Підсудність виборчих спорів в Україні: проблеми визначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Підсудність виборчих спорів в Україні: проблеми визначення

М.І. Смокович

кандидат юридичних наук суддя Вищого адміністративного суду України, секретар Пленуму Вищого адміністративного суду України

Статтю присвячено дослідженню наукових поглядів, стану законодавчого врегулювання та судової практики стосовно визначення підсудності виборчих спорів. За результатами дослідження вказано на недосконалість законодавчого врегулювання окресленої проблеми, шляхом аналізу та синтезу процесуального законодавства отримано висновки про необхідність його однакового застосування суб'єктами цих правовідносин. Запропоновано внести відповідні зміни до адміністративного законодавства з метою спрощення визначення підсудності таких спорів.

Ключові слова: адміністративне судочинство, виборчий спір, компетенція суду, підсудність, судовий захист.

адміністративний виборчий спор

Статья посвящена исследованию научных взглядов, законодательного урегулирования и судебной практики относительно определения подсудности избирательных споров. По результатам исследования доказано несовершенство законодательного урегулирования обозначенной проблемы, путем анализа и синтеза процессуального законодательства получены выводы относительно привидения его к одинаковому применению субъектами этих правоотношений. Предложено внести соответствующие изменения в административное законодательство с целью упрощения определения подсудности таких споров.

Ключевые слова: административное судопроизводство, избирательный спор, компетенция суда, подсудность, судебная защита.

This article is dedicated to the research of scientific views, state of legislative regulation and litigation concerning the definition of the jurisdiction of election disputes. The study indicated the imperfection of legislative regulation of outlined problems, by analysis and synthesis of procedural law it is concluded that it is needed to uniform application of this legislation by legal entities. It is proposed to amend the administrative legislation to simplify the determination of the jurisdiction of such disputes.

In the article the regulations and rules of subject-matter jurisdiction of administrative cases by the Administrative Code of Ukraine. Analysis of provisions for determining subject-matter jurisdiction of administrative cases in administrative proceedings indicates that such extensive and confusing definition of subject-matter jurisdiction violates the principle of accessibility to the courts in administrative proceedings. unacceptable definition of subject-matter jurisdiction to hear administrative cases appellate administrative courts and the Supreme Administrative Court of Ukraine as courts of first instance. These provisions, in our view, is inconsistent with the functions of administrative courts of appeal, which must consider the case on appeal, and functions of the Supreme Administrative Court of Ukraine, which should be considered only in case of cassation. In addition, such a legislative provision subject defen- dant-ness, feel violated provisions of Art. 125 of the Constitution of Ukraine, which establishes the functional state of the courts of each jurisdiction. Mistake is empowerment of local general courts to review administrative cases by the rules CAS, as in this case violated the constitutional principle of specialization on the structure of the courts of general jurisdiction in Ukraine, as well as the essence of this principle is violated, which is qualitatively and within a reasonable time considering such cases . However, local general courts hear cases of administrative, criminal, civilian jurisdictions and cases of imposition of administrative penalties.

Given these findings, which include deficiencies of statutory rules of subject-matter jurisdiction in administrative proceedings, we believe that the only way to remove them is the introduction of the relevant changes to the CAS, which all of administrative proceedings on the subject jurisdiction should belong as a first instance only district administrative courts.

Key words: administrative law, election dispute, the jurisdiction of the court, jurisdiction, judicial protection.

В Україні право людини і громадянина на судовий захист закріплено в ч. 2 ст. 55 Кон-ституції України, згідно з якою кожному гаран-тується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1]. Забезпечити реальну можливість скористатися таким правом кожній людині і громадянину законодавець доручив адміністративним судам шляхом віднесення до юрисдикції цих судів публічно-правових спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень (ч. 1, 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС, Кодекс) [2].

Щодо неупередженості адміністративного суду під час здійснення судочинства, то під-твердженням цього є, насамперед, розгляд адміністративним судом лише тієї справи, яка йому підсудна. Тобто ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена (ч. 4 ст. 6 КАС) [2]. Таке законодавче закріплення вказаного права свідчить про належне гарантування в Україні права на судовий захист. Викладене також підтверджує важливість правильного визначення підсудності адміністративної справи для захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина неупередженим судом.

За своєю правовою природою підсудність - це узаконений розподіл справ між окремими судами однієї юрисдикції (ланки) судів, у цьому разі встановлений Кодексом адміністративного судочинства України роз-поділ справ між адміністративними судами. Тобто за правилами підсудності визначається адміністративний суд, якому належить розглянути справу і який має відповідні повноваження на розгляд такої справи.

Частиною першою ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь- якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення [3].

На наш погляд, у межах досліджуваної тематики аналіз зазначеної вище норми міжнародного права свідчить про таке:

1) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи незалежним і безстороннім судом;

2) обов'язково суд повинен бути вста-новлений законом, тобто кожен має право на розгляд справи компетентним судом, компетентність якого встановлюється лише законом.

