выезда, право на возвращение, право въезда, право свободного передвижения.

Правовой статус личности в области свободы передвижения представляет собой одновременно явление "субъективного права" и "объективного права".

Как явление "субъективного права" правовой статус личности в области свободы передвижения - это совокупность прав, свобод и обязанностей личности в области общественных отношений, связанных с возможностью передвигаться и выбирать место жительства.

Как явление "объективного права" - это правовой институт, состоящий из правовых норм, закрепляющих права, свободы и обязанности личности в области свободы передвижения. Поэтому исследование правового статуса личности в области свободы передвижения необходимо вести в двух направлениях.

В указанный правовой институт входят, прежде всего, нормы конституционного права. Так, право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства закреплено в ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации.

Начиная с пятой сессии Подкомиссии (Комиссии по правам человека) в 1952 году вопросы свободы передвижения регулярно рассматриваются на ее заседаниях. Свобода передвижения включает такие общепризнанные ныне положения, как право оставлять любую страну, в том числе и собственную, и возвращаться в свою страну, а также право свободы передвижения и избрания себе места проживания в чертах границ каждого государства.

Право индивида оставлять свою страну впервые (из известных историкам права национальных юридических актов) упоминается еще в Magna Carta (Великой Хартии Вольностей) от 1215 года, ст. 41 которой гарантировала всем купцам "право свободно и безопасно выезжать из Англии и въезжать в Англию, находиться и путешествовать по Англии, чтобы покупать и продавать без всякой незаконной пошлины, уплачивая лишь старинную, обычаем установленную пошлину".

В средневековой Германии свобода выезда была признана как передача права от феодальных структур. Сельские жители и жители городов, которые были "свободными", естественно, также имели право выезда, но должны были платить дань за эти привилегии.

Право оставлять страну было дано в конце XVIII столетия. Американская Декларация независимости, Билль о правах и французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года не упоминали права выезда, но заложили основы прав человека, данное право стало признаваться в основном в конце Первой мировой войны, после принятия ряда международных норм.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей 10 декабря 1948 года, обеспечивает право на подлинное толкование прав человека, зафиксированное в Статусе, и утверждает, что "каждый человек имеет право оставлять любую страну, включая также его собственную...".

Статья 12(2) Международного пакта о гражданских и политических правах (1966)19 содержит идентичный текст.

Право оставлять любую страну, включая и собственную, зафиксировано также в ст. 11(a) Программы действий Региональной конференции по проблемам беженцев, принудительно перемещенных лиц, других форм принудительно перемещений и лиц, которые возвращаются, в странах Содружества Независимых Государств (далее СНГ) и соответствующих других странах (Женева, 30 - 31 мая 1996 г.).

Человечеству пришлось затратить еще много усилий, чтобы это право получило общее признание. Статья 13(2) Общей декларации прав человека, ст. 12(4) Международного пакта о гражданстве и политических правах признают право личности возвращаться в собственную страну.

Вместе с тем постепенно и последовательно внедряется иммиграционный контроль, совершается переход от запрета к разрешению пребывать в странах на определенных условиях. В Англии конца Нормандского периода традиционною стала королевская практика выдачи подорожных документов для иностранцев.

Право свободного передвижения. Как уже отмечалось, общего международного права свободного передвижения из одной страны в другую не существует. Лицо может свободно выехать из любой страны, но права въезда в другую страну у него нет.

Однако специальное право передвижения предоставляется апатридам и беженцам. Вместе с тем страны охотнее дают чужестранцам разрешение на временное пребывание, чем на иммиграцию, особенно если страна является стороной коммерческого, правительственного или навигационного соглашения. Своего наибольшего развития паспортная система достигла в конце XVII - в начале XIX столетия, где она была внедрена в эпоху революции.

