Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

«ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

АВТОРЕФЕРАТ

Державна судова адміністрація України як суб'єкт забезпечення діяльності судів

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Кирилюк Руслан

Харків - 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України Селіванов Анатолій Олександрович, постійний представник Верховної Ради у Конституційному Суді України, завідувач відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Рябченко Олена Петрівна, Національний університет «Академія податкової служби України», професор кафедри управління, адміністративного права і адміністративного процесу;

кандидат юридичних наук, доцент Стрижак Андрій Андрійович, Конституційний суд України, суддя.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Організаційне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, здійснюване Державною судовою адміністрацією України (далі - ДСА України), має за мету створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів. Така мета є по суті управлінською, однак реалізується відносно судів, відносини у межах діяльності яких мають іншу правову природу, проте потребують організації і упорядкування. Відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ДСА України підзвітна з'їзду суддів України, положення про неї затверджується Радою суддів України (ч.ч.2,6 ст.145), а у п.1 Положення про Державну судову адміністрацію України вказано, що вона є органом в системі судової влади.

Звернення до міжнародних стандартів у сфері судочинства свідчить, що такий статус ДСА України відповідає стандарту незалежності судової влади, відповідно до Висновків Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи № 1 (2001) щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів, № 2 (2001) щодо фінансування та управління судами у контексті ефективності судової влади та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Разом з тим, складний характер суспільних відносин, в яких бере участь ДСА України, важливість для функціонування системи правосуддя виконуваних завдань спричиняють потребу дослідження правової природи та особливостей її діяльності. Це безпосередньо пов'язано із розв'язанням ширшої проблеми - виділенням адміністративно-правових відносин у сфері функціонування ДСА України та формуванням теоретико-правової моделі організації належного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції.

Аналіз наукових праць вчених свідчить про те, що їх увага була зосереджена на питаннях: організаційного забезпечення судової влади (В.Д. Бринцев), адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих судів (М.П. Запорожець), правового (А.М. Хливнюк) та адміністративно-правового статусу ДСА України (О.В. Красноборов), державного управління забезпеченням діяльності судів загальної юрисдикції (А.А. Стрижак), організації та функціонування місцевих загальних судів (С.Г. Штогун), забезпечення діяльності адміністративних судів (А.Л. Борко) та інші. Певною мірою питання забезпечення судової влади аналізувались О.М. Овчаренко у межах ширшої проблеми доступності правосуддя та гарантій його реалізації. Проте наведені роботи були підготовлені із врахуванням норм Закону України «Про судоустрій України», який втратив чинність, а в основу теоретичних висновків були покладені наукові підходи, які на сьогодні отримали свій подальший розвиток. Вказане стосується, насамперед, доктрини адміністративного права, сучасна методологічна основа якої суттєво трансформувалась, порівняно із концепцією організації судоустрою, прийнятною у 1990-х роках.

Крім теоретичних досліджень спеціального призначення, автор використовує загальнотеоретичні положення, які відображені у публікаціях відносно діяльності судів, судового управління таких теоретиків і практиків як: В.Д. Басай, І.І. Балаклицький, О.С. Захарова, В.С. Ковальський, В. С. Лукомський, І.Є. Марочкін, Д.М. Притика, А.О. Селіванов, Н.В. Сібільова, В.П. Тихий та інші. Серед наукових напрацювань з адміністративного права, здійснених після набуття чинності Законом України «Про судоустрій і статус суддів», слід назвати дисертаційне дослідження В.І. П'ятковського «Державна судова адміністрація України: адміністративно-правовий статус» (2011 р.), а також статтю С.Ю. Обрусної «Правовий статус Державної судової адміністрації України в умовах судової реформи» (2012 р.). У дослідженні В.І. П'ятковського проблемні питання встановлення та реалізації адміністративно-правового статусу ДСА України проаналізовані на підставі використання методології, характерної для досліджень управлінського спрямування, що обумовило визначення та розкриття змісту принципів, функцій, форм, методів діяльності ДСА України, питань взаємодії із окремими органами виконавчої влади, органами прокуратури, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями. Певною мірою досліджено адміністративну правоздатність ДСА України, проте наведені висновки мають переважно загальний характер. Управлінський підхід спостерігається і у статті С.Ю. Обрусної, у зв'язку з чим проаналізовано переважно принципи діяльності ДСА України та питання її взаємодії з окремими органами.

Таким чином, враховуючи проведені дослідження вчених, пов'язані з розкриттям окремих напрямків діяльності ДСА України, виявленням основних рис її правового статусу, автор виходить з практичних потреб системного аналізу адміністративно-правових відносин за участі ДСА України при здійсненні забезпечувальної діяльності щодо судів загальної юрисдикції, що підкреслює актуальність проблем, які обрані для дослідження у цій роботі. державна судова адміністрація самоврядування

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» відповідно до Комплексної цільової програми: «Конституційно-правові проблеми забезпечення верховенства права у функціонуванні механізму публічної влади в Україні» на 2011-2015 рр. (номер державної реєстрації № 0111U0009666). Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Інституту законодавства Верховної Ради України (протокол № 7 від 11.07.2012 р.) та перезатверджена на засіданні вченої ради Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» (протокол № 1 від 07.09.2012 р.).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у встановленні сутності та змісту адміністративно-правового регулювання відносин у сфері діяльності ДСА України щодо комплексного організаційного забезпечення судів, а також виявленні прогалин і колізій у чинному адміністративному законодавстві та обґрунтуванні пропозицій щодо їх усунення.

