Державний контроль в галузі електроенергетики: адміністративно-правові засади

Размещено на http: //www. allbest. ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ

СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Державний контроль в галузі електроенергетики: адміністративно-правові засади

Скорейко Наталія Іванівна

Ірпінь 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Мулявка Дмитро Григорович, Національний університет державної податкової служби України, начальник кафедри організації оперативно-розшукової діяльності.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету; кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Плугатар Тетяна Анатоліївна, Державний науково-дослідний інститут МВС України, головний науковий співробітник відділу науково-інформаційної та редакційно-видавничої діяльності.

Захист відбудеться «24» грудня 2014 року о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

Автореферат розісланий «21» листопада 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сьогоднішньому етапі розвитку українського суспільства забезпечення належного рівня енергетичної безпеки є важливою умовою збереження державності, фактором, який визначатиме майбутнє України. Зростання ролі електроенергетики як галузі енергетичної сфери зумовлене потребою у корінній трансформації енергетичної політики. Безперечним є той факт, що національна економіка вже не може собі дозволити неекономно використовувати паливно-енергетичні ресурси.

Успішність необхідних для електроенергетичної галузі реформ значною мірою залежить від побудови ефективної системи державного контролю, призначення якого полягає у визначенні рівня додержання суб'єктами господарської діяльності, незалежно від їх відомчої належності та форм власності, що виробляють, передають, розподіляють, постачають електричну енергію та теплову енергію при централізованому теплопостачанні, вимог законів та підзаконних правових актів, якими регулюється їх діяльність. За умов ринкової економіки частина суб'єктів господарювання приватної форми власності прагне отримувати прибутки будь-якою ціною. Унаслідок цього у сфері електроенергетики поза увагою можуть залишатися питання заміни застарілого обладнання, техніки безпеки, навчання персоналу і т. д., адже це вимагає від власника додаткових витрат коштів. Нехтування цими проблемами, безумовно, матиме негативні наслідки, у тому числі призводитиме до травмування працівників чи навіть їх загибелі. Крім того, потребують вирішення питання захисту навколишнього середовища, додержання вимог податкового законодавства тощо.

Зазначене чітко вказує на те, що галузь електроенергетики потребує особливої уваги з боку держави.

На жаль, як свідчить стан галузі електроенергетики сьогодні, система державного контролю має численні недоліки, які не дозволяють повною мірою реалізовувати його мету та завдання. Незважаючи на те, що Україна має достатні генеруючі потужності та розвинену мережу електропередачі, унаслідок вад управління технічний стан інфраструктури галузі є незадовільним, зношеність обладнання та недостатність інвестицій у нове обладнання і сучасні технології є причинами постійних аварій, у тому числі з людськими жертвами. За даними Центру досліджень енергетики у 2013 році, кількість аварійних вимкнень через погодні умови зросла майже у чотири рази, порівняно з показниками 2012 року, і спостерігалася найбільша за часи з моменту набуття незалежності кількість одночасно відключених від енергосистеми населених пунктів (1 300, або 5 % від їх загальної кількості).

Подолати зазначені недоліки покликані органи, які здійснюють державний контроль у галузі електроенергетики, однак вони перебувають у стані перманентного реформування, не підкріпленого науковим обґрунтуванням, що стає предметом гострої критики як теоретиків, так і практиків. Указами Президента України від 27 серпня 2014 року № 693/2014 та № 694/2014 було ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, і створено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Відсутність у вказаних правових актах положень про правонаступництво, штучне поєднання компетенції двох комісій з відмінними цілями та завданнями, спірність правового статусу новоствореного органу, на жаль, не сприяють підвищенню ефективності державного контролю у галузі електроенергетики.

Проблеми державного контролю висвітлювали у своїх працях В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, Ю. М. Дьомін, А. П. Калініченко, Л. М. Касьяненко, А. Ю. Ковальчук, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, О. М. Музичук, Д. Г. Мулявка, Н. Р. Нижник, В. І. Олефір, І. С. Орехова, Т. А. Плугатар, О. П. Рябченко, Л. А. Савченко, С. Г. Стеценко, В. С. Шестак та інші вчені.

