Перегляд справ про адміністративні правопорушення: теоретико-правові та процесуальні засади здійснення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

Орєхов Олег Іванович

ПЕРЕГЛЯД СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Міжрегіональній Академії управління персоналом, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, заслужений юрист України АНУФРІЄВ Микола Іванович, Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана, доцент кафедри правового регулювання економіки.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник ШОПІНА Ірина Миколаївна, Державний науково-дослідний інститут МВС України, головний науковий співробітник;

кандидат юридичних наук, доцент МИРОНЮК Роман Вікторович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності ОВС.

Захист відбудеться 22 березня 2013 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.142.02 в Міжрегіональній Академії управління персоналом (03039, м. Київ-39, Фрометівська, 2).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці імені Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розісланий 20 лютого 2013 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.П. Христинченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

перегляд справа адміністративний правопорушення

Актуальність теми. Оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції у справі про адміністративне правопорушення, є дієвим способом захисту прав особи на законне застосування до неї заходів адміністративної відповідальності та гарантією для потерпілої особи на відшкодування шкоди, завданої правопорушенням. Європейська правозастосовна практика вказує, що існують різні способи (механізми) оскарження таких постанов як в адміністративному, так і судовому порядку, а також рівні оскарження: в суді першої інстанції, в апеляційному та касаційному порядку. З огляду на європейські тенденції, вітчизняне адміністративно-деліктне законодавство, яке регулює перегляд справ про адміністративні правопорушення, починаючи з 2008 р. зазнало суттєвих змін, зокрема щодо: запровадження подвійного правового регулювання порядку перегляду судами рішень у справах про адміністративні правопорушення за нормами КАСУ, але з особливостями, визначеними в КУпАП; передбачення апеляційного порядку перегляду таких справ, а також перегляду справ про адміністративні правопорушення в разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною; порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом у КУпАП.

Вказані зміни суттєво вплинули на правозастосовну практику, про що свідчить те, що за даними офіційної статистики за 2009-2012 рр. із середньої кількості винесених 2 млн 484 тис. постанов у справах про адміністративні правопорушення 458 тис. (тобто 18,4 %) були оскаржені, з них у вищестоящих органах як з ініціативи учасників провадження, так і в порядку внутрівідомчого контролю за законністю притягнення до адміністративної відповідальності - 95 тис. постанов (20,7 %); до суду - 363 тис. постанов (79,3 %). 18,7 тис. постанов суду (тобто майже 6 %) підлягали апеляційному оскарженню, майже 60 % із них були скасовані або змінені апеляційним судом.

Такий великий відсоток оскаржуваних постанов свідчить про свідоме прагнення громадян до захисту своїх порушених прав, свобод та інтересів, а значний відсоток скасованих або змінених у порядку перегляду рішень свідчить про погіршення якості розгляду органами адміністративно-деліктної юрисдикції, в тому числі судами, справ про адміністративні правопорушення та необхідність удосконалення процедури перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому, апеляційному порядку та запровадження касаційного порядку їхнього перегляду.

У той же час запровадження вищевказаних змін призвели до виникнення проблем щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення, які зумовлені: по-перше, недосконалістю та розпорошеністю правових норм, які регулюють порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв'язку з їхнім оскарженням у позасудовому, судовому та апеляційному порядку; по-друге, відсутністю доктринального тлумачення даних норм, що зумовлює проблеми правозастосовної практики; по-третє, відсутністю єдиних підходів до розуміння цього інституту адміністративно-деліктного процесу.

Означені проблеми вказують на необхідність удосконалення як нормативного, так і організаційного забезпечення діяльності органів, які переглядають справи про адміністративні правопорушення.

Дослідженню проблем процесуального порядку розгляду та перегляду справ про адміністративні правопорушення було присвячено роботи: в дорадянський та радянський період - Д.М. Бахраха, А.С. Васильєва, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, М.І. Єропкіна, О.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, О.П. Коренєва, Б.М. Лазарєва, М.Я. Маслєннікова, І.В. Панової, Н.Г. Саліщевої, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, О.П. Шергіна, А.Ю. Якімова, О.М. Якуби; в сучасний період - В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, І.Л. Бородіна, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, О.І. Остапенка, А.М. Подоляки, М.М. Тищенка та ін.

