Особенности оказания квалифицированной юридической помощи детям

Осознавая презюмируемую невыгодность положения несовершеннолетних, учитывая положения международных актов, а также во исполнение конституционных обязанностей, государство, принимая на себя, в том числе, обязанности родителей по защите их детей, создает систему специализированных субъектов, чья деятельность непосредственно связана с оказанием квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним.

Тем не менее, несмотря на их достаточное число и разнообразие, правовая основа деятельности и непосредственная реализация нормативных положений имеют ряд недостатков и требует совершенствования в соответствии с актуальными правовыми, экономическими и социальными условиями жизни детей.

2.1 Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка как должностное лицо, оказывающее квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним

Одним из наиболее прогрессивных, отвечающим общемировым тенденциям шагов в сфере оказания квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним стало учреждение 1 сентября 2009 года Указом Президента № 986 (далее - Указ № 986) должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (далее - Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ, Уполномоченный)Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // СПС КонсультантПлюс..

Необходимо отметить, что впервые институт уполномоченного по правам ребенка в современной России появился ранее. Так, в рамках обязательств по исполнению положений Конвенции о правах ребенка«Конвенция о правах ребенка» (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // СПС КонсультантПлюс., в России, с 1998 года, при поддержке ЮНИСЕФ, началась реализация пилотного проекта по введению должности Уполномоченного по правам ребенка (далее - Уполномоченный) на уровне субъектов Российской Федерации. Первые Уполномоченные появились в городах Санкт-Петербурге и Екатеринбурге, а также в Волгоградской, Новгородской и Калужской областях. К 1 февраля 2003 года общее число территориальных Уполномоченных по правам ребенка достигло пятнадцати. Тем не менее, проект не предусматривал единой системы введения института, не регламентировал нормативную правовую базу, его регулирующую, не определял место Уполномоченного в системе органов власти субъекта и органов местного самоуправления, его полномочий, требований к претендентам на должность и т.д.Коржев М.А. История становления института Уполномоченного по правам ребенка // Международный научный журнал «Инновационная наука». 2015. №7. С. 79.

В связи с этим, казалось бы, введение Уполномоченного при Президенте РФ должно рассматриваться не только для обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации, как закреплено в Указе № 986, но и для создания централизованной системы Уполномоченных по правам ребенка для наиболее результативной защиты прав несовершеннолетних, установления унифицированных стандартов деятельности.

Однако, на сегодняшний день, регулирование деятельности Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ не отвечает выдвинутому предположению, а носит расплывчатый и фактически нереализуемый характер.

Так, согласно п. 4 Указа № 986, Уполномоченный имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения, направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов, привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основеУказ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // СПС КонсультантПлюс..

Как следует из данного перечня, деятельность Уполномоченного не обеспечена никакими гарантиями. Можно было бы заметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает наложение мер административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка (ст. 17.2.1 КоАП РФ)«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс..

Однако, данная статья представляется неэффективной в связи с затруднительным установлением факта воспрепятствования неурегулированной законом деятельности Уполномоченного. Так, например, не раскрываются меры, включающиеся в проводимую Уполномоченным проверку, не установлены сроки направления федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и должностными лицами.

Кроме того, меры административной ответственности, предусмотренные ст. 17.2.1 КоАП РФ, представляются несоразмерными важности сферы деятельности Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. Так, вряд ли административный штраф, размер которого варьируется от одной до трех тысяч рублей«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс., является действенным механизмом в поддержку продуктивного осуществления Уполномоченным своих прав.

И, наконец, с точки зрения концепции, Уполномоченный является институтом несудебной защиты прав ребенка Колосов А.В. О правовых основах деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка // Вопросы конституционного права. 2012. №1. С. 37., осуществляющим независимый контроль за институтами гражданского общества, деятельность которых связана с несовершеннолетними Данилова В.А. Право на получение квалифицированной юридической помощи как гарантия реализации конституционных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2013. С. 64.. На основании опыта Уполномоченных по правам ребенка субъектов РФ, предполагается, что настоящее должностное лицо является доступным для индивидуальных обращений, в том числе, со стороны ребенка, что позволяет своевременно реагировать на нарушения прав детей и оказывать необходимую квалифицированную помощь, в том числе, обращаться в суд с заявлением о защите нарушенных прав и законных интересов ребенка и принимать участие лично либо через своего в соответствующих судебных процессахЗакон Московской области от 01.06.2015 № 86/2015-ОЗ (ред. от 27.12.2017) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Московской области и внесении изменений в некоторые законы Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 28.05.2015 № 4/129-П) // СПС КонсультантПлюс..

