Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 347.454

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

компетенційний спір як предмет юрисдикції адміністративних судів

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Кобилянський Микола Генріхович

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Київському міжнародному університеті.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор

РЯБЧЕНКО Олена Петрівна,

Національний університет державної податкової служби України,

завідувач кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

КОПАН Олексій Володимирович,

Міжвідомчий НДЦ з проблем боротьби

з організованою злочинністю при РНБО України, перший заступник керівника;

кандидат юридичних наук, доцент

ДЖАФАРОВА Олена В'ячеславівна,

Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться «27» лютого 2014 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а.

Автореферат розіслано «25» січня 2014 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради І.М. Шопіна

АНОТАЦІЇ

Кобилянський М.Г. Компетенційний спір як предмет юрисдикції адміністративних судів. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2014.

Дисертацію присвячено встановленню сутності та змісту компетенційного спору, визначенню видів таких спорів, розкриттю особливостей процедур вирішення компетенційних спорів у адміністративних судах першої інстанції та обґрунтуванню напрямів розвитку адміністративного матеріального і процесуального законодавства в цій сфері, формулюванню конкретних пропозицій щодо його вдосконалення. Такий підхід дозволив охарактеризувати компетенційний спір як предмет юрисдикції адміністративних судів.

У дисертації встановлено умови та джерела виникнення спорів про компетенцію, здійснено характеристику правової природи, виділено ознаки компетенційного спору та обґрунтовано поняття такого спору. Компетенційний спір розглядається як стан регулятивного публічного правовідношення (спору про право), пов'язаного з наявністю взаємних рівнозначних з юридичного погляду претензій, які виникли внаслідок порушення чи оспорювання права, наданого з метою виконання зазначених функцій державними органами, органами місцевого самоврядування.

У роботі здійснено систематизацію адміністративно-правових відносин, у межах яких може виникати компетенційний спір та виділено межі й предмет такого спору. Серед суб'єктів як сторін компетенційного спору названо не тільки суб'єктів владних повноважень, а й громадську організацію, котра виступає як позивач. Виділено особливості компетенційних спорів, які відрізняють їх від інших категорій публічно-правових спорів, що підлягають юрисдикції адміністративних судів, та здійснено класифікацію цих спорів. Охарактеризовано особливості процедур розгляду компетенційних спорів у адміністративних судах першої інстанції.

Ключові слова: адміністративне судочинство, компетенційний спір, умови, джерела, суб'єкт владних повноважень, докази.

Кобылянский Н.Г. Компетенционный спор как предмет юрисдикции административных судов. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. - Киев, 2014.

Диссертация посвящена установлению содержания и сути компетенционного спора, определению видов таких споров, раскрытию особенностей процедур разрешения компетенционных споров в административном суде первой инстанции и обоснованию направлений развития административного материального и процессуального законодательства в этой области, формулированию конкретных предложений по его совершенствованию. Такой подход позволил охарактеризовать компетенционный спор как предмет юрисдикции административных судов.

В диссертации установлены условия и источники возникновения споров о компетенции, охарактеризована правовая природа, выделены признаки компетенционного спора и обосновано понятие такого спора. Компетенционный спор рассматривается как состояние регулятивного публичного правоотношения (спора о праве), связанного с наличием взаимных равнозначных с юридической точки зрения претензий, возникших в следствие нарушения или оспаривания права, наделённого с целью выполнения указанных функций государственными органами, органами местного самоуправления.

В работе проведена систематизация административно-правовых отношений, в пределах которых может возникнуть компетенционный спор, выделены границы и предмет такого спора. Среди субъектов как сторон компетенционного спора названы не только субъекты властных полномочий, но и общественная организация, выступающая в качестве истца. Выделены особенности компетенционных споров, которые отличают их от иных категорий публично-правовых споров, подпадающих под юрисдикцию административных судов, а также проведена классификация таких споров.

Выделены материальные и процессуальные особенности споров о компетенции. Материальные особенности состоят в: а) определении законодательством правового статуса субъектов властных полномочий как сторон спора; б) направленности их деятельности на реализацию публичного интереса, что определено административно-правовой природой функционирования таких субъектов; в) возникновении компетенционных споров исключительно в пределах реализации функций публично-правового характера субъектами властных полномочий. Процессуальные особенности компетенционных споров состоят в: а) установлении сторонами таких споров субъектов властных полномочий; б) факте, что взаимные претензии сторон касаются одного предмета, связанного с реализацией сторонами властных полномочий в сфере реализации административных функций; в) факте, что предмет спора касается правового конфликта между субъектами, реализующими административно-сервисные полномочия, установленные законодательством; г) факте, что юридическим основанием обращения в административный суд по вопросам разрешения компетенционных споров является нарушение субъектом властных полномочий норм законодательства в отношении компетенции; д) установление предметной подсудности дел, связанных с разрешением компетенционных споров, а также отдельных особенностей процедур производства в административных судах (невозможность отказа от иска, примирения сторон).

Учитывая процессуальные особенности компетенционных споров, установлено, что предмет доказывания состоит в определении наличия или отсутствия соответствующей компетенции субъекта властных полномочий и как истца и как ответчика. Поэтому обоснованы признаки и сформулировано определение юридического документа, использующегося как доказательство по соответствующей категории дел административной юрисдикции. Таким документом названа определённая законодательством материальная форма фиксации информации, посредством которой легализуется определённый факт или право осуществлять действия, установлены полномочия субъекта по осуществлению юридически значимых действий, которые осуществляет уполномоченный субъект для получения, хранения, использования, распространения информации, имеющей юридическое значение для разрешения такого дела.

