У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з наук планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Сутність державного контролю у нафтогазовому секторі України" присвячено характеристиці поняття, принципів, основних методів та форм державного контролю в нафтогазовому секторі України.

У підрозділі 1.1 "Поняття та сутність державного контролю в нафтогазовому секторі України" на підставі загальнотеоретичних положень про державний контроль, аналізу нафтогазового сектору як об'єкта державного контролю надано дефініцію "державний контроль в нафтогазовому секторі Україні" як об'єктивно зумовлену діяльність уповноважених на те державних контролюючих органів, їх посадових осіб, сутність якої полягає в оперативному втручанні у діяльність суб'єктів господарювання, здійснюючих пошук, розвідку, видобування, зберігання, транспортування, переробку, реалізацію нафти, газу, продуктів їх переробки задля перевірки, аналізу, спостереження за їх функціонуванням, отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни на них, про причини та умови, що сприяли порушенням правових норм, приписів, стандартів, та для застосування, у разі потреби, заходів примусу до осіб, винних у порушенні чинного законодавства, а також поновлення законності і дисципліни на підконтрольних об'єктах нафтогазового сектору України.

Говорячи про функціональне призначення державного контролю у сфері нафтогазового сектору, зазначається, що він дозволяє: отримувати значний обсяг оперативної та достовірної інформації про стан справ, відповідність діяльності підконтрольних об'єктів, дотримання та правильності застосування норм законодавства; надавати підконтрольним об'єктам обов'язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених недоліків; застосовувати заходи державного примусу; притягати до відповідальності винних у виявлених порушеннях осіб; вживати заходів щодо попередження порушень законності та дисципліни; встановлювати причини та умови, які сприяють порушенню вимог правових норм; здійснювати спостереження за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкту тощо.

Обґрунтовується доцільність прийняття Закону України "Про державний контроль у нафтогазовому секторі", в якому необхідно визначити правові, економічні та соціальні основи організації його здійснення за користуванням нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням, переробкою та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки; закріпити поняття державного контролю в цій сфері, систему контролюючих суб'єктів, форми, методи їх діяльності, особливості застосування закону, фінансування та матеріально-технічне забезпечення спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері державного контролю в нафтогазовому секторі; відповідальність за порушення вимог даного закону тощо.

У підрозділі 1.2 "Принципи державного контролю в нафтогазовому секторі України" зазначається, що державний контроль, як один з основних засобів дотримання законності й правопорядку в нафтогазовому секторі, є частиною адміністративно-процесуальної діяльності держави, яка характеризується певними особливостями, втіленими в існуванні відповідного організаційно-правового механізму такого контролю, фундаментальним елементом якого постають відповідні принципи його здійснення. У зв'язку з цим досліджуються теоретичні аспекти принципів державного контролю у зазначеній сфері.

Оскільки такий контроль є важливим напрямком державного контролю взагалі та складовою державного управління, то на нього розповсюджуються загальні й спеціальні принципи. Формулюючи принципи державного контролю в нафтогазовому секторі, необхідно виходити з того, що першоосновою будуть загальні принципи державного контролю, разом з чим необхідно враховувати особливості контролю, зумовлені специфікою його об'єкту.

До загальних принципів державного контролю у нафтогазовому секторі віднесено принципи: законності; об'єктивності; неупередженості та незалежності; компетентності; плановості; системності; гласності; офіційності; допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок; спеціалізації; науковості; повноти, оперативності, систематичності, комплексності, концентрації; політичної неупередженості, відповідності заходів впливу, що застосовуються до порушників, вчиненим правопорушенням; а також принцип відповідальності контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю. До спеціальних принципів віднесено принципи раціонального використання нафтогазоносних надр; пріоритету вимог екологічної безпеки у використанні нафтогазоносних надр над економічними інтересами, а також повного відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення законодавства, регулюючого діяльність у нафтогазовому секторі.

Наголошується на необхідності їх закріплення у змісті законодавства, безпосередньо регулюючому основні засади здійснення державного контролю у нафтогазовому секторі України.

Підрозділ 1.3 "Методи та форми державного контролю в нафтогазовому секторі України" присвячений розгляду таких важливих елементів державного контролю, як методи та форми його здійснення.

Досліджуючи питання визначення та співвідношення методів та форм державного контролю у нафтогазовому секторі, методи державного контролю визначаються як тактичні прийоми, способи здійснення органами державної влади, їх посадовими особами повноважень, що охоплюються їх контрольними функціями з метою необхідного впливу на підконтрольний об'єкт. Ураховуючи те, що методи контролю залежать від органів державної влади, які провадять контрольні дії, їх поділено на загальні та спеціальні.

До загальних методів державного контролю віднесено примус та переконання, методи адміністративного та економічного впливу. Метод переконання полягає у правовому пропагуванні, поясненні сутності законів, правової політики, постійному інформуванні про стан справ у нафтогазовому секторі, стимулюванні ініціативи громадськості при наданні правоохоронним органам допомоги у забезпеченні дотримання законності та дисципліни органами контролю, поширенні позитивного досвіду в боротьбі з порушеннями у нафтогазовому секторі та ін. Примус, як метод державного контролю, застосовується лише на підставі чинного законодавства, у межах та у встановлений законодавством порядок, і лише тоді, коли застосування методу переконання не дало позитивного результату.

