Правове регулювання бюджетної відповідальності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове регулювання бюджетної відповідальності в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Мазурик Роман Володимирович

Запоріжжя - 2015



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті, м. Запоріжжя.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України МОНАЄНКО Антон Олексійович, Класичний приватний університет, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, профессор ЯКИМЧУК Наталія Яківна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, м. Київ, професор кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук НАГОЛЮК Олена Євгенівна, Луганський національний аграрний університет (м. Харків), старший викладач кафедри менеджменту і права.

Захист відбудеться 30 квітня 2015 р. о 900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 114.

Автореферат розісланий 30 березня 2015 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш



АНОТАЦІЯ

Мазурик Р.В. Правове регулювання бюджетної відповідальності в Україні. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2015.

Дисертацію присвячено розкриттю суті бюджетної відповідальності, визначенню її місця в системі юридичної відповідальності, а також розробці теоретичних положень й науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини щодо застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України. Науково обґрунтовано та визначено місце бюджетної відповідальності в системі юридичної відповідальності. Визначено суб'єктів бюджетної відповідальності. Систематизовано бюджетні правопорушення. Удосконалено класифікацію заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України. Розмежовано поняття порушення бюджетного законодавства й бюджетного правопорушення. Виявлено специфіку бюджетно-правових санкцій та їх ознаки. Визначено правові засоби в бюджетному праві в спектрі застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Ключові слова: бюджетно-правові санкції, бюджетне законодавство, бюджетна відповідальність, бюджетне правопорушення, порушення бюджетного законодавства, заходи впливу, бюджетні кошти, бюджетні асигнування. бюджетний правопорушення відповідальність



АННОТАЦИЯ

Мазурык Р.В. Правовое регулирование бюджетной ответственности в Украине. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право, информационное право. - Классический частный университет. - Запорожье, 2015.

Диссертация посвящена раскрытию сути бюджетной ответственности, определению ее места в системе юридической ответственности, а также разработке теоретических положений и научно-практических рекомендаций относительно совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующая общественные отношения относительно применения мер влияния за нарушение бюджетного законодательства Украины.

Научно обоснованно и определено понятие бюджетной ответственности как института бюджетного права, являющаяся совокупностью охранительных бюджетно-правовых норм, которые определяют бюджетные правонарушения, мер ответственности за их осуществление, производство по делу о таком правонарушении (применение и выполнение соответствующих мер влияния), а также предложено внести это понятие как изменение к ст. 2 Бюджетного кодекса Украины.

По результатам исследования определен такой перечень субъектов бюджетной ответственности : а) государство, чья ответственность разделяется на ответственность Украины и ответственность административно-территориальных единиц; б) органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица. Бюджетный кодекс Украины не содержит четко сформулированных составов бюджетных правонарушений и мер ответственности для этих субъектов, достаточно ограниченно предусматривает ответственность их должностных лиц; в) бюджетные учреждения и их должностные лица. Все эти субъекты в бюджетных правоотношениях всегда выступают в качестве распорядителей бюджетных средств.

Усовершенствована систематизация бюджетных правонарушений, совершенных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, которая предложена в таком виде: 1) нарушение порядка составления бюджетной росписи и сроков ее предоставления в орган, который выполняет бюджет, : а) утверждение главным распорядителем бюджетных средств бюджетной росписи, которое содержит показатели доходов и расходов, которые не отвечают утвержденным законом (решением) о бюджете; б) непредоставление или предоставление с нарушением срока главным распорядителем бюджетной росписи в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета; в) нарушение срока составления бюджетной росписи органом, ответственным за составление проекта соответствующего бюджета; г) непредоставление или несвоевременное предоставление бюджетной росписи руководителем органа, ответственного за складывание проекта соответствующего бюджета, в орган, который выполняет бюджет; 2) нарушения порядка и условий утверждения и предоставления смет доходов и расходов бюджетных учреждений : а) несоставление или несвоевременное составление, а также непредоставление или несвоевременное предоставление бюджетным учреждением сметы доходов и расходов главному распорядителю бюджетных средств; б) неутверждение или несвоевременное утверждение главным распорядителем бюджетных средств сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; в) неутверждение или несвоевременное утверждение руководителем главного распорядителя сметы доходов и расходов органа власти или бюджетного учреждения, которое является главными распорядителями бюджетных средств; г) нарушение нормативов финансовых расходов на предоставление государственных или других услуг во время составления или утверждения смет доходов и расходов.

Усовершенствована классификация мер влияния за нарушения бюджетного законодательства Украины, к которым отнесено применение к разным должностным лицам органов публичной власти и бюджетных учреждений ограничения прав на определенный срок утверждения сметы доходов и расходов соответствующего бюджетного учреждения и передачи этих полномочий вышестоящему распорядителю бюджетных средств, а также предложено внесение соответствующих изменений в ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодекса Украины.