Визначена мета обумовила наступні завдання дослідження:

- визначити правову природу і сутність відносин щодо організаційного забезпечення діяльності судів ДСА України з врахуванням специфіки її статусних зв'язків з органами суддівського самоврядування;

- здійснити систематизацію особливого виду адміністративно-правових відносин за участі ДСА України, а також судів загальної юрисдикції;

- визначити види забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів загальної юрисдикції та здійснити їх систематизацію;

- виділити форми забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів загальної юрисдикції та здійснити їх систематизацію;

- довести наявність взаємозв'язку видів діяльності ДСА України при реалізації забезпечувальної функції;

- визначити особливості адміністративно-правового регулювання відносин у сфері реалізації кожного виду забезпечувальної діяльності ДСА України;

- виділити проблеми удосконалення правового регулювання забезпечувальної діяльності ДСА України та обґрунтувати шляхи їх вирішення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері організації та створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів.

Предмет дослідження складає зміст та характерні особливості врегульованого нормами права функціонування Державної судової адміністрації України як суб'єкта забезпечення діяльності судів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження виступають сучасні прийоми і методи наукового пізнання, застосування яких здійснюється у рамках системного підходу. Дослідження взаємозв'язку видів забезпечувальної діяльності ДСА України обумовлене використанням як загальнонаукових, так і спеціальних методів правопізнання .

Серед методів наукового пізнання, які використовуються у юридичних наукових дослідженнях взагалі та представленій роботі, зокрема, застосовано: формально-догматичний - для формування понятійного апарату (Розділ 1, підрозділ 2.2); класифікації - для систематизації видів та підвидів забезпечувальної діяльності, а також форм забезпечувальної діяльності ДСА України (підрозділи 1.3, 1.4); порівняльно-правовий та метод правового моделювання - для визначення особливостей правового регулювання кожного виду забезпечувальної діяльності та формування пропозицій щодо вдосконалення адміністративного законодавства (Розділ 2).

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження складають наукові праці вчених у галузях теорії права, конституційного права, адміністративного права. Також проаналізовані роботи з організації судових і правоохоронних органів. Нормативно-правовою основою роботи є Конституція України, Закон України «Про судоустрій і статус суддів», Положення про ДСА України, інші законодавчі та підзаконні акти, які регулюють окремі аспекти забезпечувальної діяльності ДСА України. Використано висновки і рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи з питань організації та забезпечення діяльності судів. Інформаційну базу дослідження склали правові позиції Конституційного Суду України, вищих судових органів. Емпіричну базу дослідження становили інформаційно-аналітичні матеріали результатів діяльності ДСА України за 2007 - 2012 роки по окремих напрямках діяльності і в цілому.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація з врахуванням сучасного стану законодавчого регулювання і правозастосування, нового статусу ДСА України є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням, присвяченим виявленню і розв'язанню проблем вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів загальної юрисдикції. В ній відображена авторська позиція у формуванні теоретико-правової концепції ефективної організації такої діяльності, за результатами проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Зокрема, до них відносяться такі:

уперше:

- сформульовано ознаки адміністративно-правових відносин, які визначені новим правовим статусом ДСА України у системі судоустрою, та здійснено їх систематизацію за критерієм характеру зв'язку із організацією діяльності щодо забезпечення функціонування судів і діяльності суддів (безпосереднього або опосередкованого): судові організаційні та позасудові організаційні відносини. Судові організаційні відносини, у свою чергу, систематизовані у внутрішньо організаційні і зовнішньо організаційні адміністративно-правові відносини;

- серед форм діяльності ДСА України виділено організаційно-правові форми, що є формами комплексного змісту, підгрупу яких складають адміністративні договори;

- виділено ознаки адміністративних договорів у діяльності ДСА України та встановлено відносини, які підлягають договірному регулюванню;

удосконалено:

- поняття «організація забезпечення діяльності судів», яке відображає мету та зміст адміністративно-правових відносин. Мета організації забезпечувальної діяльності випливає з приписів Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Положення про ДСА України і полягає у створенні належних умов функціонування судів і діяльності суддів. Зміст адміністративно-правових відносин обумовлений їх публічно-правовим характером;

- систематизацію видів діяльності ДСА України щодо забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції та обліково-інформаційного забезпечення шляхом виділення підвидів цих видів діяльності;

- поняття про стадії провадження щодо прийняття ДСА України рішень, а також визначено стадії проваджень щодо прийняття рішень у формах наказу та адміністративного договору;

- визначення поняття «обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції» як діяльності ДСА України щодо обліку, використання та поширення документованих відомостей про діяльність судів і суддів, а також про потреби органів судової системи та стан задоволення таких потреб, відповідно до компетенції, встановленої законодавством;

- положення про адміністративний договір як форму рішення, що приймає ДСА України з метою організації діяльності щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів;