Ключевые слова: административное судопроизводство, компетенционный спор, условия, субъект властных полномочий, доказательства.

Kobylyansky M.G. The competence controversy as a subject of the administrative courts` jurisdiction. - Manuscript.

Thesis for a Candidate Degree in Law. Speciality 12.00.07 - administrative law and processes; financial law; information law. - State Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. - Kyiv, 2014.

The dissertation is devoted to the establishment of the essence and content of competence dispute, the definition of kinds of such disputes, and showing the solving procedures in the administrative court of first instance and substantiation of directions of the administrative material and procedural legislation development in this sphere, formulating of concrete proposals for its improvement. This approach made it possible to describe the competence controversy as a subject of the administrative courts' jurisdiction.

The conditions and the source of the mentioned disputes are stipulates, a characteristic of their legal nature is made, signs of competence dispute are highlighted, notion of such a dispute is grounded in the thesis. Competence dispute is considered as the state of regulatory public legal relationship associated with the existence of reciprocal equivalent claims (from the legal point of view) arising from rights granted to perform the functions of state bodies, bodies of local self-government which are infringed or disputed.

The systematization of administrative-legal relations, in which competence disputes can occur, is carried out and the border and the subject of these disputes are highlighted in the work. Among the subjects as the competence dispute parties is given not only the authorities, but also social organizations which acts as a plaintiff. The competence disputes features, which distinguish them from other categories of public disputes falling under the jurisdiction of administrative courts, are highlighted, and classification of these disputes is made. The features of solving procedures for the competence disputes in administrative courts of first instance are described.

Key words: administrative proceeding, competence dispute, conditions, sources, a subject of authoritative powers, evidence.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Реалізація органами державної влади компетенції в публічно-правовій сфері суспільних відносин пов'язана не тільки з якісною управлінською діяльністю, у процесі якої розробляються і приймаються рішення, спрямовані на організацію, упорядкування певної діяльності, а й з численними спірними ситуаціями, джерела яких інколи зумовлені прогалинами і колізіями нормативного врегулювання статусу зазначених органів, взаємовідносин між ними. Як приклад слід навести закони України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», якими встановлено делеговані повноваження і реалізація яких часом пов'язана з конкуруючою юрисдикцією.

В Україні наявність компетенційних спорів у діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування пов'язана не лише з недосконалістю чинного законодавства, але й зі складним характером відносин, у межах яких виникає такий спір. Вказане підтверджує багата судова практика адміністративних і господарських судів, за результатами узагальнення якої вищі судові органи надають роз'яснення, що використовуються при вирішенні певних категорій справ.

Спори про компетенцію не є поширеними в судовій практиці адміністративних судів. Так, серед рішень Вищого адміністративного суду України можна назвати лише декілька, у мотивувальній частині яких зазначено вказану норму. В Аналітичному огляді стану здійснення судочинства місцевими та апеляційними адміністративними судами у 2010 році зазначено, що загальна кількість розглянутих спорів між суб'єктами владних повноважень із приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління у 2009 році складала 403 справи, а у 2010 році - вже 838 справ. Для порівняння, за такий же період кількість розглянутих спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження їх правових актів чи актів індивідуальної дії, дій або бездіяльності (крім тих, що пов'язані з публічною службою) у 2009 році складали 1 151 006 справ, а у 2010 році - 1 400 342 справи. Протягом останніх трьох років по справах, пов'язаних із розглядом компетенційних спорів, у Єдиному державному реєстрі судових рішень було зареєстровано 9 постанов.

Проте слід підкреслити негативні наслідки виникнення компетенційного спору, пов'язані з гальмуванням виконання державними органами завдань, покладених чинним законодавством, порушенням прав і свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, завданням значної шкоди реалізації державних інтересів. Вказане зумовлює необхідність, насамперед, внесення змін до законодавства. Так, наприклад, нещодавно було прийнято Закон України від 13.01.2011 р. № 2947-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо компетенції правоохоронних органів у питаннях охорони підводної культурної та археологічної спадщини».

Компетенційний спір як правове явище було проаналізовано в роботах А.О. Ткаченка, частково - в дисертаціях А.К. Гасанової, Ж.В. Завальної. Серед досліджень, підготовлених російськими вченими, привертають увагу монографії Ю.О. Тихомирова, М.Р. Мергелідзе. Необхідно вказати на наявність публікацій, у яких містяться положення про повноваження Конституційного Суду щодо вирішення компетенційних спорів (А.М. Івановська, А.О. Потьомкін), правового статусу суб'єктів владних повноважень - О.В. Бачун, В.М. Бевзенко, О.М. Соловйова, К.Ю. Пуданс-Шушлебіна, О.П. Рябченко та інші.

