Правове забезпечення державного фінансового контролю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ

І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове забезпечення державного фінансового контролю в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Губанова Тамара Олексіївна

Київ - 2013

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник: - доктор юридичних наук, професор Діхтієвський Петро Васильович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Лукашев Олександр Анатолійович, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», доцент кафедри фінансового права

кандидат юридичних наук Семчик Ольга Олександрівна, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження визначається тим, що трансформація економіки України зумовила посилення значення контролю за дотриманням законності у сфері використання коштів державного бюджету і місцевих бюджетів. Це пов'язано з удосконаленням функцій держави, зростанням кількості користувачів бюджетними коштами, збільшенням кількості господарських операцій з економічним ризиком та іншими обставинами. Глобалізація міжнародних економічних зв'язків вимагає знання суті й реалізації фінансово-контрольних функцій у розвинених країнах світу. Відсутність відповідної, належно організованої державою системи фінансового контролю негативно позначається на функціонуванні економіки в умовах ринкових відносин.

Окрім того, з огляду на недосконалість чинної законодавчої бази з питань державного фінансового контролю та введення в дію Податкового кодексу України, необхідність структурного реформування системи фінансового контролю є очевидною.

Теперішній стан справ у сфері державного фінансового контролю не може задовольняти суспільство, оскільки економіка держави несе значні збитки в результаті недотримання фінансово-господарської дисципліни підприємствами, установами й організаціями.

Важливим шляхом створення ефективної системи державного фінансового контролю є вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності форм і методів державного фінансового контролю.

Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертації стали наукові праці вчених-правознавців з теорії держави і права, адміністративного права та процесу, фінансового права, зокрема О. Ф. Андрійко, А. А. Апарова, С. В. Бардаша, Д. Н. Бахраха, І. В. Басанцова, М. Т. Білухи, Ф. Ф. Бутинця, Л. К. Воронової, Е. С. Дмитренко, Л. Л. Кінащук, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, О. П. Пащенко, В. Л. Плескач, Н. М. Позняковської, Л. А. Савченко, І. Б. Стефанюк, Л. О. Сухарєвої, І. П. Устінової, О. В. Хмелькова, В. М. Чайки, В. Д. Чернадчука.

Широко використовувались роботи відомих радянських вчених: С. С. Алексєєва, І. Л. Брауде, В. М. Горшеньова, І. А. Белобжецького, В. В. Бурцева, Е. А. Вознесенського та інших.

Теоретичну базу даного дослідження також доповнюють наукові доробки зарубіжних вчених, які прямо чи опосередковано торкаються досліджуваної проблематики: А. П. Альохіна, О. М. Горбунової, О. Ю. Грачової, М. В. Карасьової, Е. Е. Понтовича, Ю. А. Ровинського, М. С. Студеникіної, Н. І. Химічевої, О. В. Шоріної, С. О. Шохіна, А. А. Ялбулганова та інших.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукову розробку теми здійснено згідно з Концепцією адміністративно-правової реформи в Україні, схваленою Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 рр., затверджених постановою загальних зборів відділень Академії правових наук України від 18.06.2004 р. № 20/4-2 і відображає тематику наукових досліджень кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів та природокористування України.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні сутності та змісту державного фінансового контролю, принципів його формування, форм та методів державного фінансового контролю в Україні на основі аналізу наявних нормативних та наукових джерел, а також розробці й обґрунтуванні конкретних рекомендацій та пропозицій щодо напрямів підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю.

Для досягнення цієї мети в дисертації поставлені наступні задачі:

охарактеризувати історичні передумови виникнення фінансового контролю держави;

на основі наукових поглядів щодо поняття та змісту фінансового контролю в Україні надати його теоретичне визначення та сформулювати характерні ознаки фінансового контролю, відобразити широке і вузьке розуміння державного фінансового контролю;

обґрунтувати принципи формування фінансового контролю;

проаналізувати форми і методи, суб'єктний склад та зміст державного фінансового контролю в Україні, надати класифікацію видів державного фінансового контролю залежно від цих складових;

розкрити повноваження органів державного фінансового контролю в Україні;

з'ясувати процесуальні аспекти правового механізму забезпечення державного фінансового контролю в Україні;

здійснити аналіз зарубіжного досвіду здійснення державного фінансового контролю;

запропонувати рекомендації щодо напрямів підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю.

Об'єктом дослідження є система суспільних відносин, що виникають у результаті здійснення державного фінансового контролю.

Предметом дослідження є правове забезпечення державного фінансового контролю в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність теоретико-методологічних засобів та прийомів пізнання суспільних явищ і процесів. Методи дослідження були обрані, виходячи з поставлених у роботі мети та завдань, з урахуванням об'єкта і предмета дослідження. Їх застосування зумовлене системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціальної складової та юридичної форми. У ході дослідження був використаний діалектичний метод пізнання економічних і правових явищ. Відносини в сфері здійснення державного фінансового контролю було розглянуто з урахуванням історичного розвитку, що свідчить про використання історичного методу. У роботі також використано формально-логічний метод, за допомогою якого досліджувалося законодавство про здійснення державного фінансового контролю і практика його застосування. Окремі питання досліджувались як міжпредметні проблеми на межі юридичних та економічних наук, що відповідає завданню комплексного дисертаційного дослідження явищ. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат. Формально-юридичний метод застосовувався для тлумачення правових норм, які регламентують форми та методи державного фінансового контролю. У дослідженні також застосовувалися методи моделювання і прогнозування під час розробки й надання пропозицій щодо вдосконалення окремих положень податкового та бюджетного законодавства України. Сформульовані висновки і пропозиції стали результатом системно-структурного аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним дослідженням, присвяченим питанням державного фінансового контролю. Наукова новизна даної роботи також визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку практики здійснення державного фінансового контролю та напрямів удосконалення як повноважень державних органів, що здійснюють застосування таких заходів, так і законодавства України з питань форм та методів державного фінансового контролю.

