Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальные проблемы регулирования публично-правовых и частно-правовых отношений

1. Актуальные проблемы исполнения законодательства о государственном и муниципальном контроле (по материалам прокуратуры Приморского края)

Динамичное развитие экономики, видоизменение законодательства требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным.

В целях упорядочения отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) был принят Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ, а позже - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ126.

Стоит отметить, что последний Федеральный закон включил муниципальные органы в круг субъектов, на которых распространяется действие его норм, в силу наличия у них правомочий по проведению некоторых видов проверок. В связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, Генеральным прокурором был принят приказ от 27 марта 2009 г.

Особое внимание в данном приказе уделяется порядку формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, согласованию проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; определению конкретных работников, исполняющих данные обязанности; проведению межведомственных совещаний с руководителями органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В 2013 году органами прокуратуры Приморского края в ходе осуществления надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности выявлено 1502 нарушения (в 2012 году - 1408), по протестам прокурора отменено либо приведено в соответствие с законом 202 правовых акта (в 2012 году - 174). По фактам нарушений закона должностным лицам внесено 300 представлений об их устранении (258 - в 2012 году)128.

Между тем общероссийская статистика количества нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности также увеличивается: в 2008 году было выявлено 28 357 нарушений, в 2009 г. - 84 381, 2010 г. - 109 190, 2011 г. - 110 876, 2012 г. - 117 778, 2013 г. - 139 969 нарушений.

Анализ результатов надзорной деятельности свидетельствует о том, что органами государственной власти и местного самоуправления принимаются многочисленные правовые актов, не соответствующие требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Незаконные правовые акты, нарушающие права хозяйствующих субъектов, касаются практически всех сфер предпринимательской деятельности, а также мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.

Наиболее частыми нарушениями являлись:

- противоречие принятых норм федеральному законодательству в части установления оснований проверок, их предмета и порядка проведения.

Так, прокурором Анучинского района принесен протест на постановление администрации Анучинского муниципального района, противоречащее законодательству о контроле в части оснований проведения внеплановых выездных проверок, несоблюдения требований к указанию в распоряжении (приказах) о проведении проверок обязательных реквизитов юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также установленного законом порядка формирования ежегодного сводного плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- отсутствие действующего правового регулирования контрольной деятельности - это касается не только отсутствия самого правового акта, но и не назначение должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального контроля (в частности, в 2013 году было выявлено, что в 147 муниципальных образованиях Приморского края не были приняты правовые акты, определяющие порядок проведения муниципального контроля, а решением Ленинского районного суда от 05.08.2013 удовлетворены исковые требования прокурора о возложении на администрацию города Владивостока обязанности определить должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля);

- проведение проверки в отсутствие соответствующего распоряжения о проведении проверки, нарушение требований к оформлению соответствующих приказов (распоряжений), нарушение утвержденных сроков проведения проверки.

К примеру, в ходе проверки деятельности инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края прокуратурой выявлены грубые нарушения: проверки в отношении застройщиков проводились в отсутствие законных оснований, распоряжений руководителя инспекции, а также при ненадлежащем уведомлении предпринимателей о предстоящей проверке.

4 апреля 2013 года вице-губернатору Приморского края, курирующему деятельность инспекции, внесено представление. Кроме того, в отношении главного специалиста - эксперта отдела регионального государственного строительного надзора по Владивостокскому городскому округу и муниципальным образованиям края инспекции возбуждено административное дело по ч. 2 ст. 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- нарушение требований закона в части уведомления о проведении проверки и вручения копии приказов о ее проведении.

Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трёх рабочих дней до начала её проведения. Нарушения требований ст. 10, 14 и 16 закона в части уведомления о проведении проверки и вручении копии приказов о ее проведении были выявлены прокурорами городов Дальнегорска, Находки, Партизанска, Спасск-Дальний, Михайловского, Надеждинского, Лазовского, Ольгинского, Анучинского районов, Первомайского, Советского районов г. Владивостока.

Между тем, несмотря на большое количество нарушений, в 2013 году прокурорами городов и районов края практически не использовались полномочия по возбуждению производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ (несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)). Всего в 2013 году было возбуждено 4 дела об административных правонарушениях по указанной статье (в 2012 году - 7), по результатам рассмотрения 1 лицо привлечено к административной ответственности (4 по результатам проверок в 2012 году).