До спеціальних методів державного контролю у досліджуваній сфері належать моніторинг; метод видання наказів, розпоряджень, доручень; розгляд документації; впровадження досягнень науки та вітчизняного і зарубіжного досвіду тощо.

Форму державного контролю у нафтогазовому секторі визначено як зовнішній прояв змісту контрольної діяльності органів державної влади в їх конкретних контрольних діях, обумовлених повноваженнями, які встановлені Конституцією України, законами, що визначають порядок контрольної діяльності та її юридичні наслідки. Формами державного контролю у сфері нафтогазового сектору є перевірка, інспектування, ревізія, спостереження, експертиза, ліцензування.

Зазначено, що досягнення ефективності державного контролю в нафтогазовому секторі можливо лише при чіткому визначені функцій органів контролю, розмежуванні їх повноважень, функціонуванні системи координації їх діяльності та при встановлені форм і процедур їх взаємодії.

Розділ 2 "Система і повноваження органів, що здійснюють контроль у нафтогазовому секторі України" присвячено характеристиці сутності та особливостей повноважень органів контролю в нафтогазовому секторі України, аналізу повноважень державних органів щодо протидії порушенням у нафтогазовому секторі України, дослідженню питань організаційно-правового забезпечення та координації діяльності державних органів при здійсненні такого контролю, а також забезпеченню законності і дисципліни у діяльності цих органів.

У підрозділі 2.1 "Сутність та особливості повноважень органів контролю в нафтогазовому секторі України" наголошено, що ефективність здійснення державного контролю в нафтогазовому секторі значною мірою залежить від наявності оптимальної й дієвої системи державних органів, наділених відповідними контрольними повноваженнями. Саме специфіка завдань, що стоять перед різними державними органами, і зумовлює особливе їхнє місце в державному апараті, визначає множинність видів державного контролю.

Система державного контролю в нафтогазовому секторі є складним утворенням, що включає в себе багато органів залежно від місце контролю в їх діяльності. Таким чином, всі органи державного контролю у нафтогазовому секторі поділено на дві групи:

1) органи загального контролю - всі державні органи, які здійснюють контроль як загальну функцію управління в межах своєї основної діяльності (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України); та 2) органи спеціального контролю, для яких контроль займає основне місце в їх діяльності (Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, Державна служба геології та надр України, Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України тощо).

Зроблено висновок про дублювання функцій Держгірпромнагляду та Держгеонадра при здійсненні державного гірничого нагляду. Наголошено на доцільності внесення змін до нормативно-правових актів, які регулюють діяльність цих органів, для розмежування їх контрольних повноважень.

Перспективним видається вирішення завдання впорядкування законодавства про державний контроль у нафтогазовому секторі шляхом ухвалення спеціального Закону України "Про державний контроль у нафтогазовому секторі" й закріплення в ньому системи органів та їх повноважень.

На підставі аналізу особливостей повноважень органів державного контролю у нафтогазовому секторі України виокремлено дві групи контрольних повноважень:

1) за критерієм ініціативи проведення - імперативно-контрольні повноваження (контрольні повноваження державних органів, що передбачають проведення перевірок, ревізій, проводяться за ініціативою органу державного контролю та не залежить від бажання підконтрольних суб'єктів) та диспозитивно-контрольні (контрольні повноваження, здійснювані за ініціативою підконтрольного суб'єкта, з можливістю відмовитися від проведення без особливих наслідків для нього);

2) за критерієм спрямованості контролю - методично-контрольні (спрямовані на надання методичної допомоги з метою правильного й однакового тлумачення та застосування законодавства); карально-контрольні (мета контролю - притягнення винних до відповідальності); профілактично-контрольні (реалізуються в процесі узагальнення результатів перевірок, виявлення та вивчення причин конкретних недоліків і порушень, умов, що їх зумовили, розробки та приведення в життя попереджувальних заходів превентивного характеру, надання рекомендацій та обов'язкових вказівок).

У підрозділі 2.2 "Повноваження державних органів щодо протидії правопорушенням у нафтогазовому секторі України" аналізується система повноважень державних органів щодо протидії правопорушенням у нафтогазовому секторі та розглядаються причини їх виникнення.

Контрольні повноваження державних органів щодо протидії порушенням у нафтогазовому секторі спрямовано на попередження порушень, їх припинення, усунення причин і умов, які сприяють вчиненню порушенням, та притягнення до адміністративної відповідальності. Протидія таким правопорушенням є комплексом правових та організаційних заходів, застосовуваних контролюючими і правоохоронними органами з метою недопущення вчинення противоправних діянь, а в разі вчинення - запобігання їх розвитку шляхом припинення, виявлення осіб, що їх вчинили, та притягнення їх до відповідальності. Вона виступає найбільш ефективним засобом скорочення кількості адміністративної деліктності.