Дане дослідження обґрунтовує низку наукових положень і висновків, нових у теоретичному та практичному аспектах, кінцеві результати якого виносяться на захист. Наукова новизна полягає у таких результатах:

вперше:

- виконано класифікацію характерних ознак фінансового контролю з точки зору здійснення спеціалізованими органами, побудови такого контролю на практичному використанні контрольної функції фінансів, існуванні як самостійної функції управління економікою та багаторівневості його системи;

- надано авторські визначення державного фінансового контролю у широкому розумінні як одного з видів фінансової діяльності держави щодо перевірки застосування встановлених законодавством методів контрольної діяльності, законності та раціональності дій суб'єктів господарювання в процесі утворення, розподілу й використання грошових фондів держави та у вузькому розумінні як різновиду фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державної влади та управління (переважно органами виконавчої влади), спрямовану на забезпечення законності, фінансової дисципліни i раціональності в ході мобілізації, розподілу й використання коштів централізованих i децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин;

- розкрито процесуально-юридичний аспект державного фінансового контролю як однієї з основних вимог дотримання режиму законності через такі властивості контролю, як безпосередність, оперативність, дієвість, мета охорони від порушень, супутній характер процесам управлінської діяльності, своєрідність процесуальної форми здійснення контролю;

- визначено, що як правова форма, контрольна діяльність є складовою частиною механізму правореалізації. Вона входить до складу правореалізаційних процесів з метою забезпечення їх точності, відповідності вимогам законності і слугує важливим організаційно-юридичним способом управління процесами застосування права;

- визначено роль системної стандартизації у підвищенні ефективності та результативності державного фінансового контролю;

удосконалено:

- науковий підхід до ролі і значення принципів державного фінансового контролю як джерела загальних вимог до суб'єктів у сфері фінансової діяльності та взаємозв'язку принципів фінансового контролю з загальними принципами фінансового, бюджетного та податкового права;

- класифікацію фінансового контролю шляхом запровадження авторської класифікації за формами, суб'єктами, змістом, джерелами інформації, методами;

- розширено існуючі дослідження зарубіжного досвіду державного фінансового контролю, на підставі чого доведено, що система фінансових органів визначається політичною системою та формою держави. Управління фінансами в економічно розвинутих країнах, як правило, здійснюється кількома державними органами;

- теоретико-правове розуміння системи фінансового контролю в західних країнах та запропоновано перелік елементів даної систем як податкового відомства, державних та недержавних контролюючих структур і служб внутрішнього контролю;

- запропоновано зміни та доповнення до проекту Закону України «Про державний фінансовий контроль»;

набули подальшого розвитку:

- теоретичне розуміння історико-правових умов виникнення державного фінансового контролю як виразу фінансово-економічних умов суспільства з точки зору його мети - забезпечення економічних інтересів суспільства;

- розуміння прав і обов'язків органів фінансового контролю одночасно як їх повноважень, за відсутністю у державних органів автономної волі, відмінної від завдань, які ставляться перед ними державою при створенні;

- наукове бачення трансформації і удосконалення системи органів державного фінансового контролю у бік структурних змін, на відміну від змін кількості й чисельності;

- обґрунтування організаційно-правових підходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані у науково-дослідній, навчальній і правотворчій діяльності.

Результати проведеного дослідження, сформульовані висновки та пропозиції можуть бути використані як у доктрині фінансового права, так і для вдосконалення чинного фінансового законодавства України:

у правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства та при підготовці проекту Закону України «Про фінансовий контроль», зокрема шляхом внесення запропонованих змін та доповнень до Бюджетного кодексу України, у розробці підзаконних нормативно-правових актів тощо;

у науковій роботі - теоретичні узагальнення, висновки і пропозиції дисертації можуть бути матеріалом для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем державного фінансового контролю, його принципів, форм та методів;

у начальному процесі - результати дисертаційного дослідження можуть бути використані при викладанні курсів: «Фінансове право України», «Адміністративне право України», підготовці навчальних посібників, курсів лекцій та підручників з курсу «Фінансове право України» та «Адміністративне право України».