Под бюджетным правонарушением предложено понимать виновное, противоправное (нарушающее бюджетное законодательство) деяние лиц (органов государственной власти или местного самоуправления, а также других бюджетных учреждений и их должностных лиц), связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, выполнения и контроля за выполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Украины, за которое Бюджетным кодексом Украины установлена бюджетная ответственность, которая применяется уполномоченными финансовыми органами государства в виде мер влияния в соответствии со ст. 117 Бюджетного кодекса Украины. Определенно, что бюджетно-правовая санкция - это обязательный структурный элемент бюджетно-правовых норм, который закрепляет объем и меру бюджетной ответственности, является одним из средств регулирования бюджетных отношений и применяется уполномоченными государством органами публичной власти в случае осуществления бюджетного правонарушения в форме определенных мер влияния за нарушение бюджетного законодательства соответственно и в порядке Бюджетного кодекса Украины.

Ключевые слова: бюджетно-правовые санкции, бюджетное законодательство, бюджетная ответственность, бюджетное правонарушение, нарушение бюджетного законодательства, мероприятия влияния, бюджетные средства, бюджетные ассигнования.



SUMMARY

Mazuryk R. The legal regulation of the budgetary responsibility in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of sciences from state administration after speciality 12.00.07 - Administrative law and process; financial law; informative law. - Classic privat university. - Zaporizhzhia, 2015.

Dissertation is devoted to the opening of essence of budgetary responsibility, determining its location in the system of legal responsibility, and also development of theoretical positions and scientific practical recommendations in relation to perfection of normatively-legal base that regulates public relations in relation to application of measures of influence for violation of budgetary legislation of Ukraine. Scientifically reasonably and the location of budgetary responsibility has been determined in the system of legal responsibility. The subjects of budgetary responsibility have been also determined. Budgetary offences have been systematized. Classification of measures of influence has been improved for violation of budgetary legislation of Ukraine. The concept of violation of budgetary legislation and budgetary offence have been delimited. It has been found out the specific of budgetary-legal approvals and their sign. Legal facilities have been determined in a budgetary law in the spectrum of application of measures of influence for violation of budgetary legislation.

Keywords: budgetary-legal approvals, budgetary legislation, budgetary responsibility, budgetary offence, violation of budgetary legislation, measures of influence, budgetary facilities, budgetary assignations.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сфера бюджетних відносин є однією з найбільш важливих в економічній діяльності держави, яку регулюють норми фінансового права. Значення бюджетного права зумовлено роллю державного й місцевого бюджетів у вирішенні економічних і соціальних завдань країни. Бюджетне право регулює суспільні відносини з розподілу фінансових ресурсів, необхідних для здійснення повноважень держави та органів місцевого самоврядування. Частина відносин у сфері бюджету, пов'язаних з порушеннями різних зобов'язань щодо цільового використання бюджетних коштів; повернення бюджетних коштів, державних та місцевих запозичень, стосується порушень бюджетного законодавства. Ці відносини виникають у момент здійснення правопорушником одного або декількох порушень бюджетного законодавства, що відрізняються мірою суспільної небезпеки. Порушення бюджетного законодавства спричиняє за собою притягнення до бюджетної відповідальності, яка регламентована в 5 розділі Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI під назвою «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавства».

Інститут відповідальності за порушення бюджетного законодавства у зв'язку з бурхливим розвитком фінансового законодавства України останніми роками набуває нового змісту. Зміни в законодавстві зумовили різні підходи фахівців до проблеми відповідальності у фінансовому праві. У фінансово-правовій літературі не приділено належної уваги правопорушенням у сфері бюджету та бюджетній відповідальності за їх здійснення. Обов'язок суб'єктів бюджетного права нести відповідальність за невиконання законних вимог - найважливіша умова забезпечення ефективності бюджетної діяльності в державі.

У цьому аспекті важливою проблемою є реалізація юридичної відповідальності у сфері бюджетної діяльності держави, що повинна мати назву «бюджетна відповідальність». Вона має свою специфіку, зумовлену особливостями бюджетно-правового регулювання. Нині серед фахівців розгорнулася широка дискусія про природу юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Дослідження проблем, пов'язаних з бюджетною відповідальністю, є актуальним і становить не лише теоретичний інтерес, а й практичне значення, оскільки дає змогу відповісти на питання про те, які санкції та в якому поєднанні можуть бути застосовані при порушеннях бюджетного законодавства.

Вирішення цих проблем допоможе забезпечити захист вітчизняної бюджетної системи, підвищити відповідальність держави за своїми бюджетними зобов'язаннями, дотримуватися законності й правопорядку.

Існуючі проблеми спричинені низькою ефективністю бюджетно-правового регулювання, відсутністю чіткого механізму застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України, що створює передумови для здійснення великої кількості бюджетних правопорушень. Бажання держави зберігати й підтримувати встановлений нею правовий порядок у бюджетній діяльності тягне за собою необхідність правової охорони цієї сфери суспільних відносин. Тим самим пояснюється необхідність і можливість фінансово-правового примусу, однією з форм якого є бюджетна відповідальність.