До заходів адміністративного попередження у досліджуваній сфері належать: а) перевірка документів (дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв); б) огляд територій, приміщень, цехів, виробничих майданчиків, обладнання, установок, територій, які використовуються для провадження господарської діяльності; в) погодження завдань на проектування та проектних рішень на дослідно-промислові роботи тощо; г) комплексні обстеження; ґ) відвідування підприємств, установ, організацій; д) відбір проб, зразків продукції, призначення експертиз та інструментально-лабораторних вимірювань; є) одержання пояснень, довідок, документів та інших матеріалів з питань, що виникають під час здійснення державного контролю в установленому законодавством порядку та ін.

Заходами адміністративного припинення є: а) обмеження чи тимчасове зупинення діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства, вимог спеціальних дозволів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин та ін.; б) опломбовування приміщень, устаткування, апаратуру підприємств, установ, організацій та об'єктів, стосовно яких було прийняте в установленому порядку рішення про обмеження чи тимчасове зупинення їх діяльності; в) видання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог нормативно-правових актів; г) зупинення дії чи анулювання дії спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами; ґ) вилучення в установленому законодавством порядку наданої у користування ділянки нафтогазоносних надр; д) передача до прокуратури, органів досудового слідства, органів дізнання матеріалів про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину та ін.

Досліджуючи причини виникнення правопорушень у нафтогазовому секторі, надано їх класифікацію за декількома критеріями:

1) за рівнем функціонування - загальні, причини окремих видів правопорушень у нафтогазовому секторі, причини конкретних правопорушень у нафтогазовому секторі;

2) за природою виникнення - суб'єктивні та об'єктивні;

3) за змістом - організаційно-управлінські, економічні, політичні, юридичні та соціальні.

У підрозділі 2.3 "Організаційно-правове забезпечення та координація діяльності державних органів при здійсненні контролю в нафтогазовому секторі України" сформульовано засади організаційно-правового забезпечення контролю в нафтогазовому секторі, проведено розподілення повноважень щодо протидії правопорушенням між компетентними органами та відомствами з метою виключення дублювання цих функцій.

Формування системи організаційно-правового забезпечення контролю передбачає створення єдиного порядку проведення заходів з контролю, які б забезпечували координацію дій усіх контролюючих органів та реалізацію державної політики в нафтогазовому секторі.

Структура організаційно-правового забезпечення складається з таких елементів, як нормативно-правове забезпечення; інформаційне забезпечення; інституціональне забезпечення; кадрове забезпечення; фінансове та матеріально-технічне забезпечення.

Аналіз нормативно-правових актів, регламентуючих здійснення державного контролю у нафтогазовому секторі, порядок ведення справ, пов'язаних із адміністративними правопорушеннями й залученням до відповідальності винних осіб, виявив відсутність універсального документу, що пропонує норми процесуального характеру для всіх органів державного контролю у нафтогазовому секторі. Головним завданням інформаційного забезпечення є інформування учасників контрольної діяльності про стан підконтрольних об'єктів, їх функціонування та відповідність нормативно-правовим актам. Запропоновано створити єдину централізовану базу даних з метою організації обміну інформацією про діяльність нафтогазового сектору.

Система державного контролю злагоджено функціонує лише за наявності внутрішньої впорядкованості, узгодженості та відсутності суперечностей у діяльності органів державної влади, що мають спільну мету, але різні функції. Особливістю цієї системи має бути єдність, яка обов'язково передбачає наявність координації. Координація, перш за все, посилить профілактичну спрямованість державного контролю, та дозволить перейти від контролю, що носить каральний характер, за результатами якого застосовуються певні заходи впливу до правопорушників, до контролю, що спрямований на попередження вчинення цих правопорушень і відповідно нанесення шкоди інтересам держави.

Підрозділ 2.4 "Забезпечення законності та дисципліни у діяльності органів контролю за нафтогазовим сектором України" присвячено питанню забезпечення законності та дисципліни у діяльності органів контролю за нафтогазовим сектором України.

Особливий характер діяльності органів контролю нафтогазового сектору дозволяє виокремити два напрямки законності. Так, з однієї сторони працівники органів контролю повинні суворо дотримуватися вимог законодавства, а з іншої - вимагати від фізичних та юридичних осіб безумовного виконання законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері видобутку, переробки, зберігання, транспортування та реалізації нафти, газу та продуктів їх переробки.

Законність у діяльності органів контролю нафтогазового сектору виявляється у верховенстві законів України щодо інших нормативно-правових актів, що видаються контролюючими органами; відкритості форм та методів реалізації контрольних повноважень, можливості оскарження їх дій; невідворотності юридичної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог закону кожним працівником органів контролю; дотриманні суворої дисципліни серед працівників контролюючих органів.

Перспективним напрямком забезпечення законності і дисципліни у діяльності органів контролю в нафтогазовому секторі є розвиток громадського контролю, що здійснюється як з боку різних громадських формувань (профспілок, трудових колективів, партій, фондів, інших утворень), так і з боку окремих громадян.

Висновки