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень дисертанта. У публікації № 3 з списку літератури автору належить класифікація фінансового контролю за видами, формами і методами.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорена на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів та природокористування України, її основні положення доповідалися на науково-практичній конференції «Роль права та закону у сучасному суспільстві» (м. Київ, 22-23 вересня 2012 р.); «VIII юридичні читання: Правові проблеми взаємодії влади і громадянського суспільства» (10-12 вересня 2012, м. Київ); міжнародній науково-практичної конференції молодих вчених, аспірантів та студентів Забезпечення прав людини в міжнародному та національному судочинстві (12 грудня 2012 року, м. Київ).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження відображено в шести наукових статтях, які опубліковані в збірниках, що входять до переліку фахових видань, а також у трьох тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг роботи. Структура роботи зумовлена метою і завданнями дослідження. Робота виконана на 168 аркушах і складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків і списку використаних джерел, що включає 190 найменувань. Загальний обсяг дисертації - 149 сторінок, додатки на двох аркушах.

державний фінансовий контроль правовий

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методи дослідження, відзначається наукова новизна роботи і положення, які виносяться на захист, теоретичне та практичне значення отриманих у ході дослідження результатів, ступінь їх апробації.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади державного фінансового контролю» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історичні передумови виникнення фінансового контролю держави» досліджено етапи виникнення та становлення фінансового контролю. Проаналізовано розвиток інституту фінансового контролю в країнах світу, зокрема Індії, Греції, Японії, Німеччини, Франції, США.

Виконано періодизацію генезису державного фінансового контролю в Україні, зокрема виділено три періоди його становлення.

У ході дослідження зроблено висновок, що виникнення і розвиток фінансових відносин, зміцнення податкової системи та поява контрольно-фінансових функцій держави історично взаємопов'язані і зумовлені завданнями державного управління з організаційно-правового забезпечення економічних інтересів суспільства. Історико-правові умови виникнення фінансового контролю відображають об'єктивний характер походження та розвитку державної фінансово контрольної діяльності, що виражає економічні відносини, пов'язані з формуванням, розподілом та використанням централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, з метою виконання функцій і завдань держави і забезпечення умов розширеного відтворення. Існування фінансового контролю зумовлюється об'єктивним характером фінансів.

У підрозділі 1.2. «Поняття та зміст державного фінансового контролю в Україні» визначаються основні завдання державного фінансового контролю в контексті реалізації державної фінансової політики, до яких автор відносить забезпечення дотримання чинного законодавства у сфері оподаткування, правильність ведення бухгалтерського обліку та складання і виконання державного бюджету; перевірку стану й ефективності використання державних фінансових, трудових і матеріальних ресурсів підприємств, установ і організацій, виявлення резервів росту фінансових ресурсів держави; правомірність і ефективність використання позабюджетних фондів.

Аналізуючи роботи фахівців, автор розглядає походження терміна «фінанси», визначаючи фінанси як систему грошових відносин, організованих державою з метою формування необхідних фондів та їх використання для виконання своїх функцій. Досліджуючи співвідношення понять «фінанси» та «фінансовий контроль», зроблено висновок, що фінансовий контроль органічно пов'язаний з контрольною функцією фінансів, призначення якої в тому, щоб створити економічні умови для здійснення контролю за розподілом централізованих та децентралізованих грошових фондів з метою забезпечення фінансових потреб відповідних суб'єктів.

Вказується, що в науці і в практичній діяльності термін «контроль» вживається досить часто, однак єдиного поняття контролю не вироблено. Звертається увага на визначення державного фінансового контролю у широкому розумінні як одного з видів фінансової діяльності держави щодо перевірки застосування встановлених законодавством методів контрольної діяльності, законності та раціональності дій суб'єктів господарювання в процесі утворення, розподілу й використання грошових фондів держави.

У більш вузькому розумінні державний фінансовий контроль визначається автором як різновид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державної влади та управління (переважно органами виконавчої влади), спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни i раціональності в ході мобілізації, розподілу та використання коштів централізованих i децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин.

Автор робить висновок, що незважаючи на значну кількість нормативно-правових документів у галузі державного фінансового контролю в даний час в Україні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, який узагальнює структуру, суб'єкти та об'єкти державного фінансового контролю, що зумовлює низку протиріч та суперечностей в правовому полі регулювання державного фінансового контролю.

Наголошуючи на необхідності розробки нових підходів до організації і здійснення державного фінансового контролю, у дослідженні визначені мета та основні завдання державного фінансового контролю.

У підрозділі 1.3. «Принципи формування фінансового контролю» на основі аналізу наукової літератури розкривається сутність підходів до принципів права. Зроблено висновок, що в системі фінансового контролю також переважає змішаний підхід. У дослідженні приділена увага трьом групам принципів державного фінансового контролю, зокрема розглядаються загальноправові принципи, принципи фінансового права та принципи загальнодержавного фінансового контролю.

Досліджено принципи, закріплені в Лімській декларації керівних принципів контролю. Автор доходить висновку, що за своєю сутністю вони є універсальними принципами і повинні бути враховані при створенні, організації та діяльності усіх зовнішніх фінансово-контрольних органів країн-учасниць ІНТОСАІ незалежно від їх правового статусу. Обґрунтовано необхідність закріплення єдиних для всіх фінансово-контрольних органів принципів фінансового контролю в спеціальному законі «Про державний фінансовий контроль». Автор пропонує систему таких принципів, включаючи до їх числа принцип законності, незалежності, об'єктивності, системності, гласності, відповідальності, професіоналізму, дотримання професійної етики, структурності фінансово-контрольних органів, завершеності, самостійності, співпраці, плановості, безперервності.