Серед науковців, які зробили істотний внесок у розвиток науки бюджетного права й приділили значну увагу питанням застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, можна назвати як українських (Є. О. Алісов, О. М. Бандурка, Л. К. Воронова, О. П. Гетманець, І. Б. Заверуха, А. Й. Іванський, Л. М. Касьяненко, М. П. Кучерявенко, Т. А. Латковська, А. О. Монаєнко, А. А. Нечай, О. П. Орлюк, Н. Ю. Пришва, Л. А. Савченко, О. В. Солдатенко, В. Д. Чернадчук, Н. Я. Якимчук та ін.), так і зарубіжних (Д. В. Вінницький, О. М. Горбунова, О. Ю. Грачова, М. В. Карасьова, А. М. Козирін, Ю. А. Крохіна, І. І. Кучеров, Г. В. Петрова, Е. Д. Соколова, Ю. М. Старілов, Н. І. Химічева та ін.) фахівців.

Віддаючи належне важливості проведених досліджень, слід зауважити, що на сьогодні в наукових колах немає чітко окресленого підходу до виокремлення бюджетної відповідальності в системі фінансово-правового примусу, недостатньо уваги приділено дослідженню співвідношення бюджетної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності в бюджетній сфері, суб'єктів бюджетної відповідальності, правових засобів запобігання порушенням бюджетного законодавства. Також необхідним є подальше обґрунтування доцільності внесення змін до бюджетного законодавства України.

Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету «Фінансово-правове регулювання публічних відносин» (номер державної реєстрації 0111U001102).

У межах виконаної теми особисто здобувачем науково обґрунтовано та визначено поняття бюджетної відповідальності як інституту бюджетного права, удосконалено систематизацію бюджетних правопорушень, класифікацію заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України, розвинуто апарат фінансово-правової науки шляхом визначення поняття бюджетного правопорушення.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження - розкрити суть бюджетної відповідальності, визначити її місце в системі юридичної відповідальності, а також розробити нові теоретичні положення й науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини щодо застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

- науково обґрунтувати та визначити місце бюджетної відповідальності в системі юридичної відповідальності відповідно до Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

- визначити суб'єктів бюджетної відповідальності;

- систематизувати бюджетні правопорушення;

- удосконалити класифікацію заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України;

- розмежувати поняття порушення бюджетного законодавства й бюджетного правопорушення, визначивши останнє та запропонувавши відповідні зміни до Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

- виявити специфіку бюджетно-правових санкцій та їх ознаки.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають на підставі бюджетно-правових норм та пов'язані із застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Предмет дослідження - бюджетна відповідальність в Україні.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертації наукових завдань застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних дослідників, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, зокрема:

- аналізу й синтезу - в ході всієї роботи над проблемою, починаючи від добору фактичного матеріалу для дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної бази;

- історико-правовий - під час розгляду нормативно-правової бази щодо бюджетної відповідальності (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2);

- конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін, виявлення особливостей застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1);

- формально-логічний і прогностичний - для теоретичного узагальнення та розробки пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання бюджетної відповідальності (підрозділи 2.2, 3.1-3.3);

- абстрактно-логічний - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці вітчизняних та зарубіжних науковців. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів України в галузі бюджету.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки визначити особливості застосування заходів бюджетної відповідальності відповідно до Бюджетного кодексу України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них полягають у такому:

вперше:

- науково обґрунтовано та визначено поняття бюджетної відповідальності як інституту бюджетного права, що є сукупністю охоронних бюджетно-правових норм, які визначають бюджетні правопорушення, заходи відповідальності за їх здійснення, провадження в справі про таке правопорушення (застосування й виконання відповідних заходів впливу), а також запропоновано внести це поняття як зміну до ст. 2 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

удосконалено:

- систематизацію бюджетних правопорушень, вчинених головними розпорядниками й розпорядниками бюджетних коштів, на: а) порушення порядку складання бюджетного розпису та термінів його надання в орган, що виконує бюджет; б) порушення порядку й умов надання та затвердження кошторисів доходів і видатків бюджетних установ;

- класифікацію заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України шляхом застосування до посадових осіб обмеження прав на певний строк затвердження кошторису доходів і видатків відповідної бюджетної установи й передання цього повноваження вищестоящому розпоряднику бюджетних коштів, а також внесення відповідних змін до ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

- класифікацію суб'єктів бюджетної відповідальності й виділення серед них держави, адміністративно-територіальних одиниць, органів державної влади і місцевого самоврядування, організацій (бюджетні установи, а також їх посадові особи);

набуло подальшого розвитку:

- визначення бюджетного правопорушення як винного, протиправного (що порушує бюджетне законодавство) діяння осіб (органів державної влади або місцевого самоврядування, а також інших бюджетних установ та їх посадових осіб), пов'язаного з порядком складання, розгляду проектів бюджетів, затвердження, виконання й контролю за виконанням бюджетів усіх рівнів бюджетної системи України, за яке Бюджетним кодексом України встановлена бюджетна відповідальність, що застосовується уповноваженими фінансовими органами держави у вигляді заходів впливу, а також розробка пропозицій щодо внесення цього поняття до ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

- обґрунтування та виділення серед санкцій фінансово-правових норм бюджетно-правових санкцій як обов'язкового структурного елементу бюджетно-правових норм, що закріплює обсяг і міру бюджетної відповідальності, є одним із засобів регулювання бюджетних відносин і застосовується уповноваженими державою органами публічної влади в разі здійснення бюджетного правопорушення у формі певних заходів впливу за порушення бюджетного законодавства відповідно та в порядку Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів розвитку бюджетної відповідальності приведе до створення передумов для ефективного застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України, профілактики бюджетних правопорушень, удосконалення діяльності органів публічної влади щодо притягнення правопорушників до бюджетної відповідальності.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

- науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку інституту бюджетної відповідальності;

- правотворчості - висновки, пропозиції й рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення ряду законодавчих і підзаконних актів з питань застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України;

- правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити функціонування органів публічної влади у сфері застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства (довідка про впровадження в діяльність органів прокуратури України від 20.11.2013 р.);

- навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні таких навчальних дисциплін: «Фінансове право», «Проблеми бюджетного права та процесу» (довідка про впровадження від 15.04.2014 р. № 23).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Наука і вища освіта» (м. Запоріжжя, 2012 р.), «Актуальні проблеми публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 2013 р.), «Права та обов'язки людини у сучасному світі» (м. Одеса, 2014 р.), «Проблеми теорії фінансового права в сучасний період» (м. Київ, 2014 р.), «Актуальні проблеми публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 2014 р.), «Правові системи суспільства: сучасні проблеми та перспективи розвитку» (м. Львів, 2014 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 11 наукових праць, у тому числі: 4 - статті в наукових фахових виданнях України, 1 - стаття в науковому періодичному виданні, включеному до міжнародної наукометричної бази, 5 - матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 220 сторінок, список використаних джерел містить 197 найменувань й займає 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й задачі дослідження, його наукову новизну; вказано практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Розділ 1 - «Теоретичні основи правового регулювання бюджетної відповідальності» - включає два підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Зміст та критерії виділення бюджетної відповідальності в системі юридичної відповідальності» встановлено, що у бюджетної відповідальності присутні загальні ознаки, властиві усім видам юридичної відповідальності. Вирішальними у визначенні інституту бюджетної відповідальності встановлено такі ознаки: 1) зв'язок бюджетної відповідальності з бюджетними правовідносинами й правопорушеннями, а також втілення її в певній процесуальній формі; 2) наявність спеціальних бюджетно-правових санкцій; 3) законодавче закріплення.

Звернемо увагу на зв'язок бюджетної відповідальності з правопорушенням і на процесуальну форму її реалізації. Наявність зв'язку правопорушень і «процесу» реалізації юридичної відповідальності з правовідносинами дає підстави говорити про те, що порушення бюджетно-правових норм (тобто бюджетне правопорушення) і застосування бюджетно-правових санкцій у межах бюджетно-правових відносин (а не адміністративних або яких-небудь інших) свідчать про наявність бюджетної відповідальності як самостійного підвиду фінансово-правової відповідальності, а не різновиду адміністративної відповідальності. Іншими словами, бюджетні правовідносини покладено в основу визначення змісту й меж бюджетної відповідальності, власне, вони і є головним критерієм виділення цієї юридичної відповідальності.

Оскільки вибрані нами головні критерії визначення самостійності бюджетної відповідальності (правопорушення і процесуальна форма) безпосередньо пов'язані з деякими з названих інститутів, охарактеризовано їх взаємозв'язок з бюджетною відповідальністю. При цьому розглянуто стосовно бюджетної відповідальності тільки такі інститути фінансового права, як: 1) бюджетно-правові відносини як різновид фінансово-правових; 2) суб'єкти бюджетного права; 3) бюджетно-правовий примус.

Встановлено, що межі, в яких повинно відбуватися формування бюджетної відповідальності, зумовлені бюджетно-правовими відносинами, оскільки: а) елементом правовідносин є суб'єкт, суб'єктний склад правовідносин може утворювати коло суб'єктів юридичної відповідальності; б) у правовідносинах на суб'єктів покладаються певні обов'язки, порушення яких може утворювати об'єктивну сторону правопорушення, а правопорушення, у свою чергу, є основою для юридичної відповідальності.

За результатами досліджено окреслено коло бюджетних правовідносин, які визначають межі бюджетної відповідальності.

1. Правовідносини, що виникають у межах бюджетного процесу: 1) складання й розгляд проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи; 2) затвердження та виконання бюджетів усіх рівнів бюджетної системи; 3) здійснення контролю за виконанням бюджетів.

2. Деякі з правовідносин, що виникають у зв'язку з формуванням доходів і здійсненням видатків бюджетів усіх рівнів бюджетної системи: 1) відносини, що виникають у зв'язку з формуванням доходів бюджетів: а) відносини з отримання доходів від використання майна, що перебуває в державній або комунальній власності; б) відносини з отримання доходів від продажу майна, що перебуває в державній або комунальній власності (при цьому не повинні зачіпатися цивільно-правові відносини); 2) відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням видатків бюджетів: а) відносини з надання міжбюджетних трансфертів; б) відносини з надання субсидій; в) відносини з надання коштів на реалізацію інвестиційних програм; г) відносини з використання резервних фондів бюджетів тощо.