Дослідженню процесуальних проблем оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення та напрямів їхнього вирішення були присвячені роботи: С.С. Гнатюка, Е.Ф. Демського, М.В. Завального, А.В. Кишинського, Р.О. Кукурудза, Т.О. Коломоєць, С.О. Короєда, Є.О. Сорочко, які стали науковим підґрунтям для наукового дослідження.

У той же час, комплексного аналізу теоретико-правових і процесуальних засад перегляду справ про адміністративні правопорушення, з огляду на оновлення адміністративно-деліктного законодавства, в межах монографічного дослідження проведено не було. Таким чином, необхідність напрацювання науково-обґрунтованих напрямів удосконалення процедури перегляду справ про адміністративні правопорушення зумовлює актуальність даного дослідження.

Зв'язок із науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у відповідності до «Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів», схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006, пп. 1-6 «Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр.», затверджених Загальними зборами НАПрН України 24 вересня 2010 р., «Планів проведення науково-дослідних робіт МАУП на 2009-2013 рр.» та в межах загальноінститутської науково-дослідної теми Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП «Правові засади управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України» 2012-2017 рр. та спеціальної науково-дослідної підтеми кафедри адміністративного права Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП «Адміністративно-правові проблеми управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України» 2012-2017 рр.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Міжрегіональної Академії управління персоналом від 30 листопада 2011 року (протокол № 10).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практики застосування уповноваженими державними органами норм адміністративно-деліктного законодавства визначити процесуальний порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення та розробити на цій основі науково обґрунтовані рекомендації щодо його вдосконалення.

Для досягнення цієї мети поставлено такі задачі:

? проаналізувати сучасні наукові підходи щодо місця перегляду справ про адміністративні правопорушення в системі адміністративно-деліктного провадження;

? з'ясувати поняття, правову основу, принципи та ознаки перегляду справ про адміністративні правопорушення;

? розкрити зміст перегляду справ про адміністративні правопорушення;

? дослідити іноземний досвід перегляду справ про адміністративні правопорушення та визначити можливості його впровадження у вітчизняне адміністративно-деліктне законодавство;

? визначити особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, передусім, відомчому порядку;

? з'ясувати особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в судовому порядку;

? визначити особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в апеляційному порядку;

? дослідити особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом;

? виробити рекомендації, спрямовані на вдосконалення процесуального порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення.

Предметом дослідження є теоретико-правові та процесуальні засади перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність наукових методів пізнання. Поліметодичність дослідження обумовлена методологією системного підходу, який дає змогу досліджувати правові явища в єдності їхнього соціального змісту та юридичної форми. Так, можливості історико-правового методу дозволили простежити ґенезу наукових підходів до розуміння перегляду справ про адміністративні правопорушення як стадії адміністративно-деліктного провадження (підрозділ 1.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження співвідношення принципів перегляду справ про адміністративні правопорушення (підрозділ 1.2); форм і засобів перегляду таких справ (підрозділ 1.3), а також іноземного досвіду перегляду справ про адміністративні правопорушення та можливості його впровадження у вітчизняне адміністративно-деліктне законодавство (підрозділ 1.4). Методи класифікації та групування використовувалися для дослідження правових засад, принципів і суб'єктів перегляду справ про адміністративні правопорушення (підрозділ 1.3); для визначення стадій кожного зі способів перегляду справ про адміністративні правопорушення (підрозділи 2.1-2.4). Системно-структурний метод дозволив охарактеризувати порядок формулювання, пред'явлення та розгляду скарг на постанову у справі про адміністративне правопорушення (підрозділи 2.1-2.4). Статистичний і документальний аналіз застосовувалися для визначення та опрацювання статистичних даних діяльності суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення, а також для вивчення матеріалів справ про адміністративні правопорушення (підрозділи 2.1-2.3).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони України та підзаконні акти, що регулюють перегляд справ про адміністративні правопорушення, проекти нормативних актів, законодавство Німеччини, Італії, Іспанії, Австрії, Франції, Бельгії, Греції, Чехії, Польщі та інших держав Європейського Союзу, а також країн СНД.