В то же время, ни Указ № 986, ни Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» не только не определяют процедуру обращений и порядок их рассмотрения, но и вообще не устанавливают саму возможность обращения к Уполномоченному по правам ребенка при Президенте РФ. Единственной доступной для заявителей информацией является форма на официальном сайте, присланные в соответствии с которой обращения «в целях оперативного реагирования на заявления перенаправляются региональному Уполномоченному по правам ребенка» Обращение к Уполномоченному // Deti.gov.ru: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка URL: http://deti.gov.ru/submit.php (дата обращения: 01.05.2018)..

Более того, ни один из названных актов не устанавливает каких-либо обязанностей Уполномоченного, что в совокупности с указанным выше вызывает сомнения в том, что деятельность исследуемого субъекта, как это принято считать, действительно включает в себя оказание квалифицированной юридической помощи детям.

Помимо этого, еще одним аргументом, подтверждающим высказанное недоверие, является полное отсутствие предъявляемых к претенденту на данную должность требований, что противоречит выявленной нами концепции квалифицированной юридической помощи.

При этом, стоит заметить, что, в отличии от Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченные субъектов должны соответствовать ряду критериев. Так, например, согласно Закону Хабаровского края «Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае», Уполномоченным может стать гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, имеющий высшее профессиональное образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданинаЗакон Хабаровского края от 23.11.2011 № 135 «Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае (с изменениями на 9 декабря 2015 года)» // СПС КонсультантПлюс.. Закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» устанавливает, что на должность Уполномоченного может быть назначен гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, имеющий высшее педагогическое или юридическое образование и опыт работы с детьми либо опыт правозащитной деятельности Закон Свердловской области от 15.07.2010 № 57-ОЗ «Об уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» (с изменениями и дополнениями от: 23 мая, 12 июля, 9 ноября 2011 г., 7 декабря 2012 г., 8 апреля, 9 декабря 2013 г.) // СПС КонсультантПлюс.. В Московской области на должность Уполномоченного может претендовать гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование, а также познания в области защиты прав и законных интересов ребенкаЗакон Московской области от 01.06.2015 № 86/2015-ОЗ (ред. от 27.12.2017) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Московской области и внесении изменений в некоторые законы Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 28.05.2015 № 4/129-П) // СПС КонсультантПлюс.. Так, хотя предъявляемые законами субъектов требования и включают в себя субъективные, оценочные категории, они, в отличие от нормативной базы, регулирующей деятельность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, свидетельствуют о выявлении необходимости какой-либо специализированной подготовки вообще.

Таким образом, можно сделать вывод, что, вопреки распространенным заблуждением, на сегодняшний день, институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка не способен обеспечивать оказание квалифицированной юридической помощи не только в силу отсутствия какого-либо правового направления деятельности данного субъекта, но и по причине отсутствия каких-либо гарантий его профессиональной компетенции в области права в целом, и опыта взаимодействия с несовершеннолетними в частности.

2.2 Органы опеки и попечительства как государственные органы, оказывающие квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним

Следующим специализированным субъектом, чья деятельность направлена на обеспечение и защиту прав и интересов детей«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс., тем самым коррелируя с концепцией оказания квалифицированной юридической помощи, выдвинутой в настоящем исследовании, являются органы опеки и попечительства. Оговоримся, что сфера и проявления деятельности органов опеки и попечительства крайне разнообразна и, во многом, далека от правоприменения, но лежит в поле содействия получению медицинских, образовательных, социальных и других услугФедеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об опеке и попечительстве» // СПС КонсультантПлюс.. В связи с чем, в рамках данной работы, представляется релевантным сфокусировать внимание исключительно на тех проблемных аспектах практики органов опеки и попечительства, их прав и обязанностей, которые непосредственно связаны с правовыми институтами.