А. М. Новицький дослідив організаційно-правові засади державного управління у паливно-енергетичному комплексі України, окреслив ключові напрями детінізації відносин у ньому, визначив основні та специфічні для енергетики фактори, які сприяють тіньовим проявам. О. В. Cердюченко здійснив комплексне дослідження адміністративно-правових проблем забезпечення енергетичної безпеки України, розробив пропозиції щодо оптимізації кількісного складу та функціонального наповнення державних органів для ефективної реалізації державної енергетичної політики. На теоретичних та правових засадах регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері паливно-енергетичного комплексу України зосередила свою увагу О. Є. Кострубіцька. О. М. Губрієнко вивчала організаційно-правові засади державного управління в галузі електроенергетики в Україні, ґенезу інституту державного управління електроенергетикою у правовій доктрині та законодавстві, систему суб'єктів державного управління електроенергетичною галуззю, обґрунтувавши шляхи її вдосконалення. А. П. Шафранов, у свою чергу, дослідив проблеми адміністративного нагляду у сфері електроенергетики в Російській Федерації, визначивши його суб'єктів, об'єкти, методи і перспективи подальшого розвитку. Варто зауважити, що проблематика державного контролю в галузі електроенергетики України розглядалася вченими фрагментарно, у контексті вирішення інших дослідницьких завдань, що у поєднанні з недоліками правового регулювання та правозастосовної практики у даній сфері й зумовлює актуальність обраної теми дисертаційної роботи.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до розділу 1.2 Енергетичної стратегії України на період до 2030 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 року № 1071-р, п. 2 Завдань та заходів з виконання Загальнодержавної соціальної програми поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища на 2014-2018 роки, затвердженої Законом України від 4 квітня 2013 року № 178-VII, п. 6 «Механізми державного регулювання господарських відносин в Україні» розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України від 23 травня 2013 року, протокол №10, та розглянута координаційним бюро Національної академії правових наук без зауважень.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягала в тому, щоб на основі аналізу адміністративного законодавства України та практики його застосування дослідити сутність державного контролю в галузі електроенергетики і розробити пропозиції щодо його вдосконалення.

Указана мета обумовила завдання дослідження, основними з яких є такі:

– визначити місце та роль контролю в галузі електроенергетики в системі державного контролю;

– сформулювати визначення поняття «державний контроль у галузі електроенергетики» та виокремити його ознаки;

– встановити особливості розвитку державного контролю в галузі електроенергетики в Україні;

– охарактеризувати суб'єктів, об'єкт та предмет державного контролю в галузі електроенергетики в Україні;

– сформулювати мету та принципи державного контролю в галузі електроенергетики;

– охарактеризувати форми та методи державного контролю в галузі електроенергетики;

– визначити особливості процесу державного контролю в галузі електроенергетики;

– окреслити шляхи адаптації національного законодавства, яким регулюється державний контроль у галузі електроенергетики, до вимог acquis communautaire;

– визначити напрями вдосконалення адміністративного забезпечення державного контролю в галузі електроенергетики.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері державного контролю в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади державного контролю в галузі електроенергетики.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань щодо визначення адміністративно-правових засад державного контролю в галузі електроенергетики в Україні використано загальнонаукові та спеціально-правові методи наукового дослідження, сукупність яких дала змогу всебічно вивчити предмет дослідження. Вони базувалися на системному підході, застосування якого допомогло з'ясувати особливості зв'язків між досліджуваними явищами та процесами. Використання логіко-семантичного методу дозволило всебічно вивчити понятійний ряд досліджуваної проблематики, запропонувати авторські визначення деяких категорій (пп. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2). Історико-правовий метод дав змогу дослідити закономірності у розвитку державного контролю у галузі електроенергетики (п. 1.3), внести пропозиції щодо його вдосконалення (п. 3.2). За допомогою формально-логічного методу були проаналізовані особливості функціонування механізму державного контролю в галузі електроенергетики (пп. 2.1-2.4). Статистичний метод та метод документального аналізу дозволили аргументувати наявність проблем у досліджуваній галузі та запропонувати шляхи їх подолання (пп. 1.3, 3.2).

Нормативно-правову базу роботи становить Конституція України, закони та підзаконні правові акти, якими регулюється здійснення державного контролю в галузі електроенергетики, акти acquis communautaire, а також практика їх застосування.

Інформаційну та емпіричну базу дослідження склали статистичні матеріали, звіти та аналітичні довідки, огляди, звіти Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері електроенергетики, Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України, довідкові видання, політико-правова публіцистика.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена тим, що дисертація є однією з перших робіт, у якій на підставі аналізу теоретичних джерел, нормативно-правових актів і правозастосовної практики системно розглянуто питання вдосконалення державного контролю в галузі електроенергетики у сучасних умовах, у результаті чого сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, основними з яких є такі:

уперше:

- сформульовано визначення поняття «державний контроль у галузі електроенергетики» як здійснюваний державою в особі уповноважених нею органів та на підставі законодавчих актів вплив на суб'єктів господарювання всіх форм власності, які виробляють, передають та постачають електроенергію, а також використовують її для власних потреб, випробовують та ремонтують енергоустановки і мережі, несуть зобов'язання з дотримання режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконують роботи з проектування енергоустановок і мереж, метою якого є визначення рівня додержання ними вимог правових актів, якими регулюється їх діяльність, і припинення порушень законності, якщо такі мають місце; крім того, виокремлено ознаки вказаного контролю;

