Анализ правового положения беженцев в РФ и особенностей их международной защиты

Рассматривая Женевскую Конвенцию о статусе беженцев, заключенную 28 июля 1951 г., стоит отметить, что ее правовое, политическое и этическое значение выходит далеко за рамки конкретных положений Конвенции. Ее важность в правовом плане заключается в том, что она определила базовые стандарты, которые могут стать основой для принципиальных действий. Политическая ценность данного международного документа состоит в том, что она установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей. Их только надо соблюдать.

Конвенция 1951 была и остается единственным обязывающим документом универсального характера в области защиты беженцев.

Задумывалась она как документ со сравнительно ограниченной сферой применения, поскольку ее предметом был статус беженцев, а не поиск решений связанных с ними проблем и не установление причинных связей. Хотя по большому счету Конвенция базируется на принципах прав человека, в ней больше говорится об обязанностях государств, чем о правах личности. Ее важнейшим вкладом стало общее определение понятия беженца. В 1967 г. вступил в силу Протокол к Конвенции 1951 г., по сей день остающийся единственным. Тем самым было снято главное ограничение (во времени и в пространстве), лишавшее это определение универсального характера.

Заметим, что Конвенция 1951, регулировала в первую очередь эмиграцию из Европы, а не иммиграцию в Европу. Она касалась причин эмиграции, имевших место до 1 января 1951 года, и ее действие ограничивалось только беженцами из Европы. Это временное и территориальное ограничение было ликвидировано лишь в 1967 году принятием соответствующего протокола, который к настоящему времени ратифицирован 146 государствами.

Лишь Турция сохранила изначальное ограничение действия Конвенции 1951 на беженцев из Европы (так, заявленная ею в 1967 году оговорка гласит: "Документ о присоединении предусматривает, что правительство Турции придерживается положений заявления, сделанного в соответствии с разделом B статьи 1 Конвенции о статусе беженцев, подписанной в Женеве 28 июля 1951 года, в соответствии с которым она применяет Конвенцию только в отношении лиц, ставших беженцами в результате событий, происходящих в Европе...").

Таким образом, ограничение касается не гражданства беженца, а покидаемого им региона. Лица, эмигрирующие из Сирии, Афганистана или Ирака, не подпадают под действие Конвенции 1951 в отношении Турции.

Три наиболее важных правовых гарантии Конвенции 1951 составляют запрет принудительного возвращения беженцев в страну, из которой они бежали, до выяснения их статуса (статья 33), причем это право уже обрело статус международно-правового обычая, запрет уголовного и административного преследования беженца по причине нелегального въезда или нелегального пребывания (пункт 1 статьи 31) и запрет дискриминации (статья 3).

Однако, как бы данная Конвенция 1951 ни превозносилась как столп гуманитарного международного права, закрепляющий права, отсутствие которых привело в XX веке к неисчислимым страданиям, но она непригодна для отражения вызовов настоящего времени.

Во-первых, Конвенция1951 не содержит права на въезд в государство. Сфера ее защитного действия начинается лишь с пребывания беженца в государстве-участнике. Дискуссионным представляется вопрос, возможно ли вывести из общего смысла Конвенции 1951 запрет на силовое предотвращение пересечения государственных границ беженцами.

Решение этого вопроса может иметь значение при вынесении правовой оценки операций НАТО (Организация Североатлантического договора). против преступных сообществ, занимающихся организацией нелегальной миграции.

Обоснованным представляется требование обеспечить беженцам возможность подать заявление на предоставление убежища, что представляется неисполнимым, если беженец оказывается перед сплошной стеной или высоким забором.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев в отношении сферы действия запрета принудительного перемещения беженцев в одной из своих заметок устанавливает следующее: "Запрет принудительного перемещения включает в себя любые принимаемые государством или подчиненными ему лицами или органами меры, в ходе которых соискатель убежища или беженец может быть перемещен к границам района, где его жизни или свободе может угрожать опасность или где он может подвергнуться преследованию.

К перечню запрещенных мер относятся выдворение за пределы государственных границ, перехват и непрямое перемещение, вне зависимости от того, является ли конкретная ситуация единичным случаем или же лишь одним проявлением в ходе массовой миграции".

Но и этими защитными правами могут воспользоваться лишь те, кто уже пересек или почти пересек государственные границы. Физически отсутствующие в стране обращения беженцы остаются, таким образом, "за порогом". Если кто-либо покупает в Судане билет в Париж с намерением просить во Франции убежища, не имея при этом действительной французской визы, то он не может на основании Конвенции 1951 требовать посадки в самолет.

Кроме того, Женевская конвенция отражает исторический опыт преследований в первой половине XX века. Она распространяет свое действие на государственное преследование, причем в относительно ограниченном объеме.

В нее включены лишь пять оснований для преследования: расовая, религиозная, национальная, социальная принадлежность и политические убеждения. В этот список не включены половая принадлежность, возраст, инвалидность, сексуальная ориентация, преследование со стороны негосударственных организаций, непригодные для жизни условия окружающей среды и гражданские войны.