Перелічені вище бюджетні правовідносини надалі будуть використані для конкретизації суб'єктів відповідних правовідносин і відповідальності, оскільки положення про бюджетні правовідносини здійснюють безпосередній вплив на межі і зміст бюджетної відповідальності. Визначивши провідний критерій виділення бюджетної відповідальності як інституту бюджетного права й узявши за основу загальнотеоретичні положення, нами визначено поняття бюджетної відповідальності, про що свідчить об'єкт наукової новизни. Межі застосування бюджетної відповідальності визначені рамками бюджетних правовідносин, а отже, предметом бюджетного права.

З'ясовано, що спеціальні бюджетно-правові санкції встановлені в бюджетно-правових нормах, які містяться у відповідному законодавчому акті. Законодавче закріплення бюджетно-правових санкцій існує у формі прийнятого Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI.

У підрозділі 1.2 «Співвідношення бюджетної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності в бюджетній сфері» акцентовано увагу на тому, що у літературі, крім поняття «бюджетна відповідальність», часто згадується термін «відповідальність за порушення бюджетного законодавства», який трактується, на нашу думку, як ширша категорія, що об'єднує в собі різні види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, бюджетну. На нашу думку, правильніше говорити про види юридичної відповідальності за порушення, пов'язані з використанням бюджетних коштів, а не про види відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Таку пропозицію обґрунтовано тим, що:

а) одні і ті самі норми не можуть одночасно відноситися і становити зміст різних самостійних галузей права (кримінального, адміністративного, фінансового тощо). В цьому випадку доцільне звернення до наукових розробок загальної теорії права про систему права і систему законодавства;

б) до відповідного галузевого законодавства не можуть належати нормативно-правові акти, що регулюють відносини, які не належать до предмета регулювання цієї галузі законодавства. Так, положення Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення не регулюють відносини, пов'язані з формуванням, розподілом і використанням коштів бюджету, тобто відносини, вказані в ст. 1 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI;

в) оскільки одні й ті самі речі можуть бути об'єктом (предметом) різних суспільних відносин, то слід зробити висновок про те, що бюджетні кошти (як матеріальний об'єкт суспільних відносин) можуть бути об'єктом не лише бюджетних правовідносин, а й адміністративно-правових, а також кримінально-правових. Так, при здійсненні розкрадання бюджетних коштів, незалежно від форми розкрадання (крадіжка, шахрайство, привласнення, розтрата тощо), ці бюджетні кошти є, з одного боку, предметом відповідного злочинного посягання, а з іншого - предметом бюджетно-правових відносин, а саме коштами, що належать на правах власності державі, виділені з бюджету на реалізацію певних завдань і підлягають використанню відповідно до їх цільового призначення. Слід зазначити, що будь-які правовідносини - це, передусім, своєрідна теоретична конструкція, що об'єднує певні елементи, і тому включення одного і того самого предмета (в цьому випадку бюджетних коштів) у конструкції різних правовідносин не дає підстави вважати, що відносини, які виникають при скоєнні злочину відносно бюджетних коштів, є бюджетно-правовими.

Стосовно бюджетної відповідальності найцікавішою і водночас спірною є проблема її співвідношення з адміністративною, а не з кримінальною відповідальністю, оскільки Кримінальний кодекс України передбачає незначну кількість складів злочину, об'єктивна сторона яких пов'язана з порушенням бюджетного законодавства, тоді як КУпАП містить склади правопорушень, які збігаються із складами правопорушень, визначених у Бюджетному кодексі України.

Найбільш важливим є питання про співвідношення адміністративної відповідальності і відповідальності за порушення бюджетного законодавства, передбаченої нормами Бюджетного кодексу України, а також питання про те, чи виключає відповідальність за КУпАП відповідальність за нормами Бюджетного кодексу України, тобто чи можливе притягнення до відповідальності на підставі приписів Бюджетного кодексу України, якщо відповідна особа вже була притягнута до адміністративної відповідальності згідно з КУпАП.

У зв'язку з тим, що відсутні приписи в КУпАП і Бюджетному кодексі України, які б мали вказівки на те, що притягнення до інших видів відповідальності звільняє від відповідальності відповідно за КУпАП або Бюджетним кодексом України, то на поставлене раніше питання можна відповісти позитивно, тобто притягнення до адміністративної відповідальності за КУпАП не впливає на можливість притягнення до відповідальності за Бюджетним кодексом України. Крім того, якщо звернемося до санкцій ст. 117-120 Бюджетного кодексу України, то побачимо, що ці статті передбачають спеціальні заходи впливу на правопорушників, які властиві тільки бюджетному законодавству.

На наш погляд, найбільш оптимальним є варіант, при якому встановлюється відповідальність в одних випадках тільки в Бюджетному кодексі України, а в інших - і в КУпАП, і в Бюджетному кодексі України, але з різними елементами складів правопорушень (за суб'єктивною та об'єктивною сторонами). Так, наприклад, можна передбачити, що за нецільове використання бюджетних коштів за Бюджетним кодексом України повинні нести відповідальність одержувачі бюджетних коштів (юридичні особи), а за КУпАП - їх посадові особи.