Основным неоднозначным вопросом системы органов опеки и попечительства является недостаточное нормативное регулирование их деятельности. Так, основным актом, регламентирующим существование рассматриваемых органов, является Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Однако сфера деятельности настоящего закона включает лишь отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданамиТам же., в то время как реальное участие органов опеки и попечительства в жизни гражданского общества гораздо шире, и, представляется также нуждающимся в нормативном регулировании.

Так, в первую очередь, органы опеки и попечительства выступают в качестве одного из предусмотренных законодателем механизмов самозащиты ребенка. Так, согласно п. 2 ст. 56 Семейного кодекса РФ, ребенок, без какого-либо ограничения по возрастному критерию, вправе самостоятельно обращаться в орган опеки и попечительства при нарушении его прав и законных интересов, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..

Однако очевидна полная не реализуемость данного способа самозащиты - несовершеннолетние, особенно в возрасте до 14 лет (до достижения возраста, позволяющего самостоятельно обратиться в суд) не осведомлены не только о своих правах, но и о существующем доступе к к инструментам их защиты. Кроме того, согласимся с Н.И. Прокошкиной, ребенку, страдающему от насилия в семье или детских учреждениях, зачастую, слабо развитому физически и психически подавленному, морально сложно не только обратиться за разъяснением своих прав, но и сформулировать суть своей жалобы и определить независимое учреждение, способное ему помочь Прокошкина Н.И. Ювенальная юстиция как гарантия защиты прав несовершеннолетних // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. №4. С. 129..

К органам опеки и попечительства вправе обращаться не только дети, но и родители. Так, альтернативой судебному разрешению спора, право родителей или одного из них, при наличии разногласий по вопросам, касающимся воспитания и образования детей, обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..

Кроме того, органы опеки и попечительства привлекаются к участию по множеству категорий дел. В частности, их участие обязательно, согласно ст. 78 Семейного кодекса РФ, при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенкаТам же.. В соответствии со ст. 65 Семейного кодекса РФ орган опеки и попечительства в обязательном порядке привлекается при определении судом места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства Там же.. Также, с участием органа опеки и попечительства судом, в случае если родители не могут прийти к соглашению, разрешается спор о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 Семейного кодекса РФ)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. Органы опеки и попечительства привлекаются не только к разрешению споров в сфере семейного права. Так, согласно ст. 288 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ), с участием органов опеки и попечительства рассматриваются заявления об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным«Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Необходимость профессиональной оценки органов опеки и попечительства была усмотрена Верховным судом РФ по поводу того, не окажет ли неблагоприятного воздействия на ребенка его присутствие в суде в рамках выяснения его мнения по рассматриваемому вопросуПостановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 № 10 (ред. от 26.12.2017) «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» // СПС КонсультантПлюс..

Таким образом, подтверждается выдвинутый нами тезис о том, что действительная сфера участия органов опеки и попечительства значительно шире, чем предусматривает специальный закон, а, следовательно, также нуждается в нормативном урегулировании.

Особенное внимание представляется необходимым уделить ответственности органов опеки и попечительства - категории, выделяемой законодателем в качестве одной из основных для отнесения юридической помощи к квалифицированной.

Так, ст. 28 ФЗ «Об опеке и попечительстве» ответственность органов опеки и попечительства либо их должностных лиц в форме возмещения, в соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, вреда, причиненного подопечному в результате их незаконных действий или бездействия, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительстваФедеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об опеке и попечительстве» // СПС КонсультантПлюс.. Однако, исходя из изложенных выше положений, очевидно, что вред может быть нанесен не только лицам, в отношении которых установлена опека или попечительство. В связи с этим, согласимся с В.А. Даниловой о необходимости создания механизма привлечения специалистов органов опеки и попечительства к ответственности за ненадлежащее исполнение всех своих функций Данилова В.А. Указ. соч. С. 98., но заметим, что наиболее правильным решением данного вопроса будет являться расширение сферы действия существующего закона, регулирующего деятельность настоящих органов.