набули подальшого розвитку:

- систематизація видів забезпечувальної діяльності ДСА України, до яких запропоновано віднести: 1) забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції; 2) обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів; 3) забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів. Сформульовано поняття кожного виду забезпечувальної діяльності ДСА України. У межах перших двох видів виділено підвиди діяльності;

- визначення поняття провадження щодо прийняття управлінських рішень ДСА України;

- визначення поняття «інформація», враховуючи його предметну конкретизацію щодо забезпечувальної діяльності ДСА України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані у дисертації наукові положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері організації діяльності судів;

- правотворчості - для формування пропозицій щодо подолання прогалин і колізій у законодавстві, норми якого регулюють організаційні відносини у сфері діяльності судів;

- навчальному процесі - у ході викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративне судочинство», «Організація судових і правоохоронних органів» у вищих навчальних закладах, які готують юристів.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були оприлюднені на семінарі, присвяченому питанням кадрової політики, ефективного керування судом, професійної етики суддів та правил поведінки працівників суду, який проходив за сприяння проекту «Україна: верховенство права» у співробітництві з Вищим адміністративним судом України та Державною судовою адміністрацією України (18-19.11.2010 р., м. Львів), першій конференції Української асоціації сприяння розвитку судового адміністрування (21.01.2011 р., м. Київ), круглому столі «Доступ до судових рішень: п'ять років досвіду та перспективи», що організовано проектом USAID «Україна: верховенство права» у рамках співпраці з Державною судовою адміністрацією України та Радою суддів України (28.04.2011 р., м. Київ), міжнародній конференції «Захист прав людини органами конституційної юстиції: можливості та проблеми індивідуального доступу», проведеній з нагоди 15-ї річниці Конституційного Суду України та в рамках головування України в Комітеті міністрів Ради Європи (15.09.2011 р., м. Київ), міжнародній конференції USAID «Стратегічне планування в судовій гілці влади» (6-7.12.2011 р., м. Київ), заключній конференції Спільної програми Ради Європи - Європейського Союзу «Прозорість та ефективність судової системи» (13.12.2011 р., м. Київ), круглому столі з питань конституційного права у Національній академії правових наук України (16.12.2011 р., м. Київ), міжнародній науково-практичній конференції «Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту» (24.02.2012р., м. Запоріжжя), міжнародній науковій конференції «Конституционное право и политика: проблемы взаимодействия в современном мире» (27-31.03.2012 р., м. Москва).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено у трьох статтях, вміщених у фахових виданнях з юридичних наук, тезах доповіді на міжнародній науково-практичній конференції та монографії.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації складає 199 сторінок, з них основний текст - 175 сторінок, список використаної літератури (199 найменувань) - 24 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ перший «Теоретико-правові основи адміністративно-правового регулювання відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Сутність адміністративно-правових відносин щодо організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції» підкреслено, що вчені, аналізуючи місце ДСА України серед інших органів державної влади, зазначали, що, з одного боку, діяльність цього державного органу пов'язана із суто управлінською, організаційною діяльністю, а, з іншого - предмет цієї діяльності стосується особливих суспільних відносин - відносин у сфері забезпечення ефективного відправлення правосуддя. Саме тому був і досі залишається неоднозначним підхід щодо визначення місця ДСА України у системі органів державної влади. Разом з тим, існує об'єктивна потреба запровадження та функціонування державного органу, спеціально створеного для виконання забезпечувальної функції щодо організації функціонування судів і діяльності суддів.

Оскільки ключовою є категорія «організація», здійснено аналіз її етимологічного та формально-юридичного змісту. Виходячи з результатів такого аналізу, вказано на доцільність розуміння її змісту як властивості або певної функції управління. Враховуючи, що організація забезпечення стосується системи судів загальної юрисдикції, яку можна і доцільно розглядати з позицій соціальної системи (у широкому її смислі), зміст аналізованої категорії розкрито як певну функцію управління. За таким підходом виділено наступні риси загального терміну «організація діяльності судів»: а) є складовою управління діяльністю судів; б) полягає в упорядкуванні цієї діяльності; в) суб'єктом організації виступає певний державний орган, наділений повноваженнями упорядковуючого змісту; г) предметом організаційного впливу виступає як система судів в цілому, так і сукупність відповідних взаємопов'язаних елементів - окремих судів.

Зазначено що переважна більшість сформульованих вченими ознак адміністративно-правових відносин характерна і для відносин у сфері організації забезпечення діяльності судів у разі, якщо суб'єктом відносин виступає державний орган, наділений юридично-владними повноваженнями. Зокрема - ДСА України, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада юстиції, органи виконавчої влади (Міністерство юстиції України, Міністерство внутрішніх справ України) та інші. При цьому термін «організація забезпечення діяльності судів» доцільно використовувати поряд із терміном «державне управлінням забезпеченням діяльності судів» як вужчий за змістом.