В целях взаимодействия в вопросе защиты прав предпринимателей приказом прокурора края в 2013 году создана межведомственная рабочая группа по защите прав субъектов предпринимательской деятельности в Приморском крае, в состав которой вошли первый вице-губернатор Приморского края, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Приморском крае, руководители департаментов Приморского края, руководители общероссийских общественных организаций, Приморской торгово-промышленной палаты, а также должностные лица Следственного управления Следственного Комитета РФ по Приморскому краю, Управления Министерства внутренних дел России по Приморскому краю. Заседания межведомственной рабочей группы проводились 02.07.2013, 30.09.2013 и 24.12.2013 года. Аналогичные совещания были проведены во всех прокуратурах края в сентябре-октябре 2013 года. Однако, как показывает практика, работа созданных при прокуратурах межведомственных рабочих групп в некоторых случаях сводится к заслушиванию информации о текущей деятельности прокуроров, в то время как следует по результатам совещаний планировать конкретные проверки.

Кроме того, ежеквартально проводятся заседания общественного совета по защите малого и среднего бизнеса, созданного при прокуратуре Приморского края. На последнем заседании 8 декабря 2013 года в нем участвовали представители региональных отделений общероссийских общественных организаций «Деловая Россия», «Опора России», «Ассоциация Молодых Предпринимателей России», заместитель Дальневосточного филиала общероссийской общественной организации «Российское авторское общество», председатель Приморской торгово-промышленной палаты, президент некоммерческого партнерства «Лига торговых предпринимателей».

Таким образом, в целях укрепления законности перед должностными лицами прокуратуры стоит задача использовать весь комплекс полномочий и мер прокурорского реагирования, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» по устранению нарушений закона и наказанию виновных в нарушениях лиц, прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. Установлено требование о систематическом анализе состояния законности в рассматриваемой сфере, использовании выводов и результатов обобщений для совершенствования надзорной практики.

Таким образом, стоит отметить, что на данном этапе в целях уменьшения количества нарушений в данной сфере перед прокурорами постановлена задача ужесточения не только самого контроля за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности (с учетом складывающейся обстановки в сфере законодательства и право применения), но и наказания в случае его нарушения (внесение не только представлений об устранении нарушений закона, но и привлечении виновных лиц к административной, а не дисциплинарной ответственности, в случае наличия состава правонарушения).

взяточничество законодательство муниципальный контроль

2. Возникновение и развитие криминологии как науки: отражение прошлого в настоящем

Криминологические идеи, суждения о сущности преступности, ее причинах, способах противодействия ей стали формулироваться еще в древние времена. В трудах древних философов Платона и Аристотеля мы находим мысли на этот счет.

Так, Платон стал интересоваться причинами преступности после того, как был казнен его учитель. Основными причинами совершения преступлений, как он считал, являются: «бедность, необоснованные привилегии определенных социальных слоев и политическое бесправие других, национальные противоречия («разноплеменность населения»)»129.

Кроме того, Платон считал, что преступление - это сознательный выбор человека, то есть «от самого человека зависит быть достойным или дурным»130.

Внимание вопросам преступности также уделяли мыслители эпохи Возрождения и философы последующего исторического периода (Джон Локк, Шарль Монтескье, Жан Жак Руссо и др.).

Однако формирование криминологии как науки приурочивают к последней четверти XIX в., а именно к 1885 г., когда была опубликована книга итальянского исследователя Р. Гарофало с аналогичным названием «Криминология». Она состояла из 3 глав: «Преступность», «Преступник», «Репрессия». Таким образом, Р. Гарофало дал современное название науки криминологии, а также выделил основные направления, из которых в целом и складывается данная наука.

Российская криминология также родилась во второй половине XIX века. Одним из её основателей был Д.А. Дриль131. В 1908 г. Д.А. Дриль совместно с В.М. Бехтеревым основал Психоневрологический институт, в программу которого входила разработка курса «Судебная психология», а уже в 1909 г. в рамках этого института был создан Криминологический институт.

Во всех своих трудах Дриль утверждал, что «преступность есть выражение врожденных и приобретенных аномалий в душевной организации и нервной системе преступника, которого следует, поэтому больше лечить, чем карать»132.

Согласно представлениям этого ученого люди не рождаются роковыми преступниками, хоть и могут унаследовать особую психофизическую организацию, которая предрасполагает к преступлению. Но только от окружающей обстановки зависит, станут ли они преступниками. Работы Дриля о насильственных преступлениях и малолетних преступниках, об алкоголизме, в которых рассматривались и общие криминологические вопросы, сыграли важную роль в развитии отечественной криминологии и поныне представляют большой интерес.

В ходе становления и развития криминологии сложилось множество различных школ. За рубежом основными направлениями в историческом развитии криминологии стали: классическое, антропологическое и социологическое.