Дослідження сутності компетенційного спору зумовило звернення до наукових досліджень проблеми публічного інтересу, законного інтересу, співвідношення публічного та приватного інтересів як у цілому, так і в межах певного виду діяльності. Зокрема, можна назвати монографії Б.О. Дзгоєвої, Ю.В. Сабанадзе, В.В. Субочева та інших. Питання про публічний і приватний інтерес у контексті суб'єктивізму правогалузевого поділу аналізував В.І. Іванов, а основні здобутки в цьому напрямку викладено в колективній монографії «Концепция частного и публичного права России» (2013 р.). На рівні окремих публікацій цікаві підходи до співвідношення приватного і публічного інтересу, сутності категорії «публічність» Г.Н. Богдановської, Т.А. Золотавіної та інших вчених. На перший погляд, проблема співвідношення приватного і публічного інтересів є загальною і лише побічно стосується досліджуваного питання. Проте аналіз цієї проблеми дозволить встановити змістовні характеристики категорії «публічний» та, відповідно, сутність того правового явища, яке позначає дана категорія - сфера реалізації публічного інтересу. Слід вказати на наукові напрацювання вчених, які аналізували сутність публічно-правового спору, адміністративно-правового спору, правового конфлікту - Л.В. Бринцева, П.В. Вовк, А.К. Гасанова, Н.Б. Писаренко, В.А. Сьоміна, К.О. Тимошенко та інші.

Науково-теоретичну основу дослідження, сформульованих і обґрунтованих висновків, пропозицій складали роботи вчених у галузі адміністративного права і процесу - В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, В.М. Бевзенка, І.П. Голосніченка, Е.Ф. Демського, С.В. Ківалова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Н.Б. Писаренко, В.Г. Перепелюка, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, Н.Ю. Хаманьової та інших. Звернення до наукових досліджень російських вчених дозволило виділити роботи, присвячені як загальнотеоретичним питанням, так і питанням, сутності компетенції та особливостей її реалізації - С.С. Алєксєєв, С.І. Архипов, Г.Н. Богдановська, О.В. Брежнєв, С.В. Воробйова, О.В. Дьомін та інші.

Отже, актуальність дослідження значною мірою зумовлена новизною теми. В адміністративно-правовій науці України дотепер не зроблено комплексного аналізу сутності компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, тому ця дисертаційна робота певною мірою покликана заповнити прогалини в даній галузі права.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження спрямоване на виконання Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1179 (1999) щодо дотримання Україною зобов'язань перед Радою Європи, протоколу № 14 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який змінює контрольну систему Конвенції (ратифіковано Законом від 09.02.2006 р. № 3435-IV), Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10.05.2006 р. № 361/2006.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Київського міжнародного університету 28 травня 2009 року (протокол № 10) та уточнено 29 жовтня 2012 року (протокол № 3). Її включено до переліку тем дисертаційних досліджень із проблем держави і права, розглянутих та схвалених відділеннями Національної академії правових наук України. Дослідження є частиною науково-дослідної теми Київського міжнародного університету «Україна в умовах європейської інтеграції і глобалізації світу» (державний реєстраційний номер 0108U008609).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є встановлення сутності та змісту компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів в Україні, визначення видів таких спорів, розкриття особливостей процедур вирішення компетенційних спорів у адміністративному суді першої інстанції та обґрунтування напрямів розвитку адміністративного матеріального і процесуального законодавства у цій сфері, формулювання конкретних пропозицій щодо його вдосконалення.

Окреслена мета зумовила такі завдання наукового дослідження:

- здійснити характеристику правової природи, виділити ознаки компетенційного спору та обґрунтувати поняття такого спору як предмету юрисдикції адміністративних судів;

- встановити умови та джерела виникнення спорів про компетенцію;

- систематизувати адміністративно-правові відносини, в межах яких може виникати компетенційний спір, та виділити межі й предмет такого спору

- встановити коло суб'єктів як сторін компетенційного спору;

- виділити особливості компетенційних спорів, які відрізняють їх від інших категорій публічно-правових спорів, що підлягають юрисдикції адміністративних судів, та здійснити класифікацію цих спорів;

- охарактеризувати особливості процедур розгляду компетенційних спорів у адміністративних судах першої інстанції;

- обґрунтувати пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання відносин у царині компетенційних спорів, їх розгляду і вирішення в адміністративних судах першої інстанції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з виникненням компетенційних спорів та їх вирішенням у адміністративних судах.

Предмет дослідження становить сутність і зміст компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складають загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання, комплексне поєднання яких забезпечує достовірність теоретичних висновків та цілісне сприйняття предмету дослідження в його зв'язку і взаємозалежності з іншими елементами правової системи України. Системний підхід дозволив вивчити проблему визначення сутності й змісту компетенційних спорів, особливостей процедур їх вирішення в адміністративному суді першої інстанції в єдності її соціального змісту і юридичної форми.

У роботі використано методи наукового пізнання, характерні для досліджень юридичного змісту: формально-догматичний - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (розділ 1, підрозділи 2.1, 2.2); класифікації та групування - для систематизації наукової думки щодо визначення предмету адміністративного права, сутності терміну «юрисдикція», класифікації компетенційних спорів, систематизації адміністративно-правових відносин, у межах яких може виникати компетенційний спір, систематизації особливостей компетенційних спорів, визначення видів адміністративних договорів (розділи 1, 2); історико-правовий та порівняльно-правовий - для аналізу проблеми особливостей компетенційних спорів у матеріальному і процесуальному аспектах (підрозділ 2.3, розділ 3).