- здійснено періодизацію розвитку державного контролю в галузі електроенергетики, що охоплює такі етапи: 1) створення спеціалізованих державних органів та розбудова їх територіальних підрозділів (1936-1963 рр.); 2) розширення компетенції органів державного контролю в галузі електроенергетики за рахунок надання їм функцій інших органів (1964-1967 рр.); 3) удосконалення системи державного контролю, створення у місті Києві Зонального органу Півдня Державної інспекції з експлуатації електростанцій і мереж (1968-1991 рр.); 4) започаткування національної системи державного контролю з утворенням спеціалізованих органів державного контролю та ухвалення базових для діяльності галузі законів України «Про електроенергетику» та «Про енергозбереження» (1992-1995 рр.); 5) розвиток системи органів державного контролю в галузі електроенергетики, для якого характерними були часті зміни назв, структури і компетенції вказаних органів (1996-2010 рр.); 6) перебудова системи державного контролю у зв'язку з приєднанням України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (2010 - дотепер);

- визначено стратегічну мету та тактичні цілі державного контролю в галузі електроенергетики;

- виокремлено п'ять груп причин, які знижують ефективність контролю в галузі електроенергетики, до яких віднесено такі: недоліки у нормативному визначенні цілей, завдань, процесу та наслідків контролю; наявність чотирьох державних органів, що виступають спеціалізованими суб'єктами контролю в галузі електроенергетики і функції яких частково пересікаються; причини економічного характеру, пов'язані з монопольним характером деяких видів діяльності на ринку електроенергетики та високим рівнем корупції; недостатній рівень професіоналізму працівників суб'єктів контролю; недостатньо високий рівень правової свідомості та правової культури учасників правовідносин, пов'язаних із функціонуванням ринку електроенергетики в Україні. Запропоновано шляхи вирішення цих проблем;

- обґрунтовано доцільність створення єдиного органу державного контролю у галузі електроенергетики - Національної енергетичної інспекції України, на яку було б покладено функції Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, новоствореної Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (в аспекті виконання нею контрольних функцій в галузі електроенергетики), і Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України;

удосконалено: електричний адміністративний державний контроль

- розуміння місця та ролі контролю в галузі електроенергетики в системі державного контролю, зокрема, з'ясовано, що за своїм призначенням у сучасних умовах побудови в Україні правової соціальної держави вказаний вид контролю спрямований на визначення невідповідності діяльності електроенергетичної галузі вимогам законів України та підзаконних нормативно-правових актів і розробку на основі отриманої в результаті здійснення контрольної діяльності інформації заходів з удосконалення управління зазначеною галуззю, має високий рівень правової регламентації, проводиться систематично та ін.;

- характеристику суб'єктів, об'єкта та предмета державного контролю в галузі електроенергетики в Україні;

- класифікацію принципів державного контролю в галузі електроенергетики за праксеологічним критерієм, до яких віднесено принципи законності, правової рівності, професіоналізму, систематичності, наявності зворотного зв'язку, прозорості, та надано їх характеристику;

- визначення поняття «форми державного контролю в галузі електроенергетики», під яким запропоновано розуміти зовнішній прояв конкретних однорідних дій, здійснюваних державою в особі уповноважених нею органів з метою встановлення рівня дотримання вимог правових актів, якими регулюється функціонування сфери електроенергетики, і припинення порушень законності, якщо такі мають місце, та запропоновано їх класифікацію;

- підходи до особливостей процесу державного контролю в галузі електроенергетики;

дістали подальшого розвитку:

- розуміння методів державного контролю в галузі електроенергетики;

- характеристика шляхів адаптації національного законодавства, яким регулюється державний контроль у галузі електроенергетики, до вимог acquis communautaire;

- аргументація щодо можливого негативного впливу створення Фонду врегулювання вартісного дисбалансу відповідно до Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» на подальший розвиток цивілізованого ринку електроенергетики в нашій державі;

- пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративного забезпечення державного контролю в галузі електроенергетики, зокрема, шляхом внесення змін і доповнень до законів України «Про електроенергетику», «Про енергозбереження», Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших правових актів.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані та вже застосовуються у науково-практичній діяльності, зокрема:

- у правотворчості - під час удосконалення нормативно-правових актів, якими регулюється здійснення державного контролю в галузі електроенергетики;

- у науково-дослідній діяльності - як основа для подальшої розробки питань контрольної діяльності державних органів у галузі електроенергетики (акт впровадження від 15 травня 2014 року);

- у навчальному процесі - при підготовці підручників та навчальних посібників, а також під час викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес» (акт впровадження від 11 червня 2014 року);

- у правозастосовній діяльності - у процесі здійснення контрольних заходів у галузі електроенергетики, під час оскарження рішень державних органів, ухвалених за результатами таких заходів (довідка про впровадження від 29 квітня 2014 року).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані висновки та узагальнення було оприлюднено на науково-комунікативних заходах, зокрема: науково-практичній конференції «Проблеми сучасного права» (м. Чернігів, 15 квітня 2011 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Напрями удосконалення протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності» (м. Ірпінь, 2-3 грудня 2011 року), науково-практичній конференції «Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави» (м. Київ, 2 квітня 2013 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Правові реформи в Україні: реалії сьогодення» (м. Харків, 8-9 червня 2013 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 21-22 червня 2013 року), на круглому столі, присвяченому 65-й річниці прийняття Загальної декларації прав людини (м. Київ, 6 грудня 2013 року).