Классическое направление начало зарождаться уже во второй половине XVIII в. Его основоположником стал итальянский мыслитель Чезаре Беккариа. Основная идея данного направления - преступление является результатом сознательного выбора человека. Ч. Беккариа в своей работе «О преступлениях и наказаниях» 1764 г. систематизировал философско-криминологические идеи своих предшественников. Особое внимание он уделил вопросу о предупреждении преступности. Он считал, что «Лучше предупреждать преступления, чем карать за них. Это составляет цель любого хорошего законодательства…»133.

Таким образом, Ч. Беккариа указал на первостепенность предупреждения преступности над наказаниями. Данная мысль находит отражение в криминологии и по сей день.

Антропологическая (биологическая) теория появилась во второй половине XIX в. благодаря исследовательской деятельности итальянского врача-психиатра Чезаре Ломброзо. В центр данной теории он поставил личность преступника и считал, что преступником не становятся, а рождаются. Первоначально Ч. Ломброзо наибольшее внимание уделял физиологическим особенностям организма человека. Ученый считал, что преступника отличает своеобразное строение его черепа. За свою жизнь он исследовал 26 886 преступников. А в дальнейшем он описал общий внешний вид преступника, а также в соответствии с разработанной им типологией описал внешность преступника в зависимости от вида преступлений, которые он совершает. Ч. Ломброзо удалось выявить и особенности почерка различных типов преступников, что используется в современной криминалистике.

В противовес биологическому направлению, во второй четверти ХIХ в. начинает развиваться социологическая теория, у истоков которой стоит бельгийский ученый А. Кетле. Он считал, что преступность - это продукт общества, поэтому она подчиняется определенным, существующим в обществе статистически фиксируемым закономерностям.

Кроме того, он одним из первых в своих исследованиях стал использовать статистические методы, которые являются основными методами современных криминологических исследований преступности.

В России же ученые-криминологи придерживались в основном социологического направления.

Так, А.Н. Радищев134 рассматривал преступность как социальное явление, а причины ее видел в самом состоянии общества и процессах, которые в нем происходят, а именно в крепостном праве, которое существовало в России на тот момент. А.И. Герцен135 придерживался такого же мнения. Он считал основным фактором, влияющим на формирование личности преступника, экономическое положение, особенно деление людей на богатых и бедных, всесильных и бесправных. Он указывал на необходимость детального изучения преступности и практики борьбы с ней.

Хотя изучение факторов, формирующих преступность, у ученых этого направления зачастую носило неглубокий, описательный характер, их работы позволили прояснить некоторые тенденции преступности современного общества.

Углублялось познание мотивационной сферы личности преступника. В 1900 г. вышел обстоятельный труд М.П. Чубинского «Мотив преступной деятельности и его значение в уголовном праве». Исследуя мотивационную сферу личности преступника, Чубинский приходил к выводу, что мотив есть внутренняя сила, которая, порождая волевой процесс, движет сознательной деятельностью индивида и приводит его к совершению преступного деяния. По мнению М. Чубинского, деятельность человека делится на сознательную и бессознательную.

Все те основные криминологические теории, которые были сформулированы ранее, в той или иной мере нашли свое отражение в современной криминологии. Однако на данный момент времени криминологические исследования направлены на изучение преступности в соответствии с конкретными ее видами: насильственная, экологическая, связанная с потреблением и оборотом наркотиков, в компьютерной сфере.

Наиболее актуальными в последнее время, по мнению Я.И. Гилинского, являются киберпреступность и терроризм. «Так, на европейских конференциях в Лозанне (2001) и Толедо (2002) еще отсутствовали доклады, посвященные компьютерной преступности (киберпреступности), а на мировом конгрессе в Рио-де-Жанейро (2003) был уже 21 доклад, посвященный данному виду преступности»136.

В последнее время в США стал вновь набирать обороты такой вид преступлений, как «стокерство» (stalking - преследование). «Нередко «стокерство» - результат психических отклонений, но может быть и следствием зависти, ревности, мести. Существенное отличие «стокерства» от «преступлений ненависти» состоит в том, что, во-первых, стокеры преследуют конкретное лицо, а не неопределенный круг лиц, принадлежащих к ненавистной группе. Во-вторых, стокер преследует и может учинить насилие по личным мотивам, вытекающим из личных неприязненных отношений (зависть, ревность, месть и т.п.)»137.

В России же со второй половины ХХ века криминологии уделяется все большое внимание: выпускаются учебники по криминологии, разрабатываются теоретические материалы и системы профилактических мер по борьбе с преступностью в целом, а также с ее отдельными видами: организованной, экологической, рецидивной и т.д.