Згідно з п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визна-чаються: судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури [1].

З викладеного випливає лише один ви-сновок: під час визначення підсудності ад-міністративної справи, належності її розгляду компетентному адміністративному суду необхідно керуватися Кодексом адмініс-тративного судочинства України. Правила визначення підсудності в адміністративному судочинстві регламентуються главою 1 роз-ділу ІІ цього Кодексу, але в КАС є і спеціальні норми, які визначають підсудність щодо розгляду певної категорії справ. Наприклад, ч. 3, 4, 5 ст. 172 КАС встановлено правила, за якими визначається підсудність справ, що випливають з виборчого процесу чи процесу референдуму.

Загальний аналіз та синтез норм КАС, за якими визначається підсудність адміністратавних справ, указує на неабияку заплу-таність, незрозумілість та нерозбірливість під час вирішення цього питання, що зазвичай виявляється в неналежному забезпеченні принципу доступності до суду в адміністра-тивному судочинстві. І це в той час, коли не тільки особи, які мають право на звернення до належного суду, не розуміють приписів адміністративного судочинства щодо визна-чення підсудності їхньої справи, тобто суду, компетентного здійснювати розгляд їхньої справи, а помиляються й судді під час вирі-шення цього питання. Цим хочеться підкрес-лити значущість досліджуваного питання [4].

Окремі аспекти інституту підсудності до-сліджували В. Б. Авер'янов, А. В. Баб'як, В.М. Бевзенко, І.Л. Бородін, В.Д. Бринцев, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбі- да, Д.Д. Луспеник, С.В. Оверчук, А.П. Огородник, О.М. Пасенюк, В.Г. Перепелюк, В.С. Стефанюк та ін.

Мета статті - проаналізувати й дослідити питання доктрини, законодавчого врегулювання та судової практики стосовно визначення підсудності виборчих спорів в Україні; шляхом застосування методів аналізу й синтезу законодавства знайти шляхи вироблення єдиної судової практики щодо окресленої проблематики; запропонувати на законотворчому рівні спростити правила визначення підсудності виборчих спорів.

Для правильного розуміння цього дослі-дження необхідно знати структуру адмініс-тративних судів України.

До місцевих судів (перша інстанція) на-лежать окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні суди.

Апеляційними судами (друга інстанція) є апеляційні адміністративні суди.

Касаційним судом є Вищий адміністрати-вний суд України.

У Верховному Суді України утворена Су-дова палата в адміністративних справах, яка переглядає рішення касаційного суду з підстав неоднакового застосування норм матеріального права.

Отже, ми визначилися, що підсудність як процесуальний інститут - це визначення компетентного суду в структурі адмініс-тративних судів, якому належить розглянути адміністративну справу.

Підсудність, на думку Л.Н. Гусєва, - це частина компетенції суду і при встановленні того чи іншого виду судів законодавець завжди визначає компетенцію цього виду судів, у тому числі їх повноваження щодо розгляду справ як суду першої інстанції. Отже, не можна ставити знак рівності між поняттями компетенції суду та підсудності або використовувати ці терміни один замість іншого. Компетенція - весь обсяг повноважень суду, а підсудність - тільки частина його прав [5]. М.Й. Штефан вважає, що підсудність - це розмежування компетенції між окремими ланками судової системи та між судами однієї ланки щодо розгляду й вирішення підвідомчих їм цивільних справ [6]. Викликає інтерес позиція науковця С.В. Оверчука, який запропонував таке визначення досліджуваної проблеми: "Підсудність - це відношення між юридичною справою та судом, в силу якого закон, в залежності від сукупності ознак і властивостей справи, визначає, в якому суді і в якому складі цього суду вона повинна роз-глядатися по першій інстанції" [7]. За пра-вилами підсудності уже в одній структурі (ланці) судів встановлюється компетентний суд, який має розглядати справу. Наприклад, за правилами територіальної підсудності в адміністративному судочинстві визначається місцевий адміністративний суд, до компетенції якого належить розгляд справи (ст. 19 КАС) [8].

Спектр наукових висновків дає підстави підсумувати, що підсудність - це встановлена законодавством правова категорія щодо порядку, способу, механізмів, властивостей, обставин визначення суду, на який покладено обов'язок щодо розгляду справи.

Найбільшим і найскладнішим видом підсудності щодо її визначення є предметна підсудність, яку ще в теорії процесуального права називають родовою. Під предметною підсудністю слід розуміти розподіл адміністративних справ між адміністративними судами, що діють як суди першої інстанції, залежно від категорії справ (предмета позову) [4].

Для адміністративного судочинства це дуже непросте питання, складність якого полягає в тому, що всі адміністративні суди (крім Верховного Суду України) залежно від категорії справ можуть виконувати функції суду першої інстанції. До адміністративних судів належать місцеві загальні суди, яким, відповідно до ч. 1 ст. 18 КАС, підсудні адмі-ністративні справи, а тому в структурі адмі-ністративних судів України місцевими адмі-ністративними судами є не тільки окружні адміністративні суди, а й місцеві загальні суди як адміністративні суди.