Аналогична ситуация по вопросу профессиональных компетенций специалистов органов опеки и попечительства. Как было отмечено ранее, юридическая помощь не может быть признана квалифицированной, если субъект, ее оказывающий, не обладает достаточными профессиональными знаниями и навыками. Здесь мнение законодателя полностью соответствует авторским представлениям о необходимости установления стандартов и критериев качества работы исследуемых органов.

Так, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации утвердило профессиональный стандарт специалиста органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетнихПриказ Минтруда России от 18.11.2013 № 680н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.12.2013 № 30850) // СПС КонсультантПлюс., а также примерные дополнительные профессиональные программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительстваПриказ Минобрнауки России от 24.02.2015 № 121 «Об утверждении примерной дополнительной профессиональной программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительства» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.05.2015 № 37361) // СПС КонсультантПлюс..

Нельзя не отметить комплексный характер профессиональных и общих профессиональных компетенций работников органов опеки и попечительства, необходимость которых рекомендована законодателем.

Так, в их числе подробно отражены знания и навыки в области юриспруденции. Например, способность и готовность применять на практике общепризнанные нормы и принципы международного права, международные и национальные программные документы, нормативные правовые акты в области защиты прав и интересов несовершеннолетних, законодательство Российской Федерации, и содействовать в реализации таких прав, выявлять коллизии, определять правильные варианты разрешения правовых коллизий для разрешения конкретной практической ситуации, способность и готовность к обеспечению и защите личных имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних, умение применять законодательные и иные нормативные правовые акты при подготовке конкретных документов: разрешений, согласий по одобрению сделок, заявлений, справок по учету и выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по формированию списков на предоставление жилья; претензий и исков, различного рода запросов и т.д.Более того, прямо закреплена компетенция о необходимости способности и готовности давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности по направлениям работы органов опеки и попечительства, осуществлению и защите прав несовершеннолетних, контролю за деятельностью законных представителей несовершеннолетних.

Наравне со знаниями и навыками по правовым вопросам, необходимой признается и междисциплинарная подготовка, подготовка в других областях знаний, включающая компетентность в областях педагогики, социологии, психологии и т.п. В частности, в перечень включены способность и готовность к применению на практике знаний в области психологии развития, социальной психологии, медицины, социальной педагогики, умение общаться с разными категориями граждан, детьми разных возрастных групп, выявлять их мнение по вопросам, затрагивающим их жизнь, способность и готовность к урегулированию конфликтных ситуаций, досудебному разрешению спорных ситуаций, использованию технологий медиации в своей деятельности и т.д.Приказ Минобрнауки России от 24.02.2015 № 121 «Об утверждении примерной дополнительной профессиональной программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительства» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.05.2015 № 37361) // СПС КонсультантПлюс.

Тем не менее, несмотря на действительно позитивную тенденцию к осознанию обязательности для оказания действительно качественной, квалифицированной юридической помощи целого спектра профессиональных знаний и навыков, открытым остается вопрос о том, что согласно действующему специальному законодательству, регулирующему деятельность органов опеки и попечительства, настоящие требования относятся исключительно к практике по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.

Таким образом, можно сделать вывод о наличии некоторых позитивных тенденций в рамках понимания действительно востребованного уровня подготовленности субъектов для признания оказываемой ими помощи квалифицированной. Однако, в качестве негативного аспекта, необходимо отметить крайне ограниченный подход к регулированию деятельности органов опеки и попечительства, не учитывающему не только реальные потребности несовершеннолетних, но и не соответствующему действующему семейному, гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству. Решением данного упущения может стать внесение изменений в нормативную базу, как минимум, расширение сферы действия ФЗ «Об опеке и попечительстве».

2.3 Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, как государственные органы, оказывающие квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним

Следующим специализированным субъектом, чьи компетенции непосредственно связаны с правами несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите из прав (далее - комиссии, КДН и ЗП). В первую очередь, необходимо отметить, что несмотря на широкий спектр направлений, деятельность комиссий в целом, должна рассматриваться именно с точки зрения оказания квалифицированной юридической помощи, но не с точки зрения, например, контрольной или надзорной деятельности. Указанная позиция основана на историческом прошлом КДН и ЗП, их компетенциях, функциях и даже названии.