Притягнення одержувачів бюджетних коштів до відповідальності за нормами Бюджетного кодексу України буде більше обґрунтованим, оскільки учасниками такої стадії бюджетного процесу як виконання бюджету, є саме вони, а не їх посадові особи. Так, відповідно до ч. 3 ст. 19 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Водночас відповідальність посадових осіб - одержувачів бюджетних коштів за КУпАП доцільніша у зв'язку з тим, що в цьому випадку вони порушують не лише положення бюджетного, а й адміністративного законодавства, що вимагає від посадових осіб дотримання чинного законодавства України загалом. Крім того, вказані посадові особи завдають шкоди як відносинам, що виникають у зв'язку з бюджетним процесом, так і управлінським відносинам.

Розділ 2 - «Особливості застосування бюджетної відповідальності за чинним законодавством України» - містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Дослідження суб'єктів бюджетної відповідальності» відзначено, що у фінансово-правовій науці суб'єктами бюджетного права традиційно визнаються: 1) суспільно-територіальні утворення (держава, адміністративно-територіальні одиниці); 2) органи державної влади і місцевого самоврядування; 3) головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів; 4) Національний банк України; 5) бюджетні установи та інші юридичні особи, які можуть бути учасниками бюджетного процесу. Органи державної влади і місцевого самоврядування в переліку суб'єктів бюджетного права можуть згадуватися кілька разів: як власне органи влади і як головні розпорядники або розпорядники бюджетних коштів, що свідчить про відсутність однакового критерію класифікації суб'єктів бюджетного права.

Диференціація суб'єктів права у теорії права і юридичної відповідальності у галузевих науках дає можливість розподілити галузевий правовий статус суб'єктів юридичної відповідальності на загальний, спеціальний та особливий. Оскільки в бюджетній відповідальності відсутні норми, що вказують на пом'якшуючі або обтяжуючі обставини застосування заходів впливу (за Бюджетним кодексом України), а також у Бюджетному кодексі України не містяться норми щодо особливих процедур провадження у справі про бюджетне правопорушення відносно яких-небудь суб'єктів, то в переліку суб'єктів бюджетної відповідальності неможливо виділити групу особливих суб'єктів.

За результатами дослідження встановлено таку класифікацію суб'єктів бюджетного права і правовідносин: 1) загальний суб'єкт: а) публічно-територіальні утворення - держава, адміністративно-територіальні одиниці; б) органи державної влади та місцевого самоврядування; в) організації (бюджетні установи, державні й комунальні підприємства; г) фізичні особи - посадові особи органів державної влади та місцевого самоврядування, які наділені владними повноваженнями щодо управління бюджетними коштами; 2) спеціальні суб'єкти: а) Міністр фінансів України; б) органи, які в бюджетних правовідносинах наділені повноваженнями із здійснення бюджетного контролю за іншими суб'єктами, - Рахункова палата України, Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, Державна фінансова інспекція; в) бюджетні установи науки, освіти, культури, охорони здоров'я тощо, що виступають у бюджетних правовідносинах як розпорядники бюджетних коштів.

На основі наведеної класифікації суб'єктів бюджетного права і бюджетних правовідносин визначено такий перелік суб'єктів бюджетної відповідальності:

- держава, чия відповідальність поділяється на відповідальність України та відповідальність адміністративно-територіальних одиниць. При аналізі бюджетного законодавства України, проте, встановлено, що в ньому відсутні положення про бюджетну відповідальність України та адміністративно-територіальних одиниць;

- органи державної влади та місцевого самоврядування. Бюджетний кодекс України не містить чітко сформульованих складів бюджетних правопорушень, а передбачає лише заходи впливу до учасників бюджетного процесу, а також їх керівників. Суб'єктами бюджетної відповідальності можуть бути тільки ті з керівників головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів, які беруть участь у регулятивних бюджетно-правових відносинах, оскільки саме вони наділені відповідними бюджетними правами й обов'язками в межах бюджетних правовідносин. До цих суб'єктів не належать керівники одержувачів бюджетних коштів;

- організації (бюджетні установи). Усі ці суб'єкти в бюджетних правовідносинах завжди виступають розпорядниками бюджетних коштів у випадку бюджетних установ.

За результатами дослідження удосконалено систематизацію бюджетних правопорушень, що вчиняють головні розпорядники й розпорядники бюджетних коштів, ввівши нові їх склади, про що свідчить об'єкт наукової новизни дисертаційної роботи та висновки.

Крім цього, за результатами дослідження до існуючих відповідно до Бюджетного кодексу України заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, які можуть застосовуватися відповідно до Бюджетного кодексу України до різних посадових осіб учасників бюджетного процесу, запропоновано віднести обмеження на певний строк прав затвердження кошторису доходів і видатків відповідної бюджетної установи й передання цього повноваження вищестоящому розпоряднику бюджетних коштів, а також внесення відповідних змін у зв'язку із цим до ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI.

У підрозділі 2.2 «Дослідження співвідношення поняття порушення бюджетного законодавства з поняттям бюджетного правопорушення» з'ясовано, що відповідно до ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

Проте варто відзначити, що Бюджетний кодекс України, на відміну, наприклад, від Податкового кодексу України від 02.12.2010 р. № 2755-VI, ч. 1 ст. 109 якого присвячена визначенню податкового правопорушення як протиправних діянь (дія чи бездіяльність) платників податків, податкових агентів, та/або їх посадових осіб, а також посадових осіб контрольних органів, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених цим Кодексом та іншим законодавством, контроль за дотриманням якого покладено на контрольні органи, не містить дефініцію поняття «бюджетне правопорушення». Замість поняття «бюджетне правопорушення» законодавець використав поняття «порушення бюджетного законодавства».