Загальною нормою, за якою в адмініс-тративному судочинстві визначається пред-метна підсудність, є ст. 18 КАС. Відповідно до частини першої цієї статті, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1) адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;

4) усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб з суб'єктами владних по-вноважень з приводу обчислення, призна-чення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг;

5) адміністративні справи з приводу рі-шень, дій чи бездіяльності державного ви-конавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених п. 1-4 ч. 1 цієї статті;

6) адміністративні справи щодо приму-сового повернення в країну походження або третю країну та примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України [2].

Щодо справ, перелічених у п. 1 (п. 1 ч. 1 ст. 18 КАС), то, на наш погляд, особливих труднощів визначення їх предметної підсудності місцевим загальним судам як адміністративним судам немає. Основне, щоб стороною (позивачем чи відповідачем) або сторонами в такому адміністративному спорі був (були) орган чи посадова особа місцевого самоврядування [4]. Однак варто враховувати випадки, за яких такі справи належать до підсудності окружного суду. Предметна підсудність справ окружним адміністративним судам визначена ч. 2 ст. 18 КАС, відповідно до якої окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які під-судні місцевим загальним судам як адмініс-тративним судам [2].

Аналіз цієї норми показує, що як тільки у справі є стороною державний орган, неза-лежно від іншої сторони, якою може бути й орган чи посадова особа місцевого самовря-дування, така справа належить до підсудності окружного адміністративного суду. Крім того, необхідно враховувати, що якщо стороною в адміністративній справі є ще й орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, то незалежно від того, чи є в цій справі стороною орган державної влади, інший державний орган, така справа підсудна окружному ад-міністративному суду [4].

Пунктом 2 ч. 1 ст. 18 КАС визначено, що місцевим загальним судам як адміністра-тивним судам підсудні всі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у спорах про притягнення до адміністративної відповідаль-ності, тому, визначаючи підсудність таких ад-міністративних справ, необхідно враховувати, що ці спори випливають із правовідносин, що регламентують притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за адмініст-ративні проступки.

У судовій практиці виникають помилки під час застосування цієї процесуальної норми, оскільки окремі суди з посиланням на п. 3 ч. 3 ст. 17 КАС вважають, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові спори про накладення адміністративних стягнень. Дійсно, адміністративні суди не вирішують такі справи, однак адміністративні суди за від-повідними позовними заявами мають пов-новаження на перевірку законності вирішення таких справ іншими органами (крім судів). Саме такі справи підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам [4]. До підсудності цих судів належать усі справи стосовно оскарження дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які проводять перевірку заяви-повідомлення про адміністративне правопорушення та вирішують питання про складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Також до підсудності загальних судів як адміністративних судів належать усі адмініст-ративні справи щодо спорів фізичних осіб із суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (п. 4 ч. 1 ст. 18 КАС).

Важливим під час визначення предметної підсудності цих спорів є те, щоб предмет спору у справі випливав саме з перелічених відносин та щоб позивачем у цій справі була фізична особа. Якщо ж у справі з приводу таких правовідносин позивачем буде суб'єкт владних повноважень, то в такому разі підсудність визначатиметься залежно від того, хто є цим суб'єктом: якщо орган державної влади, то така справа буде підсудна окружному адміністративному суду, якщо ж орган місцевого самоврядування, то місцевому загальному суду як адміністративному суду [2].

Адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених п. 1-4 ч. 1 цієї статті, також належать до предметної підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів. Причиною такого законодавчого врегулювання підсудності цих спорів є те, що в противному разі такі спори підсудні окружним адміністративним судам, що ускладнює дотримання принципу доступності до правосуддя у зв'язку з віддаленістю цих судів. Більш ефективно в цьому разі буде здійснюватись судовий контроль за виконанням судових рішень, ухвалених місцевими загальними судами як адміністративними судами.

Нововведенням у предметній підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів є приписи п. 6 ч. 1 ст. 18 КАС, згідно з якою адміністративні справи щодо примусового повернення в країну походження або третю країну та примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України також підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам. Такі новели пов'язані з віддаленістю кордонів, пунктів тримання іноземців та осіб без громадянства від окружних адміністративних судів, які зазвичай знаходяться в обласних центрах. У цьому разі до такого суду з позовною заявою може звертатися іноземець чи особа без громадянства стосовно оскарження примусового повернення його в країну походження або третю країну. Також цим судам підсудні справи за позовами компетентних органів влади про видворення іноземців та осіб без громадянства з території України.

На наш погляд, таким нововведенням законодавець, з одного боку, забезпечив доступність до суду, з іншого - порушив цей принцип.