На протяжении XIX столетия большинство европейских государств постепенно упрощают, а затем и снимают паспортные ограничения, понимая их негативное влияние на развитие общественных и прежде всего экономических отношений. Правда, через некоторое время с началом Первой мировой войны паспорт снова становится главным инструментом приграничного и полицейского контроля.

Активизация деятельности, направленной на разработку общепризнанных стандартов относительно права на свободу передвижения, связана с подготовкой формулирования ст. 13 Общей декларации прав человека.

Хельсинское соглашение (Европейский региональный договор, принятый в 1975 году) обеспечивает более свободное передвижение лиц между странами-сторонами Соглашения. В частности, Соглашение обеспечивает более свободное передвижение на основе семейных связей, соединения семьи, предложений о браке, личных и профессиональных поездок.

Шенгенские соглашения 1985 и 1990 годов, Маастрихтский договор 1992 года и Амстердамский договор 1997 года зафиксировали договоренность государств - участниц этих соглашений о праве граждан стран Европейского союза свободно передвигаться в пределах территории государств-членов.

Всеобщая декларация прав человека (ст. 13): "Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства.

Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну". Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 12(1)).

Конвенция о статусе апатридов (ст. 26) и Конвенция 1951 (ст. 26) также обеспечивают для этих групп свободу движения в пределах одной страны. Последние два документа предусматривают, что право на свободу передвижения должно регулироваться, соответственно, правилам, которые обычно применяются для иностранцев в одинаковой обстановке.

Согласно ст. 1 Конвенции 1951 "беженец - это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

В сферу действия Конвенции 1951 включены все политические беженцы, но не лица, ищущие убежища от опасностей гражданской войны, стихийных бедствий и экономических кризисов.

Африканская конвенция о беженцах повторяет дефиницию Конвенции 1951, включая, однако, в понятие "беженцы" (п. 2 ст. 1) лиц, которые "вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, существенно нарушающих общественный порядок в части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания..." Для этого широкого определения причина преследования не имеет первостепенного значения.

Директива о минимальных нормах по предоставлению временной защиты в случае массового притока беженцев не ограничивается определением беженцев, закрепленным в праве Европейского Союза (далее ЕС). Содержащееся в Директиве определение понятия беженца в значительной мере идентично понятию, закрепленному в ст. 1A Конвенции 1951, но, Директива содержит правила толкования отдельных элементов понятия беженцев, таких как преследователи, меры преследования, основания преследования, концепция альтернативы внутреннего перемещения и причины дальнейшего перемещения. Наконец, Директива предусматривает юридические последствия признания лица беженцем и субсидиарной защиты для его статуса.

На универсальном уровне нормы международного права, регулирующие беженство, как было показано в историческом обзоре по данной теме, содержатся в различных правовых актах, представляющих базу для защиты прав беженцев и имеющих непосредственное отношение к регулированию вынужденной миграции.

Помимо специальных документов на универсальном уровне имеются и иные международно-правовые акты, которые регламентируют права человека в целом, включая права беженцев.

Если обратиться к специальным, отраслевым международно-правовым актам, необходимо отметить, что в Конвенции 1951 и Протоколе, касающемся статуса беженца, 1967 г. также отсутствует обязанность государства предоставлять убежище. По смыслу Конвенции 1951 и Протокола 1967 г. признание лица беженцем происходит, по сути, вне зависимости от воли государства, в силу соответствия лица объективным критериям, закрепленным в ст. 1 Конвенции 1951.

Это категория так называемых "мандатных" беженцев, то есть беженцев, на которых распространяется мандат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее - УВКБ). При этом, как отмечает А.Ю. Ястребова, в современных условиях имеется тенденция к расширению категорий, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН.

С учетом отсутствия обязанности государства осуществить признание лица беженцем ответственности за непризнание его таковым также последовать не может. Более того, как показывает практика Международного суда ООН, даже указанное право государства предоставлять убежище не является абсолютным, даже односторонний акт государства о предоставлении убежища может быть признан не соответствующим международному праву.