Публікації. Основні положення й результати дослідження викладено в тринадцяти наукових працях, із яких п'ять опубліковані у наукових фахових виданнях України з юридичних наук, одна - у закордонному науковому виданні, а також у шести тезах доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій та Науково-практичному коментарі Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Структура дисертації відповідає предмету, меті, завданням та методології дослідження і дає можливість детально розкрити тему. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (223 найменування), додатків. Загальний обсяг дисертації становить 243 сторінки, з них основний текст - 187 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв'язок з науковими програмами, планами, темами; висвітлюються його мета і завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження; визначається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів; наводяться відомості про апробацію та публікацію результатів дослідження і структуру роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади державного контролю в галузі електроенергетики» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Місце та роль контролю в галузі електроенергетики в системі державного контролю» обґрунтовано, що державний контроль у галузі електроенергетики є складовою системи державного контролю, з'ясовано, що за своїм призначенням у сучасних умовах побудови в Україні правової соціальної держави вказаний вид контролю спрямований на визначення невідповідності діяльності електроенергетичної галузі вимогам законів України та підзаконних нормативно-правових актів і розробку на основі отриманої в результаті здійснення контрольної діяльності інформації заходів з удосконалення управління зазначеною галуззю. Визначено, що державний контроль у галузі електроенергетики проводиться систематично, права та обов'язки його суб'єктів та представників об'єктів закріплені у відповідних нормативно-правових актах, властивістю яких є те, що потрібно виокремлювати правові акти, згідно з якими здійснюється контрольна діяльність, і правові акти, додержання яких перевіряється під час здійснення такої діяльності, причому переліки цих правових актів не є тотожними. З'ясовано, що тенденцією сучасного рівня розвитку галузі електроенергетики є поступове зростання ролі зовнішнього позавідомчого контролю, що зумовлено активним процесом роздержавлення власності підприємств указаної галузі.

У підрозділі 1.2 «Поняття та ознаки державного контролю в галузі електроенергетики» визначено, що державний контроль у галузі електроенергетики має такі ознаки. Його суб'єктом є держава, призначенням - вплив на суб'єктів господарювання всіх форм власності, які виробляють, передають і постачають електроенергію, а також використовують її для власних потреб, випробовують та ремонтують енергоустановки і мережі, несуть зобов'язання з дотримання режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконують роботи з проектування енергоустановок і мереж, з метою додержання ними вимог правових актів, якими регулюється їх діяльність, і припинення порушень законності, якщо такі мають місце. Особливістю державного контролю в галузі електроенергетики є також його здійснення відповідно до законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про електроенергетику», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», у яких визначено підстави, форми, методи, вимоги до періодичності та інші особливості контрольної діяльності. Сформульовано визначення поняття «державний контроль у галузі електроенергетики».

У підрозділі 1.3 «Особливості розвитку державного контролю в галузі електроенергетики в Україні» проведено періодизацію розвитку державного контролю в галузі електроенергетики, яка охоплює такі етапи: 1) створення спеціалізованих державних органів та розбудова їх територіальних підрозділів (1936-1963 рр.); 2) розширення компетенції органів державного контролю в галузі електроенергетики за рахунок надання їм функцій інших органів (1964-1967 рр.); 3) удосконалення системи державного контролю, утворення у місті Києві Зонального органу Півдня Державної інспекції з експлуатації електростанцій і мереж (1968-1991 рр.); 4) започаткування національної системи державного контролю зі створенням спеціалізованих органів державного контролю і прийняття базових для діяльності галузі законів України «Про електроенергетику» та «Про енергозбереження» (1992-1995 рр.); 5) розвиток системи органів державного контролю в галузі електроенергетики, для якого характерними були часті зміни назв, структури і компетенції вказаних органів (1996-2010 рр.); 6) перебудова системи державного контролю у зв'язку з приєднанням України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (2010 - дотепер). Визначено особливості сучасного стану розвитку державного контролю в галузі електроенергетики.

Розділ 2 «Механізм державного контролю в галузі електроенергетики» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Суб'єкти, об'єкт та предмет державного контролю в галузі електроенергетики» обґрунтовано, що розуміння кола суб'єктів державного контролю в галузі електроенергетики, тобто органів держави, які мають повноваження здійснювати контрольну діяльність, має базуватися на теорії розподілу влад, базовим положенням якої є ідея щодо стримувань та противаг, завдяки яким досягається практичне втілення ідеї демократії. Доведено, що система суб'єктів державного контролю у галузі електроенергетики складається з Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Президента України, Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України, судових органів. Потрібно також зауважити, що у межах своїх повноважень певні контрольні функції у галузі електроенергетики виконують органи державної податкової служби, державної митної служби, органи державного фінансового контролю та деякі інші державні органи. Надано визначення об'єкта і предмета державного контролю в галузі електроенергетики. Аргументовано, що господарська діяльність не є предметом державного контролю у досліджуваній сфері, у зв'язку з чим запропоновано ч. 2 ст. 9 Закону України «Про електроенергетику» викласти у такій редакції: «Предметом державного нагляду (контролю) в електроенергетиці є діяльність, пов'язана з виробництвом, передачею та постачанням енергії…» (і далі за текстом).