Наконец, лица, поставившие себя вне права и закона, не имеют права ссылаться на Конвенцию 1951. А вот "Конвенции о защите прав человека и основных свобод", напротив, распространяет свою защиту на каждого, если рассматривается вопрос о защите от пыток или бесчеловечного обращения.

Другой составляющей европейского правового механизма в области защиты беженцев является Директива о минимальных нормах по предоставлению временной защиты в случае массового притока беженцев. Ее целью является создание исчерпывающего инструментария, который гарантирует эффективный механизм защиты также лицам, которые не подпадают под определение беженцев, однако нуждаются в международной защите.

Направленность и содержание субсидиарной защиты зависят от национальных особенностей толкования понятия.

Например, в Германии понятием "субсидиарная защита" пользуются для обозначения обстоятельств, препятствующих высылке по смыслу § 60 Закона о пребывании. Впервые в праве ЕС Директива закрепляет предпосылки субсидиарной защиты и связанные с ней юридические последствия для статуса. Коренной пересмотр иммиграционной политики Германии связан с принятием в 2004 г. Закона "Об иммиграции" (Zuwanderungsgesetz), вступившего в силу 1 января 2005 г. На основании данного Закона функции по реализации миграционной политики централизованы и переданы в ведение Федеральной службы миграции и проблем беженцев (Federal Office for Migration and Refugees).

Федеральная служба миграции и проблем беженцев организует курсы по интеграции иностранных граждан по таким направлениям, как: язык, правопорядок, культура и история Германии.

Отметим, что правовая помощь мигрантам и их языковая и социально- культурная адаптация может также происходить через взаимодействие с институтами гражданского общества.

Так, во Франции существует специальная организация, занимающаяся защитой иностранных граждан и их адаптацией, - Французское бюро защиты беженцев и апатридов (OFPRA), которое занимается вопросами рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежища, и предоставления статуса.

Оно подчиняется Министерству иностранных дел Франции (далее - МИД Франции), его директор одновременно является сотрудником МИД Франции.

Данная организация работает совместно с Министерством внутренних дел Франции и осуществляет следующие функции: осуществляет меры по защите прав мигрантов; оказывает помощь в профориентации мигрантов.

Таким образом, ключевыми международно-правовыми нормами в области защиты прав беженцев являются: нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции 1951 и праве Европейского союза.

Конвенция 1951 года определила базовые стандарты, установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей, она остается единственным обязывающим документом универсального характера в области защиты беженцев.

Конвенция 1951 установила три важных правовых гарантии:

- запрет принудительного возвращения беженцев в страну, из которой они бежали, до выяснения их статуса;

- запрет уголовного и административного преследования беженца по причине нелегального въезда или нелегального пребывания;

- запрет дискриминации.

Вместе с тем она не содержит права на въезд в государство и содержит недостаточный перечень оснований для преследования.

2.3 Проблемы международной защиты прав беженцев и пути их решения

Исследование миграционных процессов актуально, потому что позволяет определить меры воздействия на механизмы их реализации, предотвратить нежелательную миграцию, регламентировать миграцию как в мировом масштабе, так и в отдельных государствах со специфическими условиями.

Во-первых, складывается понимание того, что пассивное отношение к вынужденной миграции должно быть преодолено. Нужно всеми силами предотвращать "бегство" людей, сдерживая вооруженные конфликты; создавать условия, при которых покинувшие страну люди могли бы вернуться.

Во-вторых, к решению проблемы беженцев подключается более широкий, чем прежде, круг агентов: помимо Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международной организации по миграции и его традиционных партнеров, это НАТО, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Всемирный банк, СНГ, Организация африканского единства, МОТ, ЮНЕСКО и различные неправительственные организации, при поддержке которых реализуются межгосударственные и региональные проекты, направленные на регулирование трудовой миграции, проводятся исследования, семинары, конференции, что положительно сказывается на решении вопросов, связанных с трудовой миграцией.

В-третьих, все чаще признается необходимость рассмотрения проблемы мигрантов в совокупности со всеми транснациональными проблемами. СНГ осознает, что следует объединить усилия для защиты прав человека, сохранения мира внутри стран и в межгосударственных отношениях, обеспечения экономического развития и регулирования миграционных процессов.

В-четвертых, миграция порой сопровождается негативными явлениями, самым заметным из которых стала нетерпимость к мигрантам в странах пребывания.

Как уже было отмечено, международно-правовая защита прав беженцев зиждется в основном на трех столпах: Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенци 1951 и праве Европейского союза.

Проблематичным представляется тот факт, что все эти три правовых режима не согласованы друг с другом, развиваются разными темпами и отличаются между собой по территориальной сфере действия. Кроме того, отличается и сама правовая природа этих норм.