Так, по делу "Колумбия против Перу" Международный суд ООН принял решение, которым признал отсутствие у Колумбии права в одностороннем порядке квалифицировать совершенное гражданином Перу, обратившимся в посольство Колумбии в Лиме с просьбой о предоставлении убежища, правонарушение как политическое и настаивать на согласии Перу с этим односторонним актом.

Основаниями для лишения лица статуса беженца являются: осуждение за совершение преступления на территории РФ, сообщение заведомо ложных сведений либо предъявление фальшивых документов, послуживших основанием для признания беженцем, либо допущение иного нарушения положений Федерального закона о беженцах; привлечение к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры (подп. 1 - 3 п. 2 ст. 9 Федерального закона о беженцах).

1.3 Система прав и обязанностей беженцев

Права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их пребывания в стране убежища, определяются нормами международного обычного и договорного права.

Так, в случаях, если какое-либо обстоятельство, связанное с беженцами, не подпадает под действие договорного права, покровительствуемые лица будут находиться под защитой обычных норм международного права, вытекающих из общих принципов международного права и международных обычаев.

Основные положения этих прав и обязанностей сформулированы в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г. Эти положения определяются как "минимальные стандартные нормы" правового статуса беженцев, который должен соответствовать в общих чертах правовому положению, которым пользуются проживающие в данной стране иностранцы.

Так, ст. 7 Конвенции 1951 предписывает государствам - участникам Конвенции предоставить беженцам правовое положение, которым "вообще пользуются иностранцы", кроме тех случаев, когда беженцам предоставляется более благоприятное правовое положение.

Государства вправе самостоятельно или на основе взаимности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, т.е. на основе договорной взаимности, либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца, т.е. на основе законодательной взаимности.

Согласно Конвенции права, которыми вообще пользуются иностранцы на основе законодательной взаимности, предоставляются тем беженцам, которые прожили на территории данного государства в течение трех лет (п. 2 ст. 7). Беженцы, которые имели права и преимущества иностранцев в день вступления в силу Конвенции 1951, продолжают ими пользоваться и в дальнейшем (п. 3 ст. 7).

Конвенция 1951 устанавливает четыре правовых режима обращения с беженцами:

1) национальный режим, т.е. режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства;

2) режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания беженца;

3) наиболее благоприятный режим, т.е. наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства;

4) возможно более благоприятный режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Национальный режим предоставляется беженцам в отношении права исповедовать религию (ст. 4); права обращения в суд (ст. 16); права работы по найму в отношении тех беженцев, которые проживают в пределах страны не менее трех лет (п. 2a ст. 17) или имеют супруга, а также одного или нескольких детей, имеющих гражданство страны проживания беженца (п. 2b ст. 17); системы пайков, регулирующих распределение дефицитных продуктов (ст. 20); начального образования (п. 1 ст. 22); права на правительственную помощь (ст. 23); трудового законодательства и социального обеспечения (ст. 24); налогообложения (ст. 29).

Установленный для граждан страны обычного места проживания беженца режим предоставляется в отношении защиты прав на промышленную собственность, как-то: прав на изобретения, чертежи и модели, товарные знаки, фирменные наименования и прав на литературные, художественные и научные произведения (ст. 14); права обращения в суд, в частности в вопросах юридической помощи и освобождения от уплаты судебного залога (cautio judicatum solvi) (п. 3 ст. 16).

Наиболее благоприятный режим предоставляется в отношении права на создание и участие в ассоциациях, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды, а также в отношении профессиональных союзов (ст. 15); права работы по найму в тех случаях, когда беженцы не удовлетворяют условиям, требуемым для получения национального режима (п. 1 ст. 17).

Наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы, предоставляется в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав, а также в отношении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества (ст. 13); права заниматься самостоятельно сельским хозяйством, промышленностью, ремеслами и торговлей, а также прав учреждать торговые и промышленные товарищества (ст. 18); права заниматься свободными профессиями (ст. 19); жилищного обеспечения (ст. 21); в отношении возможности учиться, признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней, освобождения от платы за обучение, а также в отношении предоставления стипендий (п. 2 ст. 22).