Емпіричною базою дослідження є узагальнення результатів діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції, в тому числі місцевих, апеляційних судів і адміністративних судів щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення за період 2009-2012 рр.; результатів вивчення 425 справ про адміністративні правопорушення, які переглядалися в судовому провадженні в порядку оскарження рішень по ним; аналіз наукових публікацій, довідкових видань щодо діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції за даною категорією справ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що проблеми процесуального порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення в публічному праві у вітчизняній адміністративно-правовій науці не досліджувалися, хоча в цьому є нагальна потреба в контексті докорінного оновлення засад державно-примусової політики держави, реформування адміністративно-деліктного законодавства. Робота є однією з перших спроб комплексного, з використанням сучасних методів пізнання та урахуванням новітніх досягнень правової науки, дослідження проблемних питань перегляду справ про адміністративні правопорушення та формулювання авторського бачення шляхів їхнього вирішення. У роботі сформульовано наукові положення, висновки, пропозиції, що відображають її наукову новизну, зокрема:

вперше:

? сформульовано авторське визначення поняття перегляду справ про адміністративне правопорушення як законодавчо визначеної, самостійної, формально-визначеної сукупності відносно однорідних процесуальних дій суб'єктів адміністративно-деліктної та адміністративно-судочинної юрисдикції щодо реєстрації, розгляду й вирішення заяв і скарг на постанови та рішення у справах про адміністративні правопорушення, здійснюваних у межах адміністративно-деліктного провадження, та розкрито його зміст;

? визначено особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому й апеляційному порядку та висловлено й обґрунтовано пропозиції щодо його вдосконалення шляхом: доповнення КУпАП новими нормами, а саме ст.ст. 288-1, 292-1; викладення в новій редакції замість існуючої ст.ст. 294, 295, 297-8, 297-9 КУпАП; доповнення новими нормами та внесення змін до ст.ст. 171-2 КАСУ, 38, 288, 289, 293, 297-5, 297-7 КУпАП; виключення ст.ст. 297-6, 297-10 КУпАП;

? досліджено особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом і запропоновано спростити процедури перегляду таких справ шляхом передбачення можливості подання заяви про перегляд по справі до Верховного Суду України через апеляційний суд або адміністративний суд та здійснення перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення у Верховному Суді України колегією у складі п'яти суддів судової палати у кримінальних справах;

удосконалено:

? систему процесуальних дій, які носять послідовний, нормативно визначений характер шляхом об'єднання їх у етапи стадії перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення: підготовку та подання скарги, позову, подання прокурора; реєстрацію їх уповноваженим органом адміністративно-деліктної юрисдикції; відкриття провадження щодо перегляду постанов; розгляду та прийняття рішення; доведення рішення до відома зацікавлених осіб; набуття законної сили рішення;

? процедуру перегляду справ про адміністративні правопорушення в досудовому та судовому порядку шляхом: уточнення моменту перебігу строку, відведеного на оскарження постанови у справі; визначення форми, змісту та вимог до скарги на постанову у справі; визначення можливості подання скарги безпосередньо в суд, вищестоящий орган (посадовій особі), які уповноважені її розглядати; уточнення строку розгляду даної категорії справ; визначення порядку розгляду скарги на постанову у справі та прийняття рішення по ній;

? процедуру перегляду справ про адміністративні правопорушення в апеляційному порядку шляхом: визначення форми, змісту апеляційної скарги та порядку її подання; визначення порядку повернення апеляційної скарги апелянту; встановлення порядку ведення та фіксації судового перегляду справ; передбачення можливості здійснення альтернативного (письмового) провадження щодо перегляду постанов; визначення форми та змісту рішення суду апеляційної інстанції за результатами розгляду скарги або подання прокурора;

дістали подальшого розвитку:

? вивчення зарубіжного досвіду нормативно-правового регулювання перегляду справ про адміністративні правопорушення (проступки), на підставі чого були сформульовані та обґрунтовані положення, які потребують закріплення у вітчизняному адміністративно-деліктному законодавстві, зокрема, щодо: запровадження крім апеляційного, ще й касаційного порядку перегляду справ, які підпадають під юрисдикцію суду; передбачення ускладненої та спрощеної процедури перегляду рішення у справі про адміністративний проступок у судовому порядку; закріплення процедури апеляційного оскарження рішень адміністративних судів у справах про адміністративні правопорушення;