Розділ 2. «Правовий механізм забезпечення державного фінансового контролю в Україні» складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню повноважень органів державного фінансового контролю, формам та методам державного фінансового контролю в Україні.

У підрозділі 2.1. «Повноваження органів державного фінансового контролю в Україні» зазначається, що фінансовий контроль в Україні здійснюється органами законодавчої і виконавчої влади, спеціальними органами державного фінансового контролю, а також недержавними спеціалізованими організаціями. Проаналізовано повноваження Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України в сфері державного фінансового контролю. Досліджуючи повноваження Державного казначейства, автор виділяє суто контрольні функції, а також допоміжні функції, до яких пропонує віднести організаційну, аналітичну, нормотворчу функції, а також функції обліку, прогнозування та планування.

Досліджено становлення Рахункової палати та її правового статусу. Звертається увага на особливості контрольно-ревізійної діяльності Рахункової палати, аналізується також експертно-аналітичний напрям її діяльності.

У дослідженні визначено завдання державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби як органів державного фінансового контролю.

Автор доходить висновку, що хоча система органів державного фінансового контролю в Україні перебуває на стадії формування, це не означає, що постійно виникають нові контролюючі органи, в основному вдосконалюється структура діючих органів, уточнюється їх місце у загальнодержавній системі контролю. Серед органів державного фінансового контролю виділяють державні органи законодавчої та виконавчої влади, які здійснюють контрольні функції поряд з іншими, та спеціальні органи державного фінансового контролю, діяльність яких спрямована лише на здійснення контролю.

У підрозділі 2.2. «Форми і методи державного фінансового контролю в Україні» зазначається, що в науковій літературі простежуються різні підходи до трактування форм контролю. Автор вказує, що під формою фінансового контролю слід розуміти спосіб, тобто метод конкретного виразу і організації контрольних дій, спрямованих на виконання функцій фінансово-господарського контролю.

Формами фінансового контролю є попередній, поточний та наступний контроль. Критерій розмежування цих форм полягає у зіставленні часу здійснення контролюючих дій щодо процесу формування і використання централізованих та децентралізованих грошових фондів. У дослідженні аналізуються характерні особливості попереднього, поточного та наступного контролю.

Основними методами попереднього та поточного фінансового контролю залишаються раптові перевірки в місцях зберігання грошових коштів і матеріальних цінностей, а також інвентаризації матеріальних цінностей та грошових коштів. Досліджуючи ревізію як найбільший дієвий метод фінансового контролю, автор визначає її основну мету як вивчення спеціальними прийомами документального і фактичного контролю економічної ефективності фінансово-господарської діяльності, законності, достовірності та доцільності господарських і фінансових операцій, а також формулює відмінності ревізії від інших методів контролю. Здійснено класифікацію ревізій на планові та позапланові, повні (комплексні) і часткові.

Зазначається, що системність у ревізії досягається комбінованим застосуванням різних способів і прийомів логічного та математичного, документального та фактичного контролю. До числа основних прийомів документального контролю автор відносить формальну і арифметичну перевірку документів; нормативну (юридичну) оцінку документально оформлених господарських операцій; логічну перевірку; зустрічну перевірку; спосіб зворотного рахунку; оцінку законності й обґрунтованості господарських операцій за даними кореспонденції рахунків бухгалтерського обліку; балансовий метод; порівняння; різні методичні (технічні) прийоми економічного аналізу.

Розглядаючи прийоми фактичного контролю, автор виділяє три групи: інвентаризацію, експертну оцінку і візуальний нагляд. Аналізуючи інвентаризацію як спосіб перевірки фактичних залишків товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і стану розрахунків, їх відповідності даним бухгалтерського обліку на певну дату, наголошується на тому, що характерними особливостями інвентаризацій, які проводяться в ході ревізії, є їх спорадичний, раптовий і несуцільний характер. Автор зазначає, що експертна оцінка є способом фактичного контролю, який заснований на проведенні кваліфікованими фахівцями експертизи діючих обсягів та якості виконаних робіт, обґрунтованості нормативів матеріальних витрат і виходу готової продукції, реальності норм природних втрат при зберіганні та транспортуванні товарно-матеріальних цінностей, дотримання технологічних режимів, відповідності продукції державним стандартам і технічним умовам.

У підрозділі 2.3. «Процесуальні аспекти правового механізму забезпечення державного фінансового контролю в Україні» досліджуються особливості правової природи процесуальних контрольних правовідносин. Автор вказує, що контрольні правовідносини мають державно-владний характер, отже, контрольним відносинам завжди властивий владно-вольовий момент, а також констатує, що контрольні правовідносини побудовані на засадах субординації, оскільки завжди ґрунтуються на принципі влади і владного підпорядкування. Обґрунтована позиція щодо виділення в структурі контрольного правовідношення двох рівнів - матеріального і процесуального.

Досліджуючи суб'єкти як елемент контрольного правовідношення, автор вказує на їх провідну роль у визначенні завдань, характеру, форм та методів контролю, а також зазначає, що множинність органів, що здійснюють контрольну діяльність, допомагає виділити критерії їх систематизації: за характером владних повноважень; організаційно-правовою формою проведення контролю; спрямованістю контрольної діяльності, характером поєднання юрисдикційних і організаційних способів дії; юридичними наслідками контролю тощо.

