Державний контроль за діяльністю органів прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.95 + 351.7

міжрегіональна академія управління ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Державний контроль за діяльністю органів прокуратури України

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Міленін Павло Олександрович

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Міжрегіональній Академії управління персоналом.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент АНУФРІЄВ Микола Іванович, Міжрегіональна Академія управління персоналом, професор кафедри історії та теорії держави і права Інституту права імені князя Володимира Великого.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор КІНАЩУК Лариса Леонідівна, Академія муніципального управління, завідувач кафедри цивільних та адміністративно-правових дисциплін;

кандидат юридичних наук ДЕРЕВ'ЯНКО Вікторія Вікторівна, Київський міський нотаріальний округ, приватний нотаріус.

Захист відбудеться 28 травня 2015 року о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2.

З дисертацією можна ознайомитись у Міжнародному бібліотечно-інформаційному центрі Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2.

Автореферат розіслано “25” квітня 2015 року.

В.о. вченого секретаря

спеціалізованої вченої ради В.О. Заросило

державний контроль прокуратура законодавство

Анотація

Міленін П.О. Державний контроль за діяльністю органів прокуратури України. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Міжрегіональна Академія управління персоналом. - Київ, 2015.

Дисертація присвячена системному та ґрунтовному аналізу сутності державного контролю за діяльністю органів прокуратури України. У роботі визначено сутність, значення, принципи, форми та методи системи державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури України. Особлива увага звертається на суб'єкти та на об'єкти здійснення його контролю.

Окрему увагу приділено висвітленню наявних проблем в системі державного контролю за діяльністю органів прокуратури, окреслено напрями удосконалення національного адміністративного законодавства, а також оптимізації державних контролюючих суб'єктів. Самостійним є вивчення зарубіжного досвіду щодо правового регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури. Внесено пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у досліджуваній сфері.

Ключові слова: державний контроль, органи прокуратури, проблеми контролю, прогалини в законодавстві, реформа моделі прокуратури, гармонізації законодавства.

Аннотация

Миленин П.А. Государственный контроль за деятельностью органов прокуратуры Украины. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Межрегиональная Академия управления персоналом. - Киев, 2015.

Диссертация посвящена системному и основательному анализу сущности государственного контроля за деятельностью органов прокуратуры Украины. В работе определена сущность, значение, принципы, формы и методы системы государственного контроля за деятельностью централизованной системы органов прокуратуры Украины. Особое внимание обращается на субъектов и на объекты осуществления данного контроля.

В процессе проведенного исследования установлено, что организационные основы обеспечения государственного контроля за деятельностью органов представляют собой сложный механизм, который образуется на двух уровнях - на уровне законодательства (правовой аспект) и на уровне конкретных институтов (институциональный аспект). Под правовым уровнем следует понимать систему норм законодательства, которые определяют субъектов, объекты, объем, содержание, порядок, принципы и результаты осуществления государственного контроля за деятельностью централизованной системы органов прокуратуры. Институциональный уровень, в свою очередь, образуется из системы государственных и негосударственных институтов (учреждений, образований), функциональное назначение которых заключается в выполнении тех или иных функций или достижении конкретно очерченных целей.

Отдельное внимание уделено освещению имеющихся проблем в системе государственного контроля за деятельностью органов, определены направления совершенствования национального административного законодательства, а также оптимизации государственных контролирующих субъектов. Самостоятельным является изучение зарубежного опыта правового регулирования государственного контроля за деятельностью органов прокуратуры. Внесены предложения по совершенствованию законодательства Украины в исследуемой сфере.

Ключевые слова: государственный контроль, органы прокуратуры, проблемы, пробелы, реформа модели прокуратуры, гармонизации законодательства.

Annotation

Milenin P.A. State control over the activities of the Prosecutor's Office of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the scientific degree of candidate of legal sciences with the specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - Interregional Academy of Personnel Management. - Kyiv, 2015.

The dissertation is devoted to the systematic and detailed analysis of the nature of state control over the activities of the Prosecutor's Office of Ukraine. In this paper such questions as the essence, values, principles, forms and methods of public control over the activities of the prosecution of Ukraine were analyzed Particular attention is paid to subjects and objects of such control.

Special attention is paid to the existing problems in the system of public oversight of the prosecution. The areas of improvement of national administrative law, as well as optimization of the work of the control subjects were outlined.

An independent study of a foreign experience of legal regulation of public oversight of the prosecution was done. Proposals for improving the legislation of Ukraine in the researched area were given.

Keywords: state control, prosecutors, problems of the control, gaps in legislation, prosecutors models reform, legal harmonization.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сьогодні в Україні відбуваються трансформаційні процеси реформування державного апарату, децентралізації влади, боротьби і викорінення корупції, адаптації національного законодавства до міжнародних стандартів, інтеграції України в Європейський Союз. Очевидним є те, що без реформи системи та механізму діяльності всіх державних органів вихід нашої держави на новий етап розвитку, що супроводжуватиме демократизацію суспільно-державних відносин, неможливий.