По-перше, принцип доступності до пра-восуддя не означає, що суд повинен бути "через поріг" до помешкання заявника.

По-друге, доступність до суду - це гара-нтія на судовий розгляд справи.

По-третє, доступність правосуддя полягає у кваліфікованому розгляді справи.

По-четверте, принцип доступності до правосуддя забезпечує право на справед-ливий розгляд справи.

По-п'яте, принцип доступності до право-суддя забезпечує право на справедливе, законне, об'єктивно ухвалене судове рішення та його виконання.

З огляду на викладене вважаємо, що за-конодавець вніс зміни до законодавства без урахування зазначеного переліку (він не є вичерпним) ознак принципу доступності до правосуддя, чим порушив цей принцип. Навіть з урахуванням того, що зазначені справи були підсудні окружним адміністративним судам, які є спеціалізованими судами, утвореними для розгляду публічно-правових спорів, мали відповідний досвід та судову практику в розгляді таких справ, законодавець дещо обмежив гарантоване право на належний судовий захист у цих справах.

Це ще неповний перелік справ, які під-судні місцевим загальним судам як адмініс-тративним судам за правилами КАС, але до їх дослідження повернемося після повного аналізу ст. 18 КАС, яка визначає предметну підсудність справ в адміністративному су-дочинстві.

Як уже зазначалося, відповідно до ч. 2 ст. 18 КАС, окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам [2].

З огляду на викладене основною ознакою для визначення предметної підсудності справ окружному адміністративному суду є те, щоб стороною у справі був орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа. Однак законодавець зазначив, що "крім випадків, передбачених законом" [4].

Аналізуючи норми КАС, можна виокремити випадки, у яких стороною в справі можуть бути зазначені суб'єкти владних повноважень (орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа), хоча справа в обов'язковому порядку не буде предметно-підсудною окружному адміністративному суду. До таких випадків належать:

1) справи щодо спорів за позовами фі-зичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за за-гальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (п. 4 ч. 1 ст. 18 КАС), оскільки підсудні місцевому загальному суду як адміністративному суду;

2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб, якщо відповідачем є орган державної влади чи інший державний орган, їх посадові та службові особи;

3) справи щодо встановлення Центра-льною виборчою комісією (далі - ЦВК) ре-зультатів виборів або всеукраїнського ре-ферендуму, справи про дострокове припи-нення повноважень народного депутата України, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ч. 4 ст. 18 КАС), оскільки підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції;

4) справи про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності, якщо позивачем у такій справі є орган державної влади (ч. 2 ст. 183-1 КАС), оскільки підсудні залежно від територіальної юрисдикції апеляційному адміністративному суду;

5) справи щодо рішень, дій чи бездіяль-ності ЦВК, члена цієї комісії, вчинених під час виборчого процесу чи процесу референдуму (ч. 3 ст. 172 КАС), оскільки підсудні Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції [4];

6) адміністративні справи з приводу рі-шень, дій чи бездіяльності державного ви-конавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених п. 1-4 ч. 1 цієї статті;

7) адміністративні справи щодо приму-сового повернення в країну походження або третю країну та примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України.

Водночас є категорія адміністративних справ, у яких стороною є орган державної влади, інший державний орган, їх посадова чи службова особа, але лише залежно від певних обставин такі справи можуть не належати до предметної підсудності окружних адміністративних судів.

Так, відповідно до приписів ч. 3 ст. 18 КАС, справи щодо оскарження дій чи безді-яльності посадових чи службових осіб міс-цевих органів виконавчої влади розгляда-ються і вирішуються місцевим загальним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача [2].

Тобто в цій нормі закладено виборну предметну підсудність, але слід пам'ятати, що наведене є можливим за таких умов:

1) відповідачем у такій справі може бути лише посадова чи службова особа місцевого органу виконавчої влади, а, підкреслюємо, не органу місцевого самоврядування;

2) предметом спору в такій справі є лише дія чи бездіяльність таких посадових чи службових осіб: рішення цих осіб не може бути предметом спору в такій справі, оскільки в останньому випадку справа буде предметно підсудна тільки окружному адміністративному суду.

Отже, адміністративні справи з наведеним предметом спору можуть не належати до підсудності окружних адміністративних судів лише за умови, що позивач звернеться до місцевого загального суду як адмініс-тративного суду, хоча відповідачем у такій справі є посадова чи службова особа органу державної влади [4].

Досліджуючи положення ст. 18 КАС, якою регламентується предметна підсудність адміністративних справ, переходимо до аналізу частини четвертої цієї статті, приписами якої встановлено, що Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо вста-новлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове при-пинення повноважень народного депутата України, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України [2]. На перший погляд, у цій нормі досить чітко визначено підсудність справ, але в судовій практиці виникають проблеми щодо її застосування.