Розглядаючи співвідношення контрольної і правозастосовної діяльності, підкреслюється, що контрольна діяльність завжди має вторинний, похідний, зовнішній характер, оскільки стосується діяльності, яка вже існує незалежно від її здійснення. Водночас правозастосування стосується головним чином не минулого, а теперішнього часу. Заходи, що характеризують цю форму діяльності, можуть бути визначені як організаційні заходи первинного порядку. До особливих ознак контрольної діяльності автор відносить її спонукальні обставини, якими є об'єктивна потреба у створенні найсприятливіших умов для реалізації нормативно-правових приписів у поведінці, діяльності суб'єктів суспільних відносин, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності й правопорядку у разі їх порушення.

Наголошується, що особливості контрольної діяльності полягають також і в змісті одержаних матеріально-правових результатів. Результатом контролю є владний індивідуально-правовий акт обов'язкового значення, в якому разом із оцінкою діяльності підконтрольного об'єкта конкретизуються його повноваження з усунення помилок і прорахунків в управлінській діяльності, щодо внесення організаційних змін в процес управління, з припинення неправомірної діяльності суб'єктів, за визначенням превентивних заходів. Правові акти контрольних органів повинні відповідати певним вимогам. Серед них сувора підзаконність, обґрунтованість: виявлені факти повинні бути доведеними, володіти ознаками належності, повноти і достовірності.

Характеризуючи права та обов'язки органів контролю, автор виходить з того, що права органів державного контролю є в той же час їх обов'язком, оскільки діяльність зі здійснення контролю завжди пов'язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов'язків. У даному аспекті доцільно виділяти контрольні повноваження відповідного контролюючого суб'єкта процесу, а також кореспондуючі їм контрольно-процесуальні права, обов'язки і відповідальність підконтрольних суб'єктів процесу.

Враховуючи специфіку суб'єктного складу контрольного правовідношення, автор робить висновок про два аспекти в дослідженні об'єкта контрольного правовідношення: щодо контролюючих суб'єктів та підконтрольних учасників процесу. Об'єкт в контрольному правовідношенні, здатний задовольняти інтерес підконтрольних суб'єктів, безпосередньо заінтересованих у результатах процесу, умовно позначається як зовнішній об'єкт - те, з приводу чого складається дане правовідношення; фактично він відповідає об'єкту матеріально-правового відношення. Безпосереднім об'єктом виступає власне правова дія контролюючого суб'єкта щодо підконтрольного суб'єкта.

Зазначається, що в контрольних правовідносинах спостерігається численність та різноманітність юридичних фактів та стверджується, що роль юридичного факту при виникненні контрольно-процесуального правовідношення виконує відповідне матеріальне правовідношення.

Автор підкреслює, що в процесуально-юридичному аспекті фінансовий контроль за діяльністю державних органів та посадових осіб є однією з основних вимог дотримання режиму законності. Цьому служать такі властивості контролю, як безпосередність, оперативність, дієвість, мета охорони права від порушень, супутній характер процесам управлінської діяльності, своєрідність процесуальної форми здійснення контролю. Як правова форма контрольна діяльність є складовою частиною механізму правореалізації, вона входить до складу правореалізаційних процесів з метою забезпечення їх точності, відповідності вимогам законності й слугує важливим організаційно-юридичним способом управління процесами застосування права.

Розділ 3. «Удосконалення організаційно-правового забезпечення державного фінансового контролю» складається з двох підрозділів та висновків і присвячений характеристиці напрямів підвищення ефективності організаційно-правових заходів забезпечення державного фінансового контролю.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід здійснення державного фінансового контролю» зазначається, що система фінансового контролю в західних країнах у цілому є досить однотипною та включає наступні елементи: відомство головного ревізора-аудитора (рахункова палата) з підпорядкуванням безпосередньо парламенту або президенту країни; податкове відомство з підпорядкуванням президенту, уряду або міністерству фінансів, яке призначене контролювати надходження в бюджет податкових доходів; контролюючі структури у складі державних відомств, які здійснюють перевірки та ревізії підвідомчих установ; недержавні контролюючі служби, які на комерційних засадах здійснюють перевірку достовірності звітної документації та законності фінансових операцій; служби внутрішнього контролю, основне завдання яких полягає в досягненні мети зниження витрат, оптимізації фінансових потоків та збільшення прибутку.

Зазначається, що система фінансових органів визначається політичною системою та формою держави. Приділено увагу дослідженню спеціальним органам фінансового контролю, що зовні виступають як органи, незалежні від уряду та підзвітні парламенту. Аналізуються такі органи в США, Великобританії, Німеччині, Франції, Італії.

Наголошується, що формування системи державного фінансового контролю в Україні, відповідно до сучасного етапу розвитку ринкових відносин, повинно здійснюватись на основі вивчення не лише зарубіжного досвіду, а й величезного досвіду створення системи державного контролю на українських землях в минулі роки.