Порівнюючи положення статей Бюджетного кодексу України, ми можемо побачити, що, крім відповідальності за Бюджетним кодексом України за порушення бюджетного законодавства, існує ще й кримінальна та адміністративна відповідальність, тому доцільно конкретизувати: поняття «порушення бюджетного законодавства» не є синонімом поняття «бюджетне правопорушення», оскільки, крім бюджетного правопорушення, включає ще й адміністративне правопорушення, і кримінальний злочин.

Саме тому законодавець віддав перевагу формулі «порушення бюджетного законодавства» і не використав поняття «бюджетне правопорушення», враховуючи, що порушення бюджетного законодавства може бути і бюджетним, і адміністративним правопорушенням і кримінальним злочином. Внаслідок того, що бюджетне правопорушення - це окремий випадок правопорушення взагалі, що реалізується тільки в бюджетній сфері, воно повинне характеризуватися, хоча і з деякою специфікою, усіма переліченими ознаками правопорушення.

Встановлено, що такі ознаки бюджетного правопорушення як винуватість, шкідливість, деліктоздатність, у бюджетному законодавстві України не розкриваються, що, на нашу думку, зумовлює значні прогалини бюджетного законодавства України. Крім того, відсутність у Бюджетному кодексі України законодавчого визначення об'єктивної сторони правопорушень і заходів відповідальності за їх здійснення рівносильне невизнанню цих діянь бюджетними правопорушеннями, що є також прогалиною бюджетного законодавства.

На наш погляд, порушення бюджетного законодавства, передбачені в ст. 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, можна однозначно назвати бюджетними правопорушеннями. Вони мають свій об'єкт - суспільні відносини, що пов'язані з формуванням і виконанням бюджету; суб'єкт - юридичні особи, яким є органи державної влади і місцевого самоврядування, бюджетні установи та їх посадові особи. Ще однією прогалиною є в кваліфікації порушень бюджетного законодавства те, що окремі види порушень бюджетного законодавства розкидані по інших главах Бюджетного кодексу України без кореспондуючих санкцій і не узгоджені з Кодексом України про адміністративні правопорушення. Норми, що встановлюють порушення бюджетного законодавства, описані в Бюджетному кодексі України з порушенням юридичної техніки: є тільки назви порушення, але немає складу.

У зв'язку із цим, за результатами дослідження удосконалено та запропоновано поняття бюджетного правопорушення, про що свідчить об'єкт наукової новизни дисертаційної роботи.

Розділ 3 - «Удосконалення правового регулювання бюджетної відповідальності в Україні» - містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Визначення юридичної природи та ознак бюджетно-правових санкцій» зазначено, що у Бюджетному кодексі України відсутні терміни «санкція», «покарання», а вжито термін «заходи впливу». Дотримання норм бюджетного права забезпечується можливістю держави застосовувати заходи примусу за порушення обов'язків, передбачених бюджетним законодавством України. Бюджетна відповідальність знаходить вираження у відповідній частині бюджетно-правової норми, що називають санкцією. Санкції, що використовуються в бюджетному праві, і бюджетна відповідальність тісно взаємопов'язані, але не тотожні. Взаємозумовленість санкції й відповідальності виявляється в застосуванні бюджетної санкції, оскільки однією із стадій притягнення порушника до бюджетної відповідальності є застосування санкції. Аналіз чинного Бюджетного кодексу України дає змогу зробити висновок, що правопоновлювальна бюджетна відповідальність неможлива без застосування до порушника бюджетної санкції, оскільки бюджетне законодавство не містить інституту повного звільнення від відповідальності на підставах малозначності здійсненого правопорушення.

Відповідно до ст. 117 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть бути застосовані такі заходи впливу: 1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами; 3) призупинення бюджетних асигнувань; 4) зменшення бюджетних асигнувань; 5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету; 6) зупинення дії рішення про місцевий бюджет; 7) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів; 8) інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом.

З аналізу юридичної природи вище наведених санкцій бюджетно-правових норм можна стверджувати, що бюджетна відповідальність спричиняє для правопорушника певні негативні наслідки, але не майнового, а організаційного чи особистого характеру, хоча й впливає на економічні інтереси правопорушника. Крім того, деякі заходи впливу відповідно до вищезазначеної статті не мають карального характеру, що суперечить основним принципам фінансово-правової відповідальності.

Бюджетні санкції, які закріплюють заходи бюджетної відповідальності, перебувають з нею в органічній єдності, оскільки виступають засобом її забезпечення як у регулятивних, так і в охоронних бюджетних правовідносинах. Бюджетна відповідальність, не забезпечена заходами державного примусу, закріпленими в санкціях бюджетних норм, перетворюється на фікцію й втрачає свої методи забезпечення. Бюджетно-правові санкції є інструментом формування правомірної поведінки та відповідальності в бюджетних правовідносинах. Без існування бюджетних санкцій немислиме існування методів бюджетно-правового регулювання суспільних відносин. Бюджетно-правова санкція є засобом забезпечення методу правового регулювання.