Зокрема, щодо встановлення ЦВК резуль-татів виборів або всеукраїнського референ-думу, то проблеми виникали у зв'язку з тлу-маченням слова "встановлення", оскільки окремі правники вважали, що період встано-влення результатів виборів починається з дня голосування й закінчується офіційним оголошенням результатів виборів, тому всі спори щодо прийняття рішень, вчинення дій чи допущення бездіяльності ЦВК у цей період повинні належати до підсудності Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції. Інші ж вважають, що під "встановленням" мається на увазі підбиття ЦВК остаточних підсумків виборів; це може бути протокол про результати голосування. Саме останнім шляхом пішла судова прак-тика, установивши, що Вищому адміністра-тивному суду України лише підсудні справи про прийняття ЦВК остаточного рішення щодо результатів виборів.

Справи про оскарження актів, дій чи без-діяльності Верховної Ради України, Президе-нта України, Вищої ради юстиції, Вищої ква-ліфікаційної комісії суддів України підсудні Вищому адміністративному суду України у разі, коли оскаржуються тільки рішення, дії чи бездіяльність цих органів. Якщо ж разом із цими заявлено ще якісь вимоги або вимоги до посадових осіб цих органів, то такі вимоги не підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції [4].

Частиною п'ятою ст. 18 КАС передбачено, що в разі невизначеності цим Кодексом пред-метної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адмініст-ративним судом за вибором позивача [2]. Ін-ститут виборної предметної підсудності не є новим у судочинстві, однак цією нормою, на наш погляд, затверджено право позивача об-рати неупереджений суд, тобто законодавець надав можливість позивачеві в разі виник-нення сумніву в об'єктивності чи неупере-дженості певного суду вибрати інший суд. Правда, у такому разі слід пам'ятати, що цим судом є не будь-який місцевий адмініст-ративний суд, а лише окружний адміністра-тивний суд або місцевий загальний суд як адміністративний суд, територіальна підсуд-ність яких поширюється на таку справу. На-приклад, до таких справ належать справи за позовами фізичних осіб (депутатів) до від-повідного органу політичної партії про оска-рження рішення щодо припинення повнова-жень депутата [4].

Вище ми зазначали про те, що, відповідно до ч. 2 ст. 183-1 КАС, адміністративні справи про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності розглядаються та вирішуються апеляційним адміністративним судом за місцем розта-шування нерухомого майна, що підлягає примусовому відчуженню [2]. Саме цією но-рмою законодавець наділив усі апеляційні адміністративні суди новою функцією, за якою ці суди розглядають ці справи як суди першої інстанції. Для визначення предметної підсудності таких справ необхідно знати їхні основні ознаки:

1) позивачем у такій справі можуть бути лише органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об'єкти для суспільних потреб;

2) обов'язковим є попереднє вирішення цими органами питання про умови попере-днього повного відшкодування вартості зе-мельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені;

3) предметом спору в таких справах є примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені.

Це є вичерпні ознаки для визначення предметної підсудності таких справ, а саме про належність їх до підсудності апеляційних адміністративних судів як судів першої інстанції. Щодо інших ознак, наприклад, чи є суспільна необхідність примусового від-чуження земель, то такі обставини повинні встановлюватись під час розгляду справи, від чого й залежить розв'язання спору про задоволення чи відмову в задоволенні по-зовної заяви.

Крім як у згаданих спорах, Київський апеляційний адміністративний суд є ще судом першої інстанції у відповідних справах щодо правовідносин, які випливають з виборчого процесу чи процесу референдуму, а саме: з ч. 3 ст. 172 КАС випливає, що всі рішення, дії чи бездіяльність ЦВК, члена цієї комісії, які прийняті, вчинені чи допущені під час виборчого процесу, оскаржуються до Київського апеляційного адміністративного суду, крім рішень, дій чи бездіяльності ЦВК щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму [2].

Водночас під час визначення предметної підсудності такої категорії справ Київському апеляційному адміністративному суду слід пам'ятати про приписи абз. 1, 4 ч. 1 ст. 21 КАС, відповідно до яких позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою. Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна Київському апеляційному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) - іншому адміністративному суду, таку справу роз-глядає Київський апеляційний адміністра-тивний суд [2].

Аналіз вказаних процесуальних норм свідчить, що, на наш погляд, найважливішим проблемним питанням під час визначення предметної підсудності в такій категорії справ є правильність установлення пов'язаності цих вимог між собою, тобто Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції предметно підсудна лише вимога, яка обов'язково пов'язана з вимогами про оскарження рішення, дії чи бездіяльності ЦВК, члена цієї комісії, які прийняті, вчинені чи допущені під час виборчого процесу. Наприклад, рішення територіальної виборчої комісії (далі - ТВК) оскаржено до ЦВК, яка за результатом розгляду скарги прийняла рішення про відмову в її задоволенні. Такі рішення ТВК і ЦВК є пов'язаними, тому в разі подання позовної заяви щодо оскарження вказаних рішень виборчих комісій за правилами предметної підсудності така справа буде предметно підсудна Київському апеляційному адміністративному суду.