У підрозділі 2.2 «Мета та принципи державного контролю в галузі електроенергетики» визначено стратегічну мету та тактичні цілі державного контролю у галузі енергетики. Обґрунтовано, що принципи державного контролю в галузі електроенергетики є за своєю сутністю загальними ідеями, які впливають на появу, зміну та скасування правових норм, що забезпечує перманентність процесу вдосконалення форм та методів державного управління в галузі електроенергетики в цілому. Метою цих принципів є впорядкування відносин у галузі електроенергетики з одночасним досягненням балансу інтересів людини і громадянина (переважно в особі споживача відповідних послуг), суб'єктів господарювання, які надають такі послуги, і держави. Керуючись зазначеним вище, до принципів державного контролю у галузі електроенергетики за праксеологічним критерієм віднесено принципи законності, правової рівності, професіоналізму, систематичності, наявності зворотного зв'язку, прозорості та дано їх характеристику.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи державного контролю в галузі електроенергетики» визначено поняття державного контролю в галузі електроенергетики та запропоновано класифікацію його форм, яка охоплює парламентський, президентський, урядовий, спеціалізований, фінансовий та судовий контроль. Обґрунтовано, що методологічно неправильним є формулювання, закріплене у ч. 3 ст. 9 Закону України «Про електроенергетику», у якому визначено, що способом здійснення державного нагляду (контролю) в електроенергетиці є проведення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики відповідних обстежень, перевірок, оглядів, інспектування щодо енергетичного обладнання суб'єктів електроенергетики та споживачів енергії у порядку, встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Запропоновано ч. 3 ст. 9 Закону України «Про електроенергетику» доповнити вказівкою на здійснення відповідними державними органами парламентського, президентського, урядового, фінансового та судового контролю, а термін «спосіб контролю» замінити на термін «форма контролю». Досліджено особливості методів державного контролю у галузі електроенергетики і зроблено висновок про їх нормативне закріплення.

У підрозділі 2.4 «Особливості процесу державного контролю в галузі електроенергетики» доведено, що процес державного контролю є одним з різновидів соціального процесу і, як будь-який соціальний процес, може бути розглянутий у кількох аспектах. За змістом можна виокремити суб'єктів процесу державного контролю, об'єктивні та суб'єктивні умови, за яких він здійснюється. Залежно від часових параметрів можна виділити три етапи контролю. Перший з них являє собою встановлення нормативних вимог, тобто бажаних результатів, які піддаються вимірюванню і з якими учасники контрольного процесу можуть зіставляти як попередню, так і наступну діяльність. Сутність другого етапу контролю полягає у зіставленні отриманих результатів з нормативно визначеними вимогами. Третій етап контролю - це здійснення дій, які мають сприяти поверненню системи у стан, заданий ідеальною моделлю бажаного результату, або підтримці такого стану, якщо за результатами контролю було констатовано його наявність. Другим варіантом поведінки суб'єктів контролю на третьому етапі процесу контролю є вжиття заходів для зміни умов, які сприяли виявленим порушенням. І третім варіантом є зміна нормативно встановлених вимог, додержання яких перевіряється. Отже, ознакою ефективно побудованої системи державного контролю є сумісний пошук учасниками процесу контролю шляхів виходу із ситуації, що сформувалася внаслідок невідповідності правових норм реальним умовам діяльності в галузі електроенергетики. Таким чином, наслідками констатації недосконалості правових норм має бути підготовка пропозицій, спрямованих на вдосконалення правових приписів, і направлення їх до компетентних суб'єктів нормотворчості.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення державного контролю в галузі електроенергетики» містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Адаптація національного законодавства, яким регулюється державний контроль у галузі електроенергетики, до вимог acquis communautaire» Стан адаптації законодавства України до вимог acquis communautaire, тобто правової системи Європейського Союзу, є ще недостатнім, що особливо актуально з погляду на приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Одним з першочергових завдань у цій сфері є необхідність в імплементації в національне законодавство вимог Директиви Європейського Парламенту та Ради 2009/72/ЄС від 13 липня 2009 року про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС. Звернуто увагу на той факт, що ч. 2 ст. 37 Директиви 2003/54/ЄС визначає, що, коли певна держава-член передбачить відповідні положення, зобов'язання щодо здійснення контролю можуть виконуватися іншими органами, ніж регулятивний орган влади. У цьому випадку інформація, похідна від указаних перевірок, надається регулятивному органу влади якомога швидше. Таким чином, здійснення контрольних функцій не чотирма, а одним державним органом, правовий статус якого має бути приведений у відповідність з положеннями Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», не суперечить положенням Директиви 2003/54/ЄС. І, відповідно, іншим аспектом цієї проблематики має бути наділення новоствореної Національної енергетичної інспекції України повноваженнями, закріпленими у ч. 1 ст. 37 Директиви Європейського Парламенту та Ради 2009/72/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС.