Запропоновано систематизувати адміністративно-правові відносини за участі судів загальної юрисдикції, ДСА України за ознакою характеру зв'язку із організацією діяльності щодо забезпечення функціонування судів і діяльності суддів (безпосереднього або опосередкованого). Виділення такої ознаки систематизації випливає з приписів Конституції України, Законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», Положення про ДСА України.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правова природа відносин у сфері забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» підкреслено, що формування та законодавче закріплення статусу спеціально створеного для здійснення організаційного забезпечення діяльності судів органу - ДСА України, пов'язане із декількома чинниками організаційного та доктринального характеру. Організаційними чинниками охоплено трансформаційні зміни у самій структурі системи органів судової влади, що відбуваються з метою імплементації міжнародних стандартів у сфері судочинства до чинного вітчизняного законодавства. Доктринальні стосуються розуміння необхідності зміни у сприйнятті специфіки адміністративно-правового регулювання суспільних відносин із суто імперативної, що є основою здійснення тільки виконавчої влади, на упорядковуючу, організаційну, що існує і поза межами діяльності органів виконавчої влади. Останнє стосується широкого кола суспільних відносин, пов'язаних не тільки із реалізацією у публічно-правових відносинах прав і свобод людини, але й із внутрішньо організаційними відносинами, які існують усередині кожного державного органу, а також є основою функціонування та дієвості системи таких органів як соціально-правового явища.

У цьому контексті прийнятним є підхід, за яким категорія «управління» розглядається як публічне, проте вбачається доцільним поглиблення розуміння терміну «державне управління» шляхом поширення його застосування на сферу функціонування судів. Таким чином, при визначенні сутності процесу упорядкування, організації діяльності судів загальної юрисдикції, її забезпечення плідними щодо застосування є наукові підходи, запропоновані професором В.Б. Авер'яновим та поглиблені у дисертаційній роботі А.А. Стрижака. Виходячи з цього, можливим і доцільним є підхід, за яким до управлінських, організаційних відносин у сфері діяльності судів загальної юрисдикції відносяться не тільки внутрішні (внутрішньо

організаційні) відносини, а й публічні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у зв'язку із реалізацією ДСА України, Вищою радою юстиції, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, іншими державними та представницькими органами публічно-владних повноважень щодо організації функціонування судів та діяльності суддів, якими вони наділені адміністративно-правовими нормами.

Зазначено, що специфіка відносин щодо здійснення ДСА України забезпечувальної діяльності проявляється, насамперед, у їх породженні в односторонньому порядку. Завдяки односторонньому способу породження цих правовідносин ДСА України створюється юридична конструкція конкретних забезпечувальних дій. Як результат реалізації кожної юридичної конструкції щодо здійснення конкретних забезпечувальних дій ДСА України виникають сталі юридичні зв'язки між адресатами норм у формі адміністративно-правових відносин. Це означає, що відносини, пов'язані із здійсненням ДСА України забезпечувальної діяльності є адміністративно-правовими.

Теоретична модель адміністративно-правових відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України сформульована на підставі доктринальних положень теорії адміністративного права щодо трьох етапів процесу виникнення (формування) правовідносин, сформульованих В.К. Колпаковим.

Діяльність ДСА України має чітко виражений публічно-правовий характер, адже спрямована на реалізацію державного завдання щодо організаційного забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів»; забезпечення належних умов діяльності, зокрема, судів загальної юрисдикції; участі у формуванні судів загальної юрисдикції у межах повноважень визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів», що випливає з припису п.3 Положення про ДСА України. Разом з тим, затвердження цього Положення рішенням Ради суддів України визначає необхідність поглибленого аналізу юридичної сили цього нормативно-правового акту. Виникнення певних застережень обумовлене тим, що повноваження щодо видання нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії надається державним органам. Органи ж суддівського самоврядування не є державними органами, а також їх не можна віднести і до громадських організацій. Враховуючи, що ні правовою доктриною, ні чинним законодавством не визначено юридичну силу актів, прийнятих органами суддівського самоврядування, виникає нагальна потреба заповнення цієї прогалини, насамперед, у чинному законодавстві.

У підрозділі 1.3 «Види забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» зазначено про те, що порівняно із існуючими напрацюваннями, які стосуються встановлення переважно напрямків адміністративної діяльності (зовнішнього і внутрішнього або внутрішньоорганізаційного) запропоновано: а) виокремлення видів (а не напрямків) діяльності ДСА України, що відповідає організаційній сутності цієї діяльності; б) відображення забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів як її основної, що дозволяє охарактеризувати призначення цього державного органу; в) виділення організаційних зовнішніх видів діяльності ДСА України, які пов'язані із зовнішніми статусними повноваженнями.

Російські дослідники (В.М. Буробін, М.А. Петухов) зазначають, що напрямки організаційного забезпечення діяльності судів закріплено у главі ІІ Федерального Закону «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Встановлено 22 напрямки, які здійснює Судовий департамент, його органи та установи у межах реалізації повноважень щодо організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, спеціалізованих судів, органів суддівського самоврядування, а також фінансування мирових суддів.

Цінним у досвіді врегулювання напрямків організаційного забезпечення діяльності судів в Російській Федерації є їх деталізація, що дозволяє повною мірою визначити межі компетенції Судового департаменту при Верховному Суді Російської Федерації. Крім того, деякі повноваження можуть бути враховані для вдосконалення забезпечувальної діяльності ДСА України.