Так, в 1918 года, согласно декрету «О комиссиях по делам несовершеннолетних», все дела несовершеннолетних в возрасте до 17 лет, «замеченных в деяниях общественно опасных», становились подведомствены комиссиям по делам несовершеннолетних, все дела уже рассматривающиеся каким-либо судом, должны были быть также переданы комиссиям, а разбирательства, окончившиеся осуждением, должны были быть ими пересмотрены.

Согласно Инструкции 1920 года о работе первых в России комиссий по делам несовершеннолетних прав, поставленными задачами были оказание медико-психологической и социальной помощи несовершеннолетним. При этом, несмотря на то, что Инструкция предусматривала передачу дела о правонарушении совершенным несовершеннолетним на рассмотрение народному судье, окончательное решение принималось не последним, а именно КомиссиейБрылева Е.А. Комиссии по делам несовершеннолетних как субъект ювенального правопорядка // Вестник Пермского университета. 2011. №1. С. 134..

Политика СССР 30-40-х годов XX века сказалась и на изменении курса деятельности в отношении несовершеннолетних. Так, в 1935 году не только был снижен до 12 лет возраст уголовной ответственности и возвращено применение к несовершеннолетним всех видов наказания, но и согласно Постановлению ЦК ВКП (б) и СНК СССР «О борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью» от 20 июня 1935 года были ликвидированы комиссии по делам несовершеннолетних, которые, однако, были восстановлены в 1957 году.

И наконец, в 1999 году, с принятием Федерального закона № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» к названию комиссий по делам несовершеннолетних добавляется «и защиты их прав», окончательно учреждая исследуемый институт в современном видеБрылева Е.А. Указ. соч. С. 135..

Таким образом, можно сделать вывод, что исторически, деятельность КДН и ЗП не носит карательного характера, не направлена на наложение санкций, а в качестве основной, имеет цель помощь и воспитать, что напрямую свидетельствует из нормативных положений. Следовательно, несмотря на административно-юрисдикционный характер деятельности, в качестве тезиса об их действительном назначении выступает оказание комиссиями квалифицированной (в заявленном в настоящем исследовании значении) юридической помощи несовершеннолетними. Иными словами, если деятельность в форме помощи не ставится под сомнение, то неочевидно, является ли помощь комиссий, оказываемая в сфере правонарушений, совершенных как самими несовершеннолетними, так и в отношении них, квалифицированной и в чем именно она состоит.

Исследовав перечень компетенций, установленных ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс., можно сделать несколько заключений.

В первую очередь, не все направления деятельности комиссий, пусть и связанные с различными правоохранительными органами, исправительными учреждениями и т.д. представляют собой помощь юридическую в выявленном нами значении. Разумеется, нельзя утверждать, что вся деятельность комиссий и поднимаемые ими вопросы лежат в правовом поле. Так, например, к ней не представляется возможным отнести обеспечение оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства и осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской ФедерацииФедеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс..

Оставшиеся пункты, на первый взгляд, также выглядят недостаточно соотносящимися с представлениями об оказания юридической помощи в силу порядка их реализации - ведь, например, в рамках обеспечения осуществления мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних Там же.невозможно представить, как несовершеннолетний самостоятельно обращается к комиссии с такой просьбой.

Однако автор убежден, что подобный порядок оказания комиссиями юридической помощи несовершеннолетним, проявляющийся не в ходе запроса на такую помощь самого нуждающегося, а в ходе инициативы и дальнейшей деятельности, осуществляемой комиссиями, то есть в ходе исполнения ими своей обязанности как органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетнихПостановление Правительства РФ от 06.11.2013 № 995 (ред. от 06.12.2017) «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СПС КонсультантПлюс. не является противоречащим выдвинутому нами определению юридической помощи, но носит, при этом, опосредованный характер. Позиция автора основана на изложенных ранее особенностях правового статуса несовершеннолетних, ограничивающих возможность их самостоятельной защиты.

Тем не менее, согласившись, что опосредованный характер юридической помощи не исключает комиссии из круга исследуемых нами субъектов, оценке подлежит квалифицированность их деятельности, вызывающая множественные разногласия.