У підрозділі 3.2 «Напрями вдосконалення адміністративно-правового забезпечення державного контролю в галузі електроенергетики» виокремлено п'ять груп причин, які знижують ефективність контролю в галузі електроенергетики, до яких віднесено: недоліки у нормативному визначенні цілей, завдань, процесу та наслідків контролю; наявність чотирьох державних органів, що виступають спеціалізованими суб'єктами контролю в галузі електроенергетики і функції яких частково пересікаються; причини економічного характеру, пов'язані з монопольним характером деяких видів діяльності на ринку електроенергетики та високим рівнем корупції; недостатній рівень професіоналізму працівників суб'єктів контролю; недостатньо високий рівень правової свідомості та правової культури учасників правовідносин, пов'язаних із функціонуванням ринку електроенергетики в Україні. Запропоновано шляхи вирішення цих проблем.

ВИСНОВКИ

У висновках на основі проведеного комплексного дослідження теоретичних, правових та практичних питань, пов'язаних з функціонуванням системи державного контролю в галузі електроенергетики, сформульовано основні наукові результати, що у сукупності вирішують наукове завдання, яке полягало у тому, щоб на основі аналізу адміністративного законодавства України та практики його застосування дослідити сутність державного контролю в галузі електроенергетики і розробити пропозиції щодо його вдосконалення. Основні з них такі.

1. Державний контроль у галузі електроенергетики є складовою системи державного контролю і має особливості, які визначають його роль та місце у вказаній системі. По-перше, за своїм призначенням у сучасних умовах побудови в Україні правової соціальної держави цей вид контролю спрямований на визначення невідповідності діяльності електроенергетичної галузі вимогам законів України та підзаконних нормативно-правових актів і розробку на основі отриманої в результаті здійснення контрольної діяльності інформації заходів з удосконалення управління вказаною галуззю. По-друге, має високий рівень правової регламентації, зокрема, проводиться відповідно до вимог, визначених у законах України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про електроенергетику» та ряді підзаконних правових актів. По-третє, державний контроль у галузі електроенергетики здійснюється систематично. По-четверте, права та обов'язки суб'єктів та представників об'єктів державного контролю в галузі електроенергетики закріплені у відповідних нормативно-правових актах, особливістю яких є те, що потрібно виокремлювати правові акти, згідно з якими здійснюється контрольна діяльність, і правові акти, додержання яких перевіряється під час здійснення такої діяльності, причому переліки цих правових актів не є тотожними. По-п'яте, результати контролю узагальнюються у письмовому вигляді, відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ряду підзаконних нормативно-правових актів. По-шосте, тенденцією сучасного рівня розвитку галузі електроенергетики є поступове збільшення ролі зовнішнього позавідомчого контролю, що зумовлено активним процесом роздержавлення власності підприємств указаної галузі.

2. Державний контроль у галузі електроенергетики - це здійснюваний державою в особі уповноважених нею органів та на підставі законодавчих актів вплив на суб'єктів господарювання всіх форм власності, які виробляють, передають і постачають електроенергію, а також використовують її для власних потреб, випробовують та ремонтують енергоустановки і мережі, несуть зобов'язання з дотримання режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконують роботи з проектування енергоустановок і мереж, метою якого є визначення рівня додержання ними вимог правових актів, якими регулюється їх діяльність, і припинення порушень законності, якщо такі мають місце.

3. Дослідження особливостей розвитку державного контролю в галузі електроенергетики свідчить про те, що він охоплює такі етапи: 1) створення спеціалізованих державних органів та розбудова їх територіальних підрозділів (1936-1963 рр.); 2) розширення компетенції органів державного контролю в галузі електроенергетики за рахунок надання їм функцій інших органів (1964-1967 рр.); 3) удосконалення системи державного контролю, утворення у місті Києві Зонального органу Півдня Державної інспекції з експлуатації електростанцій і мереж (1968-1991 рр.); 4) започаткування національної системи державного контролю зі створенням спеціалізованих органів державного контролю і прийняття базових для діяльності галузі законів України «Про електроенергетику» та «Про енергозбереження» (1992-1995 рр.); 5) розвиток системи органів державного контролю в галузі електроенергетики, для якого характерними були часті зміни назв, структури і компетенції вказаних органів (1996-2010 рр.); 6) перебудова системи державного контролю у зв'язку з приєднанням України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (2010 - дотепер).