Так, в 1966 г. выходит первый отечественный учебник по криминологии, подготовленный Всесоюзным институтом по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности.

В XXI веке в России выделяются следующие направления преступности: киберпреступность, политическая, культурная и т.д. Наряду с такими понятиями как киберпанк, киберугрозы, появилась и киберпреступность. Сейчас больше половины всех мошенников используют всемирную сеть для совершения преступлений. В 2013 году ежегодные потери мировой экономики от киберпреступлений достигли 500 млрд долларов. В 2011 году российские хакеры заработали около 3,7 млрд долларов, а в 2013 году удвоили данный показатель.

28 февраля 2014 года проходило очередное заседание Санкт-Петербургского международного криминологического клуба, где специалисты-практики и криминологи обсуждали проблему киберпреступности.

Большую роль в координации криминологических исследований, объединении усилий ученых страны в разработке теоретических положений и практических рекомендаций для улучшения борьбы с преступностью играет Российская криминологическая ассоциация (президент - А.И. Долгова), Санкт-Петербургский криминологический клуб (президент - Д.А. Шестаков).

В юридических высших учебных заведениях проводятся криминологические исследования, а также непосредственное преподавание криминологии. Как правило, оно осуществляется кафедрами по уголовному, уголовно-исполнительному праву и криминологии.

Характерной чертой российских криминологов является внимательное отношение к зарубежным и международным исследованиям преступности. На русский язык переведены многие труды по криминологии.

С другой стороны, немало трудов отечественных криминологов было издано в других странах, на разных языках.

3. Проблема квалификации взяточничества в вузах по признаку специального субъекта

Не так давно в России прошел интернет-опрос на тему «Что может помочь России справиться с коррупцией?». Данные Всероссийского центра изучения общественного мнения показывают, что 5% респондентов ответили международный суд, 3% - президент, другие 3% - судебные органы, а еще 1% участвовавших в опросе верит в премьер-министра или Думу. Как же ответили остальные 80%? Они посчитали, что в решении данного вопроса России уже ничего не поможет.

В результате исследований Министерства экономического развития Российской Федерации установлено, что представители высших образовательных учреждений входят в тройку наиболее подверженным коррупции сфер (наряду с сотрудниками ГИБДД и работниками здравоохранения), общий объем взяток которых составил 20,1 млрд. рублей.

В связи с повышающейся актуальностью борьбы с коррупцией, рассмотрим дискуссионный вопрос практики о признании преподавателей специальным субъектом должностных преступлений.

Уголовное законодательство140 предусматривает следующие виды субъектов должностных преступлений:

1. Для преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления:

1) представители власти;

2) лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно хозяйственные функции;

3) лица, занимающие государственные должности Российской Федерации;

4) лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации.

2. Для преступлений против службы в коммерческих и иных организациях:

1) лица, выполняющие управленческие функции в них;

2) лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа;

3) лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях.

На основании Определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации (далее - СК ВС РФ)141 сложилась судебная практика отнесения преподавателей к лицам, совершающим должностные преступления, в связи наделением лица правом оценивать знания студентов на экзамене, что является наделением организационно-распорядительными функциями. СК ВС РФ указала, что несдача студентом экзамена, то есть получение неудовлетворительной оценки, влечет определенные правовые последствия: он не допускается к следующей сессии, не переводится на следующий курс и, кроме того, может быть отчислен из вуза. Экзаменационные ведомости, листы, зачетные книжки студентов являются официальными документами, на основании которых принимаются решения о переводе студентов на следующий курс, а в итоге - о допуске к дипломной работе.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»142 организационно-распорядительные функции включают в себя руководство коллективом, формирование кадрового состава и определение трудовых функций работников, организацию порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложение дисциплинарных взысканий. Решения лиц, наделенных организационно-распорядительными функциями, имеют юридическое значение и влекут определенные юридические последствия.

Не внесло ясности по данному вопросу в судебную практику и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях», отсылая к предыдущему своему постановлению.

Нормы законодательства об образовании предусматривают должности научно-педагогического (профессорско-преподавательский состав, научные работники), инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала. Должности декана факультета, заведующего кафедрой, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя, ассистента относятся к научно-педагогическому составу, следовательно, не наделены какими-либо организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями.

Наделение правом принимать экзамены у студентов не входит в круг организационно-распорядительных функций и не может служить основанием признания преподавателя субъектом должностных преступлений. Несдача студентом экзаменов не влечет те последствия, которые указаны в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, поскольку, проанализировав нормативные акты высших учебных заведений144, мы установили:

1. Экзамен может быть сдан комиссии, а не конкретному преподавателю, если по тем или иным основаниям студент считает это необходимым.