Наведеним в адміністративному судо-чинстві не закінчуються випадки визначення предметної підсудності адміністративних справ, зокрема це стосується спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим про-цесом чи процесом референдуму.

Пленум Вищого адміністративного суду України (далі - Пленум) у Постанові "Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом" від 1 листопада 2013 р. № 15 (далі - Постанова від 1 листопада 2013 р. № 15) роз'яснив у п. 5 таке:

"Предметна і територіальна підсудність ад-міністративних справ щодо виборчих спорів визначається за правилами, встановленими частинами третьою - п'ятою статті 172, ча-стиною другою статті 173, частиною третьою статті 174, частиною третьою статті 175, частинами сьомою - дев'ятою статті 176, частиною шостою статті 177 КАС" [9].

Так, відповідно до ч. 4 ст. 172 КАС, рішен-ня, дії чи бездіяльність виборчої комісії Авто-номної Республіки Крим, обласних, районних, міських (у тому числі міст Києва та Севастопо-ля), районних у містах виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів; територіальних (окружних) виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Пре-зидента України, народних депутатів України, обласних комісій з референдуму і комісії Ав-тономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених ко-місій оскаржуються до окружного адміністра-тивного суду за місцезнаходженням відповід-ної комісії. Інші ж рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, членів цих комісій, за виня-тком наведених, оскаржуються до місцевого загального суду як адміністративного суду за місцезнаходженням відповідної комісії [2].

У судовій практиці проблем із застосу-ванням зазначених процесуальних положень не було. Мало місце лише різне тлумачення словосполучення "щодо підготовки та проведення місцевих виборів". Окремі правники тлумачать його "вузько", вважаючи, що не завжди рішення, дії чи бездіяльність під час виборчого процесу можуть оскаржуватись до окружного адміністрати-вного суду, а лише під час підготовки та проведення місцевих виборів. Однак таке твердження є помилковим, оскільки за при-писами Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 р. № 2487-УІ виборчий процес місцевих виборів тотожний підготовці та проведенню місцевих виборів [10].

Частиною другою ст. 173 КАС встановле-но, що адміністративні справи щодо уточ-нення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням відповідної комісії [2]. Тобто чітко встановлено предметну підсуд-ність таких справ незалежно від того, хто є відповідачем у справі: виборча комісія чи орган ведення Державного реєстру виборців. Пленум у абз. 2 п. 11 Постанови від 1 листопада 2013 р. № 15 роз'яснив, що ч. 2 ст. 173 КАС визначено територіальну підсудність таких справ, зокрема встановлено, що адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місце-знаходженням відповідної комісії. Із цієї норми випливає, що такі спори предметно також підсудні місцевому загальному суду як адміністративному суду. Отже, цьому суду предметно підсудні всі спори незалежно від того, хто є відповідачем (окружна виборча комісія, орган ведення Державного реєстру виборців, дільнична виборча комісія тощо) у справі [9].

Позовна заява щодо дій чи бездіяльності засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, що порушують за-конодавство про вибори та референдум, подається до місцевого загального суду як адміністративного суду за їхнім місцезна-ходженням (ч. 3 ст. 174 КАС). Основним під час визначення предметної підсудності в такому спорі є те, щоб такий спір випливав із правовідносин, що виникли під час від-повідного виборчого процесу. Якщо ж спір не буде випливати із зазначених правовідносин, то він не буде належати до адміністративної юрисдикції [4].

Варто також нагадати про закріплення правил визначення предметної підсудності ч. 3 ст. 175 КАС, згідно з якою позовна заява щодо оскарження дій чи бездіяльності кандидата на пост Президента України, іні-ціативних груп всеукраїнського референдуму, що порушують законодавство про вибори чи референдум, подається до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Позовна заява щодо оскарження дії чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб подається до місцевого загального суду як адміністративного суду за місцем вчинення дії чи місцем, де ця дія повинна бути вчинена. Позовна заява з інших питань, передбачених цією статтею, подається до окружного адміністративного суду за місцем вчинення дії чи місцем, де ця дія повинна бути вчинена [2].

Необхідно зазначити, що в перших двох реченнях цієї норми йдеться лише про дії чи бездіяльність суб'єктів виборчого процесу, саме вони можуть бути предметом спору в таких справах. Щодо рішень зазначених суб'єктів виборчого процесу, то підсудність спорів про їх оскарження (мається на увазі предметна підсудність таких спорів) буде визначатися за правилами, зазначеними в третьому реченні цієї норми.