Помимо общих прав имеются специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев:

а) утратили фактическую и правовую связь с отечественным государством;

б) не имеют документов, на основании которых устанавливается их личный режим;

в) проникают в страну убежища незаконным способом.

Конвенция 1951 устанавливает, что личный статус беженца определяется законами страны его домицилия или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания. При этом подчеркивается, что ранее приобретенные беженцем права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, будут соблюдаться государством - участником Конвенции (ст. 12).

Государство берет на себя обязательство предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории (ст. 26) и выдавать действительные удостоверения личности беженцам, находящимся на его территории и не обладающим действительными проездными документами (ст. 27).

На случай незаконного въезда или пребывания на территории государства беженцев, прибывших из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, в Конвенцию включено положение, освобождающее беженцев от наказания за незаконный въезд или пребывание. Это право обусловлено обязанностью беженцев без промедления явиться к властям и предъявить удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания (п. 1 ст. 31).

Об ответственности государства, помимо непредоставления права искать убежище и пользоваться им, можно говорить также в связи с порождаемым статусом беженца правом не быть высланным из страны пребывания (non- refoulement).

Конвенция устанавливает обязательство не высылать беженцев, законно проживающих на территории государства, иначе как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. При этом такая высылка должна производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Особо оговаривается необходимость предоставления таким беженцам достаточного срока для получения законного права на въезд в другую страну (ст. 32).

Значение данного права столь велико, что в литературе оно нередко рассматривается в качестве принципа невысылки и в качестве мощного инструмента права беженства (refugee law).

Конвенция запрещает высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (п. 1 ст. 33).

В решении по делу "М.С.С. против Греции" ЕС установил, что государства - участники "Конвенции о защите прав человека и основных свобод" в принципе не обязаны поддерживать беженцев и обеспечивать им какой-либо определенный уровень жизни.

Согласно решению Суда Греция, однако, нарушила Конвенцию тем, что не имплементировала установленные правом Евросоюза минимальные стандарты в национальное право, что повлекло за собой предсказуемые последствия в отношении уязвимой и ущемленной в правах группы людей.

Особые жизненные условия заявителя, афганского переводчика, характеризуются Судом как "особенно драматичные": "По его словам, он месяцами жил в обстановке крайней нужды, не имел возможности удовлетворить самые насущные потребности: получить еду, гигиенические принадлежности и место для проживания. К этому добавились постоянный страх стать объектом нападения или грабежа, а также отсутствие малейших шансов на улучшение жизненной ситуации".

Тот факт, что государственные органы отказывают беженцу в поддержке, зная при этом о его бедственном положении, является, по мнению Суда, "унижающим достоинство обращением".

Обязанности беженцев сформулированы в ст. 2 Конвенции 1951 . В ней, в частности, говорится, что беженцы должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка страны, в которой они находятся.

2. Особенности международной защиты прав беженцев

2.1 Гарантии реализации прав беженцев по российскому законодательству

Вопросы вынужденной миграции в странах СНГ переросли в сложнейшую проблему. В связи с этим сложные проблемы беженцев и перемещенных лиц на территории бывшего СССР побудили УВКБ ООН и другие учреждения ООН совместно с международными гуманитарными организациями начать на договорной основе свою деятельность в постсоветском пространстве. В 1991 - 1992 гг. УВКБ ООН обеспечило свое присутствие в Москве и нескольких странах СНГ и занимается решением проблем, связанных с беженцами.

В СНГ больше всего беженцев породил армяно-азербайджанский конфликт - более 1 млн. человек. В результате конфликтов более 600 тыс. человек покинули свои дома в Таджикистане, 300 тыс. человек - в Грузии, 400 тыс. - в России, 100 тыс. - в Молдавии.