Науково-теоретичну базу дисертаційного дослідження склали праці вітчизняних і зарубіжних учених з теорії держави і права, цивільного права, адміністративного права і процесу. Нормативною основою дисертації є Конституція України, КАС України, законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері виникнення компетенційних спорів, їх розгляду та вирішення в адміністративному суді першої інстанції. Використано правові позиції Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять аналітичні результати узагальнення судової практики Вищим адміністративним судом України, Верховним Судом України, проект Адміністративного процесуального кодексу України (реєстр. № 1331-1 від 25.10.2002 р.) у зв'язку із запровадженням терміну «адміністративний суб'єкт», проекти законів, якими пропонували врегулювати делеговані повноваження (реєстр. № 1472 від 01.02.2008 р., реєстр. № 1472-1 від 15.02.2008 р.), судова практика адміністративних судів щодо розгляду і вирішення компетенційних спорів. Використано також багаторічний досвід роботи дисертанта в органах судової гілки влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень проблематики компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, відображає авторську позицію у розв'язанні конкретних правових проблем, пов'язаних із визначенням сутності й змісту, видів компетенційних спорів, їх вирішенням у адміністративних судах першої інстанції. За результатами проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем; зокрема, такі:

уперше:

- обґрунтовано науковий підхід до виділення умов і джерел виникнення компетенційних спорів, завдяки якому можливо встановити джерела спірних ситуацій, причини, настання яких породжує такий спір, а також розкрито сутність джерел виникнення компетенційних спорів з позицій їх соціального, юридичного аспектів, а також змісту відповідної діяльності;

- доведено існування широкого і вузького значенням терміну «компетенційний спір». Широке значення цього терміну передбачає включення до нього кола питань, пов'язаних із визначенням судових юрисдикцій та їх розмежуванням, а також спорів у тому сенсі, який передбачений п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України. Широке значення терміну «компетенційний спір» має переважно теоретичну основу, адже жодним процесуальним кодексом не визначено повноваження суду щодо вирішення питання про розмежування судових юрисдикцій. Вузьке значення зазначеного терміну обмежене його використанням у п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України як предмету юрисдикції адміністративних судів;

- компетенційний спір визначено як термін, похідний від терміну «спір про право» із врахуванням предмету такого спору, що стосується претензій, які виникли внаслідок порушення чи оспорювання права при реалізації державним органом, органом місцевого самоврядування адміністративних функцій. Компетенційний спір розглядається як стан регулятивного публічного правовідношення (спору про право), пов'язаного з наявністю взаємних рівнозначних з юридичного погляду претензій, які виникли внаслідок порушення чи оспорювання права, наданого з метою виконання зазначених функцій державними органами, органами місцевого самоврядування;

- виділено матеріальні й процесуальні особливості компетенційних спорів як предмету юрисдикції адміністративних судів. Матеріальні особливості відображають дію матеріальної норми адміністративного права, якою встановлено правовий статус, повноваження сторін компетенційного спору та сферу виникнення спірних відносин. Процесуальні - стосуються особливостей процедур судового розгляду справ адміністративної юрисдикції, які стосуються розгляду і вирішення компетенційних спорів.

Удосконалено:

- положення про сутність компетенційного конфлікту як умови виникнення компетенційного спору;

- визначення терміну «адміністративна юрисдикція» як компетенції адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції. Такий підхід не дозволяє поширити термін «юрисдикція» на позначення сфери діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, стосовно якої доцільно використати категорію «компетенція»;

- науковий підхід до визначення компетенційного спору, виходячи з результатів виділення спільного й відмінного між термінами «юрисдикція», «компетенція», на підставі аналізу термінів «спір про право», «публічно-правовий спір», «адміністративно-правовий спір», «управлінська діяльність», які пов'язані з досліджуваним терміном змістовно;

- виділення ознак компетенційного спору, які охоплюють і спори щодо реалізації делегованих повноважень та стосуються суб'єктного складу спірних відносин, їх предмету, змісту і характеру;

- перелік адміністративно-правових відносин, у межах яких можуть виникати компетенційні спори: відносини щодо легалізації статусів суб'єктів та їхніх дій, а також адміністративного контролю і нагляду. Врахування функції організації видозміненого державного управління як такої, що втілює адміністративне право, дозволяє окреслити межі виникнення компетенційних спорів;

- визначення предмета компетенційного спору як груп однорідних суспільних відносин організаційного, регулятивного (управлінського) змісту, в межах яких виникає правова суперечка між суб`єктами, що реалізують адміністративно-сервісні повноваження, встановлені законодавством;

- перелік сторін компетенційних спорів, до яких віднесено не тільки органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а й громадські організації. Останні виступають у таких спорах як позивачі. Вказано, що компетенційні спори можуть виникати у внутрішньо організаційній діяльності інших державних органів, а також у разі, якщо вони є суб'єктами адміністративного права і реалізують адміністративну процесуальну правосуб'єктність (зокрема - прокурор, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, орган державної влади).