2. Студент может быть не переведен на следующий курс при условии, что не сдал три и более зачета и (или) экзамена.

3. Студент имеет право ликвидировать академическую задолженность, значит, первоначальное получение неудовлетворительной оценки не влечет отчисление из высшего учебного заведения.

4. Экзаменационные ведомости, листы, зачетные книжки студентов не являются документами, служащие основанием для перевода студента на следующий курс. Перевод студентов на следующий курс производится по результатам летней сессии при отсутствии академической задолженности на основании представления декана (директора) факультета.

Из вышеизложенного следует, что преподаватель вуза не наделен ни организационно-распорядительными, ни административно-хозяйственными функциями, а значит, не относится к категориям лиц, предусмотренных уголовным законодательством как субъектом должностного преступления.

Таким образом, налицо явное несоответствие норм права и сложившейся судебной практики применения в вопросе привлечения преподавателей в качестве специального субъекта по составам получения взятки.

4. Проблемы условного осуждения

УК РФ предусматривает абсолютно разные варианты применения мер уголовно-правового воздействия к лицу, совершившему преступление, и в этом отношении действующее на данный момент законодательство является прогрессивным. Лицо, признанное виновным в совершении общественно опасного деяния, предусмотренного УК РФ, должно понести заслуженное наказание. Однако уголовное законодательство России в некоторых случаях позволяет нетрадиционно подойти к решению данного вопроса. Одним из таких вариантов нетрадиционного подхода является условное осуждение.

Условное осуждение не входит в перечень уголовных наказаний в России, хотя в ряде западноевропейских стран (Швеция, Финляндия и др.) условное осуждение таковым является145. Этого мнения придерживаются такие ученые, как О.А. Антонов, С.И. Коновалова, Н.Г. Осадчая.

Условное осуждение проявляется как результат эволюции института наказания, который выражается в постепенной замене жестких его видов более мягкими и на много более цивилизованными. Направленность в течение прошедших лет на применение наказаний, выражающихся в виде лишения свободы, и очевидная репрессивность УК РСФСР 1960 г. не привели даже приблизительно к положительным результатам в борьбе с преступностью и не достигли цели исправления осужденных, которую они собственно перед собой ставили. Впоследствии выявилось, что лишение свободы чаще приводит к отрицательному воздействию на осужденных.

В результате всевозможных поисков видов наказания, которые могли бы быть максимально приближены к наказаниям, связанным с изоляцией осужденного от общества, 8 Конгрессом Организацией Объединенных Наций в 1990 году приняты «Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением» - или иначе «Токийские правила». Стоит отметить также принятые в 2006 году Советом Европы Европейские пенитенциарные правила. Данные правила содержат свод основных принципов по содействию использованию мер, которые не связаны с тюремным заключением, а также минимальные гарантии для лиц, к которым применяются меры аналогичные тюремному заключению. В российском уголовном законодательстве среди мер уголовно-правового воздействия, которые не связаны с лишением свободы, берет преимущество собственно условное осуждение.

Не являясь уголовным наказанием, условное осуждение составляет в среднем 50-60% из общего количества обвинительных приговоров. Данный институт уголовного права в нашей стране применяется необоснованно широко. Так, например, в 2009 году из числа осужденных условно осуждены к лишению свободы 38%, в 2010 году - 47%, в 2011 году - 49%, в 2012 году - 58,7%, в 2013 году - 59%146.

Целью данной статьи является исследование норм уголовного и уголовно-исполнительного права, относящихся к данному правовому институту, определение пробелов действующих правовых норм, а также поиск путей их разрешения для наиболее оптимального функционирования права и практики его применения.

Этот институт права, или точнее - мера уголовно-правового характера, как не безосновательно считает профессор С.Ю. Курганов147, применяется судом согласно ст. 73 УК РФ. Необходимо отметить, что в России за последние годы условное осуждение получило массовое распространение, несмотря на то, что наблюдается резкое увеличение количества преступлений.

В соответствии с ч. 1 ст. 73 УК России, которая имеет наименование «Условное осуждение», если суд, назначив исправительные работы, ограничение по военной службе, содержание в дисциплинарной воинской части или лишение свободы на срок до восьми лет придет к выводу о возможности исправления осужденного без реального его отбывания, он постановляет считать назначенное наказание условным.

Определить правовую природу условного осуждения на всем протяжении его существования пытались многие зарубежные и отечественные ученые, однако этот вопрос до сих пор является спорным в теории уголовного права и важным звеном в познании категории условного осуждения.

Наиболее заметный вклад в теорию уголовного права по данной проблеме внесен такими исследователями, как И.А. Бурлакова, Г.Г. Менберг, Г.С. Гаверов, Г.А. Кригер, В.А. Ломако, А.К. Музеник, Т.Ш. Шарипов, Э.В. Лядов, А.Н. Кондалов, Ю.П. Кравец, В.В. Пронников, М.Г. Гусейнов, Е.О. Ананьева, Е.В. Бушкова, Е.А. Горяйнова, Б.И. Вайсман, Р.В. Смаева, Н.К. Гаджиев, А.Л. Цветинович и др.

Говоря о правовой природе условного осуждения, необходимо отметить, что законодатель очевидно не счел необходимым дать какое-либо конкретное и полное его определение, в связи с чем в науке уголовного права не прекращаются попытки сделать это самостоятельно. И, как правило, сводится это к уравниванию условного осуждения с уже имеющимся в отечественном и зарубежном законодательстве ограничением свободы.

На данный момент в правовой литературе можно встретить различные, порой даже довольно противоположные точки зрения по поводу юридической природы условного осуждения. Наиболее распространенными из них являются рассмотрение условного осуждения в качестве особого вида уголовного наказания и разновидности освобождения от отбывания наказания.

Положения об условном осуждении были помещены законодателем в главу «Назначение наказания». Однако, как считает С.В. Дьяконова, название главы, куда законодатель поместил норму об условном осуждении, вызывает неоднозначное понимание сущности института условного осуждения - условное осуждение можно воспринимать и как наказание, и как особый порядок назначения наказания148. И с этим определенно необходимо согласиться.

Так, многие юристы рассматривают условное осуждение как особый порядок отбывания наказания, при котором приговор не приводится в исполнение149.

В связи с введением в действие Уголовно-исполнительного кодекса 1997 г. в России институт условного осуждения получил статус межотраслевого. Уголовно-исполнительный кодекс РФ (далее - УИК РФ) (раздел VIII) решает вопросы исполнения условного осуждения и осуществления контроля за поведением условно осужденных. Кроме того, здесь регулируются вопросы, связанные с субъектами, осуществляющими контроль за поведением условно осужденных, порядком осуществления данного контроля и исчислением испытательного срока, а также вопросы ответственности условно осужденных. Однако и в УИК РФ прослеживается некоторая неопределенность законодателя в понимании юридической природы условного осуждения. Правовое регулирование исполнения условного осуждения отсутствует в разделе II УИК РФ - «Исполнение наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества» и в разделе VI УИК РФ - «Освобождение от отбывания наказания», а определяется отдельным разделом. Однако в ч. 13 ст. 16 УИК РФ «Учреждения и органы, исполняющие наказания» говорится об органах, исполняющих условное осуждение. Таким образом, последнее уравнивается с наказанием.

В соответствии со ст. 73 УК РФ условное осуждение применяется только тогда, когда суд придет к выводу об имеющейся возможности исправления осужденного без отбывания назначенного ему наказания (одним лишь фактом его назначения и предъявлением указанных судом требований с соответствующим контролем за поведением осужденного в течение срока, установленного судом).

Решая вопрос о возможности применения условного осуждения, суд, естественно, должен учитывать и достижение других целей наказания, предусмотренных ст. 43 УК РФ, а именно: восстановление социальной справедливости, общую и частную превенцию, а также цель неотвратимости ответственности.

Хотелось бы отметить, что данная уголовно-правовая мера сориентирована, прежде всего, на лиц, общественная опасность которых невелика, которым суд, учитывая все обстоятельства дела, может и не применить реальное наказание. Иными словами, речь идет в первую очередь о неотвратимости уголовной ответственности такой категории преступников. В этом смысле считаем ошибочным мнение академика А.А. Нечепуренко, который пишет, что идея условности наказания противоречит принципу неотвратимости наказания, делает невозможной связь между преступлением и наказанием. Понятно, что суть данной предпосылки кроется в неточном определении правовой природы условного осуждения, и если считать условное осуждение освобождением от отбывания наказания, что представляется небесспорным, то в этом плане логика автора ясна. Но что касается разрыва связи между преступлением и наказанием, здесь он несколько себе противоречит, цитируя Ш. Монтескье, который писал: «Вникните в причины всякой распущенности и вы увидите, что она проистекает от безнаказанности преступлений, а не от слабости наказаний».

Условное осуждение, по мнению канд. юрид. наук С.А. Лаптева, является особой формой осуществления уголовной ответственности, которая выражается в освобождении условно осужденного от реального отбывания основного вида наказания с применением к нему мер уголовно-правового воздействия под определенным условием в течение испытательного срока с возможным применением дополнительных видов наказания. Внесение такого определения в качестве легального в Общую часть УК положило бы конец длительным дискуссиям по данному вопросу.