Прокуратура України посідає особливе місце в системі державного апарату, не належачи до жодної з трьох гілок державної влади. Цей державний орган відіграє одну з визначальних ролей у побудові правової соціальної держави, оскільки його діяльність спрямована на всезагальне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку, він має захистити від неправомірних посягань закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.

З огляду на визначену важливість прокуратури в державному апараті реформа моделі централізованої системи органів прокуратури України має охопити насамперед питання правового регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури. Останнє зумовлюється тим, що прокуратура від імені держави покликана здійснювати нагляд за додержанням верховенства права, законності і правопорядку. Однак даний орган аж ніяк не може бути безконтрольним і автономним, оскільки це закономірно призведе до зловживання повноваженнями.

Актуальність теми дослідження детермінована також тим, що законодавство України прямо не передбачає систему державного контролю за діяльністю органів прокуратури. Більше того, працівники органів прокуратури завжди можуть заявити про тиск на них з метою прийняття працівниками прокуратури неправомірних рішень. Останнє доволі часто породжує факти зловживання діяльності працівників прокуратури, оскільки вони стають фактично безконтрольними.

Окрім того, сьогодні як на рівні Верховної Ради України, так і на рівні Президента України одним з актуальних питань є політико-економічна інтеграція України в Європейський Союз. Проте даний етап буде можливим, зокрема, за умови глибокої адаптації національного законодавства до міжнародних стандартів. Однак проблема полягає в тому, що модель прокуратури України була успадкована від СРСР з притаманним їй спочатку тоталітарним, а потім авторитарним режимом. Цілком логічним є той висновок, що наявна модель прокуратури далеко не відповідає рівню розвитку демократичних суспільних відносин.

Слід зазначити, що питанням державного контролю за діяльністю органів прокуратури України тією чи іншою мірою займались такі відомі вчені, як В.Б. Авер'янов, Ю.П. Авєрін, Г.В. Атаманчук, О.Ф. Андрійко, В.С. Бабкова, О.М. Бандурка, Ю.Г. Барабаш, Ю.П. Битяк, Н.Л. Бойко, К.Л. Бугайчук, С.С. Вітвіцький, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, В.М. Горшенев, Л.Р. Грицаєнко, В.Г. Клочков, І.М. Козьяков, Я.Ю. Кондратьєв, М.В. Косюта, А.В. Матвійчук, О.О. Марченко, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, О.М. Музичук, В.В. Новіков, В.В. Пахомов, В.Ф. Погорілко, М.В. Руденко, В.П. Рябцев, В.В. Сухонос, І.М. Склепенков, В.М. Шаповал, І.Б. Шахов, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, Т.Г. Яцьків та інші.

Водночас варто зауважити , що наявні у правовій доктрині наукові роботи не були спеціально присвяченими питанню державного контролю за діяльністю органів прокуратури України. Так, названі вчені у процесі своїх наукових досліджень здійснювали дотичний, але не комплексний аналіз зазначеної тематики. Сьогодні в науковій юридичній літературі відсутнє послідовне та цільове дослідження сутності, особливостей, принципів та змісту державного контролю за централізованою системою органів прокуратури України, а також пошуку шляхів вирішення проблем у цій царині.

Окрім того, в літературі відсутні конкретні пропозиції щодо основних напрямів реформування законодавства України та головних шляхів оптимізації суб'єктів державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури України. Наявні наукові роботи не мають цільового характеру вивчення окресленого питання, оскільки питання державного контролю за діяльністю органів прокуратури розглядалось у рамках різних наукових робіт, де визначались свої предмети та мета дослідження. Таким чином сьогодні немає конструктивної критики проблемних аспектів державного контролю за діяльністю органів прокуратури України. Відтак виокремлена нами тема потребує самостійного та послідовного комплексного аналізу.

З огляду на викладене питання державного контролю за діяльністю органів прокуратури набирає особливої актуальності. Наукова й практична вагомість зазначених питань, недостатня розробленість їх у правовій доктрині, а також неоднозначний та суперечливий характер багатьох проблем правозастосовчої практики зумовили вибір теми цього дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана: відповідно до реформ Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015; Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10; Засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014-2017 рр., затверджених Законом України від 14.10.2014 р. № 1699-VII; в межах загальноінститутської науково-дослідної теми Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП: «Правові засади управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України» 2012-2017 рр.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є розробка теоретико-практичної концепції щодо сучасного стану правового регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури України, а також щодо напрямів реформування та оптимізації національного законодавства у даній сфері до міжнародних стандартів. Мета дослідження зумовила необхідність постановки та досягнення таких задач:

розкрити періодизацію історико-правового генезису розвитку та становлення державного контролю за діяльністю органів прокуратури;

визначити сутність та особливості державного контролю як одного з способів забезпечення дисципліни та законності в органах прокуратури України;

проаналізувати принципи та сучасний стан правового регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури;

з'ясувати суб'єктів, об'єкт та предмет державного контролю за діяльністю органів прокуратури;

уточнити форми та методи державного контролю за діяльністю органів прокуратури;

надати загальну характеристику особливостей адміністративних процедур здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури;

сформулювати напрями удосконалення національного адміністративного законодавства, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури;

запропонувати шляхи використання позитивного зарубіжного досвіду здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Об'єктом дослідження є правові відносини, що виникають у процесі діяльності системи органів державної влади України щодо контролю органів прокуратури України.