4. Система суб'єктів державного контролю у галузі електроенергетики складається з Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Президента України, Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України, судових органів. У межах своїх повноважень певні контрольні функції у галузі електроенергетики виконують органи державної податкової служби, державної митної служби, органи державного фінансового контролю та деякі інші державні органи.

Аналіз адміністративно-правового статусу Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж та Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії, які на сьогодні здійснюють державний контроль у галузі електроенергетики, дозволяє зробити висновок, що за своїми функціями вони мають усі ознаки органу виконавчої влади, водночас перебувають у складі суб'єкта господарської діяльності - ДП «НЕК «Укренерго». Це суперечить визначеному Конституцією України принципу розподілу влад та породжує сумніви в об'єктивності результатів контрольної діяльності означених органів, оскільки метою діяльності суб'єктів господарської діяльності є не здійснення функцій державного управління, а одержання прибутку.

Об'єкт державного контролю в галузі електроенергетики - це суспільні відносини, що виникають з приводу здійснення суб'єктами господарювання всіх форм власності виробництва, передачі та постачання електроенергії, а також використання її для власних потреб, випробування та ремонту енергоустановок і мереж, встановлення режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконання робіт з проектування енергоустановок і мереж. Предмет контролю у галузі електроенергетики, який є складовою об'єкта контролю, має розглядатися як діяльність зі здійснення суб'єктами господарювання всіх форм власності виробництва, передачі та постачання електроенергії, а також використання її для власних потреб, випробування та ремонту енергоустановок і мереж, встановлення режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконання робіт з проектування енергоустановок і мереж.

5. Стратегічною метою державного контролю в галузі електроенергетики необхідно вважати забезпечення високого рівня додержання вимог правових актів, якими регулюється діяльність, пов'язана з виробництвом, передачею, постачанням і використанням енергії, незалежно від форм власності. Тактичними цілями державного контролю у вказаній сфері є такі: забезпечення безпечної експлуатації енергетичного обладнання, у тому числі і в аспекті екологічної безпеки; створення сприятливого інвестиційного клімату, який дав би змогу забезпечувати планомірний розвиток галузі електроенергетики; визначення балансу інтересів виробників та споживачів електроенергії щодо встановлення тарифів, які б відповідали економічно обґрунтованим витратам на виробництво і постачання електричної енергії; стимулювання споживачів до енергоощадного використання електроенергії; попередження проявів корупції, злочинів та правопорушень, пов'язаних з виробництвом, передачею, постачанням і використанням електроенергії. До принципів державного контролю у галузі електроенергетики потрібно віднести такі: законності, правової рівності, професіоналізму, систематичності, наявності зворотного зв'язку, прозорості.

6. Форми державного контролю в галузі електроенергетики доцільно класифікувати таким чином: 1) парламентський контроль, який охоплює: депутатські питання й запити; депутатські звернення; парламентські розслідування; контроль за витрачанням бюджетних коштів, здійснюваний Рахунковою палатою; 2) президентський контроль, який включає: зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності; функціонування при Президентові України створених ним для здійснення своїх повноважень у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб; право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів та ін.; 3) урядовий контроль, який охоплює: контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; забезпечення координації та контроль за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції; координація та контроль діяльності державних господарських об'єднань, підприємств, установ та організацій; 4) спеціалізований контроль, здійснюваний державними органами, уповноваженими на виконання управлінських, контрольних та наглядових функцій у галузі електроенергетики; 5) фінансовий контроль, що проводиться державною податковою службою, державною митною службою, державною службою фінансового моніторингу у формах перевірок (виїзних та невиїзних), ревізій, аудиторського контролю; 6) судовий контроль, здійснюваний у формах адміністративного, цивільного, господарського та кримінального судочинства, а також у формі провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Методи державного контролю у галузі електроенергетики є сукупністю прийомів, способів та засобів збирання інформації щодо рівня додержання підконтрольними суб'єктами вимог правових актів, якими регулюється їх діяльність, та прийняття рішень за результатами такого контролю. Вони складаються з двох груп: методи збирання інформації та методи управлінського впливу.

7. Залежно від часових параметрів можна виділити три етапи державного контролю в галузі електроенергетики: встановлення нормативних вимог, тобто бажаних результатів, які піддаються вимірюванню і з якими учасники контрольного процесу можуть зіставляти як попередню, так і наступну діяльність; зіставлення отриманих результатів з нормативно визначеними вимогами; здійснення дій, які мають сприяти поверненню системи у стан, заданий ідеальною моделлю бажаного результату, підтримці такого стану, якщо за результатами контролю було констатовано його наявність. Другим варіантом поведінки суб'єктів контролю на третьому етапі процесу контролю є вжиття заходів для зміни умов, які сприяли виявленим порушенням. І третім варіантом є зміна нормативно встановлених вимог, додержання яких перевіряється. Отже, ознакою ефективно побудованої системи державного контролю є спільний пошук учасниками процесу контролю шляхів виходу із ситуації, яка має місце внаслідок невідповідності правових норм реальним умовам діяльності в галузі електроенергетики.