Дістали подальшого розвитку:

- визначення джерел виникнення компетенційних спорів. Зазначено, що такі спори можуть виникати не тільки в публічно-правовій, а й у приватноправових сферах, але завжди стосуються законного публічного інтересу, який становить предмет спору;

- положення про спільне і відмінне між термінами «юрисдикція» та «компетенція», які сформульовані на підставі положень правової доктрини, а також їх використання в чинному законодавстві;

- науковий підхід до вдосконалення терміну «суб'єкт владних повноважень», який використовується в КАС України. Запропоновано замінити його на термін «адміністративний суб'єкт», на відміну від запропонованого у проекті Адміністративного процесуального кодексу України (реєстр. № 1331-1 від 25.10.2002 р.) «адміністративний орган»;

- положення про ознаки адміністративного суб'єкта як учасника відносин у сфері судової адміністративної юрисдикції щодо розгляду та вирішення компетенційного спору, які запропоновано систематизувати у три групи: загальні, особливі й спеціальні. Загальні - ознаки, які характеризують адміністративного суб'єкта як учасника адміністративних правовідносин. Особливі - ознаки адміністративного суб'єкта як учасника судового адміністративного процесу. Спеціальні - ознаки такого суб'єкта як учасника судового адміністративного процесу щодо розгляду компетенційного спору. Сформульовано поняття «адміністративний суб'єкт»;

- класифікація компетенційних спорів. Запропоновано критерієм класифікації визнати підстави їх виникнення (використовуючи науковий підхід Є.В. Лазнюка, сформульований на підставі положень В.С. Стефанюка, В.Д. Андрійцьо). Виділено чотири види компетенційних спорів за критерієм підстав їх виникнення: а) спори про розмежування; б) спори про відновлення; в) спори про припинення; г) спори про відповідність; ґ) спори про делегування;

- зміст адміністративного договору як способу позасудового врегулювання компетенційних спорів у відносинах щодо делегування повноважень;

- класифікацію адміністративних договорів за ознакою предмету договірного регулювання;

- пропозиції та рекомендації для удосконалення правового регулювання відносин щодо виникнення компетенційних спорів, їх розгляду і вирішення в адміністративних судах першої інстанції шляхом внесення змін до КАС України, постанови Пленуму ВАС України від 20.05.2013 р. № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», запропоновано структуру проекту закону про адміністративні договори.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що його положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення правового регулювання відносин у сфері виникнення компетенційних спорів, їх розгляду і вирішення в адміністративному суді першої інстанції (акт впровадження № 536 від 6.02.2013 р.);

-правотворчості - для удосконалення норм адміністративного процесуального законодавства, а також інших законодавчих актів з метою поліпшення правового регулювання відносин у сфері компетенційних спорів;

- навчальному процесі - при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративне судочинство» у вищих навчальних закладах, що готують юристів (акт впровадження № 028 від 6.02.2013 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження було апробовано впродовж 2010-2013 рр. на Х Міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування» (26 березня 2010 р., м. Харків), науково-практичному семінарі «Адміністративне судочинство в державному механізмі захисту прав платників податків» (9 грудня 2010 р., м. Ірпінь), XXVIII Міжнародній науково-практичній конференції «Социализация науки» (17-18 жовтня 2013 р., м. Донецьк).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено в семи статтях, чотири з яких опубліковані в наукових фахових виданнях України, одна - у фаховому науковому виданні Республіки Молдова, також у тезах доповіді на міжнародній науково-практичній конференції.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які включають сім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи. Повний обсяг дисертації складає 210 сторінок, з них основний текст - 189 сторінок, список використаної джерел (186 найменувань) - 21 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

компетенційний спор адміністративний юрисдикція

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими планами та програмами, мету і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок автора в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Сутність компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів» містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Правова природа та поняття компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів» визначення сутності компетенційного спору здійснене із врахуванням: а) наявної наукової думки про сутність публічно-правового спору, адміністративно-правового спору (В.Д. Андійцьо, Л.В. Бринцева, Т.О. Коломоєць, П.С. Лютіков, К.О. Тимошенко та інші); б) правової позиції Конституційного Суду України відносно вирішення питань місцевого значення (Рішення від 01.04.2010 р. №10-рп/2010); в) правової позиції ВАС України; г) сутності термінів «юрисдикція», «компетенція». Доведено, що перспективним для подальшого наукового опрацювання є теоретичне положення щодо наявності адміністративно-правового елементу публічно-правового спору як його ознаки, виділення якого дозволяє усунути суперечності з приводу використання термінів «управлінський», «організаційний», «владний» як у сукупності, так і окремо та забезпечити цілісність і методологічно повну характеристику публічно-правового спору.

У підрозділі 1.2 «Умови та джерела виникнення спорів про компетенцію» сутність терміну «умови» щодо компетенційного спору розкрито, виходячи з філософського його розуміння та враховуючи сутність такого спору як правового явища. Сутність поняття «джерело компетенційних спорів» розкрито, виходячи з доктринального визначення категорії «джерело права» та враховуючи соціальний, юридичний аспекти вказаного терміну, зміст відповідної діяльності. Умови виникнення компетенційного спору - правові явища, від яких залежить виникнення спору і завдяки яким стає можливим такий спір. Умовою виникнення компетенційних спорів у публічно-правовій сфері суспільних відносин виступає, насамперед, конфліктна ситуація, що складається під час реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування своєї компетенції - компетенційний конфлікт. Враховуючи, що компетенційний спір розглядається в контексті захисту прав, свобод, законних інтересів у адміністративному судочинстві, його підставою пропонується вважати звернення до адміністративного суду із адміністративним позовом.

Розділ 2 «Структура та особливості компетенційних спорів» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Види адміністративно-правових відносин, у межах яких виникає компетенційний спір та предмет спору» застосовано підхід, за яким таку характеристику здійснено на підставі аналізу наукових підходів вчених щодо предмету адміністративного права. Обрання такого підходу зумовлене тим, що компетенційний спір виникає у відносинах, які стосуються реалізації державно-владних повноважень, мають управлінський, організаційний, упорядковувальний характер і традиційно розглядаються в межах предмету адміністративного права. Серед наукових підходів обрано доктринальний підхід, презентований А.О. Селівановим, який підтримує наукову думку В.Б. Авер`янова, Ю.О. Тихомирова - врахований у питаннях предмету компетенційних спорів у частині, що стосується видів адміністративно-правових відносин, у межах яких може виникати такий спір. При цьому межі виникнення компетенційних спорів окреслено на підставі публічно-сервісної концепції державного впливу, характерної для публічного (державного і самоврядного) управління.

У підрозділі 2.2 «Сторони компетенційного спору» обґрунтовано, що термін «владний» охоплює фактично два різних за змістом напрями діяльності - позитивний і негативний (правоохоронний, юрисдикційний). Як узагальнювальний запропоновано використовувати термін «адміністративний суб'єкт». Основу формування ознак адміністративного суб'єкта складають доктринальні положення адміністративного права щодо ознак суб'єкта адміністративного права, науковий підхід до ознак суб'єкта владних повноважень, запропонований К.Ю. Пуданс-Шушлебіною, підхід О.В. Бачуна до елементів змісту правоздатності суб'єкта адміністративного судочинства. Зазначено, що спеціальні ознаки адміністративного суб'єкта як учасника судового адміністративного процесу щодо розгляду компетенційного спору відрізняються від загальних і особливих за такими пунктами: а) виділенням передумови здійснення адміністративної процесуальної правосуб'єктності - виникнення компетенційного конфлікту; б) врахуванням підстави звернення до адміністративного суду за вирішенням компетенційного спору - порушення адміністративним органом у відносинах з іншим адміністративним органом його прав, законних інтересів; в) реалізацією адміністративної процесуальної правосуб'єктності як позивача та як відповідача.

У підрозділі 2.3 «Характеристика особливостей та класифікація компетенційних спорів» серед особливостей компетенційних спорів виділено особливості, визначені матеріальними нормами (матеріальні) й особливості, визначені процесуальними нормами (процесуальні). Класифікацію компетенційних спорів здійснено, спираючись на науковий підхід Є.В. Лазнюка, сформульований на підставі положень В.С. Стефанюка, В.Д. Андрійцьо, за критерієм підстав їх виникнення. Коло видів компетенційних спорів, порівняно із запропонованими вченими, доповнено двома видами: спорами про відповідність і спорами про делегування повноважень. Звернення до законодавства інших держав свідчить, що компетенція органів судової адміністративної юрисдикції (судових і квазісудових) у таких деяких державах (Німеччина, Польща, Естонія та інші) поширюється на публічно-правові спори, до кола яких доцільно віднести і спори, які в КАС України названо компетенційними. Саме термін «компетенційний» відносно цих спорів не застосовується, але специфіка викладення правової норми у процесуальному законодавстві цих держави дозволяє сформулювати такий висновок. Вказане стосується справ за скаргами на акти або дії у сфері публічної адміністрації (Польща, Австрія, Нідерланди), публічно-правових спорів (Естонія).

Розділ 3 «Позовне провадження в адміністративних судах першої інстанції як спосіб вирішення компетенційних спорів» містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Реалізація права на звернення до адміністративного суду щодо вирішення компетенційного спору» зазначено, що до кола суб'єктів звернення до адміністративного суду з питань вирішення компетенційного спору належать, у першу чергу, органи виконавчої влади, їх посадові особи, зважаючи на правову природу діяльності зазначених органів. Одним із чинників впливу на наявність компетенційних спорів між органами виконавчої влади визначено передбачені законодавством групи центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Кабінет Міністрів України через своїх відповідних членів. Така розгалуженість системи центральних органів виконавчої влади визначає необхідність додаткового унормування взаємовідносин між міністерством та центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Кабінет Міністрів України через відповідного міністра. Прийняття нормативно-правових актів, якими урегульовано взаємодію між центральними органами виконавчої влади, є одним із способів подолання компетенційних конфліктів як передумов виникнення компетенційних спорів. Проте найбільш дієвим способом є якісне нормативне забезпечення визначення і закріплення правового статусу певного органу виконавчої влади.

При розгляді питання про реалізацію права на звернення з питань вирішення компетенційного спору звернено увагу на юридичну конструкцію адміністративного договору. Необхідність такого аналізу зумовлена: а) повноваженнями щодо укладання договорів у публічно-правовій сфері, якими наділило суб'єкти владних повноважень чинне законодавство; б) вкрай недостатньою урегульованістю відносин у адміністративно-договірній сфері, що є чинником впливу на виникнення спорів про компетенцію в цій сфері. Доведено, що адміністративний договір можна розглядати як спосіб позасудового врегулювання компетенційного спору. Така пропозиція ґрунтується на універсальності юридичної конструкції адміністративного договору. При цьому слід враховувати, що застосування адміністративного договору як способу вирішення компетенційних спорів можливе тільки в разі виникнення спорів, пов'язаних із реалізацією делегованих повноважень.

За законодавством інших держав (Німеччина, Італія, Франція) сфера договірного регулювання публічно-правових відносин достатньо широка. Порівняно з українським законодавством, де термін «адміністративний договір» зустрічається тільки в КАС України, адміністративні договірні відносини в законодавствах вказаних держав урегульовано на рівні закону як акту вищої юридичної сили. Договірна конструкція не використовується для врегулювання взаємовідносин, пов'язаних із реалізацією компетенції між суб'єктами, наділеними владними повноваженнями, які перебувають на одному управлінському рівні й не підпорядковані одне одному.

У підрозділі 3.2 «Особливості процедур розгляду компетенційних спорів в адміністративних судах першої інстанції» за результатами узагальнення судової практики щодо розгляду цієї категорії справ адміністративної юрисдикції визначено, що в адміністративному позові у справах щодо вирішення компетенційних спорів має бути вказано, яке право чи законний інтерес суб'єкта владних повноважень, який реалізує право звернення до адміністративного суду, було порушено внаслідок вчинення дій іншим суб'єктом владних повноважень, який реалізує компетенцію в адміністративній сфері з того ж самого предмету. Особливості судового розгляду стосуються визнання позивача чи відповідача належним, а також те, що такі справи не можуть бути завершені примиренням сторін, що випливає з предмету таких спорів, який стосується законності дій суб'єктів владних повноважень. Серед особливостей процедур розгляду компетенційних спорів названо предмет доказування, який становить наявність чи відсутність компетенції суб'єкта владних повноважень і як позивача і як відповідача у справі, що визначило необхідність аналізу питання про докази у справах адміністративної юрисдикції визначеної категорії. Зазначено, що при розгляді компетенційного спору відомості, які є підставою звернення до адміністративного суду та порушення справи адміністративної юрисдикції становлять судові докази, а люди (уповноважені особи суб'єктів владних повноважень) і речі (індивідуальний правозастосовний акт, нормативний акт), які є носіями цих відомостей, - джерелами доказів.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо удосконалення поняття та ознак компетенційного спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, його законодавчого регулювання та практики судового розгляду у результаті чого отримані такі найважливіші результати:

1. Доведено, що компетенційні спори можуть виникати не тільки у публічно-правовій, а й у приватноправовій сферах, але завжди стосуються публічного інтересу. Зазначено, що категорія інтересу включає як самі правові можливості, так і гарантії їх реалізації державою. Відносно правових можливостей індивіда - вони полягають у можливості користування певними благами або реалізації права на захист і передбачені правовою нормою. Відносно гарантій реалізації правових можливостей державою - вони полягають у створенні умов, застосуванні засобів і заходів державно-правового характеру, спрямованих на реалізацію таких можливостей. При цьому чітка регламентація правом як самих можливостей так і гарантій їх реалізації дозволяє забезпечити баланс інтересів приватних (правові можливості індивіда) та публічних (гарантії реалізації з боку держави цих можливостей) на засадах верховенства права, законності.

2. Зі змісту конституційного припису ст.3 Конституції України про те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, випливає висновок про те, що, забезпечення і захист приватного інтересу конкретної людини у сфері її життєдіяльності, природних прав виступає предметом публічно-правової діяльності і сферою реалізації публічного інтересу. При цьому, виходячи з правової позиції Конституційного Суду України, викладену у Рішенні від 01.12.2004 р. № 18-рп/2004 у справі про охоронюваний законом інтерес, про інтерес доцільно вказувати у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права».

3. Межі спорів про компетенцію охоплюють сферу здійснення організаційного, упорядковуючого впливу на суспільні відносини суб'єктів, наділених законодавством правом і обов'язком виконувати (реалізувати) державні функції, а також функції, спрямовані на реалізацію інтересів територіальних громад. Відповідно обидва суб'єкти, між якими виникає спір, реалізують свою компетенцію організаційного змісту. В основу визначення таких меж може бути покладена публічно-сервісна концепція державного впливу, характерна для публічного (державного і самоврядного) управління. Врахування цієї концепції дозволяє виключити з кола компетенційних спорів тих, які виникають у адміністративно-деліктних відносинах і відносинах щодо реалізації права на звернення до адміністративного суду з питань захисту прав, свобод, законних інтересів. У цих групах відносин можуть виникати випадки конкуруючої юрисдикції, а не компетенційного спору.

4. Ознаками компетенційного спору названі:

- суб'єктний склад спірних правовідносин, до якого належать державні органи, органи місцевого самоврядування;

- зміст виконуваних функцій державних органів, органів місцевого самоврядування - адміністративних, що означає їх здійснення на засадах повноважень в управлінській сфері щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані;

- наявність адміністративно-правового елементу у спорі про компетенцію;

- предмет спору - порушене чи оспорюване право внаслідок виконання адміністративних функцій державними органами, органами місцевого самоврядування;

- характер спору - взаємні претензії сторін відносно одного предмету, який стосується реалізації адміністративних функцій зазначеними органами.

Виділені ознаки компетенційного спору охоплюють і делеговані повноваження, внаслідок реалізації яких вони можуть виникнути.

Зміст адміністративної функції розкрито через здійснення державним органом, органом місцевого самоврядування організаційної, упорядковувальної діяльності щодо впорядкування, координації та спрямування шляхом різних нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів.