Предметом дослідження є державний контроль за діяльністю органів прокуратури України.

Методи дослідження. Наукове дослідження побудовано на застосуванні загального системно-структурного методу, основні елементи якого забезпечили високий ефект побудови моделей розв'язання поставлених задач. В основі системи методології наукового аналізу державного контролю за діяльністю органів прокуратури України лежать такі методи: 1) діалектичний метод - дає змогу дослідити внутрішню сутність речей у процесі їх розвитку, а також внутрішніх та зовнішніх суперечностей (підрозділи 1.2, 2.4, 3.1); 2) системний метод - уможливив здійснити повне та об'єктивне дослідження відповідного конкретно окресленого предмета (підрозділи 1.3, 2.1-2.2); 3) історичний метод - дав змогу вивчити виникнення, формування і розвиток процесів і подій у хронологічній послідовності з метою виявлення внутрішніх та зовнішніх зв'язків, закономірностей та суперечностей (підрозділ 1.1); 4) логічні методи і прийоми - дедукція, індукція, аналогія, аналіз, синтез простежуються впродовж здійснення усього наукового аналізу. У науковому дослідженні використовувалися й інші методи пізнання, наприклад, за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат в означеній сфері (підрозділи 1.2-1.4, 2.1-2.4); за допомогою методу моделювання сформульовано пропозиції щодо вдосконалення національного адміністративного законодавства, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури та оптимізації суб'єктів державного контролю за діяльністю органів прокуратури (підрозділи 3.1, 3.2).

Нормативним підґрунтям дисертації є норми Конституції України, міжнародно-правових актів, законів України та інших нормативно-правових актів, які містять положення щодо державного контролю за діяльністю органів прокуратури. В науковій роботі широко використано нормативно-правову базу ряду зарубіжних країн в означеній сфері.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим комплексним науковим дослідженням державного контролю за діяльністю органів прокуратури України, а також основних напрямів реформування національного законодавства України в окресленій сфері і оптимізації відповідних суб'єктів державного контролю. У межах здійсненого дослідження найбільшою мірою наукова новизна відображена у таких положеннях

уперше:

- окреслено предмет державного контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) дотримання прокуратурою законодавства України та принципу верховенства права; 2) дотримання незалежності та самостійності працівників прокуратури у процесі реалізації своїх повноважень; 3) здійснення працівниками прокуратури всебічного, об'єктивного та неупередженого вивчення всіх фактичних обставин справи; 4) дотримання прокуратурою принципів доцільності, розумності, справедливості;

- виокремлено особливості державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури: 1) державний контроль є видом соціального контролю і невід'ємно пов'язаний із іншими видами соціального контролю: громадським, міжнародним, самоврядним; 2) відсутнє законодавче закріплення, яке б визначало усі види державного контролю за діяльністю органів прокуратури України; 3) державний контроль за діяльністю органів прокуратури поділяється на внутрішній та зовнішній; 4) державний контроль за діяльністю органів прокуратури своїм предметом повинен мати виключно перевірку відповідності діяльності прокуратури законодавству України, а також принципу верховенства права, об'єктивності, всебічності, розумності; 5) способи і форми впливу при державному контролі за діяльністю органів прокуратури можуть бути різноманітними з огляду на повноваження та специфіку контролюючого органу; 6) державний контроль не може передбачати будь-якого втручання в діяльність органів прокуратури з метою впливу на прийняття того чи іншого рішення;

- запропоновано комплексний перелік основних напрямів удосконалення національного адміністративного законодавства України, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури, до якого належать: 1) реформування та внутрішнє узгодження адміністративного законодавства України, яке визначає правові засади здійснення державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури України; 2) інституційний рівень реформування, що полягає у чіткому визначенні, з одного боку, місця органів прокуратури в системі органів державної влади, а з другого, системи державних контролюючих органів; 3) прийняття загального Закону України «Про контроль», який би визначав, по-перше, правові засади державного контролю і, по-друге, правові засади громадського контролю; 4) адаптація національного законодавства до міжнародних стандартів, а також врахування міжнародного досвіду; 5) впровадження та розвиток інституту адміністративних договорів у сфері державного контролю за діяльністю органів прокуратури; 6) впровадження міжнародного контролю за діяльністю органів прокуратур України;

удосконалено:

- зміст контролю Верховної Ради України за діяльністю органів прокуратури, який полягає у такому: 1) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади; 2) Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності; 3) законотворча та нормотворча діяльність Верховної Ради України; 4) парламентське слухання з питань дотримання правоохоронними органами України конституційних гарантій та законності в забезпеченні прав і свобод людини; 5) парламентське розслідування; скликання позачергових сесій Верховної Ради України; 6) депутатський запит; 7) депутатське звернення;

- класифікацію форм державного контролю за діяльністю органів прокуратури можна класифікувати за різними критеріями: 1) за суб'єктом здійснення: Верховна Рада України; Президент України; Уповноважений Верховної Ради з прав людини; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції; Генеральний прокурор України; 2) за часом виникнення - попередній, поточний, наступний; 3) за змістом - нагляд, аналіз, ревізія, інспектування, перевірка, службове розслідування; 4) за спрямованістю (сферою) державного контролю - зовнішній (здійснюється уповноваженими державними органами, відмінними від прокуратури) та внутрішній (здійснюється Генеральним прокурором України та вищестоящими прокурорами в централізованій системі органів прокуратури);

- структуру адміністративних процедур державного контролю за діяльністю органів прокуратури, яка включає в себе: 1) виникнення підстав здійснення державного контролю; 2) попереднє вивчення та оцінку наявних фактичних даних щодо підконтрольного об'єкта; 3) безпосередню перевірку та накопичення інформації щодо діяльності підконтрольного об'єкта; 4) об'єктивний та повний аналіз всіх зібраних фактичних даних; 5) прийняття відповідного рішення та наступний контроль за його виконанням;

отримали подальший розвиток:

- система суб'єктів державного контролю за діяльністю органів прокуратури, до якої належать: Верховна Рада України; Президент України; Уповноважений Верховної Ради з прав людини; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції; Генеральний прокурор України;

- поняття адміністративних процедур здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури, під яким запропоновано розуміти прямо визначену законодавством України впорядковану систему контролюючих дій державних органів, які мають своїм предметом, зокрема, здійснення перевірки діяльності централізованої системи органів прокуратури і надання правової оцінки такій діяльності;

- критерії класифікації видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури: 1) за суб'єктом здійснення - Верховна Рада України, Президент України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, Генеральний прокурор України; 2) за часовими параметрами здійснення контролю - попередній, поточний (оперативний), наступний; 3) за організаційно-управлінськими взаємозв'язками між контролюючими та підконтрольними суб'єктами - зовнішній, внутрішній; 4) за предметом контролю - загальний та спеціальний.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані та використовуються:

у науково-дослідній діяльності як підґрунтя для подальшого дослідження інституту прокуратури, а також інституту державного контролю;

у правотворчій діяльності сформульовані висновки, пропозиції та рекомендації можуть братися до уваги для вдосконалення законодавства України, а також при розробці проектів відповідних нормативно-правових актів, зокрема Закону України «Про прокуратуру», а також Закону України «Про контроль»;

у правозастосовній діяльності одержані результати допоможуть підвищити рівень ефективності правоохоронної діяльності працівниками органів прокуратури;

у навчальному процесі - для вдосконалення навчально-методичного забезпечення дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративно-процесуальне право» у Міжрегіональній Академії управління персоналом (акт впровадження від 9 вересня 2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідалися дисертантом на засіданнях кафедри адміністративного права Міжрегіональної Академії управління персоналом, а також були оприлюднені на всеукраїнських та міжнародних конференціях: «Наукові здобутки молодих науковців-правоохоронців» (м. Київ, березень 2014 р.), «Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ» (м. Київ, травень 2014 р.), «Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики» (м. Львів, грудень 2014 р.).

Публікації. Основні результати дисертації, висновки та пропозиції знайшли відображення у п'яти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України, одній статті - у науковому виданні іншої держави, а також у трьох тезах доповідей і повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається зі вступу, трьох розділів, що логічно поєднані у 13 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 244 сторінки, обсяг основного тексту - 222 сторінки. Список використаних джерел складається із 226 найменувань і займає 22 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми. Характеризується стан її наукової розробки, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет та методологічні засади дисертації. Сформульовані наукова новизна, теоретичні та практичні результати, що були одержані дисертантом, а також вказаний ступінь апробації результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Розділ 1 «Методологічні засади державного контролю за діяльністю органів прокуратури України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Історико-правовий аналіз розвитку та становлення державного контролю за діяльністю органів прокуратури» виділено чотири етапи становлення та розвитку державного контролю за діяльністю органів прокуратури: (1) (1722-1917 рр.) охоплює становлення прокуратури доби перебування України у складі Російської імперії; (2) (1917-1921 рр.) окреслює етап зародження прокуратури доби українських визвольних змагань; (3) (1922-1991 рр.) характеризується становленням та розвитком прокуратури доби перебування України у складі СРСР; (4) (24 серпня 1991 - і станом на сьогодні) включає прокуратуру доби незалежної України.

У результаті проведеного історико-правового аналізу розвитку та становлення державного контролю за діяльністю органів прокуратури дисертантом стверджено, що сучасна модель прокуратури України була успадкована від СРСР, який характеризувався спочатку тоталітарним, а потім авторитарним режимами. Автором акцентовано, що проголошення в Україні правової соціальної держави зумовило необхідність вдосконалення як самої прокуратури, так і механізму державного контролю за діяльністю органів прокуратури. Незважаючи на це, ефективна реформа можлива лише за умови врахування історичних особливостей національної правової системи. Потреби демократичного суспільства зумовлюють поступову еволюційну зміну всього державного механізму, насамперед централізованої системи органів прокуратури. Таким чином підсумовано, що основними орієнтирами у процесі подальшого реформування прокуратури мають бути не кількісні зміни, а якісні, зміст яких визначатиме прозорість та демократизм діяльності органів прокуратури в системі державного апарату.

У підрозділі 1.2 «Сутність та особливості державного контролю як одного із способів забезпечення дисципліни та законності в органах прокуратури України» дисертантом проаналізовано, що державний контроль за діяльністю органів прокуратури зводиться до контрольно-наглядових функцій органів виконавчої влади, а тому здійснювати державний контроль виключно одним органом або ж гілкою влади неможливо. Останнє визначається особливим місцем прокуратури в системі органів державної влади, яке обумовлює те, що такий контроль має здійснюватись усіма без винятку органами державної влади, звісно в межах їх повноважень.

Визначено, що державний контроль за діяльністю органів прокуратури, як засіб підтримання законності та дисципліни, полягає в наступному. По-перше, зміст такого державного контролю включає в себе аналіз, перевірку та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та рішень, які приймаються відповідними прокурорами. По-друге, державний контроль за діяльністю органів прокуратури передбачає проведення інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірку законності, раціональності, доцільності, професійності, обґрунтованості. По-третє, державний контроль має системний та комплексний характер, оскільки діяльність централізованої системи органів прокуратури перевіряється постійно і багатопланово. По-четверте, метою державного контролю є діяльність органів прокуратури в рамках законодавства на принципах верховенства права, прозорості, об'єктивності.

У підрозділі 1.3 «Система принципів державного контролю за діяльністю органів прокуратури» наводиться система основоположних (загальних) принципів державного контролю за діяльністю органів прокуратури, яка охоплює: 1) принцип верховенства права; 2) принцип законності; 3) принцип незалежності (самостійності); 4) принцип транспарантності (прозорості) контролю.

Визначено, що державний контроль за діяльністю органів прокуратури буде ефективним лише за умови, якщо такий контроль буде гласним, відкритим, прозорим і публічним. Будь-яка особа, чиї права були порушені діями чи бездіяльністю прокуратури, повинна мати право звернутись до того чи іншого контролюючого органу із клопотанням про державний контроль конкретного казусу. Державний контроль не може мати вибіркового характеру, а має бути доступним для будь-якої особи (як фізичної, так і юридичної). Окрім того, сам процес здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури не може мати прихований характер, коли всеможливими є різного роду махінації і зловживання посадовими особами своїми повноваженнями. Воднораз, дисертантом звернена увага на те, що не завжди державний контроль має бути відкритим і публічним. Так, у ряді випадків, визначених законодавством України, державний контроль має бути таємним і не підлягати розголосу, оскільки тут дотримується інший принцип - таємниця слідства. Інакше сутність такого державного контролю може бути нівельованою.

У підрозділі 1.4 «Правове регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури та місце у ньому адміністративного законодавства» автор визначає правове регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури як впорядковано розгалужену по ієрархії систему нормативних актів України, які визначають питання насамперед суб'єктів контролю, а також предмет, зміст, принципи, форми, методи та наслідки державного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Підсумовано, що особливостями правового регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури є такі: 1) в основі правового регулювання лежить законодавство України, яке становить собою ієрархічно розгалужену систему нормативно-правових актів; 2) правове регулювання державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури фактично є предметом адміністративного права; 3) правове регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури визначає контролюючих суб'єктів, їх правовий статус, порядок, форми, методи та способи такого контролю; 4) правове регулювання імперативно визначає «режим законності», а саме регламентує, по-перше, порядок діяльності централізованої системи органів прокуратури і, по-друге, порядок, обсяг, форми, методи та способи державного контролю за централізованою системою органів прокуратури; 5) правове регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури є обов'язковою умовою демократичної і правової держави, оскільки з огляду на надані функції Конституцією України прокуратурі остання відіграє ключову роль у додержанні верховенства права і законності в державі; 6) правове регулювання державного контролю встановлює не тільки повноваження та права контролюючих органів, а й, насамперед обов'язки у процесі здійснення перевірки органів прокуратури; 7) правове регулювання державного контролю за діяльністю органів прокуратури є елементом системи стримувань і противаг.

Розділ 2 «Зміст державного контролю за діяльністю органів прокуратури» складається із шести підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Суб'єкти державного контролю за діяльністю органів прокуратури» дисертант до суб'єктів контролю за діяльністю органів прокуратури включає: 1) Верховну Раду України; 2) Президента України; 3) Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; 4) Конституційний Суд України; 5) суди загальної юрисдикції; 6) Генерального прокурора України.

Парламентський контроль має розгалужений характер і складається передусім з контролю безпосередньо Верховної Ради України, з Рахункової палати України, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, профільних комітетів Верховної Ради України, діяльності народних депутатів, фракцій народних депутатів. Констатовано, що сьогодні серйозним недоліком, який має бути обов'язково врахованим при здійсненні подальшої реформи централізованої системи органів прокуратури є те, що законодавство України дуже не чітке в частині регулювання контролюючої функції Президента України за діяльністю органів прокуратури. Генеральний прокурор України здійснює внутрішній державний контроль за діяльністю централізованої системи органів прокуратури, предметом якого є виконання її органами і посадовими особами вимог законодавства, завдань, покладених на Конституцією України, та Законом України «Про прокуратуру», наказами і вказівками Генерального прокурора України, управлінськими актами прокуратур обласного рівня. Контролююча діяльність Генерального прокурора України є складовою процесу управління всією системою органів прокуратури. Генеральний прокурор є керівником прокуратури і повністю відповідає за ефективність її роботи.

У підрозділі 2.2 «Об'єкт та предмет державного контролю за діяльністю органів прокуратури» автором наголошено, що об'єктом не може бути діяльність державного органу, оскільки об'єкт - це сам державний орган, об'єктом також не доцільно називати владно-управлінські рішення, оскільки останнє підпадає під категорію предмета державного контролю. Автор визнає, що не можна стверджувати і про те, що об'єктом державного контролю є перевірка щодо дотримання підконтрольними об'єктами законодавства України. Зазначено, що об'єкт державного контролю спрямований на конкретний об'єкт, а предмет - на ознаки (параметри) об'єкта.

Враховуючи той факт, що робота та функціонування органів прокуратури є надзвичайно складною та багатоаспектною, предметом державного контролю можуть виступати різні сторони діяльності прокуратури. Аргументовано, що предмет державного контролю окреслюється державними контролюючими органами в кожному випадку індивідуально. Наголошено, що державний контроль за органами прокуратури не може здійснюватись абстрактно і безвідносно. Предмет державного контролю за діяльністю органів прокуратури може диференціюватися залежно від стадій управлінської діяльності працівників прокуратури.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи державного контролю за діяльністю органів прокуратури» під формами державного контролю за діяльністю органів прокуратури слід розуміти визначений законодавством України зовнішній вираз контролюючого впливу уповноважених державних органів, які своїм предметом мають перевірку діяльності органів прокуратури на їх відповідність принципам верховенства права, законності, розумності, справедливості та доцільності. Визначено, що форми державного контролю можуть відрізнятися між собою, оскільки зовнішні напрями такого контролю залежать від конкретних фактичних обставин справи, від завдань, які ставляться перед контролюючими органами, від підстав виникнення перевірки тощо. Наголошено, що будь-яка форма державного контролю, що здійснюється державними контролюючими органами, обов'язково повинна мати законодавче підґрунтя. На думку автора, не можна говорити про ту чи іншу форму державного контролю, коли це не передбачено законодавством України.

Обґрунтовано, що методи державного контролю за діяльністю органів прокуратури є виключно практичною площиною, і аж ніяк не теоретичною. Методи використовуються у правозастосовчій діяльності державних контролюючих органів з метою досягнення поставлених перед ними завдань. Відповідно кожен правозастосовчий метод є унікальним, тобто індивідуально визначеним, оскільки окреслюється конкретними завданнями та фактичними даними.

Резюмовано, що: 1) ключові аспекти методів державного контролю мають застосовуватись у межах повноважень державного контролюючого органу; 2) зміст методів має відповідати цілями та завданням державного контролю; 3) особливості конкретного методу визначаються предметом державного контролю; 4) кожен, як правило, має індивідуально-визначений характер, виходячи з фактичних обставин справи; 5) методи державного контролю застосовуються комплексно, взаємодоповнюючи один одного.

У підрозділі 2.4 «Поняття та особливості адміністративних процедур здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури» зазначається, що під адміністративними процедурами здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури варто розуміти прямо визначену законодавством України впорядковану систему контролюючих дій державних органів, які мають своїм предметом, зокрема, здійснення перевірки діяльності централізованої системи органів прокуратури і надання правової оцінки такій діяльності.

Визначено, що структура адміністративних процедур державного контролю за діяльністю органів прокуратури включає: 1) виникнення підстав здійснення державного контролю; 2) попереднє вивчення та оцінка наявних фактичних даних щодо підконтрольного об'єкта; 3) безпосередня перевірка та накопичення інформації щодо діяльності підконтрольного об'єкта; 4) об'єктивний та повний аналіз всіх зібраних фактичних даних; 5) прийняття відповідного рішення та наступний контроль за його виконанням.

Наголошено, що адміністративні процедури державного контролю за діяльністю органів прокуратури не передбачають можливості втручання в роботу підконтрольного об'єкта. Автор зазначає, що зміст контролюючої діяльності щодо органів прокуратури спрямований не на організацію та керівництво прокуратурою, а на надання об'єктивної правової оцінки такій діяльності. Межа адміністративних процедур здійснення державного контролю має бути чітко дотриманою, інакше можна вести мову про зловживання повноваженнями державних контролюючих органів.

У підрозділі 2.5 «Проблеми класифікації видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури» автором звернена увага на те, що сьогодні законодавство України не містить чіткого послідовного та системного врегулювання питання класифікації видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури. І це слід визнати однією з основних прогалин законодавства України щодо прокуратури, оскільки діяльність будь-якого державного органу має входити до «системи стримувань та противаг».

Автором зазначено, що централізована система органів прокуратури не може лежати за межами «системи стримувань та противаг». Однак аналіз законодавства України дає можливість нам стверджувати, що сьогодні прокуратура наділена надзвичайно широким спектром повноважень. Одночасно регулювання видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури відсутнє. Таким чином, на думку дисертанта, при здійсненні подальшого реформування прокуратури необхідно приділити окрему увагу легальному визначенню питання видів державного контролю за діяльністю органів прокуратури.

У підрозділі 2.6 «Організаційні засади забезпечення державного контролю за діяльністю органів прокуратури» автор зазначає, що під поняттям організаційних засад забезпечення державного контролю за діяльністю органів прокуратури варто розуміти складну систему правових норм, які визначають суб'єктів, об'єкт, предмет, зміст, межі, методи та способи державного контролю (правовий аспект), а також систему контролюючих державних інституцій, які безпосередньо і реалізують цей контроль (інституційний контроль).

Зазначено, що організаційні засади забезпечення державного контролю за діяльністю органів прокуратури можна розглядати у широкому і у вузькому розуміннях. У широкому розумінні організаційні засади утворюються із правового та інституційних рівнів забезпечення контролю за діяльністю органів прокуратури. Водночас організаційні засади можна також розглядати у вузькому значенні, як конкретні владно-управлінські дії.

Наголошено на тому, що організаційні засади забезпечення державного контролю за діяльністю органів прокуратури являють собою складний механізм, який утворюється на двох рівнях - на рівні законодавства (правовий аспект) та на рівні конкретних інституцій (інституційний аспект). Автор вказує, що саме поєднання правового та інституційного аспектів у своїй системі утворюють організаційні засади забезпечення державного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення державного контролю за діяльністю органів прокуратури» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Напрями удосконалення національного адміністративного законодавства, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури» увага наголошується на тому, що усі напрямки удосконалення національного адміністративного законодавства мають бути окресленими, по-перше, на рівні діючого законодавства України, яке визначає відповідні правові засади, і, по-друге, на рівні конкретних державних контролюючих органів. Саме такий алгоритм наукового дослідження методологічно уможливить провести поступовий системний аналіз напрямів удосконалення національного адміністративного законодавства, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури.

Автором також визначено, що усі напрями удосконалення національного адміністративного законодавства, яке регламентує державний контроль за діяльністю органів прокуратури, мають бути змістовно узгодженими між собою і здійснюватись системно. Реформування законодавства має бути виключно далекоглядною перспективою в рамках розвитку України, відповідно будь-які зміни, а тим паче щодо державного контролю за діяльністю органів прокуратури, мають бути послідовними та виваженими. Автором констатовано, що постійні реформи одного і того самого питання є неефективними і тільки породжують більше проблем (прогалин, колізій, мертвих норм), ніж позитивів.

У підрозділі 3.2 «Оптимізація суб'єктів державного контролю за діяльністю органів прокуратури» встановлено, що централізована система органів прокуратури має бути підпорядкована Президенту України, як Главі держави, який відповідно до ст. 102 Конституції України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Аргументовано, що, здійснюючи оптимізацію суб'єктів державного контролю за діяльністю органів прокуратури, необхідно вирізнити окремі принципово важливі аспекти. По-перше, оптимізація кожного із суб'єктів не може здійснюватись самостійно від оптимізації інших суб'єктів державного контролю. Інакше таке реформування буде мати епізодичний і фрагментарний характер, що, у свою чергу, закономірно зумовить порівняно низьку ефективність діяльності кожного окремо взятого державного контролюючого суб'єкта. По-друге, здійснюючи оптимізацію системи державних контролюючих суб'єктів, потрібно пам'ятати про систему стримувань і противаг, щоб не допустити зосередження значного обсягу повноважень в руках одного державного органу або ж окремих посадових осіб. Окрім того, цілком зрозумілим і очевидним є той факт, що процес оптимізації суб'єктів державного контролю за діяльністю органів прокуратури є невіддільним від процесу реформування моделі прокуратури України.

У підрозділі 3.3 «Зарубіжний досвід здійснення державного контролю за діяльністю органів прокуратури та можливості його використання в Україні» проведена характеристика державного контролю за діяльністю органів прокуратури у Франції, Німеччині, Данії, Австрії, Російській Федерації, Білорусії.

Автором наголошено, що цікавим для України є досвід Франції в частині уповноваження Міністра юстиції України здійснювати функцію щодо надання рекомендацій Президенту України по призначенню тих чи інших кандидатур на пост прокурорів відповідних рівнів. Враховуючи досвід Австрії у сфері державного контролю за діяльністю системи органів прокуратури, дисертант зазначає, що позитивним елементом для використання в Україні є покладення на працівників прокуратури України обов'язку виконувати вказівки Міністра юстиції.