Здійснено систематизацію повноважень ДСА України та виділено види її забезпечувальної діяльності на підставі групування однорідних дій, здійснюваних у межах компетенції, встановленої законодавством про судоустрій, спрямованих на реалізацію окремих повноважень, але у межах загального призначення ДСА України щодо створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів. Покладання в основу систематизації ознаки однорідності дій у межах повноважень, визначених ст.146 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», дозволило виділити такі види діяльності ДСА України: 1) представницький у бюджетно-фінансових відносинах; 2) організаційний; 3) кадровий; 4) інформаційно-аналітичний; 5) контрольний; 6) реалізацію державної політики щодо охорони державної таємниці; 7) розгляд звернень громадян; 8) взаємодію із іншими органами та установами, в тому числі - іноземних держав.

Серед перелічених видів діяльності виділено ті, які стосуються не тільки забезпечувальної діяльності, а й функціонування ДСА України як державного органу - зокрема, розгляд звернень громадян, взаємодія із іншими органами та установами, в тому числі - іноземних держав, реалізація державної політики щодо охорони державної таємниці. Отже, видами забезпечувальної діяльності ДСА України визначено: 1) забезпечення належних умов діяльності судів; 2) обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів; 3) забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів. Усі види забезпечувальної діяльності ДСА України є важливими, проте пріоритетним є перший вид діяльності, реалізація якого дозволяє створити основні умови для належного функціонування судів та діяльності суддів у відповідності до законодавства.

У підрозділі 1.4 «Форми забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» на підставі опрацювання наукових здобутків В.Б Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Бездєнєжних, І.П. Голосніченка, І.І. Євтіхієва, В.В. Зуй, Ю.М. Козлова, В.В. Конопльова, А.П. Коренєва, В.М. Манохіна, В.І. Новосьолова, Р.С. Павловського, О.П. Рябченко, Є. Старосьцяка, Ц.А. Ямпольської та інших визначено поняття адміністративно-правової форми діяльності ДСА України. Такою визначено зовнішній вияв однорідних дій, спрямованих як на створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів, так і упорядкування відносин усередині структури ДСА України. Поняття адміністративно-правової форми забезпечувальної діяльності ДСА України вужче за визначене. Адміністративно-правовою формою забезпечувальної діяльності ДСА України названо зовнішній вияв однорідних за своїм характером та правовою природою груп забезпечувальних дій, спрямованих на створення належних умов для функціонування судів, діяльності суддів.

Доцільність виділення адміністративних договорів як форми забезпечувальної діяльності ДСА України ґрунтується на концепції І.І. Євтіхієва (1946 р.) щодо віднесення цивільно-правових угод до форм управлінської діяльності, яка знайшла логічне продовження у напрацюваннях Ж.В. Завальної та інших науковців.

Аналіз норм, якими визначено компетенцію ДСА України, надав підставу вказати, що договірне регулювання стосується відносин щодо: здійснення замовлення на підготовку спеціалістів для апарату суду; взаємодії з правоохоронними органами з метою забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів та ін. Саме у межах перелічених відносин договірна форма їх регулювання закріплює повноваження ДСА України, що пов'язані із компетенцією організаційного змісту. Доцільність встановлення форми адміністративного договору у виділених відносинах ґрунтується на їх відповідності сформульованим ознакам такого договору.

На підставі наукового підходу, запропонованого В.С. Четверіковим, виділено комплексну організаційно-правову форму діяльності за участі ДСА України. Такі дії як підготовка замовлень, погодження, взаємодія стосуються організаційних форм, що мають правові наслідки (тобто є організаційно-правовими) і, у той же час, можуть бути урегульовані за допомогою адміністративних договорів. У зв'язку з цим адміністративні договори слід розглядати як підвид організаційно-правової форми діяльності ДСА України.

Розділ другий «Взаємозв'язок видів діяльності Державної судової адміністрації України при реалізації забезпечувальної функції» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції» виділено такі підвиди забезпечувальної діяльності ДСА України щодо створення належних умов діяльності судів: а) фінансове забезпечення діяльності судів і суддів; б) соціальне та побутове забезпечення суддів; в) матеріально-технічне забезпечення судів; г) організація та здійснення кадрового забезпечення; д) організація діяльності служби судових розпорядників; е) організація діловодства, реалізація державної політики у сфері охорони державної таємниці, контроль за її збереженням у судах та територіальних управліннях ДСА України. Їх узагальнено у три групи: 1) фінансове, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення; 2) організація кадрового забезпечення, включаючи організацію служби судових розпорядників; 3) організація діловодства. Виділення підвидів забезпечувальної діяльності щодо створення належних умов діяльності судів ґрунтується на окремих спільних для кожного підвиду ознаках. Так фінансове, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення виділено в окремий підвид, враховуючи, що такі забезпечувальні дії пов'язані із грошовим обігом. Кадрове забезпечення виокремлене на підставі його предметного спрямування щодо організації та упорядкування процедур формування кадрових ресурсів. Останній підвид забезпечувальних дій виділено, враховуючи предметну спрямованість забезпечувальних дій ДСА України - упорядкування процедур, пов'язаних із документами.