5. Умовою виникнення компетенційного спору доцільно вважати певне конфліктне явище, пов'язане із процедурами реалізації суб'єктами компетенції у сфері публічно-правових відносин, спрямованої на здійснення державних функцій. При цьому причиною компетенційного спору доцільно вважати власне компетенційний конфлікт, оскільки саме він породжує виникнення спору. Компетенційний конфлікт розглядається як загальне явище у сфері діяльності суб'єктів, що виконують державні функції, і не завжди негативне, оскільки за певних обставин конфлікт може бути джерелом організаційних перетворень якісного характеру. Компетенційний конфлікт окреслено як конфлікт юридичний, тобто такий, що виникає в межах певних правовідносин. Підставою компетенційного спору доцільно вважати конкретну життєву обставину, що потребує вирішення у встановлений законодавством спосіб.

6. Компетенційний конфлікт визначено як протиборство двох чи більше суб'єктів - органів державної влади, органів місцевого самоврядування (їх посадових чи службових осіб), що виникає в межах публічно-правових або приватноправових відносин і завжди пов'язаний із реалізацією цими органами публічного інтересу відносно одного і того ж предмету шляхом виконання одних і тих же завдань чи реалізації функцій.

7. Джерело компетенційного спору в його соціальному аспекті означає генезу формування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх компетенції. Примат юридичного аспекту терміну «джерело» відносно компетенційних спорів зумовлений суто юридичним значенням категорії «компетенція», яка не існує поза правом. В аспекті джерел компетенційних спорів як певної діяльності, існування таких спорів випливає з фактів порушень процедур реалізації компетенції відносно одного предмету різними органами державної влади, органами місцевого самоврядування. До джерел компетенційних спорів віднесено: а) недоліки чинного законодавства, насамперед, прогалини і колізії; б) наділення різних суб'єктів владних повноважень функціями, завданнями в одній сфері чи щодо вирішення одних і тих же питань; в) порушення приписів щодо компетенції в бік її розширення чи, навпаки, звуження, внаслідок чого суб'єкт владних повноважень не реалізує функцій, заради реалізації яких його створено, а відповідну діяльність вимушений здійснювати інший державний орган; г) вчинення суб'єктом, який виконує державні функції, згідно з компетенцією, протиправних дій або бездіяльності.

8. Наявні у правовій доктрині чотири підходи до сутності терміну «юрисдикція» об'єднані за суб'єктним складом у два види: 1) компетенція судів; 2) компетенція державних органів (у тому числі - судів), органів місцевого самоврядування. Такій систематизації не суперечить використання терміну «юрисдикція» в чинному законодавстві (близько 1000 нормативно-правових актів різної юридичної сили - переважно процесуальні кодекси, міжнародні нормативно-правові акти). У законодавстві сутність цієї категорії визначено через: 1) компетенцію судів щодо розгляду цивільних, кримінальних, господарських справ, справ адміністративної юрисдикції, справ конституційної юрисдикції; 2) компетенцію державних органів, держави як суб'єкта міжнародних правовідносин, визнану на міжнародному рівні.

9. Встановлено спільне і відмінне в наукових підходах до визначення сутності категорії «юрисдикція», «компетенція». Спільне стосується розкриття сутності цієї категорії через категорію «компетенція»; тим самим визнано, що юрисдикцію слід вказувати тільки в контексті сукупності повноважень певного державного органу, органу місцевого самоврядування, встановлених чинним законодавством. Відмінне в наукових підходах полягає у: а) встановленні різних суб'єктів юрисдикційної діяльності; б) колі повноважень щодо здійснення юрисдикційних дій - від найширшого - прийняття юридично значимих рішень щодо вирішення юридичних справ, до найвужчого - компетенції тільки судів щодо розгляду цивільних, господарських, кримінальних, адміністративних справ.

10. Виділено адміністративно-правові відносини, в межах яких може виникати компетенційний спір:

1) організаційні - ті, що стосуються внутрішньо організаційної діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування;

2) регулятивні (управлінські):

- ті, що стосуються сфери державного управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю, в тому числі - шляхом реалізації делегованих повноважень;

- ті, що стосуються правозабезпечувальної діяльності (забезпечення реалізації в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб, виконання покладених на них законом обов'язків);

- відносини щодо надання громадянам і юридичним особам адміністративних послуг;

- відносини щодо проходження державної служби або служби в органах місцевого самоврядування.

11. Замість терміну «суб'єкт владних повноважень» запропоновано використовувати термін «адміністративний суб'єкт». На відміну від запропонованого в проекті Адміністративного процесуального кодексу України, зареєстрованого під № 1331-1 від 25.10.2002 р., терміну «адміністративний орган», використання терміну «адміністративний суб'єкт» дозволяє охопити не тільки органи, а й посадових осіб. Крім того, вказаний термін враховує виконання адміністративних функцій у публічно-правових відносинах, а не лише управлінські повноваження, тобто є ширшим за змістом і таким, що найповніше враховує специфіку і правову природу учасників судового адміністративного процесу, які реалізують публічний інтерес шляхом виконання адміністративних функцій. Використання терміну «адміністративний суб'єкт» дозволить: а) врахувати та відтворити специфіку правовідносин, у межах яких виникає публічно-правовий спір - адміністративно-правових відносин; б) виділити з-поміж інших суб'єктів, що реалізують публічний інтерес - державні органи, органи місцевого самоврядування - тих, які реалізують (здійснюють) повноваження управлінського (позитивного, адміністративно-сервісного) і правоохоронного (негативного, юрисдикційного) характеру; в) врахувати адміністративно-правову природу діяльності суб'єктів, що реалізують публічний інтерес у адміністративно-правових відносинах, включаючи й органи місцевого самоврядування.