8. Стан адаптації законодавства України до вимог acquis communautaire є недостатнім, що особливо актуально з погляду на приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Одним з першочергових завдань у цій сфері є необхідність в імплементації в національне законодавство вимог Директиви Європейського Парламенту та Ради 2009/72/ЄС від 13 липня 2009 року про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС. При цьому здійснення контрольних функцій не чотирма, а одним державним органом, правовий статус якого має бути приведений у відповідність з положеннями Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», не суперечить положенням Директиви 2003/54/ЄС. Крім того, необхідним є наділення Національної енергетичної інспекції України повноваженнями, закріпленими у ч. 1 ст. 37 Директиви Європейського Парламенту та Ради 2009/72/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС.

9. З огляду на необхідність позбавлення від дублювання у компетенції під час здійснення державного контролю, з метою підвищення ефективності координації між суб'єктами контролю та економії державних коштів, які витрачаються на утримання управлінського апарату, вважаємо за доцільне створити на їх основі єдиний контрольний орган - Національну енергетичну інспекцію України, на яку було б покладено функції Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (в аспекті виконання нею контрольних функцій в галузі електроенергетики), і Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України.

На жаль, створення Фонду врегулювання вартісного дисбалансу, відповідно до Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», не робить ринок більш прозорим, а, навпаки, зменшує можливість його контролю за рахунок створення ще одного органу, який за суб'єктивними критеріями отримує змогу «ручного регулювання» економічних процесів та цінової політики, коли створюються штучні переваги для одних учасників ринку електричної енергії і штучні перешкоди - для інших. Вважаємо, що у зв'язку з можливим негативним впливом створення Фонду врегулювання вартісного дисбалансу, відповідно до Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», мають бути внесені зміни, які скасовують його заснування, а його функції більш продуктивно виконуватиме система вільного вибору електропостачальників споживачами.

До Закону України «Про електроенергетику» потрібно внести такі зміни:

- назву ст. 9 викласти в редакції «Державний контроль в електроенергетиці»;

- ч. 2 ст. 9 викласти у редакції: «Предметом державного нагляду (контролю) в електроенергетиці є діяльність, пов'язана з виробництвом, передачею та постачанням енергії…» (і далі за текстом);

- ч. 3 ст. 9 доповнити вказівкою на здійснення відповідними державними органами парламентського, президентського, урядового, фінансового та судового контролю, а термін «спосіб контролю» замінити на термін «форма контролю»; Закон України «Про енергозбереження» потрібно доповнити окремим розділом, який мав би назву «Державний контроль у сфері енергозбереження», у якому було б визначено цілі, завдання, принципи державного контролю у зазначеній сфері, а також права та обов'язки посадових осіб, які проводять указаний контроль, у тому числі право на підставі вмотивованого письмового рішення уповноваженої посадової особи здійснювати зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд та інших об'єктів, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі до повного усунення виявлених у результаті здійснення контролю порушень законодавства про енергозбереження; Абзац другий ст. 95-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення вимог нормативно-правових актів та нормативних документів з питань технічної експлуатації електричних станцій і мереж, енергетичного обладнання», доцільно викласти у редакції «тягне за собою попередження або накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, попередження або накладення штрафу на працівників від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян»; абзац другий статті 99 «Порушення Правил охорони електричних мереж» вказаного Кодексу доцільно викласти у редакції: «тягне за собою попередження або накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і попередження або накладення штрафу на посадових осіб - від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Скорейко Н. І. Адаптація національного законодавства до acquis communautaire у сфері енергозбереження: адміністративно-правові аспекти / Н. І. Скорейко // Наука і правоохорона. - 2012. - № 4(18). - Ч. 2. - С. 247-249.

2. Скорейко Н. І. Цілі державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І. Скорейко // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2013. - Вип. 21. - Ч. 1. - Т. 2. - С. 226-229.

3. Скорейко Н. І. Поняття державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І. Скорейко // Наука і правоохорона. - 2013. - № 1(19). - С. 142-145.

4. Скорейко Н. Понятие формы государственного контроля в сфере электроэнергетики / Н. Скорейко // Экономика и право Казахстана. - 2013. - № 17(449). - С. 43-45.

5. Скорейко Н. І. До проблеми визначення форм державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І. Скорейко // Наука і правоохорона. - 2013. - № 4. - Ч. 2. -С. 104-107.

6. Скорейко Н. І. Суб'єкти державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І. Скорейко // Європейські перспективи. - 2014. - № 3. - С. 101-105.

7. Скорейко Н. І. Актуальні проблеми здійснення державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І. Скорейко // Проблеми сучасного права : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Чернігів, 15 квітня 2011 року). - С. 44-46.

8. Скорейко Н. І. Особливості державного контролю в галузі електроенергетики / Н. І.Скорейко // Напрями удосконалення протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Ірпінь, 2-3 грудня 2011 року). - С. 304-306.