Что касается РФ, то ее особое геополитическое положение, отсутствие полноценной государственной границы создают такую ситуацию, что, во- первых, Россия становится территорией притяжения беженцев, а во-вторых, сроки их пребывания на территории России могут быть весьма продолжительными, поскольку есть возможность получить убежище в третьих странах.

В сфере обращения с беженцами Россия приняла международные правовые стандарты. В первую очередь она присоединилась в 1992 г. к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1966 г.

Распад СССР и обрушившийся за ним поток беженцев послужили толчком для принятия собственного законодательства по этим вопросам и в других странах СНГ. Так, в 1992 г. в Азербайджане был принят Закон о статусе беженцев и вынужденных переселенцев, в 1990 г. в Молдове - Закон о миграции, в 1992 г. в Таджикистане - Закон о беженцах.

В порядке выполнения своих международных обязательств в РФ принят ряд законов, касающихся беженцев. Это Законы РФ "О беженцах" от 19 февраля 1993 г., "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г., ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г.

Помимо этого, в отношении беженцев и вынужденных переселенцев Правительством РФ принят ряд Постановлений, в частности: от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам"; от 28 января 1997 г. N 106 "О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья"; от 14 марта 1995 г. N 249 в редакции Постановления от 18 сентября 1991 г. N 931 "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режима его использования"; от 12 декабря 1995 г. N 1227 "Об удостоверении беженца".

В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. в Москве главами государств- участников (кроме Украины и Молдовы) подписано Соглашение "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам". Оно стало долгожданной реакцией стран СНГ на сотрясающую их проблему вынужденной миграции и олицетворяет собой попытку ее международно-правового регулирования с учетом региональных особенностей. Эта идея отражена в преамбуле Соглашения, в которой также выражена приверженность сторон общепризнанным принципам международного права, их обязательствам по международным соглашениям, направленным на защиту прав человека.

Вместе с тем, несмотря на солидную правовую базу, направленную на защиту прав беженцев, и в первую очередь на постсоветском пространстве, существует ряд проблем в этой области.

Так, до сих пор слабо проработанной остается организация службы помощи беженцам. Наибольшее внимание следует уделять просветительско- информационной работе; одной из острых проблем, требующих к себе пристального внимания, является защита семей беженцев; другая сторона проблемы состоит в том, что зачастую беженцы и вынужденные переселенцы предпочитают умалчивать очевидные факты в государстве пребывания и не желают обращаться в органы власти по различным причинам.

В настоящее время в России основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, определяет Федеральный закон "О беженцах" (далее - Закон о беженцах), устанавливающий экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Документом, удостоверяющим личность на территории России лица, получившего временное убежище на территории России является свидетельство о предоставлении временного убежища на территории России.

Документом, удостоверяющим личность на территории России лица, обратившегося с ходатайством о признании беженцем на территории России, является свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории России по существу.

Национальные паспорта и (или) другие документы, удостоверяющие личность лиц, указанных лиц, хранятся в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции (п. 8 ст. 4, п. 8 ст. 7, п. 3 ст. 12 Закона о беженцах).

Беженец получает удостоверение беженца, которое выдается на срок признания его владельца беженцем, но не более чем на три года. Срок действия такого удостоверения может быть продлен территориальным органом МВД России по месту постановки указанного лица на учет не более чем на один год (п. п. 1, 3 Положения об оформлении, выдаче и обмене удостоверения беженца, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.05.2011 N 356)35.

Руководствуясь п. 8 ч. 1 ст. 8 Закона о беженцах, лицо, признанное беженцем, имеет право на трудоустройство наравне с гражданами Российской Федерации, соответственно, оно может быть направлено в командировки в другие субъекты РФ и за пределы РФ.