Звернення до доктринальних положень теорії права, адміністративного права (С.С. Алексєєв, А.С. Васильєв, Е.Ф. Демський, Ю.М. Козлов, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельник, О.І. Миколенко, Л.Л. Попов, В.П. Тимощук, Ю.О. Тихомиров та інші) дозволило обґрунтувати існування провадження у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України щодо прийняття управлінських рішень та визначити стадії провадження. Специфіка забезпечувальної діяльності ДСА України проявляється, зокрема, у тому, що управлінські рішення приймаються у формах наказу, а по окремих питаннях - у формі адміністративного договору. Консенсуальність останнього обумовила відмінність у стадіях відповідного провадження.

Зазначено про те, що не для усіх дій, здійснюваних ДСА України у разі реалізації повноважень щодо забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції може бути застосовано процесуально-процедурний підхід.

У підрозділі 2.2 «Обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів» вказано, що такий вид забезпечення стосується правового регулювання обігу інформації, у межах якого здійснюється, зокрема, опрацювання кількісних показників, що характеризують як діяльність ДСА України, так і судів, що дозволяє встановити реальний стан справ щодо фінансування судів, матеріально-технічного, кадрового та інших видів забезпечення.

Проведений аналіз специфіки відносин у сфері обліково-інформаційного забезпечення дозволив вказати на їх адміністративно-правову природу, що обумовлено суб'єктним складом відносин та, насамперед, обов'язковою участю ДСА України як суб'єкта, наділеного юридично-владними повноваженнями. Виділено такі підвиди діяльності щодо обліково-інформаційного забезпечення: а) облік та судова статистика; б) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру судових рішень; в) забезпечення ведення Реєстру електронних адрес органів державної влади, їх посадових та службових осіб; г) адміністрування інформації; д) взаємодія між суб'єктами інформаційного забезпечення.

У підрозділі 2.3 «Здійснення взаємодії з правоохоронними органами з питань забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів» зазначено про закріплення у чинному законодавстві повноважень ДСА України щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів, які реалізуються шляхом взаємодії із правоохоронними органами.

Звернено увагу на значний організаційний потенціал щодо упорядкування відносини у сфері взаємодії між суб'єктами владних повноважень, якими є ДСА України, з одного боку, та правоохоронні органи - з іншого, адміністративних договорів, адже та діяльність, яка здійснюється при узгодженні забезпечувальних дій суб'єктів та їх нормативному закріпленні спільними наказами підпадає під ознаки адміністративного договору, зокрема ті, які випливають із законодавчого його визначення у п.14 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказане стосується, у першу чергу, положення про те, що угода між сторонами договору укладається на виконання управлінських функцій, покладених чинним законодавством на суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін договору.

Проведений аналіз дозволив вказати на те, що відносини, пов'язані із організацією взаємодії ДСА України, правоохоронних органів, спрямованої на забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів можуть бути предметом договірного регулювання шляхом укладання адміністративного договору.

Доведено, що сучасний стан правового регулювання відносин у сфері діяльності ДСА України щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів передбачає комплексну реалізацію ДСА України таких напрямків: фінансове забезпечення; аналіз стану справ щодо охорони приміщень судів та вжиття заходів щодо організації забезпечення належної охорони, технічного оснащення та укріплення приміщень судів; організації підтримання громадського порядку в судах під час розгляду справ та профілактики посягань на життя і здоров'я суддів. Досвід правового регулювання відносин щодо організації забезпечення безпеки суддів та охорони приміщень судів за участі державних органів, які реалізують призначення, аналогічне ДСА України, свідчить про необхідність не лише визначення законом статусу ДСА України, а й закріплення у ньому відповідних додаткових повноважень.

У підрозділі 2.4 «Проблеми вдосконалення правового регулювання забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України та шляхи їх вирішення» зазначено, що українське законодавство не передбачає врегулювання статусу ДСА України на рівні окремого закону, на відміну від Російської Федерації, хоча коло повноважень ДСА України ширше за повноваження Судового департаменту при Верховному Суді Російської Федерації і стосується усіх судів загальної юрисдикції, а також Національної школи суддів України, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Також на рівні Основного Закону встановлено забезпечувальну функцію Вищої ради магістрату в Італії. Як аргумент щодо пропозиції про врегулювання статусу ДСА України законом наведено норму ст.92 Конституції України, п.14 якої встановлено, що судоустрій визначається законом. Виходячи із зазначеного, запропоновано розробити проект Закону України «Про Державну судову адміністрацію України». Структуру проекту цього Закону запропоновано як результат опрацювання питання про виконання ДСА України повноважень щодо забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції. До конкретних пропозицій щодо вдосконалення законодавства віднесено: а) доповнити повноваження ДСА України положеннями щодо розробки науково обґрунтованих нормативів навантаження на суди і суддів, працівників апарату судів; б) встановити компетенцію ДСА України щодо визначення критеріїв ефективного управління робочим навантаженням судді, якими можуть бути науково обґрунтовані нормативи такого навантаження; в) передбачити не у Положенні про ДСА України, а у ст.146 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» як нормативно-правовому акті вищої юридичної сили, застосування спільно із правоохоронними органами, судами заходів щодо забезпечення безпеки суддів, членів їх сімей доцільно передбачити; г) з врахуванням міжнародних стандартів у сфері судочинства надати ДСА України повноваження щодо: оптимізації територіального розташування приміщень судів; організації запровадження системи електронного судочинства; подання бюджетних пропозицій безпосередньо до профільного комітету Верховної Ради України; д) з метою вдосконалення правового регулювання відносин щодо забезпечення доступу до судових рішень розглянути питання про встановлення юридичної відповідальності за неподання або несвоєчасне внесення копій судових рішень до Єдиного державного реєстру судових рішень. Ці та інші пропозиції доцільно врахувати при розробці проекту Закону про ДСА України, структуру якого запропоновано.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо визначення особливостей забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів, виявлення недоліків у її правовому регулюванні та обґрунтування пропозицій, рекомендацій щодо вдосконалення адміністративного законодавства, у результаті чого отримані такі найважливіші результати.