За результатами дослідження визначено такі ознаки бюджетно-правових санкцій. По-перше, бюджетно-правова санкція є обов'язковим структурним елементом бюджетно-правової норми, що й визначає її юридичну природу як різновид фінансово-правової санкції. По-друге, бюджетно-правова санкція бере участь у регулюванні бюджетних відносин. По-третє, бюджетно-правові санкції - це самостійні санкції в системі санкцій фінансового права. По-четверте, бюджетно-правова санкція виступає засобом забезпечення методу бюджетно-правового регулювання суспільних відносин і засобом забезпечення бюджетної відповідальності. По-п'яте, у бюджетно-правових санкціях нормативно закріплено заходи бюджетної відповідальності. По-шосте, у бюджетно-правових санкціях закріплюються централізовані заходи бюджетної відповідальності, оскільки встановлення фінансових санкцій на рівні підзаконних актів не допускається. По-сьоме, бюджетно-правові санкції пов'язані з впливом на грошові фонди правопорушника, який полягає в зменшенні цих фондів, або обмеженні користування грошовими фондами, або в інших організаційних правообмеженнях. По-восьме, фактичною основою застосування бюджетно-правових санкцій виступає юридичний факт - здійснення бюджетного правопорушення. Нарешті, бюджетно-правові санкції відрізняються особливим процесуальним порядком застосування.

За результатами дослідження удосконалено поняття бюджетно-правової санкції, про що свідчить об'єкт наукової новизни дисертаційної роботи.

У підрозділі 3.2 «Поняття правового засобу та його зміст у бюджетному праві» встановлено, що усі явища, які ми могли б вважати правовими засобами, можна поділити на три групи:

1. Правові встановлення (норми законодавства, правозастосовні акти, договори).

2. Правова діяльність (правотворчість, виконання, застосування, здійснення тощо).

3. Суб'єктивні явища правової дійсності чи явища суб'єктивної сфери правової дійсності (наприклад, правосвідомість).

Із цих трьох груп тільки третя виключається з кола правових явищ, що становлять поняття «правові засоби». Перша група в повному складі охоплюється поняттям практично однозначно. У другій групі тлумачення права і правотворчість однозначно виключається із складу правових засобів.

Правовим засобам в бюджетному праві, на нашу думку, притаманні такі ознаки: 1) виражають юридичні способи забезпечення інтересів суб'єктів бюджетного права; 2) сполучаючись певним чином, вони виступають основними «працюючими частинами» дії права, правового регулювання, правових режимів; 3) мають юридичну силу і підтримуються державою.

Під правовими засобами в бюджетному праві можна розуміти норми бюджетного права, які містяться в його джерелах і регулюють суспільні відносини, які виникають між суб'єктами бюджетних правовідносин у процесі формування доходів і здійснення видатків державного та місцевих бюджетів, здійснення державних і місцевих запозичень, а також суспільні відносини, що виникають між вказаними суб'єктами під час складання й розгляду проектів державного та місцевих бюджетів, затвердження та їх виконання, контролю за їх виконанням, складання, розгляду й затвердження звіту про виконання державного та місцевих бюджетів.

У підрозділі 3.3 «Правові засоби запобігання, припинення та призупинення порушень бюджетного законодавства» встановлено, що функції таких заходів впливу за порушення бюджетного законодавства відповідно як призупинення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами, безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, не наділені штрафним та каральним характером належною мірою, а тому належать до заходів бюджетної відповідальності, що є складовою фінансово-правового примусу, але не є видом фінансово-правової відповідальності.

Вказані заходи є правовими засобами запобігання, зупинення та призупинення бюджетних правопорушень, зважаючи на функції запобігання й припинення, проте порівняно з іншими бюджетно-правовими профілактичними заходами та адміністративно-правовим покаранням вони, на наш погляд, сильно програють за силою запобіжного ефекту. Основна мета цих засобів - корекція порушеного бюджетного процесу, тобто їх застосовують після того, як конкретний намір сформувався або навіть після здійснення бюджетного правопорушення.

Враховуючи у фінансовому праві проблематику застосування штрафних заходів майнового характеру до публічних установ, що виконують державні й соціальні функції, цілком логічно припустити продовження курсу на скорочення штрафних заходів у бюджетному праві.

Для цілей запобігання, припинення та призупинення порушень бюджетного законодавства найкращим є перерозподіл заходів примусу таким чином, щоб усі каральні заходи майнового характеру доцільно переспрямувати ефективним чином виключно на посадових осіб учасників бюджетного процесу, відповідальних за порушення бюджетного законодавства; удосконалити бюджетно-правові заходи впливу для найбільш швидкого та безболісного виправлення бюджетного процесу й компенсації збитку від операцій з бюджетними коштами; розробити ефективні механізми запобігання за допомогою реалізації потенціалу вже існуючих заходів бюджетної відповідальності.



ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сутності бюджетної відповідальності, її місця в системі юридичної відповідальності, а також розробці нових теоретичних положень й науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини щодо застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства України. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки та внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення для науки фінансового права: