Теорія, методологія і практика адміністративно-правового забезпечення формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні

Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», перший проректор;

кандидат юридичних наук Різак Михайло Васильович, Верховна Рада України, помічник-консультант народного депутата України.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці ДВНЗ «Ужгородський національний університет» за адресою: 88000, м. Ужгород, вул. Університетська, 14.

Автореферат розісланий «25» травня 2015 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Я. Рогач

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В основу здійснення реформування системи державного управління та організації влади в Україні з 1998 року покладено основні положення Концепції адміністративної реформи, що сприяло розробленню та прийняттю низки законопроектів та інших нормативно-правових актів, зокрема, щодо діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади. Однак вітчизняне законодавство не містить визначення поняття «місцева публічна влада», а система місцевого самоврядування як складова частина управління суспільством належним чином не працює, продовжують накопичуватися проблеми його правового регулювання. Потребою комплексного дослідження проблем адміністративно-правового забезпечення формування місцевої публічної влади, вдосконалення структури, функцій та організаційної діяльності її виконавчих органів і обумовлено обрання теми, мети і завдань дисертації.

За роки незалежності держава так і не вжила дієвих заходів щодо становлення місцевої публічної влади в Україні, а після декларування цього принципу у Конституції України - інституційно та ресурсно. Без передачі земельних та матеріальних ресурсів, реально діючих і ефективних фіскальних, фінансових та інституційних інструментів у конституційні положення про місцеве самоврядування стають міфом, за яким приховується жорстка централізація та виникають ситуації конфлікту інтересів. Більшість положень Концепції адміністративної реформи 1998 року, яка передбачала конструювання нової моделі функціонування державної влади та місцевої публічної влади на якісно нових організаційно-правових засадах, на сьогодні залишаються нереалізованими.

Виходячи із цього потребують комплексного дослідження теоретико-методологічні та практичні аспекти адміністративно-правового забезпечення формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні. Вирішення наукових і практичних завдань у цій сфері значною мірою залежить від додаткового наукового обґрунтування зазначених проблем, особливо після вступу в дію законів про податкову і бюджетну децентралізацію та у зв'язку з потребою вдосконалення чинного законодавства України.

Для всебічного розгляду предмету дослідження та досягнення обраної мети вивчалися твори Аристотеля, Г.Ф.В. Гегеля, М. Зейделя, Ш.Л. Монтеск'є, Платона, Ж.Ж. Руссо, А. де Токвіля, а також використовувалися праці дореволюційних юристів, зокрема О. Головачова, О. Градовського, М. Коркунова, М. Лазаревського, Б. Нольде, І. Редліка, Л. Штейна, О. Ященко.

Аналіз теоретичних питань досліджуваної проблематики проводився також у працях учених радянського періоду та провідних російських науковців С.А. Авак'яна, С.С. Алексеєва, А.П. Альохіна, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєва, А.В. Москальова, О.О. Кутафіна, Ю.М. Козлова, Б.О. Страшуна, Ю.О. Тихомирова, Ю.Б. Топоріна, В.Є. Чиркіна.

Теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, ґрунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, зокрема на результатах наукових праць таких дослідників адміністративного права, як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М.О. Баймуратов, Ю.П. Битяк, В.Т. Білоус, О.В. Батанов, А.І. Берлач, І.П. Голосніченко, Я.В. Греца, І.В. Дробуш, Р.А. Калюжний, А.М. Колодій, В.В. Копейчиков, О.Л. Копиленко, В.В. Кравченко, В.К. Колпаков, В.М. Камп, Я.В. Лазур, П.М. Любченко, О.В. Марцелян, О.Г. Мучник, А.М. Онупрієнко, В.Ф. Опришко, М.П. Орзіха, М.В.Оніщук, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, П.М. Рабінович, М.В. Савчин, А.О. Селіванов, В.Ф. Сіренко, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.В. Цветков, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Н.Г. Шукліна та інші.

Доводиться констатувати, що питання теорії, методології і практики адміністративно-правових засад реформування місцевої публічної влади в Україні не були предметом спеціального комплексного дослідження, а розглядалися лише в окремих аспектах, фрагментарно. Зазначені вище фактори визначають актуальність дисертаційного дослідження і зумовили вибір вказаної теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана відповідно до основних напрямів адміністративно-правової реформи в Україні. Запропонований напрям дослідження пов'язаний із планом науково-дослідної роботи кафедри адміністративного, фінансового, інформаційного та європейського публічного права ДВНЗ «Ужгородський національний університет» «Теоретичні засади вдосконалення правого регулювання державного управління та самоврядування» (протокол засідання кафедри № 5 від 17.12.2013). Тема дослідження є складовою частиною комплексної теми «Конституційне будівництво в країнах Центральної Європи у ХХ - ХХІ ст.», яка розробляється науковцями ДВНЗ «Ужгородський національний університет» (номер державної реєстрації 0198U007793).

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є формування цілісної концепції місцевої публічної влади в Україні, поглиблення теоретичних засад і обґрунтування засобів адміністративно-правового забезпечення функціонування місцевих органів публічної влади в умовах конституційної та адміністративної реформи в Україні.

Для досягнення зазначеної мети поставлено й вирішено такі задачі:

- дати визначення поняття місцевої публічної влади і на цій основі з'ясувати генезис, еволюцію, теорію і практику її організації та адміністративно-правового забезпечення;

- дослідити природу, сутність, структуру та співвідношення адміністративно-правових відносин місцевої публічної владі;

- сформулювати адміністративно-правові засади реформування місцевої публічної влади в Україні;

- проаналізувати міжнародні стандарти локальної демократії та легітимність адміністративно-правового втручання держави у діяльність органів місцевої влади;

- визначити місце і роль місцевої публічної влади в системі публічної влади України;

- розкрити співвідношення між структурою місцевої публічної влади та принципом децентралізації влади;

- з'ясувати механізм розподілу повноважень між центральними органами виконавчої влади та органами місцевої публічної влади на засадах субсидіарності;

- визначити основні напрями вдосконалення організації місцевих органів публічної влади в Україні;

- розкрити адміністративний аспект реформування місцевих органів публічної влади у контексті якості управлінських послуг;

- сформулювати основні напрями взаємодії місцевих органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у процесі формування, організації та функціонування місцевої публічної влади в Україні.

Предмет дослідження - теорія, методологія і практика адміністративного-правового забезпечення формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить система як загальнонаукових методів пізнання, так і спеціально-юридичних методів, що забезпечили) достовірність пізнання та вирішення у повному обсязі поставлених завдань. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує аксіологічний метод, за допомогою якого обґрунтовується значущість місцевої публічної влади в Україні, її організації та функціонування (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). Порівняльно-правовий метод застосовано при аналізі поглядів учених країн Європи на самоврядування, на основі чого сформульовано власну дефініцію місцевої публічної влади (підрозділ 1.4).

Формально-юридичний метод дав змогу авторові при висвітлені питань організації та функціонування місцевої публічної влади тлумачити правові норми виходячи з їх відповідності праву, тобто через призму правових категорій (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Застосування системного методу сприяло визначенню адміністративно-правового механізму організації та функціонування місцевої влади в Україні; дало змогу виявити взаємозв'язок між складовими елементами місцевої публічної влади: місцевим самоврядуванням, місцевою державною адміністрацією, громадянським суспільством. Важливу роль відіграв системно-функціональний метод, за допомогою якого досліджено місцеву публічну владу в Україні як своєрідну цілісну конструкцію, яка складається з певних взаємозв'язаних і взаємообумовлених елементів та перебуває у взаємовідносинах з іншими державно-правовими інститутами - народом України, виборцями, органами центральної державної влади, політичними партіями тощо (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3, 3.4).

Використано було також логічні методи індукції та дедукції, синтезу, аналізу з метою визначення особливостей юридичної техніки, розробки проектів адміністративної реформи, прийняття правових актів як на державному рівні, так і на локальному рівні. Зазначені методи застосовувались автором у взаємозв'язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.

Емпіричну основу дослідження становить національне законодавство України щодо функціонування інститутів місцевої публічної влади: Конституція України і закони України, нормативно-правові акти Президента України та відомчі нормативні акти щодо адміністративно-правового забезпечення функціонування місцевої публічної влади в державі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в роботі вперше здійснено системне комплексне дослідження проблем адміністративно-правового забезпечення формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні.

Наукову новизну дисертаційного дослідження становлять, зокрема, такі основні положення та висновки, що виносяться на захист:

вперше:

– сформульовано в науці адміністративного права поняття місцевої публічної влади, основними елементами якої є легітимність, субсидіарність, верховенство права, заснований на взаємодії розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади (системний аспект), які здійснюють завдання, функції і повноваження органів відповідно до Конституції і законів України (функціональний аспект) з метою забезпечення прав і свобод людини і комплексного розвитку територіальних колективів;

– розроблені нові методологічні підходи до класифікації органів місцевої публічної влади за ознаками розмежування функцій та повноважень політичного та адміністративного керівництва у сфері управління, визначення змісту відносин підпорядкування, деконцентрації, підконтрольності та відповідальності органів виконавчої влади;

– визначені основні критерії самодостатності та спроможності територіальних громад вирішувати проблеми як місцевого, так і загальнодержавного значення;

– проаналізована легітимність і межі адміністративно-правового втручання держави у формування та діяльність органів місцевої влади;

удосконалено:

– наукові погляди на проблеми реформування місцевої публічної влади в контексті оптимізації державного управління адміністративно-територіальними одиницями, забезпечення поєднання принципу централізації і децентралізації управління, координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та контролю за їх діяльністю;

– положення стосовно того, що основою організації місцевої публічної влади є конституційний принцип її поділу на місцеве самоврядування та органи виконавчої влади місцевого рівня, куди входять органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації, які підзвітні органам виконавчої влади вищого рівня, та органи спеціалізованої (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади. Йдеться не про поділ місцевої влади, а про розподіл владних функцій між інститутами місцевої публічної влади;

– наукові уявлення про те, що загальновизнаний термін «розподіл місцевої публічної влади» можна замінити на «розподіл функцій і повноважень місцевої публічної влади». Оскільки згаданий принцип насамперед передбачає структурну характеристику органів, які здійснюють владу на місцях, то в закінченому вигляді цей принцип може формулюватися як «структурно-функціональний принцип поділу місцевої публічної влади»;

– зміст і значення принципу субсидіарності в механізмі перерозподілу повноважень між самостійними видами публічної влади, а також на рівні міжнародних органів та установ, хоча це безпосередньо не закріплено в Конституції і законах України, з визначенням меж їх застосування, а також закріплення в чинному законодавстві;

– розуміння концепції дієвого, демократичного і прозорого механізму контролю за делегуванням повноважень та їх виконанням;

набули подальшого розвитку:

– визначення основних етапів становлення місцевих органів публічної влади України відповідно до прийнятої Концепції адміністративної реформи, яка ще потребує свого вдосконалення, з метою ґрунтовного аналізу досвіду її реалізації;

– теоретико-методологічні засади проведення адміністративної реформи в Україні, які на регіональному рівні взагалі не окреслені чітко або набули якісно нового характеру, що передбачає їх наукове переосмислення;

– визначення юридичного механізму передачі окремих владних повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, створення нормативних умов для забезпечення виконання делегованих повноважень у сфері місцевого самоврядування, встановлення демократичних і прозорих процедур контролю за здійсненням делегованих повноважень, чітке закріплення підстав для делегування, створення нормативних умов для передачі максимуму повноважень органам місцевого самоврядування, перетворивши їх у власні, а не делеговані, що має знайти своє відображення в чинному законодавстві;

– удосконалення розподілу повноважень між органами місцевої публічної влади з метою уникнення їх дублювання шляхом чіткого визначення предмета відання і повноважень відповідних органів публічної влади;

– питання розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях, яке повинно здійснюватися за допомогою їх перерозподілу, оскільки значна кількість повноважень місцевих державних адміністрацій виходить за межі їхніх конституційно визначених завдань, а відповідно, обсяг повноважень, яким наділені районні та обласні ради, не є достатнім для найповнішої реалізації завдань органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні висновки, рекомендації та практичні пропозиції можуть бути використані у:

– науково-дослідній роботі - в процесі подальшого дослідження проблеми організації та функціонування місцевих органів влади в механізмі демократичної держави;

– законотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства з проблем організації та функціонування місцевої публічної влади в Україні, зокрема, при підготовці та прийнятті відповідних законопроектів, інших нормативно-правових актів, внесення змін та доповнень до чинного законодавства;

– практичній діяльності - для підвищення ефективності депутатів місцевих рад, державних службовців, працівників органів місцевого самоврядування;

– навчальному процесі - при розробці та викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Муніципальне право», «Теорія державного управління», елементів курсу «Конституційне право України», при підготовці курсів лекцій, навчальних посібників і підручників, навчальних програм, методичних рекомендацій і програм для студентів.

Апробація результатів дослідження. Теоретичні висновки і положення, які містяться в дисертації, обговорювались на розширеному засіданні кафедри адміністративного, фінансового, інформаційного та європейського публічного права ДВНЗ «Ужгородський національний університету», а також оприлюднювались у доповідях і повідомленнях на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, зокрема: «Державотворення України та місцеве самоврядування» (м. Ужгород, 2008 р.), «Місцева публічна влада і проблеми реформування» (м. Ужгород, 2009 р.), «Принципи народовладдя та місцева публічна влада» (м. Ужгород, 2013 р.), «Проблеми становлення регіональної публічної влади в Україні» (м. Харків, 2013 р.), «Публічна влада та громадянське суспільство» (м. Одеса, 2014 р.), «Публічна влада та громадянське суспільство: співвідношення та проблеми» (м. Львів, 2014 р.), «Порівняльний аналіз конституційних положень про публічну владу в країнах центральної та східної Європи» («Закарпатські правові читання») (м. Ужгород, 2014 р.), «Місцева публічна влада у системі публічної влади України» (м. Братислава, 2014 р.)

Публікації. Основні положення дисертації викладені у 8 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, у тому числі у трьох зарубіжних виданнях, а також у 8 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що включають одинадцять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 208 сторінок. Список використаних джерел налічує 211 найменувань і займає 17 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється її зв'язок із науковими планами та програмами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, зазначаються методи дослідження, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані про апробацію результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Місцева публічна влада: теоретико-методологічні та практичні засади» складається з чотирьох підрозділів та висновків і присвячений аналізу місцевої публічної влади. Розкриваються її природа, сутність, структура, з'ясовуються проблеми становлення та перспективи розвитку.

У підрозділі 1.1 «Місцеве самоврядування як різновид публічної влади у світовій та українській політико-правовій традиції: генезис та еволюція» досліджується інститут місцевого самоврядування як різновид публічної влади.

Визначено, що в системі публічної влади на регіональному рівні функціонально виділяються дві самостійні підсистеми: а) місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади; б) місцеве самоврядування територіальними громадами безпосередньо та через їх представницькі органи. Автор вважає доцільним щодо цих органів місцевої влади в науковому та нормативному обігу використовувати категорію «органи місцевої публічної влади».

На підставі аналізу поглядів учених щодо сутності місцевої публічної влади автор окреслив проблеми формування її правової бази, серед яких, зокрема, недосконалість нормативно-правових актів; внутрішня неузгодженість і несистемність законодавства про органи місцевої публічної влади; неефективність законодавчого забезпечення матеріально-фінансової самостійності муніципальних утворень тощо.

Зроблено висновок, що вітчизняна правова система має певний механізм перерозподілу повноважень між самостійними видами публічної влади - органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також на рівні міжнародних органів та установ, хоча це безпосередньо не закріплено в Конституції і законах України. На думку автора, сьогодні у взаєминах державної і місцевої влад головною завжди є державна влада, а вторинною - місцеве самоврядування, оптимальна організація та функціонування якого безпосередньо залежать від змісту політики, яка проводиться у державі.

У підрозділі 1.2 «Природа та функції місцевої публічної влади» аналізуються особливості функцій органів місцевої публічної влади. Дисертант доводить їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади, розкриває проблеми становлення та перспективи розвитку місцевої публічної влади, результативного розподілу повноважень.

Дається аналіз стану теоретичної розробки системи місцевої публічної влади, дієвості її механізмів, які вимагають правового врегулювання, шляхів їх удосконалення, приведення цих механізмів у відповідність до поточних та стратегічних завдань державотворення. Автор наголошує на тому, що ціннісні орієнтири, закріплені у ст. 1 Конституції України, є визначальними в реалізації стратегії соціально-економічного і духовного розвитку Української держави. Обґрунтовується потреба формування такого механізму забезпечення організаційних та економічних основ місцевої публічної влади, без яких демократія та реальне самоврядування в широкому розумінні немислимі.

З'ясовані основні функціональні характеристики місцевої публічної влади. Дається порівняльний аналіз конституційних положень про місцеву публічну владу в європейських країнах.

У підрозділі 1.3 «Сучасний стан та перспективи реформування місцевої публічної влади в Україні» зазначається, що місцева публічна влада в Україні є відносно самостійною гілкою влади, яка має притаманні їй власні завдання, функції, компетенцію, що здійснюються системою органів державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням.

Наголошується, що однією з проблем розвитку місцевої влади є проблема створення муніципальної фінансової інфраструктури. Для здійснення політики розвитку регіональні та місцеві органи повинні мати відповідні економічні та фінансові можливості. Відсутність їх і в подальшому призводитиме до територіального розпорошення державних і регіональних ресурсів, неефективного їх використання, дезінтеграції зусиль у вирішенні державних, регіональних і місцевих проблем.

Встановлено, що розділ ХІ Конституції України «Місцеве самоврядування» містить низку суперечливих норм, які обмежують розвиток повноцінної законодавчої бази місцевих органів влади, а відсутність законодавства у свою чергу стримує побудову в Україні ефективної моделі місцевого самоврядування як різновиду місцевої публічної влади.

У підрозділі 1.4 «Міжнародні стандарти місцевої публічної влади» дається характеристика концепції легітимності втручання держави у здійснення місцевої публічної влади на основі аналізу міжнародно-правових актів. При цьому увага акцентується на актуальності становлення ефективного співробітництва регіонів України з регіонами сусідніх держав шляхом укладення угод в адміністративній сфері, які трансформуються у предмет відання органів місцевої публічної влади - регіональний, міський і сільський розвиток, охорону навколишнього середовища, покращення інфраструктури, взаємодію на випадок стихійного лиха тощо.

Наголошується, що документи міжнародних інституцій мають перспективний характер, і державні органи України, органи місцевої публічної влади повинні бути з ними ознайомлені з метою практичної їх «примірки» до своїх умов і попередньої апробації. Зазначається, що процес створення міжнародних стандартів локальної демократії, як і будівництво єдиної Європи, продовжується і носить не тільки динамічний, але й перманентний характер.

Розділ 2 «Основні напрями реформування місцевої публічної влади в Україні» присвячений аналізу нинішнього стану і перспектив реформування місцевої влади.

У підрозділі 2.1 «Місцева публічна влада у системі публічної влади в Україні» зазначається, що правосуб'єктність особи вказує на її реальний вплив на динаміку правовідносин, активну участь у набутті, реалізації чи захисті прав та інтересів. При цьому наголошується, що участь суб'єкта права в реалізації місцевої публічної влади означає певний ступінь його впливу на прийняття владного рішення, його характер та зміст.

Підкреслюється, що поняття «правосуб'єктність» та «компетенція» органу влади є близькими за змістом, однак стосовно носіїв публічної влади, якими є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, повністю не збігаються, оскільки правосуб'єктність означає потенційну здатність мати певні права і нести обов'язки, а компетенція є похідною категорією, що має конкретний зміст.

Автор вважає за доречне наділити районні та обласні ради повноваженнями утворювати власні виконавчі органи, суттєво розширивши їх повноваження. Одночасно слід провести перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, закріпивши за ними виключно контрольно-наглядові та аналітико-консультативні функції, а не управлінські, як це має місце сьогодні.

У підрозділі 2.2 «Структура місцевої публічної влади та децентралізація влади» зазначається, що в процесі децентралізації влади в країні важливе значення має вирішення питання щодо оптимізації структури влади місцевих виконавчих органів. Виходячи із цього розкривається зміст таких категорій, як «орган державної влади», «орган місцевої виконавчої влади», «орган місцевого самоврядування», доводиться, що орган місцевої публічної влади є окремим видом влади на місцях.

Обґрунтована необхідність ліквідації районних державних адміністрацій і звуження повноважень обласних державних адміністрацій та утворення при районних і обласних радах виконкомів з метою усунення двовладдя на обласному і регіональному рівнях. У свою чергу, передача значної частини повноважень від Президента України Верховній Раді та Уряду створить в Україні більш збалансовану систему влади. Передусім потрібно провести реформу суспільного публічного врядування і тільки тоді приступити до адміністративно-територіальної реформи.

Стверджується, що децентралізація, на відміну від делегування, передбачає перерозподіл функцій органів публічної влади із законодавчим закріпленням компетенції державних і самоврядних органів, яке б виключало дублювання тих чи інших функцій. Відповідно, таке реформування в повному обсязі передбачає внесення відповідних змін до Конституції України. адміністративний правовий влада демократія

У підрозділі 2.3 «Принцип субсидіарності та перерозподіл повноважень між центральними органами виконавчої влади та органами місцевої публічної влади» обґрунтовано, що принципами, на основі яких повинен здійснюватися процес розмежування повноважень досліджуваних органів, є забезпечення верховенства права, раціональне поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, визначення меж делегування повноважень на засадах субсидіарності, раціональне поєднання галузевих та функціональних засад управління.

Сучасне розуміння принципу субсидіарності відображає практику постійного перерозподілу повноважень між владними суб'єктами для того, щоб управлінські послуги надавалися на рівні, найближчому до їх споживачів, тому зазначений принцип є одним із найважливіших для визначення меж делегування цих повноважень. На сьогодні інститут управлінських послуг є об'єктом критики і створює проблемні ситуації, пов'язані з комерціалізацією та корупціалізації влади на місцях, структура якої потребує реальних змін.

Визначено коло суб'єктів виконавчої влади в Україні: вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; міністерства, державні центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; місцеві органи державної виконавчої влади, органи місцевого врядування; розмежуванням компетенцій органів виконавчої влади; їх спільна діяльність, порядок формування окремих її елементів незрозуміло, як це взагалі пов'язано з переліком суб'єктів.

Розділ 3 «Основні напрями вдосконалення місцевої публічної влади в Україні» складається з чотирьох підрозділів, в яких розкриваються теоретико-методологічні та праксеологічні засади функціонування й удосконалення організації місцевих органів публічної влади, визначаються адміністративно-правові складові реформування останньої.

У підрозділі 3.1 «Основні напрями вдосконалення організації місцевих органів публічної влади в Україні» визначаються наукові джерела, засади та межі адміністративно-правових і організаційно-правових знань у сфері вдосконалення організації місцевих органів публічної влади. Зазначається, що на сучасному етапі суттєвим недоліком законодавчого процесу є відсутність комплексного, системного підходу до розвитку законодавства про місцеву владу.

Зроблено висновок, що у сфері муніципальної правотворчості необхідним є прийняття Кодексу адміністративних процедур, оскільки адміністративними правопорушеннями є всі дії органів влади і посадових осіб, які порушують права людини.

В Україні досі не прийнятий закон про адміністративно-територіальний устрій, який визначав би основні поняття зазначеного устрою, правовий статус і види адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади й органів місцевої публічної влади щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою тощо. У чинному законодавстві України поки що відсутнє чітке закріплення правового статусу населених пунктів. Навіть існуюча їх класифікація (місто, селище, село) на закріплена чинним законодавством України, а є такою, що склалася історично.

У підрозділі 3.2 «Основні напрями реформування функцій і повноважень місцевих органів публічної влади в Україні» досліджується механізм перерозподілу владних повноважень, виходячи з єдиної публічно-владної природи держави і місцевої влади як специфічного механізму реалізації суверенної волі українського народу.

Обґрунтовано, що принципами, на основі яких повинен здійснюватись процес розмежування повноважень органів місцевої публічної влади, є принципи забезпечення верховенства права, раціонального поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави, ефективності здійснення повноважень, визначення меж делегування останніх на засадах субсидіарності, раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління.

Зроблено висновок, що вдосконалення функцій та повноважень, розмежування повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування на основі принципу раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління передбачає два аспекти: 1) структура місцевих державних адміністрацій має бути суттєво змінена з метою пристосування для виконання винятково власних, тобто державних, повноважень, а саме приведення їх у відповідність до положень Конституції України; 2) необхідно здійснити розмежування повноважень районних та обласних державних адміністрацій, адже в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» цього не зроблено.

У підрозділі 3.3 «Адміністративний аспект реформування місцевих органів публічної влади та якість управлінських послуг» досліджується механізм такого реформування та визначаються його шляхи.

На підставі аналізу організаційно-правового механізму адміністративної реформи, систематизації сутнісних її характеристик зроблено висновок, що в основу такої реформи має бути покладена нова доктрина адміністративного права, сформульована з урахуванням потреб демократизації системи права України та оновлення її структурних і функціональних елементів. Підкреслюється, що адміністративна реформа покликана не лише модифікувати структуру і функції органів місцевої публічної влади в Україні, але і якісно змінити систему всього місцевого управління, визначити й актуалізувати чинники та тенденції її постійного вдосконалення і самовдосконалення.

Наголошується, що проблема ефективності реформування системи місцевої виконавчої влади в Україні, з огляду на положення адміністративної реформи, носить комплексний характер. Її розв'язання потребує реалізації таких складових: необхідність реалізації таких складових: застосування системно-функціонального підходу, який дасть змогу визначити оптимальну для нашої держави структуру обласних державних адміністрацій; відновлення для обласних, районних рад права утворювати власні виконавчі органи; виключення з напрямів діяльності місцевих державних адміністрацій здійснення повноважень, які делегуються їм відповідними радами; ліквідація районних державних адміністрацій.

Зазначається, що на першому етапі реформи з метою пристосування до виконання винятково власних, тобто державних, повноважень, має бути суттєво змінена сама структура місцевих державних адміністрацій та здійснено розмежування повноважень районних та обласних адміністрацій. Завданням другого етапу реформи доцільно визначити питання децентралізації державної влади. Головною проблемою на цьому етапі стане пошук балансу між централізацією та децентралізацією.

У підрозділі 3.4 «Взаємодія місцевих органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства» досліджуються теоретичні питання сутності публічної влади та громадянського суспільства, зміст останніх, особливості і взаємодія між ними. Зазначається, що у вітчизняній правовій науці, політології і соціології не тільки немає єдиної думки щодо визначення феномена громадянського суспільства, але й відсутній єдиний концептуальний підхід, який би дав змогу з'ясувати становлення, розвиток та функціонування громадянського суспільства в умовах правової демократичної державності.

З'ясовано, що зв'язок публічної влади і громадянського суспільства полягає в тому, що у міру свого становлення і розвитку публічна влада як матеріальна форма реалізації інтересу територіальної громади легалізується державою і стає репродуктом територіально-особистісних інтересів, які формуються на локальному рівні в процесі становлення та взаємодії громадянського суспільства і демократичної правової держави.

Загальноприйнята думка щодо рівноправності публічної влади і громадянського суспільства, на думку автора, не відповідає дійсності, оскільки публічна влада завжди була, є і буде головувати над громадянським суспільством завдяки тому, що її представники визначають політику держави, яку треба реалізовувати через державний апарат.

ВИСНОВКИ

У дослідженні відповідно до мети та визначених завдань вирішено наукове завдання, що полягало в теоретичному обґрунтуванні й розробленні науково-практичних рекомендацій щодо формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні. На підставі аналізу вітчизняного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення й узагальнення наукових праць сформульовано низку положень, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети - вироблення наукової концепції удосконалення діяльності органів місцевої публічної влади в Україні. Дисертантом сформульовані такі висновки і рекомендації:

1. Встановлено, що в Україні склалася й існує змішана модель публічної влади, за якої суперечливо розв'язуються завдання і реалізуються функції публічної влади в перехідний період побудови демократичної державності. Каталізатором цих процесів слугує виокремлення двох рівнів публічної влади - державної та муніципальної (самоврядної). Однак, незважаючи на поступове вдосконалення правової регламентації муніципальної (самоврядної) влади, її правовий статус залишається все-таки недосконалим та суперечливим, що призводить до ситуації, за якої більшість важелів впливу на локально-регіональний рівень, а відповідно, і безпосередньо на рівень функціонування територіальної громади й органів, що вона утворює, зосереджуються в руках місцевих державних адміністрацій, тобто державної виконавчої влади.

Сьогодні в Україні діє модель місцевої публічної влади, за якої на базовому рівні (територіальних громад) діють органи місцевого самоврядування, а на регіональному (на рівні області та району) поєднується діяльність відповідних місцевих державних адміністрацій та рад відповідного рівня як органів місцевого самоврядування.

2. У процесі з'ясування сутності адміністративно-правової природи місцевої публічної влади порівняно з філософією права, теорією права, конституційним, адміністративним та міжнародним правом дано визначення, в якому обґрунтовується, що органи місцевої публічної влади в Україні - це організовані, інституційно оформлені органи місцевої влади, що мають відповідну структуру, наділені владними повноваженнями для забезпечення реалізації та охорони прав і свобод людини, захисту їх законних інтересів, безпеки адміністративно-територіальних утворень та застосовують при цьому властиві їм організаційно-правові форми діяльності. Таким чином, доцільно запровадити в науковому та нормативному обігу поняття «органи місцевої публічної влади» як узагальнююче стосовно понять «органи місцевої виконавчої влади» та «органи місцевого самоврядування».

3. Доведено, що положення чинної Конституції України не забезпечують ефективний розподіл повноважень, оскільки компетенція всіх органів місцевої влади включає в себе як виключні повноваження, так і спільні, саме за допомогою яких і будується механізм взаємодії і взаємозалежності гілок влади, що призводить до колізії законів. Прикладом цього є незбалансоване призначення на посаду призначення на посаду глав місцевих державних адміністрацій, в якій домінує Президент України. Незрозумілим є те, кому саме вони підзвітні як органи виконавчої влади на місцях. На думку автора, необхідно ухвалити Закони України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», а також «Про Президента України» та «Про Кабінет Міністрів України», в яких були б закладені повноваження, властиві не лише органам місцевої влади, а й главі держави та центральним органам державної влади з метою збалансування розподілу повноважень. Обґрунтовано, що саме Кабінет Міністрів України повинен бути наділений повноваженнями зупиняти дію рішень органів місцевого самоврядування, що не відповідають Конституції чи законам України, з одночасним зверненням до суду для визначення їх конституційності та законності. Для врегулювання цієї проблеми доцільно внести відповідні зміни до Конституції України.

4. Встановлено, що міжнародні стандарти місцевої демократії у світлі європейських цінностей визначають не лише важливі питання становлення місцевого самоврядування, які мають конституційне значення, але й багатоаспектні питання міжнародного економічного і соціального співробітництва місцевих громад і місцевих влад та питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії, що безпосередньо впливає на формування і розширення компетентної бази суб'єктів муніципальної влади.

5. Обґрунтовано, що конституційна модель організації місцевої публічної влади в Україні є недосконалою, оскільки породжує одну з найскладніших проблем теорії та практики - розмежування функцій і повноважень органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. Згідно із цією моделлю місцеві державні адміністрації створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових та аналітико-консультативних функцій щодо органів місцевого самоврядування, а й володіють повноваженнями щодо управління відповідними територіями. На цих засадах здійснюється децентралізація публічної влади, яка полягає у забезпеченні повсюдності місцевого самоврядування та наділенні необхідними матеріально-фінансовими ресурсами та відповідними повноваженнями органів місцевого самоврядування.

6. Доведено необхідність уведення до системи місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого району й області, такого її елементу, як виконавчі органи районних та обласних рад (виконавчі комітети, відділи, управління) та наділення їх виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Це дасть змогу не тільки уникнути збігу виконавчих і контролюючих повноважень стосовно одних і тих самих об'єктів управління в компетенції місцевих державних адміністрацій, а й усуне проблеми та суперечності у здійсненні контрольної діяльності у системі як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування, надасть реальні можливості районним та обласним радам реалізувати надані їм Конституцією та законами України повноваження, а не делегувати їх державним органам. Головне - необхідно створити певні організаційно-правові та матеріально-фінансові передумови формування самодостатніх територіальних громад.

7. Визначено, що механізм перерозподілу владних повноважень по вертикалі згідно із засадами субсидіарності ґрунтується на тому, що ухвалення рішень здійснюється на максимально наближеному до громади рівні із забезпеченням відповідних ресурсів і засобів. Держава делегує виконання своїх повноважень на основі закону, в якому проявляються елементи австрійської моделі децентралізації публічної влади. З іншого боку, існує очевидна проблема конкуруючої компетенції держави і місцевого самоврядування. Тому доцільно прийняти спеціальний закон «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування», який би окреслив єдині підходи у правовому регулюванні передачі державних повноважень, передбачив як власне порядок передачі цих повноважень, так і порядок передачі необхідних для їх реалізації ресурсів.

8. Встановлено необхідність кодифікації законодавства, що регулює питання організації діяльності місцевої публічної влади. Підтримуються ідеї необхідності розробки та ухвалення Муніципального кодексу України, що регламентуватиме суспільні відносини, пов'язані з розв'язанням соціально-економічних, комунально-побутових, інших питань місцевого значення, а також дасть змогу усунути в ході кодифікаційного процесу внутрішні суперечності муніципального законодавства, що виникли після прийняття законів «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи самоорганізації населення» тощо.

9. Доведено, що при розподілі владних повноважень згідно із засадами субсидіарності важливо забезпечити такий стан правового регулювання, внаслідок якого розмежування повноважень місцевих державних адміністрацій здійснювалося на основі критерію відповідності повноважень тим завданням, які вони покликані виконувати і які передбачені для них у нормативних актах. На цій підставі запропоновані критерії самодостатності територіальних громад, зокрема: право встановлювати відповідно до закону місцеві податки і збори; право затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання; право органів місцевої публічної влади у сфері контролю за виконанням місцевого бюджету; право на компенсацію державою витрат органів місцевої публічної влади, що виникли внаслідок рішень органів державної влади тощо. Обґрунтовується ідея введення прямих бюджетних відносин між державою та територіальною громадою. Зокрема, всі субсидії та субвенції повинні мати цільове призначення, щоб місцева влада та громада могли контролювати обсяг фінансування по всім податковим статтям. Слід запровадити таку бюджетну систему, за якої буде забезпечена реальна здатність органів місцевої публічної влади діяти автономно та під власну відповідальність.

