Особливості касаційного провадження перегляду рішень адміністративного суду за винятковими обставинами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вінницький фінансово-економічний університет

ОСОБЛИВОСТІ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ ПЕРЕГЛЯДУ РІШЕНЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ ЗА ВИНЯТКОВИМИ ОБСТАВИНАМИ

Боднар С.В., Кузьмін Д.Л., Кузьмін Дм.Л.

Анотація

адміністративний судовий винятковий обставина

В статті на підставі історичного розвитку форми та змісту рішень адміністративного суду проводиться характеристика та аналіз елементів і складових та ознак виняткових обставин перегляду адміністративних рішень. Проведено аналіз останніх наукових праць та літератури, на основі яких зроблено висновки про те, що законодавчо не закріплено основних науково-розроблених критеріїв оцінки та визначення ознак судового рішення за винятковими обставинами, відсутні в достатній мірі чіткі рекомендації. В результаті касаційні провадження в адміністративних справах за винятковими обставинами залишаються малодослідженими, комплексно не пов'язані між собою різні види судових проваджень, що викликає певні труднощі в застосуванні норм матеріального і процесуального права.

Ключові слова: виняткові обставини, касаційний перегляд, судова справа, рішення адміністративного суду, суб'єкт права, судовий процес, судочинство, владні повноваження.

Аннотация

Боднар С.В., Кузьмин Д.Л., Кузьмин Дм.Л.

Винницкий финансово-экономический университет

ОСОБЕННОСТИ КАССАЦИОННОГО ПРОИЗВОДСТВА ПЕРЕСМОТРА РЕШЕНИЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДА В ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫХ СЛУЧАЯХ

В статье на основании исторического развития формы и содержания решений административного суда проводится характеристика и анализ элементов и составляющих, и признаков исключительных обстоятельств пересмотра административных решений. Проведен анализ последних научных работ и литературы, на основе которых сделаны выводы о том, что законодательно не закреплено основных научно-разработанных критериев оценки и определения признаков судебного решения по исключительным обстоятельствам, отсутствуют в достаточной мере четкие рекомендации. В результате, кассационные производства по административным делам по исключительным обстоятельствам остаются малоисследованными, комплексно не связаны между собой различные виды судебных производств, что вызывает определенные трудности в применении норм материального и процессуального права. Ключевые слова: исключительные обстоятельства, кассационный пересмотр, судебное дело, решение административного суда, субъект права, судебный процесс, судопроизводство, властные полномочия.

Annotation

Bodnar S.V., Kuzmin D.L., Kuzmin Dm.L. Vynnytsia Finance and Economics University

FEATURES OF CASSATION PROCEEDINGS OF REVIEW OF THE ADMINISTRATIVE COURT DECISIONS FOR EXCEPTIONAL CIRCUMSTANCES

The article, based on the historical development of the form and content of the decisions of the administrative court, describes and analyzes the elements and constituents and features of the exceptional circumstances of the review of administrative decisions. The analysis of recent scientific works and literature, on the basis of which conclusions are made that the basic scientific-developed criteria for evaluation and determination of the features of a court decision in exceptional circumstances are not fixed in law, have not sufficiently clear recommendations. As a result, cassation proceedings in administrative cases in exceptional circumstances remain poorly investigated, various types of court proceedings are not closely interconnected, causing some difficulties in applying the rules of substantive and procedural law. Keywords: exceptional circumstances, cassation review, litigation, administrative court decision, subject of law, judicial proceedings, power.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із науковими завданням

Предметом адміністративного судочинства є відносини, які виникають у зв'язку з порушенням публічно-індивідуального права суб'єкта. І тому право адміністративного судочинства як процесуальне право спрямоване саме а забезпечення чіткого застосування норм матеріального права до конкретних життєвих ситуацій, щоб унеможливити виникнення при цьому фактичних чи юридичних помилок [1] при прийнятті рішень.

Систематизація практики прийняття та перегляду рішень адміністративних судів може і повинна стати предметом глибокого наукового аналізу взаємовідносин суб'єкта права і владних структур. Рішення прийняте в належному судовому процесі неупередженим суддею з повноцінною оцінкою доказів і доводів, може дати якісний результат. Особливо складно цей процес відбувається тоді, коли законодавство, яке регулює спірні відносини, є суперечливим і нечітким, а етичний бік справи допускає різні правознавчі суті справи, що веде до збільшення завдань до судів вищих інстанцій з апеляційними та/або касаційними скаргами, що є нагальною потребою звернень (скарг) позивачів, до суду на предмет перегляду судових рішень за їх позовом з виняткових обставин.