У підрозділі 3.2. «Основні напрями підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю» зазначається, що незважаючи на існування значної кількості державних органів, які виконують функції контролю, їх діяльність здійснюється без чіткої взаємодії. На практиці фінансовий контроль існує не як єдина система, а у вигляді вирішення окремих проблем, розв'язання певних завдань, покладених на ці установи, що спричиняє дублювання, неузгодженість функцій контролюючих установ. У свою чергу це позначається на результативності фінансового контролю та державного управління у цілому. Підкреслюється, що стандартизація буде важливим фактором системності органів державного фінансового контролю, створить організаційно-методичну основу спеціалізації і кооперування цих органів, додасть їх системі властивості самоорганізації.

Автор зазначає, що хоча ухвалення Бюджетного кодексу, Податкового кодексу та низки підзаконних актів зіграло свою роль у формуванні законодавчої бази державного фінансового контролю, повною мірою питання законодавчого регулювання державного фінансового контролю вирішені не були. Зроблено висновок, що державний фінансовий контроль повинен мати законодавчу базу, спільну для всієї системи державного контролю. Автор пропонує у законі «Про систему державного фінансового контролю» визначити органи державного фінансового контролю: Рахункову палату, Державну контрольно-ревізійну службу, ревізійні служби центральних органів виконавчої влади та особливу увагу приділити розмежуванню сфер їхньої діяльності і встановленню об'єктів контролю.

Підкреслюється, що нині існуючий державний фінансовий контроль не носить превентивного профілактичного характеру. Пов'язано це з тим, що він, наразі, як правило, є лише реєстратором порушень, а не інструментом їх попередження. Головну перешкоду у вирішенні існуючої проблеми автор вбачає в конкуренції державних контрольних органів між собою.

Наголошується, що оптимізація форм та методів державного фінансового контролю орієнтована на його організаційно-правове забезпечення, виражене в процесуальних нормах. Особлива увага звертається на оптимізуюче значення принципу визначеності державного фінансового контролю, який передбачає, що форми і методи контрольно-фінансової діяльності повинні мати процесуально-правову регламентацію і бути повністю врегульовані на рівні закону, що, у свою чергу, зумовлено необхідністю дотримуватися принципу законності.

Для оптимізації державного фінансового контролю необхідно, щоб він здійснювався у формі обліку даних і фінансової перевірки. Під обліком даних маємо на увазі обов'язкове надання організаціями і фізичними особами органам передбаченої інформації у вигляді документів встановленої форми. Під перевіркою розуміється здійснення органами державного фінансового контролю дій, перелік і порядок здійснення яких прямо передбачені законодавством, щодо отримання від організацій і фізичних осіб інформації в передбаченій формі.

Сприятиме підвищенню ефективності здійснення державного фінансового контролю в Україні, на думку автора, законодавче виділення в структурі державного фінансового контролю незалежного найвищого органу зовнішнього контролю, який вирішував би питання координації, методології, наукового і інформаційного забезпечення, підготовки кадрів та своєчасного підвищення їх кваліфікації.

Пропонується законодавчо закріпити дві основні форми державного фінансового контролю: перевірка та ревізія; а також такі методи, як: аналіз, нагляд, обстеження, інвентаризація, синтез, контрольно-технічні й математичні методи, а також зазначається, що зміст і механізми реалізації цих методів повинні бути розкриті і в Бюджетному кодексі України.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової задачі, що виявляється в наданні рекомендацій щодо підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю.

1. Історико-правові умови виникнення фінансового контролю відображають об'єктивний характер походження та розвитку державної фінансово-контрольної діяльності, яка виражає економічні відносини, пов'язані з формуванням, розподілом і використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, з метою виконання функцій і завдань держави та забезпечення умов розширеного відтворення.

2. Виникнення і розвиток фінансових відносин, зміцнення податкової системи та поява контрольно-фінансових функцій держави історично взаємопов'язані та зумовлені завданнями державного управління з організаційно-правового забезпечення економічних інтересів суспільства.

3. Фінансовий контроль - різновид державного контролю, що здійснюється відповідними органами державного фінансового контролю. З точки зору теорії державного фінансового контролю межі реалізації його функцій закладаються в законодавчих і нормативних правових документах, що належать до відповідних органів контролю.

Характерними ознаками фінансового контролю є те, що він:

- здійснюється відповідними органами державного фінансового контролю;

- будується на практичному використанні контрольної функції фінансів, реалізація якої сприяє підвищенню ефективності витрачання фінансових ресурсів. Наголошено на призначенні державного фінансового контролю - сприянні успішній реалізації фінансової політики держави;

- є самостійною функцією управління економікою, не поглинаючи інших його функцій, а пронизуючи їх, активно впливаючи на ефективність їх реалізації;

- є багаторівневою системою, структуру якої можна представити у галузевому, функціональному і територіальному розрізі.

4. Державний фінансовий контроль у широкому розумінні є одним із видів фінансової діяльності держави щодо перевірки застосування встановлених законодавством методів контрольної діяльності, законності та раціональності дій суб'єктів господарювання в процесі утворення, розподілу та використання грошових фондів держави.

5. У вузькому значенні державний фінансовий контроль визначається як різновид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державної влади та управління (переважно органами виконавчої влади), і спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни та раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих та децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин.

6. Принципи фінансового права об'єктивно необхідні в процесі здійснення фінансового контролю, оскільки вони дають змогу встановити загальні вимоги до суб'єктів у сфері фінансової діяльності та контрольних відносин. Власне, принципи фінансового контролю не лише встановлюють основи контрольної діяльності, а й висувають мінімальні вимоги до структури та організації контрольних органів.