Статья 73 УК РФ нормативно не закрепляет цели условного осуждения. Исходя из того, что указанный институт не является видом освобождения от уголовной ответственности или наказания, а нормы о нем расположены в главе о назначении наказания, следует, что его цель совпадает с целью наказания.

В испытательном сроке выражается сущность условного осуждения. При невыполнении условно осужденным требований, предъявляемых к нему в период испытательного срока, уголовным законом предусмотрена ответственность, реализация которой осуществляется посредством, во-первых, продления испытательного срока (ч. 2 ст. 74 УК РФ), во-вторых, отмены условного осуждения и направления осужденного для реального отбывания назначенного наказания.

Считаем, чтобы сделать систему наказаний более прозрачной и понятной как для российских, так и для зарубежных юристов, на законном основании решать задачу по сокращению «тюремного населения» страны и с учетом увеличения практики применения данного института, необходимо перевести условное осуждение в разряд уголовных наказаний.

5. Проблемы административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы

В современной России одной из главных нерешенных задач является сокращение преступности. Мерой социального контроля в предупреждении преступности, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Понятие административного надзора дано в ст. 1 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». «Административный надзор - осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом»151. В соответствии со ст. 3 данного закона административный надзор устанавливается судом при наличии оснований в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений. Также в отношении лиц в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавались злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания; лица, отбывшего уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Самую серьезную озабоченность в России вызывает уровень рецидивной преступности. На основании статистики по состоянию преступности в Российской Федерации за январь - март 2014 года выяснилось, что каждое второе (51,2%) расследованное преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления. В 85% заключенных - лица, осужденные за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, но большая часть людей после окончания срока наказания сохраняют общественную опасность для общества152. Ведь в ст. 2 ФЗ №64-2011 г. четко прописано, что главная задача административного надзора - это предупреждения совершения лицами, указанными в данном законе, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов. К сожалению, из ранее приведенной статистики видно, что профилактика не приводит к значительному результату, налицо высокий уровень рецидивной преступности, что доказывает явное свидетельство наличия проблем в этом вопросе.

Одной из них является дальнейшая судьба человека после того как он отбыл наказание в виде лишения свободы в исправительном учреждении. Ведь к повторным преступлениям бывших осужденных толкает отсутствие работы и документов для трудоустройства. Многие вернувшиеся из колоний нуждаются в социальной реабилитации в специализированных учреждениях. Отсутствие жилья, материальных средств вынуждает их вернуться к преступным действиям. Это не касается бывших заключенных, у которых низкая мотивацию к труду, склонность к агрессивному поведению и нарушению трудовой дисциплины, это касается людей, которые действительно вышли на путь исправления. В советское время наряду с надзором данная система включала и меры социальной реабилитации ранее судимых лиц. В предупреждении были задействованы социальные службы, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых лиц153. На современном этапе в Российской Федерации нет единого правового акта, который бы регулировал вопрос, связанный с дальнейшей реабилитацией ранее судимых лиц. На сегодняшний момент существует проект «Ресоциализация и трудоустройство заключенных». В Москве существуют фонд «В защиту прав заключенных», он начал работу по проекту «Ресоциализация и трудоустройство заключенных» с целью оказания лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, помощи в адаптации к условиям жизни в обществе и по их трудоустройству. По всей стране также организовываются типичные фонды и это огромный шаг к эффективности профилактики административного надзора154.

Для достижения эффективности административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, нужно увеличить ответственность за несоблюдение обязанностей поднадзорного, которые прописаны в ст. 11 ФЗ №64-2011 г. В этом вопросе в период СССР за злостное нарушение правил административного надзора УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена уголовная ответственность (ст. 198.2 УК РСФСР)155. В советский период под злостным нарушением понимался тот факт, что поднадзорный не выполнял правила административного надзора более двух раз в течение года. В современной России можно привлечь к уголовной ответственности по ст. 314.1 УК РФ, а именно за уклонение от административного надзора, выраженное в неприбытии без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора156. Только за уклонение, а не за нарушения правил административного надзора, как было ранее. В настоящее время за нарушение этих правил возможна только административная ответственность по ст. 19.24 КоАП РФ157. Необходимо отметить, что уголовная политика СССР в этом вопросе была более жесткой и целесообразной. Для достижения наиболее эффективного функционирования административного надзора нужно вернуться к практике, которая сложилась в советском периоде и за нарушение правил административного надзора ввести уголовную ответственность. Можно пойти и по другому пути - повысить смехотворную сумму штрафа, которая предусмотрена ст. 19.24 КоАП РФ (за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей либо административный арест на срок до пятнадцати суток, а за невыполнение влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей).