Российское законодательство устанавливает некоторые ограничения и особенности заключения трудовых договоров с лицами, не имеющими российского гражданства. В целом это не отражается на перечне предусмотренных трудовым законодательством документов, оформляемых работодателем при приеме на работу иностранного гражданина: этот перечень не отличается от сопровождающего прием на работу гражданина РФ. Однако существуют определенные нюансы, касающиеся содержания этих документов, определяемые особым статусом, которым обладает иностранный гражданин.

Специальный документ, позволяющий работодателю привлекать иностранных работников к трудовой деятельности, - разрешение на привлечение и использование иностранных работников требуется в том случае, если работодатель нанимает иностранного гражданина, временно пребывающего на территории России.

Вместе с тем данное правило не применяется, если трудовой договор заключается c лицами, признанными беженцами или получившими временное убежище на территории России (пп. 11 и 12 п. 4 ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан).

Беженцы имеют право на работу по найму в России наравне с российскими гражданами (пп. 9 п. 1 ст. 8 Закона о беженцах). Беженцы, а также лица, получившие временное убежище, могут работать без получения разрешения на работу, а работодателю для их найма не требуется разрешение на привлечение и использование иностранных работников (п. 4 ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан).

Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан, получивших временное убежище или статус беженца на территории Российской Федерации, - до утраты ими временного убежища или лишения их временного убежища.

То есть у беженцев и получивших временное убежище есть свой специальный статус, который позволяет им участвовать в трудовых отношениях на территории РФ наравне с гражданами РФ.

Изменение трудовой функции беженца при наличии иностранного гражданства - происходит с соблюдением общих ограничений в части запрета иностранным гражданам заниматься отдельными видами деятельности.

По общему правилу налоговая ставка налог на доходы физических лиц (НДФЛ) для налоговых нерезидентов составляет 30%, а для резидентов - 13% (ст. 224 Налогового кодекса РФ - далее НК РФ))37.

При этом независимо от налогового статуса иностранного гражданина к доходам от его трудовой деятельности, полученным на территории России, применяется ставка НДФЛ в размере 13%, если он относится к одной из следующих категорий:

1) высококвалифицированные специалисты;

2) участники Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, а также члены их семей, совместно переселившиеся на постоянное место жительства в РФ;

3) беженцы или лица, получившие временное убежище на территории России.

Беженцам, законно находящимся на территории РФ, гарантируется государственная материальная поддержка вне зависимости от того, на временной или постоянной основе они проживают в России, однако для временно проживающих лиц установлено обязательное условие предоставления соответствующих гарантий - они должны подлежать обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Беженцы в соответствии с пп. 10 п. 1 ст. 8 Закона о беженцах имеют право на социальное обеспечение наравне с гражданами РФ.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" обязательному медицинскому страхованию не подлежат на территории Российской Федерации:

- иностранные работники (включая высококвалифицированных специалистов, а также лиц, работающих в филиалах, представительствах и дочерних организациях иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации);

- высококвалифицированные специалисты, временно или постоянно проживающие в России.

При этом лица, признанные беженцами, являются застрахованными, и на выплаты в их пользу взносы начисляются по общему тарифу.

Кроме этого, обязательному медицинскому страхованию подлежат граждане государств - членов Евразийского экономического союза (п. 5 ст. 96 Договора о ЕАЭС).

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством подлежат граждане РФ, постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане, а также иностранные граждане, временно пребывающие в России (за исключением высококвалифицированных специалистов).

При этом в отношении выплат в пользу иностранных работников предусмотрен специальный тариф страховых взносов - 1,8% на 2017 - 2019 годы (абз. 2 п. 2 ст. 426 НК РФ), действующий при условии, если работодатель не применяет пониженный тариф. В то же время для всех остальных застрахованных лиц (включая иностранных граждан) установлен тариф 2,9% на выплаты в пределах установленной предельной величины базы для исчисления страховых взносов.

Таким образом, на выплаты иностранным работникам - гражданам государств - членов ЕАЭС следует начислять взносы по тарифу 2,9%. Такой позиции придерживается и Минтруд России (письмо от 31.03.2015 N 17-3/В- 155).