1. Організацію забезпечення діяльності судів визначено як складову державного управління забезпеченням їх діяльності, що здійснюється уповноваженими суб'єктами і являє собою сукупність внутрішньо організаційних та зовнішньо організаційних дій, урегульованих нормами адміністративного права, спрямованих на створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів. Доведено, що відносини у сфері організації забезпечення діяльності судів за участі суб'єктів, наділених юридично-владними повноваженнями, є адміністративно-правовими.

2. Сформульовано ознаки адміністративно-правових відносин за участі судів загальної юрисдикції, ДСА України: а) суб'єктами відносин виступають державні органи (посадові особи), наділені розпорядчими повноваженнями щодо організації та забезпечення функціонування судів, діяльності суддів; б) об'єктом відносин виступають посадові особи чи державний орган, до якого звернене розпорядження, що є обов'язковим для виконання; в) умовою виникнення є наявність суб'єкта, наділеного такими повноваженнями; г) виникають тільки у зв'язку із реалізацією суб'єктом розпорядчих повноважень, встановлених адміністративно-правовою нормою; д) розпорядчі повноваження реалізуються суб'єктами з метою задоволення публічно-правового інтересу щодо належної організації та забезпечення функціонування судів, діяльності суддів.

3. Похідними від ознак адміністративно-правових відносин за участі судів загальної юрисдикції та ДСА України є ознаки адміністративно-правових відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України: а) наділення ДСА України розпорядчими повноваженнями щодо організації та забезпечення функціонування судів, діяльності суддів; б) виникають тільки у зв'язку із реалізацією ДСА України як суб'єкта розпорядчої діяльності повноважень, встановлених адміністративно-правовою нормою; в) ці повноваження реалізуються ДСА України з метою задоволення публічно-правового інтересу щодо належної організації та забезпечення функціонування судів, діяльності суддів; г) об'єктом відносин виступають посадові особи чи державний орган, до якого звернене розпорядження, що є обов'язковим для виконання. Разом з тим, діяльність ДСА України також пов'язана із здійсненням представницьких, погоджувальних, підготовчих та інших дій, спрямованих на реалізацію статусу. Доведено, що відносини, пов'язані із здійсненням таких дій також є адміністративно-правовими.

4. У результаті систематизації адміністративно-правових відносин за участі судів загальної юрисдикції, ДСА України виділено судові організаційні та позасудові організаційні відносини. У межах судових організаційних відносин виділено внутрішні і зовнішні адміністративно-правові відносини.

Судові організаційні адміністративно-правові відносини виникають між судами загальної юрисдикції, ДСА України, Вищою радою юстиції, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, оскільки повноваження виділених суб'єктів (у повному обсязі чи окремі з них) безпосередньо стосуються організації діяльності щодо забезпечення функціонування судів, діяльності суддів і випливають з приписів Конституції України, Законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», Положення про ДСА України. Ними охоплено внутрішні та зовнішні організаційні відносини. Внутрішніми названо ті, що виникають у зв'язку з внутрішньо організаційною діяльністю усередині судів, ДСА України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Зовнішні судові організаційні відносини виникають між судами загальної юрисдикції та ДСА України, Вищою радою юстиції, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України як носіями юридично-владних повноважень щодо судів і суддів.

Про поза судові організаційні адміністративно-правові відносини вказано у разі їх виникнення між зазначеними вище органами, з одного боку, та Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, окремими органами виконавчої влади (зокрема, Міністерством юстиції України, Міністерством внутрішніх справ України та іншими), з іншого боку, з приводу організації та забезпечення функціонування судів та діяльності суддів.

5. Видом забезпечувальної діяльності ДСА України названо сукупність однорідних дій, здійснюваних у межах компетенції, встановленої законодавством про судоустрій, які спрямовані на реалізацію окремих повноважень, але у межах загального призначення ДСА України щодо створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів.

6. До форм діяльності ДСА України віднесено: 1) адміністративно-правові, які, у свою чергу, систематизуються у три групи: щодо забезпечувальної діяльності; щодо внутрішньо апаратної діяльності; щодо зовнішньо організаційної (статутної) діяльності; 2) організаційні, які охоплюють організаційні дії та матеріально-технічні операції; 3) організаційно-правові, що є формами комплексного змісту.