10. На основі аналізу функціонування органів місцевої публічної влади в зарубіжних країнах зроблено висновок про необхідність підвищення ролі приватного сектора у наданні публічних послуг. Натомість в Україні існує тиск центральних органів державної влади, які намагаються контролювати проведення органами місцевої влади тендеру серед надавачів таких послуг. Обґрунтовано доцільність прийняття Закону України «Про адміністративні послуги», який би закріпив визначення поняття «адміністративна послуга» й окреслив адміністративно-правові засади надання таких послуг органами місцевої публічної влади.

11. Аргументовано, що становлення і функціонування громадянського суспільства у позадержавній сфері суспільних відносин не означає його ізоляцію від публічно-владних інститутів, організаційної діяльності органів і установ публічної влади, а передбачає взаємозв'язок громадянського суспільства і публічної влади. Однак у рамках громадянського суспільства спостерігається цікавий і значущий для перспективи саморозвитку соціуму феномен - відбувається процес самообмеження публічної державної влади і розширення місцевої публічної влади.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Булина А.М. Проблеми ефективності засобів представницької демократії у діяльності органів місцевої публічної влади / А.М. Булина // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2013. - № 22. - С. 133-136.

2. Булина А.М. Міжнародні стандарти локальної демократії та місцева публічна влада / А.М. Булина // Форум права. - 2013.

3. Булына А.М. Реформа местного самоуправления в Украине на современном этапе / А.М. Булына // Международный научно-практический журнал «Современное право». - 2014. - № 2. - С. 126-129.

4. Булина А.М. Історико-правові засади місцевої публічної влади на Закарпатті / А.М. Булина // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2014. - № 24. - С. 32-36.

5. Bulyna A. Local government on the basis of Poland, Slovakia, Hungary and Romania / A. Bulyna // Legea si viata. - 2014. - № 1-2 (265). - С. 55-58.

6. Булина А.М. Теоретико-методологічні засади удосконалення реформування місцевої публічної влади в Україні / А.М. Булина // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2014. - № 27. - С. 109-112.

7. Булина А.М. Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи у сфері місцевої публічної влади / А.М.Булина // Право і суспільство. - 2014. - № 6-2. - Ч. 3. - С. 115-118.

8. Bulyna A. / The problem of work efficincy of the bodies of local public authority: fhe full-time aspect / A. Bulyna // Legea si viata. - 2014. - №12/ 3 (276 ). - С. 19-21.

9. Булина А.М. Державотворення України та місцеве самоврядування / А.М. Булина // Європейська юридична освіта і наука : матеріали міжнародно-правової конференції (м. Ужгород, 18-21 жовтня 2008 р.). - Ужгород : Говерла, 2008. - С. 133-136.

10. Булина А.М. Місцева публічна влада і проблеми реформування / А.М. Булина // Право ХХІ ст.: виклики та проблеми : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Ужгород, листопад 2009 р.). - Ужгород, 2009. - С. 59-65.

11. Булина А.М. Принципи народовладдя та місцева публічна влада / А.М. Булина // Європейська юридична освіта і наука : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Ужгород, 11-13 жовтня 2013 р.). - Херсон : Видавничий дім «Гельветика», 2013. - С. 32-34.

12. Булина А.М. Проблеми становлення регіональної публічної влади в Україні / А.М. Булина // Проблеми правової реформи та розбудови громадського суспільства в України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Харків, 1-2 листопада 2013 р.). - Харків, 2013. - С. 26-28.

13. Булина А.М. Публічна влада та громадянське суспільство / А.М. Булина // Реформування національного та міжнародного права: перспективи та пріоритети : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Одеса, 17-18 січня 2014 р.). - Одеса, 2014. - С. 87-89.

14. Булина А.М. Публічна влада та громадянське суспільство: співвідношення та проблеми / А.М. Булина // Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Львів, 31 січня - 1 лютого 2014 р.). - Львів, 2014. - С. 23-26.

15. Булина А.М. Порівняльний аналіз конституційних положень про публічну владу в країнах центральної та східної Європи / А.М. Булина // Закарпатські правові читання : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Ужгород, 25-27 квітня 2014 р.). - Ужгород, 2014. - С. 131-136.

АНОТАЦІЇ

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - ДВНЗ «Ужгородський національний університет». - Ужгород, 2015.

Дисертація містить комплексне та системне дослідження теорії, методології і практики адміністративного-правового забезпечення формування та діяльності місцевої публічної влади в Україні відповідно до сучасних тенденцій її розвитку. У дисертації на основі міждисциплінарного підходу порівняно із філософією права, теорією права, конституційного, адміністративного та міжнародного права дано визначення адміністративно-правової природи місцевої публічної влади; досліджуються основні етапи становлення місцевої публічної влади в Україні; висвітлюються питання організації та її функціонування. Аналізується чинне муніципальне законодавство України, пропонується внести зміни до Конституції та законів України.