Оскарження забезпечення провадження в адміністративних справах за виняткових обставин залишається малодослідженим, комплексно не пов'язаним між різними видами адміністративних проваджень. Якщо застосування заходів процесуального примусу в адміністративному судочинстві не підлягає оскарженню, то застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення може бути оскаржено не лише в інстанційному порядку чи прокурору, а й у порядку адміністративного судочинства, в касаційні інстанції за виняткових обставин, а це викликає певні труднощі в застосуванні норм матеріального і процесуального права. Ось чому питання касаційного провадження за винятковими обставинами є актуальним і потребує розробки та постійної уваги як на практичному, науковому так і на законодавчому рівні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Перегляді судових рішень має історичний розвиток від ревізійного порядку розвитку (інквізиція) по волі закону без участі осіб до порядку оскарження особою, право якої порушено. Поступово в країнах континентальної правової правової традиції виникли наступні форми перегляду судових рішень: приватне (окреме) оскарження; апеляція; касація; перегляд судових рішень за винятковими обставинами. Безумовно, ці форми склалися не відразу, а поступово, під впливом інтересів швидкого прийняття рішень та їх непохитності.

Характеристика і визначення ознак виняткових обставин перегляду рішень адміністративного суду, його елементів і складових, а також динаміки розвитку касаційного провадження є предметом уваги багатьох дослідників. У науковій літературі та в публікаціях точиться дискусія навколо того, що законодавчо не закріплено основних критеріїв оцінки та визначення ознак судових рішень за виняткових обставин. У результаті суди не мають достатньою мірою чітких рекомендацій та науково розроблених критеріїв з цього приводу.

Аналіз останніх публікацій, зокрема Т. Весельської, яка вперше поставила питання про межі оскарження в адміністративному судочинстві заходів забезпечення касаційного провадження у справах за виняткових обставин, дає підстави вважати, що це проблема в адміністративно-деліктному провадженні потребує вдосконалення правового регулювання на законодавчому рівні, про що свідчать статистичні дані, коли кожне десяте апеляційне рішення скасовується в результаті касаційного перегляду.

Метою статті є наукове узагальнення історичного досвіду, аналіз поглядів вчених і судової практики касаційного провадження адміністративних судових справ за винятковими обставинами та вироблення рекомендацій для законодавчого вдосконалення та посилення істинності та справедливості судового розгляду.

Виклад основного матеріалу дослідження

Завдання адміністративного судочинства -- прийняття законних і об'єктивних судових актів, які залежить від дії об'єктів і суб'єктивних факторів на формування і утвердження безпомилкових адміністративних судових рішень.

З метою вчасного усунення можливих помилок адміністративних судових рішень запроваджено апеляційне та касаційне провадження. При цьому апеляційна інстанція досліджує справу як з позиції повного вияснення фактичних обставин, так і дотримання вимог права, а касаційна інстанція досліджує справу тільки з позиції дотримання вимог права. Апеляція та касація -- це, так би мовити, нормальні види перегляду, тобто рішення набирає законної сили, повертається до виконання. Проте, бувають випадки відкриття касаційного провадження по справі, яка не пройшла апеляційної атестації, колегія суддів не закрила касаційне провадження, хоча КАСУ прямо такого положення і не передбачає, але частина сьома статті КАСУ дозволяє застосування норм КАСУ [2] за аналогією у випадках, коли це прямо не передбачене адміністративним процесуальним законом, але суттєво впливає на права та обов'язки учасника судового процесу, що є складовою права кожного на звернення до суду, використовуючи конституційний принцип оскарження, який дає право звернутись до адміністративного суду з апеляційною та/або касаційною скаргою завжди (крім випадків, встановлених законом), а не тоді, коли це дозволено законом. В літературних джерелах це розуміється як таке, що надає право перевіряти в касаційному порядку рішення судів першої та апеляційної інстанцій щодо постанов і ухвал про відмову в порушенні адміністративної справи, за винятком випадків, визначених законом. З аналізу статей КАСУ вбачається і те, що законодавець прямо не передбачив у них цих норм, які встановлюють випадки, коли заборонено перевірку в касаційному порядку рішень судів першої та апеляційної інстанції, якими залишено без задоволення скарги, не визначено також в КАСУ переліку рішень, які перешкоджають подальшому їх розгляду.