Третья проблема - это ненадлежащее исполнение своих обязанностей участковыми уполномоченными. В соответствии с п. 26 ст. 12 Федерального Закона «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ в обязанности полицейских входит осуществление контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений; участвовать в осуществлении контроля над поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно158. Также данные обязанности дублируются и в п. 37.16 Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. № 1166 г. Москва «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»159. Для реализации своих обязанностей в данной сфере Федеральным законом Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ в ст. 12 прописаны полномочия органов внутренних дел при осуществлении административного надзора. Вывод о том, что сотрудники полиции в частности участковые уполномоченные не справляются с возложенной на них работой в области надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, можно сделать на основании результата комплексной оперативно-профилактической операции «Надзор». Данная операция проходила на территории Приморского края 8 января 2014 года. В результате проведенной операции «Надзор» в суды направлено 37 заявлений об установлении административного надзора. За несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых, при административном надзоре к ответственности привлечено 66 поднадзорных лиц. В ходе операции сотрудниками полиции выявлено 5 случаев уклонения от административного надзора. Направлено 42 ходатайства о замене условного срока осуждения на реальный160. Такое большое количество нарушений было выявлено всего за 3 дня проведенной операции, и если данная операция не проводилась, то поднадзорные не были бы наказаны. Из ранее сказанного можно сделать вывод о том, что участковые уполномоченные не справляются с возложенной на них обязанностью. Данная проблема существует в большей мере не из-за того, что сотрудники полиции плохо работают, а в частности из-за большого объема работы возложенной на них.

Ранее говорилось о том, что нормы советского периода были более эффективны, но они не закрепляли права поднадзорных. В настоящее время наше государство является демократическим и на ее территории должны соблюдаться права и свободы человека. По сравнению с законодательством советского периода ФЗ №64-2011 г. закрепляет не только обязанности поднадзорного, но и его права161.

С принятием Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», реанимирована система административного надзора, которая удачно применялась в СССР. Говорить об эффективности применения нового закона, результативности профилактического воздействия, применяемого в соответствии с законом, и влиянии на состояние рецидивной преступности, преждевременно.

Для наиболее эффективного функционирования института административного надзора считаем необходимым:

1. Создать единый проект по регулированию вопроса, связанного с дальнейшей реабилитацией ранее судимых лиц.

2. В ФЗ №64-2011 внести понятия «правила административного надзора», «нарушения правил административного надзора» и «злостное нарушения правил административного надзора», понимая под правилами административного надзора» ограничения, установленные судом, и запреты, предусмотренные законом.

3. Предусмотреть привлечение к уголовной ответственности не только за уклонение, но и за злостное нарушение правил административного надзора или увеличить административный штраф;

4. Дополнить ФЗ №64-2011 нормой следующего содержания: «В случае несоблюдения установленных правил административного надзора поднадзорное лицо несет административную (по ст. 19.24 КоАП РФ) и уголовную (по ст. 314.1 УК РФ) ответственность».

6. Административно-правовые режимы: режим чрезвычайного положения

Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы представляют собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленными на установление оптимальных с точки зрения государства отношений в конкретной сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства.

Одним из видов административно-правовых режимов являются особые административные режимы, которые вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей на определенных территориях и предусматривают установление административных ограничений частноправовой и публичной (общегосударственной) деятельности.

Особые виды административно-правовых режимов различаются по временному аспекту применения: их введение может быть обусловлено конкретным сроком, например, специальные правовые режимы военного и чрезвычайного положения или режим контртеррористической деятельности, либо такие режимы действуют постоянно применительно к регулируемым отношениям, например, режим охраны Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований.

Одним из таких особых административно-правовых режимов является режим чрезвычайного положения.

Согласно ст. 1 Закона № 3-ФКЗ «чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».

Согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, в том числе полиции (ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»), уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 16 Закона № 3-ФКЗ)163.

В исключительных случаях на основании Указа Президента РФ для обеспечения режима чрезвычайного положения дополнительно могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях непосредственной охраны Государственной границы РФ.

Согласно определению абзаца 1 ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы164, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей165.

Например, 8 августа МЧС объявило о введении режима чрезвычайной ситуации на территории Хабаровского края, а также в Амурской и Еврейской автономных областях, Приморском крае и Якутии. Причиной этого стали обильные ливневые дожди и вызванные ими подтопления населенных пунктов.