7. Провадженням щодо прийняття управлінських рішень ДСА України визначено встановлені нормами адміністративного процесуального права умови здійснення ДСА України в інстанційному (адміністративному) порядку або шляхом консенсусу процедурних дій щодо прийняття рішення у конкретних індивідуальних справах публічного характеру, що стосуються здійснення забезпечувальної діяльності, та звернення цих рішень до виконання.

8. Стадіями провадження щодо прийняття ДСА України рішення у формі наказу визначено: 1) одержання інформації про існуючий стан справ; 2) аналіз зібраної інформації; 4) розгляд питання, для вирішення якого належить прийняти управлінське рішення; 5) прийняття управлінського рішення; 6) звернення рішення до виконання.

Стадіями провадження щодо прийняття ДСА України рішення у формі адміністративного договору визначено: 1) одержання інформації про існуючий стан справ; 2) аналіз зібраної інформації; 3) визначення та узгодження правила поведінки між сторонами; 4) розгляд узгодженого питання; 5) закріплення узгоджених правил поведінки в умовах договору, які мають обов'язковий характер; 6) виконання адміністративного договору.

9. Виділено підвиди забезпечувальної діяльності щодо створення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції, у зв'язку з чим виділено наступні підвиди: а) фінансове, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення; б) організація кадрового забезпечення, включаючи організацію служби судових розпорядників; в) організація діловодства.

До підвидів діяльності, пов'язаної із обліково-інформаційним забезпеченням діяльності судів ДСА України віднесено: а) облік та судова статистика; б) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру судових рішень; в) забезпечення ведення Реєстру електронних адрес органів державної влади, їх посадових та службових осіб; г) адміністрування інформації; д) взаємодія між суб'єктами інформаційного забезпечення.

До особливостей діяльності ДСА України щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів віднесено: а) полягає в організації правоохоронної діяльності у судовій сфері; б) реалізується шляхом застосування управлінських заходів; в) має імперативний, владний характер, однак не пов'язана, в основному, із застосуванням заходів примусу посадовими особами ДСА України. Такі заходи мають право застосовувати судові розпорядники для видалення з приміщення суду та зали судового засідання осіб, які порушують приписи чинного законодавства під час судового засідання чи у приміщенні суду, складають протокол про адміністративне правопорушення за ст.185-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення

10. Пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання забезпечувальної діяльності ДСА України запропоновано врахувати при розробці проекту Заону України «Про Державну судову адміністрацію України», структуру якого складають п'ять Глав, десять Розділів.

Глава І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Глава ІІ. ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ СУДОВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ

Глава ІІІ. КОМПЕТЕНЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ СУДОВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ ТА ЇЇ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ УПРАВЛІНЬ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУДІВ, НАЦІОНАЛЬНОЇ ШКОЛИ СУДДІВ УКРАЇНИ, ОРГАНІВ СУДДІВСЬКОГО САМОВРЯДУВАНЯ

Розділ 1. Фінансове забезпечення

Розділ 2. Матеріально-технічне забезпечення

Розділ 3. Соціально-побутове забезпечення

Розділ 4. Діловодство та дотримання режиму державної таємниці

Розділ 5. Інформаційне забезпечення

Розділ 6. Кадрове забезпечення

Розділ 7. Науково-аналітичне забезпечення

Розділ 8. Забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів

Розділ 9. Взаємодія Державної судової адміністрації України із іншими державними органами та установами

Розділ 10. Міжнародне співробітництво

Глава IV. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ СУДОВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ, ЇЇ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ УПРАВЛІНЬ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПОСАДОВИХ ОСІБ

Глава V. ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Кирилюк Р.І. Державна судова адміністрація України як суб'єкт забезпечення діяльності судів: монографія / Р.І. Кирилюк. - К.: Логос, 2012. - 191 с.

2. Кирилюк Р.І. Правова природа відносин щодо організаційного забезпечення діяльності судів за участі Державної судової адміністрації України: проблемні питання визначення [Текст] / Р.І. Кирилюк // Журнал Верховної Ради України «Віче» - 2011. - № 19. - С. 26-29 .

3. Кирилюк Р.І. Види забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України [Текст] / Р.І. Кирилюк // Вісник Верховного Суду України. - 2011. - № 12 (136). - С.28-32.

4. Кирилюк Р.І. Про сутність категорії «організація забезпечення» щодо діяльності судів [Текст] / Р.І. Кирилюк // Публічне право. - 2012. - 2(6). - С.42-48.

5. Кирилюк Р.І. Проблемні питання новелізації статусу Державної судової адміністрації України [Текст] / Р.І. Кирилюк // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту» (24.02.2012 р.). - С.55-57.

АНОТАЦІЯ

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України. - Харків, 2012.

Дисертація присвячена вирішенню наукового завдання щодо встановлення сутності та змісту адміністративно-правового регулювання відносин у сфері організаційного забезпечення діяльності судів Державною судовою адміністрацією України, а також виявлення прогалин і колізій у чинному адміністративному законодавстві та обґрунтуванні пропозицій щодо їх подолання.