7. В основі принципів організації фінансового контролю закладено передусім загальні принципи фінансового, бюджетного та податкового права. Разом із тим вони не повинні суперечити міжнародним принципам фінансового контролю; конституційним принципам законодавства про організацію представницьких та виконавчих органів влади, засадничим принципам місцевого самоврядування. На нашу думку, єдині для всіх фінансово-контрольних органів принципи фінансового контролю повинні бути закріплені в спеціальному законі «Про державний фінансовий контроль».

8. Фінансовий контроль класифіковано за формами, суб'єктами, змістом, джерелами інформації, методами.

Під формами контролю розуміють окремі аспекти прояву змісту контролю залежно від часу здійснення контрольних дій. Формами фінансового контролю є попередній, поточний та наступний контроль. Критерій розмежування цих форм полягає у зіставленні часу здійснення контролюючих дій щодо процесу формування та використання централізованих і децентралізованих грошових фондів.

Класифікація фінансового контролю за суб'єктами передбачає поділ його на державний, муніципальний та незалежний контроль - аудит. За змістом (об'єктом, напрямом) контроль може бути бюджетним, податковим, банківським, страховим, валютним тощо. Класифікація фінансового контролю за джерелами інформації, що використовується, передбачає документальний і фактичний контроль.

За методом правового регулювання контрольна діяльність своєрідна тим, що суміщає в собі деякі риси як дозвільно-розпорядчого, так і юрисдикційного способів і може виступати в формі регулятивних та охоронних правовідносин. Основними методами попереднього й поточного фінансового контролю залишаються раптові перевірки в місцях зберігання грошових коштів і матеріальних цінностей, а також інвентаризації матеріальних цінностей та грошових коштів.

9. Характеризуючи права та обов'язки органів контролю, ми виходимо з того, що права органів державного контролю є водночас їх обов'язком, оскільки діяльність щодо здійснення контролю завжди пов'язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов'язків. У даному аспекті доцільно виділяти контрольні повноваження відповідного контролюючого суб'єкта процесу, а також кореспондуючі їм контрольно-процесуальні права, обов'язки і відповідальність підконтрольних суб'єктів процесу.

10. Аналіз повноважень органів державного фінансового контролю дає змогу дійти висновку, що основну роль у здійсненні фінансового контролю відіграють саме органи державного фінансового контролю. Сьогодні система цих органів в Україні перебуває на стадії формування. Але це не означає, що постійно виникають нові контролюючі органи; в основному вдосконалюється структура діючих органів, уточнюється їх місце у загальнодержавній системі контролю. Серед органів державного фінансового контролю виділяють державні органи законодавчої та виконавчої влади, які здійснюють контрольні функції поряд з іншими, та спеціальні органи державного фінансового контролю, діяльність яких спрямована лише на здійснення контролю.

11. У процесуально-юридичному аспекті фінансовий контроль за діяльністю державних органів та посадових осіб є однією з основних вимог дотримання режиму законності. Цьому слугують такі властивості контролю, як безпосередність, оперативність, дієвість, мета охорони від порушень, супутній характер процесів управлінської діяльності, своєрідність процесуальної форми здійснення контролю.

Як правова форма контрольна діяльність є складовою частиною механізму правореалізації. Вона входить до складу правореалізаційних процесів з метою забезпечення їх точності, відповідності вимогам законності і слугує важливим організаційно-юридичним способом управління процесами застосування права.

12. Дослідження зарубіжного досвіду державного фінансового контролю дає підстави дійти висновку, що система фінансових органів визначається політичною системою та формою держави. Управління фінансами в економічно розвинутих країнах, як правило, здійснюється кількома державними органами. Незважаючи на відмінності в різних країнах, до органів, що здійснюють фінансовий контроль, належать: парламент, спеціальне відомство державного фінансового контролю, міністерство фінансів (його управління та відділи), галузеві відомства

13. Система фінансового контролю в західних країнах у цілому є досить однотипною та включає наступні елементи:

- відомство головного ревізора-аудитора (рахункова палата) з підпорядкуванням безпосередньо парламенту або президенту країни. Головна мета існування цього відомства - здійснення загального контролю за використанням державних коштів;

- податкове відомство з підпорядкуванням президенту, уряду або міністерству фінансів. Воно призначене контролювати надходження в бюджет податкових доходів;

- контролюючі структури у складі державних відомств. Вони здійснюють перевірки та ревізії підвідомчих установ;

- недержавні контролюючі служби, які на комерційних засадах здійснюють перевірку достовірності звітної документації та законності фінансових операцій;

- служби внутрішнього контролю, основне завдання яких полягає в досягненні мети щодо зниження витрат, оптимізації фінансових потоків та збільшення прибутку.

Розвиток демократії зумовлює необхідність більш ретельного контролю за виконавчою владою та, відповідно, за підвищенням професійного рівня контрольних органів. Разом із тим зростання ринкової конкуренції змушує підприємства посилювати органи внутрішнього контролю, залучаючи спеціалістів спеціалізованих консультаційних фірм, фінансових корпорацій тощо.

14. Погоджуючись із висловлюваною в літературі думкою про необхідність прийняття закону «Про державний фінансовий контроль», слід її конкретизувати, а саме: необхідно закріпити в ньому основні поняття, що використовуються при організації та здійсненні державного фінансового контролю; цілі, завдання і принципи державного фінансового контролю; встановити рамки функціонування єдиної системи державного фінансового контролю; визначити правовий статус органів державного фінансового контролю; заходи відповідальності за порушення фінансового законодавства.

У вказаний закон повинна бути включена норма про те, що основоположні принципи державного фінансового контролю, будучи базовими як для внутрішнього, так і для зовнішнього фінансового контролю, не виключають проте наявності певних функціональних відмінностей при здійсненні контрольно-ревізійної діяльності органами зовнішнього і внутрішнього контролю. Якщо органи зовнішнього контролю зосереджуються на фінансовому аудиті річних звітів виконання бюджету урядом, аудиті ефективності бюджетних витрат, то функцією внутрішнього контролю стає контроль поточного виконання бюджету, правильності ведення фінансової звітності при його виконанні.

Необхідно законодавчо виділити в структурі державного фінансового контролю незалежний найвищий орган зовнішнього контролю, який здійснював би питання координації, методології, наукового і інформаційного забезпечення, підготовки кадрів та своєчасне підвищення їх кваліфікації.

Самостійне правове оформлення у вказаному законі повинні отримати форми і методи державного фінансового контролю. Доцільно закріпити основні форми державного фінансового контролю - перевірки і ревізії, а також такі основні методи, як аналіз, нагляд, обстеження, інвентаризація, синтез, контрольно-технічні та математичні методи. Відповідно, зміст і механізми реалізації цих методів повинні бути розкриті і в Бюджетному кодексі України.

15. Слід констатувати, що найважливішим засобом підвищення ефективності й результативності державного фінансового контролю є його системна стандартизація. Особливо це стосується стандартів зовнішнього державного фінансового контролю.

СПИСОК ОСНОВНИХ ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Губанова Т. О. Основні напрями підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю / Т. О. Губанова // Науковий вісник Національного університету біоресурсів та природокористування України: Серія «Право», 2011. - № 167, Ч. 1. - С. 264-273.

Губанова Т.О. Принципи формування та здійснення державного фінансового контролю в Україні / Т. О. Губанова // Науковий вісник Національного університету біоресурсів та природокористування України: Серія «Право», 2012. - № 173, Ч. 2. - С. 323-333.

Губанова Т. О. Види, форми, методи державного фінансового контролю / П. В. Діхтієвський, Т. О. Губанова // Науковий вісник Національного університету біоресурсів та природокористування України: Серія «Право», 2012. - № 173, Ч. 2. - С. 310-319 (Здобувачем подано авторську класифікацію державного фінансового контролю за формами, видами і методами).

Губанова Т. О. Елементи контрольних правовідносин / Т.О. Губанова // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки, 2012. - № 94, Ч.2- С. 323-333.

Губанова Т. О. Процесуальні аспекти правового механізму забезпечення державного фінансового контролю в Україні / Т. О. Губанова // Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки, 2012. - № 4, Ч. 2. - С. 150-158.

Губанова Т.О. Здійснення державного фінансового контролю в зарубіжних країнах / Т.О. Губанова // Науковий вісник Чернівецького університету. Правознавство. - Чернівці: Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, 2012. - № 636.- С. 99-104.

Губанова Т. О. До питання про природу державного фінансового контролю /Т. О. Губанова // Роль права та закону у сучасному суспільстві: міжнародна науково-практична конференція (м. Київ, 22-23 вересня 2012 р.): у 2 т. - К.: Центр наукових досліджень, 2012. - Т. 2. - С. 24.

Губанова Т. О. Критерії класифікації державного фінансового контролю в Україні / Т. О. Губанова // Збірник національного педагогічного університету ім. М. П. Драгоманова VIII юридичні читання: Правові проблеми взаємодії влади і громадянського суспільства, 10-12 вересня 2012. - К., 2012. - С. 409-412.

Губанова Т. О. Становлення та розвиток державного фінансового контролю в Україні\\Забезпечення прав людини в міжнародному та національному судочинстві: збірник тез міжнародної науково-практичної конференції молодих вчених, аспірантів та студентів (12 грудня 2012 року), м. Київ, Україна.- К.: «Видавничий центр» НУБіП України, 2012.-С. 79-80.

АНОТАЦІЇ

Губанова Т. О. Правове забезпечення державного фінансового контролю в Україні. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет біоресурсів і природокористування України, Київ, 2013.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню правового регулювання організації та здійснення фінансового контролю в Україні. Досліджено генезис державного фінансового контролю, його сутність, мету та основні завдання, принципи формування і здійснення. Охарактеризовано повноваження органів державного фінансового контролю, форми та методи фінансового контролю. Досліджено особливості процесуальних контрольних відносин, охарактеризовано елементи цих правовідносин - суб'єкти, об'єкти та зміст. Проаналізовано зарубіжний досвід побудови системи державного фінансового контролю. Обґрунтовується ряд концептуальних, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій. Уточнено роль фінансового контролю у здійсненні фінансової політики держави, визначено напрями підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю. Запропоновано внесення окремих змін і доповнень до нормативно-правових актів.