На цьому ми закінчуємо дослідження при-писів та правил визначення предметної під-судності адміністративних справ за Кодексом адміністративного судочинства України. Ви-сновки цього дослідження є такими:

1) аналіз положень щодо визначення предметної підсудності адміністративних справ в адміністративному судочинстві вказує, що таким розгалуженим і заплутаним визначенням предметної підсудності порушується принцип доступності до суду в адміністративному судочинстві;

2) неприпустимим є визначення предметної підсудності щодо розгляду адміністративних справ апеляційним адміністративним судам та Вищому адміністративному суду України як судам першої інстанції. Такі приписи, на наш погляд, не узгоджуються з функціями апеляційних адміністративних судів, які повинні розглядати справи в апеляційному порядку, та функціями Вищого адміністративного суду України, який повинен розглядати справи лише в касаційному порядку. Крім того, таким законодавчим встановленням предметної під-судності, вважаємо, порушуються приписи ст. 125 Конституції України, яка встановлює функціональне становище судів кожної інста-нції;

3) помилковим є наділення повноважен-нями місцевих загальних судів щодо розгляду адміністративних справ за правилами КАС, оскільки в цьому разі порушується конституційний принцип спеціалізації щодо будови системи судів загальної юрисдикції в Україні, а також порушується сутність цього принципу, яка полягає в якісному та в розумні строки розгляді таких справ. Водночас місцеві загальні суди розглядають справи адміністративної, кримінальної, цивільної юрисдикцій та справи про накладення адміністративних стягнень.

Ураховуючи зазначені висновки, які міс-тять недоліки узаконених правил визначення предметної підсудності в адміністративному судочинстві, вважаємо, що єдиним способом їх усунення є внесення відповідних змін до КАС, за якими всі адміністративні справи за предметною підсудністю повинні належати для розгляду в першій інстанції лише окруж-ним адміністративним судам [4].

На наш погляд, визначення територіальної підсудності адміністративних справ порівняно з визначенням їх предметної підсудності є менш проблематичним, але варто зазначити, що й у визначенні територіальної підсудності є особливості. Територіальна підсудність ад-міністративних справ - це розподіл справ між судами однієї ланки залежно від території, на яку поширюється їх юрисдикція [4].

Загальні правила визначення територіаль-ної підсудності закріплені в ст. 19 КАС. Відпо-відно до ч. 1 цієї статті, адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом [2]. Із цієї норми випливає, що, по-перше, основним для її застосування слід визначити місцезнаходження відповідача, а по-друге, щоб цим Кодексом не було передбачено випадку, який би по- іншому визначав територіальну підсудність адміністративної справи [4].

Частиною другою ст. 19 КАС передбачено, що адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті, вчинені чи допущені стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом. Якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, тоді таку справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача [2].

Розібравши цю норму за її складовими, доходимо висновку, що для визначення територіальної підсудності адміністративної справи за правилами вказаної норми необ-хідно виходити з такого:

1) предметом спору в такій справі може бути лише правовий акт індивідуальної дії, а не нормативно-правовий акт, та дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень. Тобто ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути вчинені лише суб'єктом владних повноважень, який визначається відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС;

2) правовий акт індивідуальної дії, а також дії чи бездіяльність повинні бути прийняті, вчинені чи допущені стосовно конкретної фі-зичної чи юридичної особи (їх об'єднань). Сто-совно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань) необхідно зважати не тільки на те, щоб у рішенні було зазначено конкретну особу або дію було вчинено щодо конкретної особи, оскільки зазвичай приймати рішення та вчиняти дії можуть позитивно стосовно конкретних осіб, а й те, що одночасно цими рішеннями чи діями вирішено негативно питання щодо інших осіб. Наприклад, фізична особа користувалась земельною ділянкою за державним актом, але рішенням сільської ради ця ділянка була передана у власність іншій особі. Тобто акт про право власності був прийнятий стосовно конкретної особи. Ця осо-ба задоволена таким рішенням, а інша особа - ні, бо у зв'язку з таким рішенням втратила право на користування земельною ділянкою. Отже, на наш погляд, із цього випливає висновок, що поняття "прийняті, вчинені, допущені стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи" необхідно розуміти не тільки так, що ці акти приймаються щодо осіб, про яких ідеться в рішенні, а й щодо інших осіб, яких це безпосередньо стосується або яким порушено права, свободи та інтереси цих осіб;

3) за перелічених обставин позивач може вибрати територіальну підсудність такої справи адміністративному суду за зареєст-рованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знахо-дження) цієї особи-позивача, або адмініст-ративним судом за місцезнаходженням від-повідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом. У цьому разі слід ураховувати, що позивач може вибрати не будь-який суд, а лише суд: якому предметно підсудна справа; за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем свого проживання (перебування, знаходження); за зареєстро-ваним у встановленому законом порядку місцезнаходженням відповідача; за відсут-ності випадків, передбачених цим Кодексом;

4) якщо позивач не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, тоді таку справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача, тобто за за-реєстрованим у встановленому законом по-рядку місцезнаходженням відповідача [4].