На це також звертає увагу Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (від 23 лютого 2006 р. № 3477-IV), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі -- Конвенція) та практика Європейського суду з прав людини (далі -- ЄСГТЛ) і вважають складовою частиною вітчизняного законодавства [4]. Зокрема, згідно з ч. 1 ст. 17 цього Закону суди України застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. Тому позиція ЄСШІ щодо можливості апеляційного та/або касаційного оскарження судових рішень є важливою [5].

ЄСПЛ вважає доступ до апеляційного та/або касаційного оскарження судових рішень важливою складовою забезпечення прав, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції. Згідно зі ст. 6 Конвенції кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов'язків або при встановленні обґрунтованості будь-якого обвинувачення, висунутого проти нього, має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно зі ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права і свободи, викладені в цій Конвенції, порушуються, має право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи. Побудова КАСУ таким чином за принципом «оскаржити можна тільки у випадках, встановлених законом» суперечить конституційному принципу «крім випадків, встановлених законом», що суттєво порушує права осіб на апеляційне та/або касаційне оскарження і не відповідає позиції КАСУ та конвенційним зобов'язанням українського законодавства.

Адміністративні суди в нерідких випадках, як вбачається з практики, уникають застосування норми п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції як норми прямої дії, що суперечить ст. 8 Конституції право на звернення до суду безпосередньо на підставі Конституції, тому, побудова КАСУ має бути змінена в частині права на оскарження має бути змінена.

В цьому плані процесуальною гарантією забезпечення інтересів осіб, які беруть участь у справі, навіть у разі пропуску строку з поважних причин і правом на його поновлення і виступає касаційне оскарження за винятковими обставинами. Відомо, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження, яке реалізує право на порушення процесу стороною та іншими особами, які беруть і не беруть участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, з правом оскарження [6].

На погляд О.М. Демського, оскарженню до Верховного Суду України за винятковими обставинами підлягають рішення адміністративного суду першої та апеляційної інстанцій після їх перегляду в касаційному порядку, а також судових рішень суду касаційної інстанції повністю або частині [3]. Для такого оскарження мають право: сторони (позивач, відповідач); особи, які беруть участь у справі (треті особи, представники сторін та третіх осіб); особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси та обов'язки; правонаступники (відповідно) згідно зі ст. 55 КАС України; особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб зі ст. 60 КАС України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Суб'єкти судового процесу -- сторони та інші особи, які беруть учать у справі, керуються правом касаційного оскарження незалежно від фактичної участі у судовому процесі. Ця теза О.М. Демського обґрунтовується тим, що перегляду за винятковими обставинами підлягають судові рішення після їх перегляду у касаційному порядку. Водночас вказується, що суд касаційної інстанції не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, якщо вони не були заявлені у суді першої інстанції (ч. 3 ст. 220 КАСУ) [3]. Проте, у такому випадку суд касаційної інстанції повинен скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи для продовження розгляду або на новий судовий розгляд (ч. 3 ст. 227 КАСУ). Таким чином, усі питання щодо позовних вимог осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції, вирішуються на стадії касаційного провадження, тому сторони та інші особи, які беруть участь у справі, мають право оскаржити до Верховного Суду України за винятковими обставинами судові рішення в адміністративних справах незалежно від фактичної участі у судовому процесі.

Як вбачається в теорії і адміністративній практиці,перегляд судових рішень за винятковими обставинами є ще однією інтонацією розгляду адміністративних справ та виступає додатковою гарантією щодо законності застосування судами норм права, надає можливість виправлення судових помилок. Верховним Судом України (ч. 1 ст. 235 КАСУ), а конкретніше -- Судовою палатою з адміністративних справ Верховного Суду України, яка в порядку, встановленому процесуальним законом, здійснює судочинство.

В юридичній літературі такий перегляд прийнято називати «повторною касацією» [7], оскільки перегляду за винятковими обставинами підлягають судові рішення, що набрали законної сили та які були переглянуті в касаційному порядку або які є рішеннями суду касаційної інстанції. Законодавством визначено, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами (ч. 2 ст. 235 КАСУ), застосовуються усі правила касаційного розгляду адміністративних справ з урахуванням особливостей, визначених статтями 235-244 КАС України.

В юридичній літературі, зокрема [8], виділені мотиви перегляду адміністративних судових рішень за винятковими обставинами є: встановлення (визначення) порядку, умов та вимог однакового застосування судом (судами) однієї й тієї самої норми права; виправлення помилок суду (судів) касаційної інстанції в питаннях застосування норм матеріального чи процесуального права; формування судової практики і визначення політики та ідеології правозастосування для судів загальної юрисдикції, оскільки рішення Верховного Суду України носять прецедентний характер та обов'язково враховуються при розгляді справ.

Як показує аналіз на практиці застосовуються також підстави для провадження за винятковими обставинами є оскарження з мотивів: неоднакового застосування судами касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права; визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов'язання українським законодавством.

Предметом перегляду адміністративних судових рішень у Верховному Суді України за винятковими обставинами згідно зі ст. 236 КАС України є: судові рішення в адміністративних судах після їх перегляду в касаційному порядку; судові рішення суду касаційної інстанції, які містять посилання на наявність неоднакового застосування однієї і тієї ж норми; судові рішення, а також рішення верховного Суду України в адміністративних справах, що порушують міжнародні зобов'язання, визнані Україною.

Отже, для порушення провадження за винятковими обставинами касаційна скарга на судове рішення повинна містити посилання на наявність неоднакового застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми, або оскарження судового рішення, що порушує міжнародні зобов'язання України, що може проявлятись у самих різноманітних випадках. Наприклад, неоднакове визначення перебігу процесуального строку; одноособове вирішення суддею Вищого адміністративного суду України питання щодо повернення скарги після порушення касаційного провадження [9] тощо.

Відповідно до адміністративного законодавства, правом на оскарження за винятковими обставинами може бути реалізоване протягом одного місяця з дня відкриття обставин, пов'язаних з неоднаковим застосуванням однієї й тієї самої норми права -- день прийняття судового рішення; день ухвалення Європейським судом з прав людини відповідного рішення про встановлення порушення Україною міжнародних зобов'язань, порушення законом строків звернення зі скаргою тягне за собою залишення скарги без розгляду, проте Верховний Суд України своєю ухвалою може поновити строк оскарження рішення, якщо знайде відповідно підстави. Отже, як бачимо, строк подання касаційної скарги є тією перепоною, яка забезпечує раціональну роботу суддів та перешкоджає перенавантаженню адміністративними судами Верховного Суду України за винятковими обставинами.

Зрештою, Верховний Суд України, в порядку провадження у зв'язку з винятковими обставинами, має право: постановити ухвалу про відхилення скарги і залишення ухвали без змін; постановити ухвалу про повне або часткове скасування судового рішення і направити справу відповідно на новий розгляд у суд першої, апеляційної чи касаційної інстанції; постановити ухвалу про скасування судового рішення і залишити в силі судове рішення, що було помилково скасовано судом апеляційної або касаційної інстанції; постановити ухвалу про скасування судових рішень і закрити провадження у справі або залишити заяву без розгляду; скасувати судові рішення і ухвалити нове рішення по суті справи або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Процедура розгляду і провадження за винятковими обставинами змістовно викладена в ст. 235-244 КАСУ і не потребує додаткових коментарів, головне, щоб рішення Верховного суду про задоволення скарги було вмотивоване і законне [10].

Для підтвердження цих особливо важливих положень, розглянемо, для прикладу, касаційну скаргу за винятковими обставинами на постанову суду від 07 жовтня 2008 р. у справі № 2-а-84-1/08 за адміністративним позовом про визнання невідповідними законодавству та скасування рішень Печерської районної у м. Києві ради. Оскаржується постанова Печерського районного суду м. Києва від 07 жовтня 2008 р. у справі № 2-а-84-1/08 за позовом Захарченка Г.О. до Печерської районної у м. Києві ради про визнання незаконним рішення вказаної ради від 12.06.2007 р. № 47 «Про реорганізацію комунального підприємства по утриманню житлового господарства Печерського району м. Києва «Печерськжитло» шляхом виділу», а також рішення тієї ж ради від 18 жовтня 2007 р. № 9 про створення комунального підприємства «Дирекція з управління та обслуговування житлового фонду Печерської районної у місті Києві ради».

Зазначеною постановою адміністративний позов Захарченка Г.О. до Печерської районної у м. Києві ради про визнання невідповідними законодавству рішень ради залишено без задоволення. Підставою для оскарження постанови суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.