Однако статус-кво международно-правовой защиты прав беженцев следует признать недостаточным не по причине этих несоответствий, но вследствие расхождения основополагающих содержательных концепций правовых режимов. Особого внимания заслуживают при этом три факта.

Первым объектом критики стало то, что обязательство по коллективному противодействию неконтролируемым потокам беженцев не было закреплено юридически. Каждый жалуется на "эгоизм" отдельных государств, которые не вносят вклада в разрешение кризиса путем оказания солидарной помощи, но с точки зрения международного права такому эгоизму противопоставить нечего.

Данная проблема находит ясное выражение в преамбуле Конвенции 1951, где обращается, в частности, внимание на то "что предоставление права убежища может возложить на некоторые страны непомерное бремя и что удовлетворительное разрешение проблемы, международный масштаб и характер которой признаны ООН, не может поэтому быть достигнуто без международного сотрудничества...".

Вторым, еще более значимым концептуальным недостатком является то, что международно-правовая ответственность государств за судьбы беженцев связана с физическим присутствием последних в стране обращения. Это распространяется как на Конвенцию 1951, так и на Европейскую конвенцию по правам человека (далее ЕКПЧ).

На правовую ситуацию в рамках Конвенции 1951 было уже указано ранее.

Сфера применения Европейской конвенции ограничивается понятием юрисдикции согласно статье 1 ЕКПЧ. Государства - участники Конвенции гарантируют закрепленные в ней права "всем лицам, находящимся в сфере их юрисдикций", но только им. Несмотря на то что Европейский суд придерживается расширительного толкования понятия юрисдикции, особенно для оказания юридической помощи в военных конфликтах , он не может конструировать свою юрисдикцию без соотношения с реальностью. Юрисдикция связана прежде всего с понятием территории; это тот фундамент, на котором основано международное право.

Это приводит к парадоксальной ситуации. С одной стороны, имеет место консенсус по вопросу недопустимости принуждения к рискованному бегству из страны, а с другой стороны, физическое присутствие беженца является conditio sine qua non для получения юридической защиты. Тот, кто не присутствует, не получает никаких прав; тот же, кто присутствует, получает полный спектр правовой защиты, даже если он воспользовался для бегства нелегальными методами.

Третий парадокс также имеет структурные причины. Как уже было упомянуто ранее, Конвенция 1951 содержит запрет уголовного и административного преследования - нелегальное пересечение границы не может быть уголовно или административно наказуемо. Тем не менее, нелегальное поведение в результате вознаграждается, а легальное поведение опосредованно наказывается, так как в этом случае невозможно воспользоваться теми преимуществами, которые предоставляются нелегальным беженцам.

В этом контексте необходимо рассматривать всю правоприменительную практику ЕСПЧ, которая развивает права попадающих в юрисдикцию европейских государств лиц от решения к решению. ЕСПЧ не имеет возможности рассмотреть весь спектр проблем, связанных с миграцией и бегством, но может оказать помощь и удовлетворить потребности только в пределах своей компетенции. Он не может добиться ни демонтажа заградительных сооружений в Венгрии, Македонии или Австрии, ни справедливого распределения квот на беженцев, ни права въезда в Европу для тех, кто испытывает нужду за ее пределами.

Но в отношении лиц, находящихся в Европе, он может достичь того, чтобы Европа показала им свое человеческое лицо.

Множество вопросов из области защиты прав беженцев остается открытым, находясь в то же время в центре острых политических дискуссий из-за интенсивного притока сотен тысяч человек из африканского и арабского регионов. Консенсус достигнут по вопросу необходимости реформирования режима Дублинского соглашения; спорным же остается вопрос, в каком объеме следует продолжать применять не отвечающие насущным реалиям, но по сей день действующие юридические нормы.

Помимо основополагающего вопроса об условиях предоставления убежища, также требует решения вопрос, какая материальная поддержка должна быть оказана беженцам на временной основе, пока принимается решение по их заявлению на получение убежища. Неясен и вопрос, возможно ли содержание соискателей убежища на закрытых территориях.

Как было отмечено выше, одним из правовых статусов беженца является право не быть высланным из страны пребывания.

В Конвенции 1951 проблеме высылки посвящены две статьи - ст. ст. 32 и 33 статье 32 Конвенции 1951 закреплено обязательство государств не высылать беженцев, законно проживающих на данной территории. Как видно из содержания данной статьи, ее положения направлены на защиту прав беженцев, находящихся на территории государства законно.

Однако международно-правовые акты допускают возможность незаконного нахождения беженцев на территории какого-либо государства. Это опять-таки связано с тем, что с точки зрения международного права от желания или волеизъявления государства не зависит отнесение лица к категории беженцев. Они признаются таковыми при соответствии критериям, закрепленным в Конвенции 1951 и Протоколе 1967 г.

И, по мнению М.В. Кривенковой, вполне возможна ситуация, при которой такое лицо, соответствующее всем критериям беженца, пребывает на территории какого-либо государства незаконно, без уведомления органов власти, без прохождения соответствующих процедур. В отношении таких беженцев международно-правовые акты содержат иной подход, не отрицая при этом самого факта необходимости защиты и их прав, не вычеркивая их из правозащитных документов.

В статье 33 Конвенции 1951 договаривающиеся государства приняли на себя обязательство не высылать и не возвращать беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. То есть данная статья распространяет свое действие на всех беженцев без исключения, в том числе находящихся в государстве незаконно.

Если же от универсального уровня перейти к региональному, то, к примеру, в Европейской конвенции 1950 г. отсутствуют положения, касающиеся прав беженцев и предоставления убежища. Однако в Протоколе N 7 к данной Конвенции закреплены процедурные гарантии в случае высылки иностранцев.

Тем не менее, несмотря на то, что Европейская конвенция 1950 г. напрямую не предоставляет беженцам правовую защиту, а также принимая во внимание, что ЕСПЧ рассматривает заявления, касающиеся исключительно нарушения государствами положений данной Конвенции и протоколов к ней, заявители зачастую ссылаются на нарушение в случае их высылки ст. 3 Европейской конвенции 1950 г.

Данная статья не касается напрямую прав беженцев, а закрепляет довольно общее положение, согласно которому никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию. Однако это общее положение, касающееся по смыслу статьи любого лица вне зависимости от гражданства, места жительства и места пребывания, применимо и в отношении беженцев, которые в случае высылки могут быть подвергнуты пыткам или бесчеловечному обращению в стране гражданства или исхода. На эту потенциальную угрозу и ссылаются, как правило, беженцы при обращении в ЕСПЧ.

Так, в частности, в деле "A.M.E. против Нидерландов" заявитель жаловался на то, что его передача в Италию будет нарушать ст. 3 Европейской конвенции 1950 г., поскольку он рискует подвергнуться плохим бытовым условиям в стране, где для лиц, ищущих убежище, нет приема, ухода и правовой помощи. Аналогичным образом ссылался на нарушение ст. 3 Европейской конвенции 1950 г. заявитель по делу "Тарахель против Швейцарии", где дел ЕСПЧ вынес постановление о том, что в случае высылки заявителей будет допущено нарушение Европейской конвенции 1950 г.

По остальным делам ЕСПЧ признал жалобы необоснованными.

Таким образом, к юридическим основаниям международно-правовой ответственности государств в сфере вынужденной миграции можно отнести положения международно-правовых актов универсального и регионального уровней, закрепляющие обязанность государства не осуществлять высылку иностранцев, а также положения, закрепляющие право каждого искать убежище и пользоваться им. Однако судебная практика по последнему из указанных оснований на данный момент крайне скудна, несмотря на то, что данная проблема стоит действительно остро.

Серьезной проблемой для беженцев является получение вида на жительство, поскольку зачастую для них представляется затруднительным подтвердить свою платежеспособность в период пребывания в той или иной стране в соответствии с требованиями законодательства.

Еще одним сложным вопросом является отсутствие у беженцев необходимой информации о деятельности соответствующих органов государственной власти, порядке и формах оказания помощи. Основными проблемами здесь являются ограничение прав задержанного на доступ к адвокату и процедуре определения статуса беженца, неоправданная закрытость процедуры принятия решений по запросам об экстрадиции, несоблюдение предельных сроков задержания, установленных национальным законодательством и международными соглашениями.

Отдельно следует выделить проблему миграции и искоренения насилия в отношении женщин-беженок.

В соответствии с положениями "Декларация об искоренении насилия в отношении женщин" женщины-беженки признаются как одна из групп женщин, наиболее уязвимых в смысле подверженности насилию. Следует заметить, что вопросу международной защиты женщин-беженок посвящены отдельные заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН, в частности Заключение N 39 (XXXVI), принятое в 1985 г., а также Заключение N 64 (XLI), принятое в 1990 г.

В положениях указанных документов предусматриваются меры, направленные на обеспечение безопасности женщин-беженок, охраны их личной неприкосновенности. Наряду с этим предусматривается комплекс мероприятий, направленный на облегчение морального и психологического состояния женщин, ходатайствующих о получении статуса беженца.

В частности, в Заключении N 64 (XLI) рекомендуется "назначать квалифицированных сотрудниц для проведения собеседований в ходе процедур по определению статуса беженца и обеспечить женщинам, ищущим убежища, надлежащий доступ к таким процедурам, даже когда их сопровождают члены семей - мужчины". Как представляется, подготовка женского персонала для интервьюирования женщин, ходатайствующих о статусе беженца, является немаловажным мероприятием. Очевидно, что, как правило, женщины в силу стеснительности или воспитания не могут разгласить те или иные факты преследований в ходе собеседования, проводимого сотрудником-мужчиной.

Таким образом, подобное интервью не может считаться полным и объективным. В контексте излагаемого хотелось бы уделить особое внимание одному из положений Заключения N 39 (XXXVI), в соответствии с которым Исполнительный комитет УВКБ ООН признает: "Государства при осуществлении своего суверенитета вправе исходить из понимания, что женщины, ищущие убежища, которым угрожает жестокое или бесчеловечное обращение в связи с тем, что они нарушили социальные этические нормы общества, в котором они живут, могут считаться "определенной социальной группой" по смыслу статьи 1, пункта A(2), Конвенции 1951".

На практике бывает весьма проблематично интерпретировать термин "определенная социальная группа". Связано это с тем, что рассматриваемому термину довольно сложно дать исчерпывающее определение.

По мнению отечественных социологов, социальная группа представляет собой группу, все члены которой объединены общей деятельностью и находятся в личном общении друг с другом. Зарубежные социологи относят к социальной группе коллектив или множество индивидов, объединенных неформальными или формальными критериями членства. По их мнению, социальная группа существует тогда, когда ее члены вовлечены в социальные интеракции, включающие взаимные роли и связи.

Согласно позиции УВКБ ООН, определенная социальная группа обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса.

В целях лучшего понимания смысла процитированного выше определения представляется целесообразным обратиться к соответствующей судебной практике. Например, в 1996 г. Иммиграционная апелляционная коллегия США, досконально проанализировав факты дела Фазии Касинги, молодой девушки из Того, признала необходимым предоставление ей статуса беженца. По фактам дела, девушка в случае возвращения на родину, согласно обычаю племени Чамба-Кунсунту, к которому она принадлежала, должна была подвергнуться определенной операции. Коллегия признала, что моральный и физический вред, наносимый операциями подобного рода, настолько велик, что такие операции могут рассматриваться как форма преследования.

Апелляционная коллегия определила Фазию Касингу как "молодую женщину, принадлежащую к племени Чамба-Кунсунту", выступающую против операций, проводимых в отношении женщин ее племени в соответствии с племенными обычаями.

Проанализированная выше судебная практика наглядно демонстрирует, что при рассмотрении дел, связанных с предоставлением статуса беженца женщинам, государства в ряде случаев применяют положения документов рекомендательного характера.

В развитых странах, где имеются разработанные системы предоставления убежища и давняя традиция активной политической поддержки защиты беженцев, в последние годы произошли значимые изменения.

Серьезному пересмотру подверглась, особенно в последние годы, сама политика в области предоставления убежища из-за разделяемой всеми промышленно развитыми странами озабоченности по поводу перегрузки структур, которые работают с ищущими убежище лицами, растущей стоимости функционирования этих систем, сложности применения понятия "беженец" к смешанным группам прибывающих людей и серьезных нарушений правил предоставления убежища.

Мировая миграция в связи с вооруженными конфликтами сейчас почти достигла своего пика. Европейские державы уже не хотят принимать на свою территорию беженцев, которые вносят в размеренную жизнь Старого Света хаос и произвол. Они стремятся вернуть "нежелательных лиц" обратно или же направить в другие страны, тем самым избавив себя от лишних проблем, затрат и других негативных последствий.

Ряд стран ЕС строят на своих границах заграждения, тратят огромные деньги на репатриацию и пытаются делить беженцев по квотам. Так, Великобритания согласно своим законам может в любой момент прибегнуть к "принципу возвращения" в отношении прибывших мигрантов. Против такого действия, в свою очередь, выступает Евросоюз, который всеми силами хочет осуществить свой "план по распределению беженцев в ЕС". При этом Шотландский референдум летом 2014 г. показал, что не все граждане хотят быть в Еврозоне и подчиняться возглавляющему ее Брюсселю. В июне 2016 года в Соединенном Королевстве также прошел референдум по вопросу членства страны в ЕС, который показал: 51,89 % граждан Великобритании проголосовали за выход из Евросоюза, 48,11 % -- высказались против. После его проведения ситуация с беженцами сразу стала ясной как для всей Европы, так и для Великобритании в целом.

Италия, в свою очередь, старается помочь тысячам беженцев и не навредить своей системе "жизнеобеспечения". Организуя гуманитарные коридоры в начале 2016 г., страна пустила легально на свою территорию мигрантов из Африканских стран, дала им возможность проживания и обучения итальянскому языку. Тем самым создавая безопасный путь в Европу. Каждой выбранной семье выдана виза и оплачен билет в один конец.

В центре событий находится и Германия, в которую каждый день прибывают новые сотни людей, ищущих убежище от военных действий. Власти страны пока не предприняли действия, ограничивающие их поток. Но уже пределы допустимого количества мигрантов достигнуты. При этом, по мнению самих же граждан Германии, смена Канцлера, а соответственно, и направление политических сил не сильно изменит сложившуюся ситуацию в связи с тем, что те беженцы, которые уже находятся на ее территории, несомненно, повлияют на ход политической и экономической истории страны.

Кардинальное решение в этом вопросе приняла Австрия, ограничив прием мигрантов на свою территорию. Власти пришли к мнению, что страна готова в течение нескольких лет принять только 1,5% иностранных лиц от общей численности населения. Также каждому беженцу будет выдана идентификационная карточка сроком на 3 года, по истечении которых он обязан будет мотивировать необходимость своего нахождения на территории Австрии либо покинуть страну.

После принятия в состав России Крыма и Севастополя украинские парламентарии приняли Закон "Об обеспечении прав и свобод и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины", что повлекло за собой ограничения в сфере экономических прав, регулирования собственности и свободы передвижения жителей Крыма, а также потребовало от граждан и иностранцев получения специального разрешения туристам и лицам, едущим в гости, за исключением близких родственников, для пересечения административной границы между Крымом и материковой частью, что противоречит международным правовым нормам.

События 2014 г. на Украине вызвали потоки вынужденной миграции с юго-востока Украины в Российскую Федерацию.

Так, только в 2014 г. территориальными органами ФМС России были рассмотрены заявления о предоставлении временного убежища 265 431 гражданина Украины, 70% которых составляют лица трудоспособного возраста.

С какими же проблемами столкнулись украинские беженцы во взаимодействии с ФМС?

Можно выделить три ключевых проблемы: прежде всего это отсутствие четкой, понятной и доступной информации (27%), большие очереди (23%), длительный период рассмотрения заявлений (14%). Неудобное время работы указали только 3,6%, а плохую организацию работы как совокупный показатель указал лишь каждый десятый респондент (11,1%). Таким образом, вопрос информационного сопровождения беженцев требует еще более пристального внимания.

Для процесса первичной адаптации украинских беженцев в российских регионах необходимо решать целый комплекс проблем: получение временного убежища, поиск работы, аренда жилья, регистрация по месту жительства, получение медицинского полиса, устройство детей в детские сады и школы и другие вопросы.

Но не все из этих проблем можно решить усилиями государства или волонтеров, так как государство сковано бюджетом, нормативными актами, а волонтеры - собственными возможностями. Значительную часть проблем, за исключением легализации статуса и первичной помощи, беженцы, по нашему мнению, должны решать самостоятельно, на том же уровне, что и граждане РФ. В противном случае, по мнению К.А. Антипьева в российском обществе будет складываться сугубо негативный образ беженцев как лиц, имеющих приоритет перед гражданами России.

Адаптации беженцев оказывают активное содействие волонтерские группы помощи, оказывающие как информационную помощь, так и поддержку вещами, продуктами, лекарствами, содействием в поиске работы и аренде жилья. Также были своевременно внесены изменения в ФЗ "О правовом положении иностранных граждан", позволивших осуществлять трудовую деятельность лицам, признанным беженцами, в Российской Федерации без разрешения на работу. Изложенное позволяет прийти к выводу, что реализация Конвенции 1951 в настоящее время претерпевает весьма сложный период, т.к. многие страны стремятся оградить себя от беженцев. В этой связи, исходя из норм гуманитарного права, актуальность положений названной Конвенции в складывающейся современной геополитической ситуации не только не упала, но и, как представляется, будет только возрастать, что обязывает мировое сообщество предпринимать дополнительные шаги, направленные на ее выполнение.

Заключение

беженец правовой международный

Исходя из поставленных целей и задач работы можно сделать следующие выводы.

Во-первых, нормы международного права по защите прав беженцев не явились из ниоткуда, а отражают определенный исторический опыт, как это часто и бывает в международном праве. Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного сотрудничества государств уже длительное время.

Во-вторых, беженцы стали первой категорией вынужденных мигрантов. Понятие "беженец" как правовая новелла появилось в 1921 г. Именно тогда Совет Лиги Наций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о беженцах. Современная Россия переживала несколько волн беженцев, которые имели разную степень интенсивности и различные причины.

В-третьих, права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их пребывания в стране убежища, определяются нормами международного обычного и договорного права.

Государства вправе самостоятельно или на основе взаимности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, т.е. на основе договорной взаимности, либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца, т.е. на основе законодательной взаимности.

Конвенция 1951 г. устанавливает четыре правовых режима обращения с беженцами:

1) национальный режим, т.е. режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства;

2) режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания беженца;

3) наиболее благоприятный режим, т.е. наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства;

4) возможно более благоприятный режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Обязанности беженцев сформулированы в ст. 2 Конвенции 1951 г. В ней, в частности, говорится, что беженцы должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка страны, в которой они находятся.

Вопросы вынужденной миграции в странах СНГ переросли в сложнейшую проблему. В связи с этим сложные проблемы беженцев и перемещенных лиц на территории бывшего СССР побудили УВКБ ООН и другие учреждения ООН совместно с международными гуманитарными организациями начать на договорной основе свою деятельность в постсоветском пространстве.

В-четвертых, в настоящее время в России основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, определяет Закон о беженцах, устанавливающий экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.

В-пятых, в сфере обращения с беженцами Россия приняла международные правовые стандарты. В первую очередь она присоединилась в 1992 г. к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1966 г. В порядке выполнения своих международных обязательств в РФ принят ряд законов, касающихся беженцев. Это в первую очередь Законы РФ "О беженцах", "О вынужденных переселенцах".

В целом, важным фактором, оказывающим влияние на формирование российского миграционного законодательства, является международное право.

Миграционное законодательство состоит из норм международного права и собственно федерального законодательства. Среди системы норм международного права, оказавших большую роль в правовом регулировании защиты прав беженцев отметим Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные Проколы к ней, Конвенцию ООН о правовом статусе беженцев и Протокол 1967 года, Хартию Европейского союза по правам человека и акты вторичного права ЕС, а также ряд Директив.

В-шестых, среди нерешенных проблем правоприменительной практики можно выделить такие как: обязанность поддерживать беженцев во время процедуры предоставления убежища; защита от депортации в пределах Европейского союза; правомерность мер лишения свободы; проблемы массовых высылок; распространение защитного режима на подозреваемых в терроризме.

Конвенция 1951 года определила базовые стандарты, установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей, она остается единственным обязывающим документом универсального характера в области защиты беженцев.

Конвенция 1951 установила три важных правовых гарантии:

- запрет принудительного возвращения беженцев в страну, из которой они бежали, до выяснения их статуса;

- запрет уголовного и административного преследования беженца по причине нелегального въезда или нелегального пребывания;

- запрет дискриминации.

Вместе с тем она не содержит права на въезд в государство и содержит недостаточный перечень оснований для преследования.

Серьезной проблемой для беженцев является получение вида на жительство, поскольку зачастую для них представляется затруднительным подтвердить свою платежеспособность в период пребывания в той или иной стране в соответствии с требованиями законодательства.

Таким образом, реализация Конвенции 1951 в настоящее время претерпевает весьма сложный период, т.к. многие страны стремятся оградить себя от беженцев.

Поэтому, исходя из норм гуманитарного права, актуальность положений названной Конвенции в складывающейся современной геополитической ситуации не только не упала, но и, как представляется, будет только возрастать, что обязывает мировое сообщество предпринимать дополнительные шаги, направленные на ее выполнение.

Литература

1. Декларация прав человека и гражданина (Конституция Франции) (Принята 26.08.1789).

2. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, 10.12.1998.

3. Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан- Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами", Вып. XII, - М., 1956.

4. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (Принят 14.12.1950 Резолюцией 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН) // Действующее международное право. Т.1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996.

5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с Протоколом [N 1] (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом N 7(Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собрание законодательства РФ, 08.01.2001, N 2.

6. Конвенция о статусе беженцев (Вместе с Комментарием, Образцом проездного документа) (Заключена в г. Женеве 28.07.1951) // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996.

7. Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994.

8. Протокол, касающийся статуса беженцев (Подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967) // Бюллетень международных договоров. 1993. N 9.

9. Конвенция 1969 года по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (Заключена в г. Аддис-Абебе 10.09.1969) // Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография.- М.: Проспект, 2013.

10. Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенская конвенция) [рус., англ.] (Вместе с Заключительным актом, Протоколом, <Декларациями министров и государственных секретарей>) (Заключена в г. Шенгене 19.06.1990).

11. Договор о Европейском Союзе [рус.,англ.] (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992) (с изм. и доп. от 13.12.2007).

12. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН А/RES/8 (I) 12.02.1946. Вопрос о беженцах.

13. Резолюция 48/104 Генеральной Ассамблеи ООН Декларация об искоренении насилия в отношении женщин (Принята 20.12.1993 на 85-ом пленарном заседании 48-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

14. Директива N 2001/55/ЕС Совета Европейского Союза О минимальных стандартах для предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах, обеспечивающих баланс усилий государств-членов ЕС при приеме таких лиц и принятии последствий их приема [рус., англ.] (Вместе с Типовым пропуском для перемещения лиц, пользующихся временной защитой) (Принята в г. Брюсселе 20.07.2001).

15. Регламент N 604/2013 Европейского парламента и Совета Европейского Союза Устанавливающий критерии и механизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за проверку запросов о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС (новая редакция) [рус., англ.] (Вместе с Регламентами, утратившими силу (указанными в статье 48), Корреляционной таблицей, <Заявлением Комиссии>) (Принят в г. Брюсселе 26.06.2013).

16. Программа действий Региональной конференции относительно беженцев, принудительно перемещенных лиц, которые возвращаются, в странах СНГ и соответствующих соседних государствах // Права человека на Украине: информационно-аналитический бюллетень Украинско- Американского Бюро защиты прав человека. К., 1996. Вып. 17.

17. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 г. и плановый период 2015 - 2017 гг.

18. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, N 31, 04.08.2014.

19. Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 22.12.2014) "О беженцах" // Российская газета, N 126, 03.06.1997.

20. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Российская газета, N 140, 31.07.2002.

21. Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // Собрание законодательства РФ, N 49, 06.12.2010.

22. Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ (ред. от 01.05.2017) "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" // Российская газета, N 297, 31.12.2006.

23. Федеральный закон от 05.05.2014 N 127-ФЗ "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. . N 19. 2014.

24. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // Собрание законодательства РФ, N 32, 07.08.2000.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.05.2011 N 356 (ред. от 27.10.2012) Об удостоверении беженца (вместе с Положением об оформлении, выдаче и обмене удостоверения беженца) // Собрание законодательства РФ, N 20, 16.05.2011.

26. Приказ МВД России от 28.09.2017 N 741 Об утверждении Порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и форм документов, выдаваемых иностранным гражданам и лицам без гражданства, обратившимся за предоставлением временного убежища на территории Российской Федерации (Зарегистрировано в Минюсте России N 48626, 20.10.2017).

27. Письмо Минтруда России N 17-3/В-155, 31.03.2015.

28. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ).

29. Антипьев К.А. Украинские беженцы в России: проблемы первичной адаптации (по материалам социологического исследования) // Миграционное право. 2015. N 2.

30. Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. М.: Проспект, 2013. 392 с.

31. Божкараулы А. История развития норм миграционного права в системе международного публичного права// Миграционное право.2016.N3

32. Большой толковый социологический словарь / Под ред. Д. Джерри. М.: Вече-АСТ, 1999. Т. 1. 544с.

33. Введение в международные вопросы защиты беженцев. УВКБ ООН: 2005. 185 с.

34. Вольфганг Г. В., Боте М., Дольцер Р. и др.; пер. с нем. Спица Н.; сост. Бергманн В. // Международное право; 2-е изд. М.: Инфотропик Медиа, 2015. Германская юридическая литература: современный подход. Кн. 2. 1072 с.

35. Зинченко Н.Н. Зарубежная практика рассмотрения дел, связанных с предоставлением статуса беженца женщинам // Международное публичное и частное право. 2017. N 1.

36. Изотова Е.Н. К вопросу об актуальности Женевской конвенции "О статусе беженцев" 1951 года // Административное право и процесс. 2016. N 10.

37. Иранпур З.Ф. Проблема защиты прав беженцев: исторические истоки и современность// Миграционное право. 2011. N1.

38. Исабеков К.С. Актуальные вопросы законодательного регулирования миграции в Киргизии . 2014. N 6.

39. Кривенкова М.В. Юридические основания международно-правовой ответственности государств в сфере вынужденной миграции // Миграционное право. 2017. N 2.

40. Кузнецов В.И., Тузмухамедов Б.Р. Международное право: Учебник 3-е изд. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 720 с.

41. Лимонова Н.А. Правовой статус личности в области свободы передвижения как правовой институт // Миграционное право. 2014. N 2. С.3 - 6.

42. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017. 240 с.

43. Михайлов М.Г. Международное право: Учебник.- М.: Статут, 2018.

44. Нуссбергер А. Судьбы беженцев: между политикой и международным правом. О правоприменительной практике Европейского суда по правам человека в сфере ответственности государств в вопросах прав беженцев // Международное правосудие. 2016. N 4.

45. Путин В.В. Беречь Единство // Российская Газета 24.01.2012.

46. Социологическая энциклопедия / Под общ. ред. А.Н. Данилова. Минск, 2003. 384 с.

47. Феллер Эрика. 50 лет международной защиты беженцев: проблемы защиты вчера, сегодня и завтра // Международный журнал Красного Креста. 2001. N 841 - 844.

48. Ястребова А.Ю. Современные подходы к международно-правовому регулированию проблем вынужденной миграции и российский опыт // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2011. N 1.

49. Постановление Европейского суда по правам человека от 28.05.1985 года по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Великобритании" [Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. Great Britain] (жалоба N 9214/80, 9473/81, 9474/81), A94, § 67.

50. Постановление Европейского суда по правам человека (Большая палата) от 12.12. 2001 по делу "Банкович и др. против Бельгии" [Bankovic et al. v. Belgium], (жалоба N 52207/99), RJD 2001-XII, § 59: "Юрисдикция государств основывается прежде всего на принципе территориальности".

51. Постановление Европейского суда по правам человека (Большая палата) от 21.01.2011 по делу "М.С.С. против Бельгии и Греции" [M.S.S. v. Belgien und Griechenland], (жалоба N 30696/09), RJD 2011, § 249.

52. Постановление Европейского суда по правам человека от 02.03.2014 жалоба N 49341/10 W.H. против Швеции // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2014. N 12.

53. Решение Европейского суда по правам человека от 13.01.2015, жалоба N 51428/10 // A.M.E. против Нидерландов// Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2015. N 6.

54. Решение Международного суда от 20.11.1950 Дело о предоставлении убежища Колумбия / Перу.

55. Три правовых требования к сделке между ЕС и Турцией: (Hathaway J.C. Three Legal Requirements for the EU - Turkey Deal.

Размещено на Allbest.ru