Зазначена процесуальна норма має дво-який характер: надає можливість позивачу обрати неупереджений суд для розв'язання спору, але це в розрахунку на правосвідомого позивача, на якого й повинно бути розрахо-ване законодавство, однак судова практика показує, що позивач цією нормою зловживає та залежно від певних обставин в одному суді вирішує питання про залишення позовної за-яви без розгляду з подальшим зверненням із такою самою заявою до іншого суду. Тому, на наш погляд, законодавець повинен більш чіт-ко визначати територіальну підсудність без відповідних "люфтів" для позивача.

За приписами ч. 3 ст. 19 КАС адмініс-тративні справи з приводу оскарження нор-мативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поши-рюються на всю територію України, крім ви-падків, передбачених цим Кодексом, адмі-ністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, його посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про анулювання реєстраційного сві-доцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адмі-ністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ [2].

Цією процесуальною нормою виділено конкретні категорії справ, які територіально підсудні окружному адміністративному суду міста Києва. До них, зокрема, належать адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України. Основним для визначення територіальної підсудності цих справ є те, щоб предметом спору був нормативно-правовий акт, а не правовий акт індивідуальної дії. У судовій практиці через нерозуміння відмінностей цих актів або незвертання уваги на таку особливість оскаржуваного акта (рішення) суди допускають помилки під час визначення територіальної підсудності таких справ.

Щодо суб'єктів владних повноважень, повноваження яких поширюються на всю територію України, то такими суб'єктами є міністерства, органи Генеральної прокуратури України, Пенсійний фонд України тощо. Головне, щоб їхні повноваження поши-рювались на всю територію України. Щодо нормативно-правового акта, то необов'язково, щоб його дія поширювалася на всю територію України чи на всіх громадян України, а лише щоб він регламентував відповідні правовідносини, був нормативним та, основне, прийнятий органом, повноваження якого поширюються на всю територію України. Що ж до випадків, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, то таким може бути, наприклад, той, що нормативно-правові акти Центральної виборчої комісії, прийняті під час виборчого процесу, оскаржуються до Київського апеляційного адміністративного суду (ч. 3 ст. 172 КАС).

Адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консуль-ське представництво України, його посадова чи службова особа, територіально підсудні Окружному адміністративному суду м. Києва, територіальна юрисдикція якого на сьогодні поширюється на місто Київ. На території за-кордонних дипломатичних чи консульських представництв нашої держави також можуть виникати спори щодо оскарження їхньої дія-льності або діяльності їхніх посадових чи службових осіб, тому й законодавець визна-чив територіальну підсудність таких справ. Крім того, адміністративним законодавством не передбачено розв'язання таких спорів ад-міністративними судами за межами України.

Також адміністративні справи про анулю-вання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територі-альна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Ця категорія справ може бути як за позовом політичної партії, так і за позовом суб'єкта владних повноважень. Основною ознакою визначення територіальної юрисдикції такої справи є предмет спору, до якого належить: оскарження рішення про анулю-вання реєстраційного свідоцтва політичної партії; заборона (примусовий розпуск, лікві-дація) політичної партії.

Частиною четвертою ст. 19 КАС встано-влено, що в разі невизначеності цим Коде-ксом територіальної підсудності адмініс-тративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача [2]. У судовій практиці не виникало випадків щодо застосування цієї норми, побутовою мовою правників: ця норма є "мертвою". Однак, прийнявши таку норму, законодавець, на наш погляд, "підстрахував" законодавче врегулювання всіх випадків визначення територіальної підсудності адміністративних справ. Ця норма є "мертвою" тому, що всі випадки визначення підсудності адміністративної справи, крім спеціальних, встановлюють приписи ч. 1 ст. 18 КАС, згідно з якою адміністративні справи вирішуються адміністративними судами за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом. Використовуючи інструментарій тлумачення від протилежного (a contrario) цієї правової норми, робимо правовий висновок про те, що якщо територіальна підсудність справи спеціально не визначена цим Кодексом, то вона розглядається за місцезнаходженням відповідача.

Водночас хотілося б зазначити, що за-конодавець ще в одному з випадків надав можливість позивачеві вибирати територіальну підсудність справи. Так, відповідно до абз. 1, 2 ч. 1 ст. 21 КАС, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою. Якщо справа щодо пов'язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача [2]. Тобто в адміністративному судочинстві дозволено заявляти в одній справі декілька позовних вимог, однак за однієї умови: ці вимоги повинні бути пов'язані між собою. Крім того, необхідно пам'ятати, що ці дві вимоги повинні бути територіально підсудні різним місцевим загальним судам як адміністративним судам або різним окружним адміністративним судам, лише в цих випадках позивач може обрати суд. Так, наприклад, у першому випадку позивач обирає суд із місцевих загальних судів як адміністративних судів, а в другому - з окружних адміністративних судів, бо якщо одна з вимог підсудна місцевому загальному суду як адміністративному, а інша - окружному адміністративному суду, то тоді справа імперативно підсудна окружному адміністративному суду (абз. 3 ч. 1 ст. 21 КАС), і позивач вибору не має.