Підсумовано, що, здійснюючи реформу централізованої системи органів прокуратури, зокрема в частині механізму державного контролю за діяльністю прокуратури, законодавцю необхідно пам'ятати про національні особливості нашої держави, про хід розвитку політико-правової думки, а також про існуючі проблеми та реалії. Автор переконаний у тому, що реформа законодавства України у векторі інтеграції в Європейський Союз повинна мати помірний, послідовний та системний характер. Варто також зважати на особливості правової системи України, на економічний стан держави, а також на менталітет українського народу. Окреслені тези, на думку автора, обумовлені тим, що далеко не завжди можна реципувати та запровадити зарубіжний досвід навіть найбільш розвинених держав світу.

Висновки

У дисертації представлено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні концептуальних засад модернізації та оптимізації правового регулювання щодо системи державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури України. Основними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки і пропозиції:

1. Історико-правовий аспект становлення й розвитку державного контролю за діяльністю органів прокуратури включає в себе чотири етапи: (1) (1722-1917 рр.) охоплює становлення прокуратури доби перебування України в складі Російської імперії. Державний контроль за діяльністю прокуратури мав зовнішній та внутрішній характер. Була запроваджена Петром І сучасна модель прокуратури 1722 року, яка мала централізований характер і яку очолював генерал-прокурор. Генерал-прокурор спочатку не займав одночасно посаду міністра юстиції. Керівник прокуратури мав повний обсяг прав щодо призначення і звільнення всіх прокурорів Російської імперії.; (2) (1917-1921 рр.) окреслює етап зародження прокуратури доби українських визвольних змагань. Кардинально було реформовано місце прокуратури, порівняно із добою Російської імперії. Прокуратура діяла при судах, а її регламент затверджувався Секретарством судових справ. Державний контроль за діяльністю органів прокуратури здійснював так званий старший прокурор, який діяв при Генеральному суді; (3) (1922-1991 рр.) характеризується становленням та розвитком прокуратури доби перебування України в складі СРСР. Система органів прокуратури мала централізований характер. В СРСР не було дотримано принципу розподілу влади і принципу системи стримувань і противаг. Система органів прокуратури була повністю залежною від радянської партії, яка по суті і здійснювала тотальний державний контроль; (4) (24 серпня 1991 - і станом на сьогодні) включає прокуратуру доби незалежної України. Із проголошенням незалежності України був прийнятий Закон України «Про прокуратуру». Із прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України були визначені функції та засади діяльності системи органів прокуратури. Нині триває реформа прокуратури відповідно до міжнародних стандартів.

2. Державний контроль за діяльністю органів прокуратури - це система діяльності уповноважених органів державної влади щодо перевірки, обліку та аналізу відповідності діяльності централізованої системи органів прокуратури законодавству України, а також щодо відповідності принципам верховенства права, об'єктивності, неупередженості, гласності, розумності. Метою такого державного контролю прокуратури є забезпечення ефективної правової діяльності централізованої системи органів прокуратури.

До особливостей державного контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури віднесено такі: а) державний контроль є видом соціального контролю і невід'ємно пов'язаний з іншими видами соціального контролю: громадським, міжнародним, самоврядним; б) відсутнє законодавче закріплення, яке б в визначало усі види державного контролю за діяльністю органів прокуратури України. Автором констатовано, що державний контроль може здійснюватись усіма без винятку органами державної влади у межах їх повноважень, а це насамперед Президент України, Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції; в) державний контроль за діяльністю органів прокуратури поділяється на внутрішній та зовнішній. Внутрішній контроль має відомчий характер і здійснюється самою ж прокуратурою відповідно до принципу централізації та ієрархії. Зовнішній державний контроль здійснюється усіма іншими органами державної влади; г) державний контроль за діяльністю органів прокуратури своїм предметом повинен мати виключно перевірку відповідності діяльності прокуратури законодавству України, а також принципу верховенства права, об'єктивності, всебічності, розумності; ґ) способи і форми впливу при державному контролі за діяльністю органів прокуратури можуть бути різноманітними з огляду на повноваження та специфіку контролюючого органу; д) державний контроль не може передбачати будь-якого втручання в діяльність органів прокуратури з метою впливу на прийняття того чи іншого рішення. Державний контроль не передбачає політичних маніпуляцій централізованою системою органів прокуратури України.

3. Принципи державного контролю за діяльністю органів прокуратури - це визначена законодавством України система організаційно-правових засад, які лежать в основі функціонування розгалуженої системи органів державної влади (насамперед Верховна Рада України, Президент України, Генеральний прокурор України, Конституційний Суд України і тощо) у процесі контролю за функціонуванням і роботою централізованої системи органів прокуратури.

4. Суб'єкти державного контролю за діяльністю органів прокуратури - це система державних органів, до обов'язків яких належить, зокрема, здійснення контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури з метою надання правової оцінки рішенням, діям чи бездіяльності працівників прокуратури відповідно до принципів верховенства права, законності, справедливості, розумності та доцільності.

Об'єктом державного контролю за діяльністю органів прокуратури є безпосередньо централізована система органів прокуратури, з приводу якої виникають відносини державного контролю, з метою надання об'єктивної правової оцінки щодо дотримання прокуратурою законодавства України, принципів верховенства права, справедливості, доцільності та розумності.