В первую очередь, отметим, что в рамках настоящего исследования принято, что квалифицированная юридическая помощь есть не только качественная, но и эффективная. Функции же комиссий координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, содержащиеся в ст. 11, носят скорее декларативный характерФедеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс.. Так, несмотря на то, что законодатель действительно учитывает значительное число сфер, вызывающих затруднения, он не определяет конкретные меры и методы, что делает установленные по координации функции невозможными для реализации. Здесь, можно было бы согласиться с контраргументом, что для КДН и ЗП, создающихся на уровне субъекта РФ, нет необходимости устанавливать конкретные программы действий уже на федеральном уровне, не учитывающих социальные, культурные и экономические особенности региона.

В качестве примера исследования нами была выбрана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Так, согласно Положению о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, основными задачами комиссии являются осуществление мер в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по вопросам координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также контроль за осуществлением переданных отдельных государственных полномочий по созданию и осуществлению деятельности территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Пункт об основных направлениях деятельности исключен Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 03.02.2006 № 21-п. Приложение № 1 к Постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 13 февраля 2001 года № 56-п. Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/polozhenie-sostav/356103/polozhenie (дата обращения: 01.05.2018).

Представляется, что подобное регулирование не может быть рассмотрено как «учитывающее социальные, культурные и экономические особенности региона», в связи с чем острым остается вопрос необходимости регламентации конкретных форм и мер деятельности КДН и ЗП уже на федеральном уровне, эффективности деятельности комиссий по реализации заявленных функций, а, следовательно, квалифицированном уровне оказываемой помощи.

Учитывая сформированное нами определение, вторым заявленным выражением квалифицированности, помимо качества деятельности самой по себе, является профессиональная и специализированная подготовленность субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь. В рамках характеристики КДН и ЗП с точки зрения предмета исследования релевантно принимать во внимание административную практику комиссии, составляющую одно из основных профильных сфер, в частности, субъектов, ее формирующих.

Так, из 25 членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве ХМАО - Югры лишь трое являются профессионально компетентными в вопросах юриспруденции, это: заместитель начальника отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Управления Министерства внутренних дел России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, временно исполняющий обязанности заместителя начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре и руководитель отдела криминалистики Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. При этом, все трое являются не постоянными членами комиссии, но входят в ее состав по согласованию Приложение № 3 к Постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 13 февраля 2001 года № 56-п. Состав комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/polozhenie-sostav/1241943/sostav (дата обращения: 01.05.2018)..

Из 21 члена Экспертного состава при комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве ХМАО - Югры лишь один связан с деятельностью в сфера правоприменения - начальник отделения по делам несовершеннолетних отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних - Управления организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Управления Министерства внутренних дел России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. Более того, данное лицо также является непостоянным членом, но включается в состав лишь по согласованию Приложение к Положению об Экспертном совете. Состав Экспертного совета при комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/ekspertnyy-sovet-pri-komissii/356107/sostav (дата обращения: 01.05.2018)..

Важно отметить, что подавляющее большинство состава комиссии составляют специалисты других профильных областей знаний, на необходимость наличия которых мы указывали в отношении юристов, в частности, врачей, психологов, специалистов в области культуры и спорта, молодежной политики. Тем не менее, соблюдения выявленного нами в качестве обязательного принципа специализации недостаточно при практически полном отсутствии субъектов, соответствующих «юридическим составляющим» принципа квалификации. Иными словами, принцип специализации органа является превалирующим над квалификацией в вопросе разрешения правовых вопросов.

Таким образом, принимая во внимание характерные особенности состава комиссии, а также количество рассмотренных протоколов об административных наказаниях (за первое полугодие 2017 года - 4231), вынуждены заключить, что реально существующая ситуация по реализации комиссиями заявленных функций принципиально отлична от, по крайней мере, номинально соответствующих представлениям об оказании квалифицированной юридической помощи. Качество решений, принимаемых комиссией в рамках исследуемого нами направления не может являться надлежащим, а оказываемая помощь действительно квалифицированной с представленной в исследовании точки зрения.

2.5 Прокурор как должностное лицо, оказывающее квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним

Следующим субъектом, одно из направлений деятельности которого направлено на оказание квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним, является прокурор. Стоит отметить специфику роли прокурора в сфере оказания квалифицированной юридической помощи детям в отличие от рассмотренных ранее, он не является субъектом, действующим исключительно в обозначенной сфере, однако, его деятельность, несомненно, является гораздо более приближенной к традиционному пониманию юридической помощи, как осуществляемой профессиональным и компетентным в вопросах права лицом.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ «О прокуратуре РФ») целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государстваФедеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.. При этом, отдельным предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организацийФедеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс..

В рамках обозначенной сферы, одним из относительно обособленных, но, согласно действующему законодательству, не выделенных в качестве самостоятельной отрасли, направлений деятельности прокуратуры во исполнение поставленной цели является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. При этом, учитывая, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, автор предлагает рассматривать оказание прокурором квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним в нескольких формах.

Основная заключается в опосредованной квалифицированной юридической помощи, оказываемой по результатам прокурорского надзора.

Так, согласно ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокурор может принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также уполномочен предостерегать о недопустимости нарушения закона (п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ») Там же.. Здесь важно обратить внимание на то, что хоть перечень органов и должностных лиц, находящихся под надзором прокурора достаточно широк, не все органы и должностные лица, связанные с защитой прав детей, в него входят. В связи с этим, нельзя согласиться с О.В. Ворониным по вопросу возможности и необходимости включения в предмет прокурорского надзора деятельности Уполномоченного по права ребенка в РФ при Президенте РФ и региональных Уполномоченных Воронин О.В. Ювенальная юстиция или прокурорский надзор? // Уголовная юстиция. 2014. №1. С. 84.. Обращая внимание на выявленную ранее разницу оказания юридической помощи и одной из ее форм - защиты нарушенных прав, соотносящихся как целое и частное, отметим, что Уполномоченные являются непосредственными правозащитниками, хоть и оказывают квалифицированную юридическую помощь наравне с поднадзорными прокурору органами опеки и попечительства, комиссиями по делам несовершеннолетних.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокурор по фактам выявленных нарушений КоАП РФ или закона субъекта РФ возбуждает дела об административном правонарушении«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс..

Специальные направления прокурорского реагирования предусмотрены Приказом Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнение законов о несовершеннолетних и молодежи». Например, решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях, своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья и т.д.Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // СПС КонсультантПлюс.

Кроме того, роль прокурора по оказанию квалифицированной помощи в опосредованной форме проявляется в его участии при рассмотрении судом ряда категорий дел для дачи заключений. Так, например, прокурор в обязательном порядке привлекается к рассмотрению дел о лишении родительских прав, их ограничении и восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 70 Семейного кодекса РФ, п. 4 ст. 73 Семейного кодекса РФ, п. 2 ст. 72 Семейного кодекса РФ соответственно)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..С участием прокурора также рассматриваются заявления об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (п. 1 ст. 284 ГПК РФ) и заявления об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ) «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс..Прокурор также участвует по делам об усыновлении детей (п. 1 ст. 125 Семейного кодекса РФ) и об отмене усыновления (п. 2 ст. 140 Семейного кодекса РФ)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. При этом, согласно п. 2 Приказа Генпрокуратуры России от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»участие прокурора в рассмотрении названных категорий дел является его основной обязанностьюПриказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС КонсультантПлюс..

Однако наиболее эффективным способом оказания квалифицированной юридической помощи ребенку представляется реализация прокурором права, в соответствии с п. 1 ст. 45 ГПК РФ, обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, как лиц, в силу возраста неспособных обратиться в суд самостоятельно «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Обращение прокурора может быть вызвано результатами проведенной проверки, а также заявлениями, жалобами или иными сообщениями, исходящими от третьих лиц, по фактам нарушения прав несовершеннолетнихПриказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 07.03.2018) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.. Несмотря на очевидную цель формирования механизма доступности правосудия для наиболее незащищенной социальной группы, по нашему мнению, его реализация вызывает ряд вопросов, в частности, под сомнение ставится возможность несовершеннолетних получить квалифицированную юридическую помощь прокурора в форме защиты их прав, когда правонарушения проистекают сто стороны их законных представителей.

В первую очередь, напомним, что при нарушении прав и законных интересов ребенка родителями (одним из них), у несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет есть два альтернативных средства защиты прав - обращение в орган опеки и попечительства либо самостоятельное обращение в суд, а для несовершеннолетних в возрасте до 14 лет единственным средством является обращение в орган опеки и попечительства«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. Предположим, что, хоть и маловероятно, но ребенок в возрасте младше 14 лет знал о существовании описанного выше средства защиты нарушенного права и обратился за помощью в орган опеки и попечительства по месту своего жительства, однако, действия, предпринятые специалистами, не были достаточно эффективными и не устранили нарушений прав ребенка со стороны родителей. Предполагается, что, находясь под прокурорским надзором, органы опеки и попечительства должны быть привлечены к ответственности за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, однако, очевидно, что прокурор узнает о данном нарушении либо несвоевременно, либо вообще не будет о нем осведомлен, что лишает ребенка реальной возможности получить квалифицированную юридическую помощь.

Следующим вопросом в рамках реализации права прокурора на инициативное участие в суде является возможность обращения в суд в защиту детей, достигших 14-летнего возраста. Вновь обращаясь к тексту п. 1 ст. 45 ГПК РФ, отмечаем, что настоящее право в отношении несовершеннолетних реализуется прокурором в силу возраста, не позволяющего ребенку обратиться в суд самостоятельно «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Однако, принимая во внимание положение ст. 56 Семейного кодекса, также отметим, что с 14 лет ребенку позволено самому обращаться в суд за защитой нарушенного права«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..Следовательно, возникает ситуация, при которой ребенок еще не может самостоятельно обратиться к прокурору в силу ограниченного перечня доступных ему способов защиты прав, а прокурор не в праве обращаться в суд за несовершеннолетнего, достигшего возраста 14 лет, поскольку он уже имеет право на обращение в суд.

Таким образом, можно заключить, что несмотря на широкие полномочия прокуратуры в рамках обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи детям, основной элемент, позволяющий своевременно реагировать на нарушения прав детей, не учитывает возможных несовершенств работы поднадзорных органов. В связи с этим, в качестве оптимального решения предлагается разрешить детям любого возраста, в случае их неудовлетворения результатами деятельности органов опеки и попечительства, самостоятельно обращаться за помощью в прокуратуру, что позволит вовремя принимать все необходимые меры по защите и восстановлению их прав.

Подводя итог анализу специализированных государственных органов и должностных лиц, проанализированных на предмет оказания несовершеннолетним квалифицированной юридической помощи, необходимо сделать ряд выводов и внести следующие предложения.

В первую очередь, государственные органы и должностные лица, созданные как специализированные, должны быть способны выполнять возложенные на них функции и отвечать поставленным целям, в то время как некоторые из них, в частности, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, по причине полного отсутствия предъявляемых к профессиональной подготовке требований не только не соответствует данному заключению, но и уступает по своей компетентности региональным Уполномоченным по правам ребенка. В связи с этим, рассматривая Уполномоченного в качестве детского правозащитника, предлагаем, принимая по внимание опыт субъектов Российской Федерации, нормативно закрепить критерии квалифицированности Уполномоченного, учитывающие как наличие качественных юридических знаний и навыков, так и признанную необходимой подготовку претендента в областях педагогики, психологии и т.д. Кроме того, считаем обязательным закрепить порядок направления и рассмотрения обращений к Уполномоченному, соответствующий представлениям о доступности и своевременности оказываемой помощи.

Вопрос подготовленности проанализированных субъектов, отвечающей выявленному ранее толкованию «квалифицированности», является проблемным не только для Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. Так, в отношении комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав предлагается на федеральном уровне закрепить минимальные требования к составу КДН и ЗП, включающего в достаточном количестве как членов, обладающих профессиональной подготовкой в области юриспруденции, например, представителя Следственного управления Следственного комитета РФ по соответствующему субъекту РФ, помощника прокурора и т.д., так и специалистов в других профильных областях знаний, в частности, психологии, педагогики и социологии, в числе аналогичном предыдущему. При этом формирование оставшейся части состава комиссий оставить на усмотрение региона.