Аналогичный подход, по мнению авторов, действует в отношении страховых взносов с выплат в пользу беженцев, которые в соответствии с пп. 10 п. 1 ст. 8 Закона о беженцах имеют право на социальное обеспечение наравне с гражданами РФ.

Три наиболее важных политических гарантии Конвенции 1951 составляют запрет принудительного возвращения беженцев в страну, из которой они бежали, до выяснения их статуса (статья 33), причем это право уже обрело статус международно-правового обычая ("...обязательство не депортировать беженцев обратно лишь запрещает меры, которые привели бы к выдаче беженцев в руки их преследователей, но оно не устанавливает позитивного обязательства государств принимать беженцев"), запрет уголовного и административного преследования беженца по причине нелегального въезда или нелегального пребывания (пункт 1 статьи 31) и запрет дискриминации (статья 3).

Статья 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. оговаривает следующее: ничто не может рассматриваться как препятствие государствам вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев в отношении ст. 10 (право на свободное выражение своего мнения), ст. 11 (право на свободу собраний и объединений) и ст. 14 (право на запрещение дискриминации) Конвенции. В связи с этим в отдельно взятых государствах, в частности в РФ, иностранные граждане обладают минимумом политических прав и свобод.

Беженцам гарантируется участие в общественной деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации

По мнению М.И. Петровской в целях совершенствования миграционной политики в области вынужденной миграции также считаем необходимым:

- изменение Федеральных законов "О беженцах", "О вынужденных переселенцах";

- изменение административных регламентов по предоставлению статуса беженца, политического убежища и статуса вынужденного переселенца;

- более подробное закрепление в Концепции миграционной политики в сфере вынужденной миграции;

- принятие отдельного документа по реализации политики в сфере регулирования вынужденной миграции, предоставления убежища;

- расширение прав и социальных гарантий для лиц, ищущих убежище, а также для получивших статус беженца, вынужденного переселенца, политическое и временное убежище;

- решение вопроса о статусе т.н. экологических мигрантов;

- четкое разграничение полномочий в миграционной сфере между РФ и ее субъектами;

- создание в центральном аппарате ФМС России Управления по вопросам убежища;

- более широкое вовлечение НКО в решение проблем вынужденных мигрантов;

- совершенствование профессиональной подготовки и переподготовки кадров, работающих с вынужденными мигрантами.

Важным фактором, оказывающим влияние на формирование российского миграционного законодательства, является международное право. Таким образом, миграционное законодательство состоит из норм международного права и собственно федерального законодательства.

2.2 Система международно-правовых норм по защите прав беженцев

Право на получение убежища впервые было закреплено в статье 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 года: "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем".

Всеобщая декларация прав человека служит образцом для "Конвенции о защите прав человека и основных свобод", в которой содержатся практически все упомянутые в Декларации гражданские и политические права, за исключением права на получение убежища. В этом вопросе Конвенция намеренно оставляет пробел.

Так что нижеследующее предложение, взятое из правоприменительной практики Суда, повторяется во всех решениях, касающихся проблем беженцев: "Согласно устоявшейся правоприменительной практике Суда государства - участники Конвенции самостоятельно устанавливают право на въезд, поселение и условия выдворения иностранцев в соответствии с предписаниями международного права и правилами международных договоров".

Для прояснения своей позиции Суд констатирует, что право на получение убежища не содержится ни в самой "Конвенции о защите прав человека и основных свобод", ни в дополнительных Протоколах к ней.

Это, однако, не означает, что Суду не удалось развить всеобъемлющую концепцию по защите прав беженцев, которая в основном опирается на право на жизнь согласно статье 2 "Конвенции о защите прав человека и основных свобод", запрет пыток и бесчеловечного обращения согласно статье 3 и право на уважение частной и семейной жизни согласно статье 8.