? додаткові аргументи щодо доцільності виділення в межах провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення окремих видів проваджень, які зумовлені законодавчим закріплення форм оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення: оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, до вищестоящого органу або посадовій особі чи внесення на неї подання прокурора; оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, до адміністративного суду; оскарження постанови суду у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого суду (апеляційного суду), та виокремлення переваг та вад кожного з указаних способів перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення;

? система ознак, які вказують на можливість виділення перегляду справ про адміністративні правопорушення в окрему стадію провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема: самостійність завдань, правових, фактичних і процесуальних підстав перегляду справ, чітке коло суб'єктів, які реалізують свій процесуальний статус у її межах, пріоритетність реалізації окремих принципів на даній стадії, особливих строків здійснення окремих процесуальних дій у її межах, можливості прийняття процесуальних рішень, які мають чітко визначені правові наслідки, відособлення нормативної регламентації стадії, окремі процесуальні етапи якої регулюються главами 24, 24-1 КУпАП, але з особливостями, визначеним в КАСУ.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що окремі його положення використано:

? у науково-дослідній сфері - як основа для подальшої розробки проблематики з перегляду справ про адміністративні правопорушення;

? у правотворчій діяльності - для внесення змін і доповнень до глав 24 та 24-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статті 171-2 Кодексу адміністративного судочинства України;

? у правозастосовній сфері - для вдосконалення діяльності суб'єктів адміністративно-деліктної та адміністративно-судочинної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення;

? у навчальному процесі - для вдосконалення навчально-методичного забезпечення дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративно-процесуальне право», «Адміністративна відповідальність» у Міжрегіональній Академії управління персоналом (акт упровадження від 5 вересня 2012 року № 1).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднювалися на міжнародних науково-практичних конференціях: «Право та суспільні відносини: умови та способи гармонізації» (м. Харків, 2012), «Національне та міжнародне право в сучасному вимірі» (м. Запоріжжя, 2012), «Основні напрями реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави» (м. Харків, 2012).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових юридичних виданнях України, в тезах доповідей на трьох міжнародних науково-практичних конференціях і в науково-практичних рекомендаціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, восьми підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 233 сторінки, з яких: 187 - основний текст, 23 - додатки, 23 - список використаних джерел (190 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, задачі, об'єкт і предмет дослідження, використані методи, нормативну й емпіричну базу, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів і наведено дані щодо їхньої апробації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади перегляду справ про адміністративні правопорушення» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню сучасного стану теоретичного дослідження та нормативного регулювання щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.1 «Сучасні підходи щодо місця перегляду справ про адміністративні правопорушення в системі адміністративно-деліктного провадження» розглянуто науковий доробок стосовно проблем сутності перегляду справ про адміністративні правопорушення та визначення його місця в системі адміністративно-деліктного провадження.

Аналіз стану сучасних наукових досліджень із проблем функціонування інституту адміністративної відповідальності дав можливість визначити його основні тенденції, зокрема, суспільні відносини, що виникають із приводу притягнення особи до адміністративної відповідальності, є предметом правового регулювання окремої галузі права - адміністративно-деліктного права; суспільні відносини, що виникають у процесі притягнення до адміністративної відповідальності є предметом правового регулювання адміністративно-деліктного процесу, як підгалузі адміністративно-деліктного права. Доведено, що адміністративно-деліктний процес складається з адміністративно-деліктних проваджень, одним із яких є провадження у справах про адміністративні проступки, в межах якого слід виділяти інші види адміністративно-деліктних проваджень, наприклад, провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

На підставі аналізу наукових публікацій, монографічних досліджень, практичних рекомендацій, а також результатів діяльності суб'єктів адміністративно-деліктної та адміністративно-судочинної юрисдикції в Україні зроблено висновок, що комплексного наукового підходу потребує дослідження особливостей перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому, апеляційному та касаційному порядку.

У підрозділі 1.2 «Поняття, правова основа, принципи та ознаки перегляду справ про адміністративні правопорушення» аналізуються наукові підходи щодо змісту перегляду справ про адміністративні правопорушення як стадії провадження у справах про адміністративне правопорушення, наводиться його поняття та характеризуються ознаки.

Здійснивши аналіз правової природи процесуальних дій щодо перегляду справи у зв'язку з оскарженням постанови по справі або поданням прокурора на неї, з'ясовано ознаки, які вказують на можливість їх систематизації в окрему стадію провадження у справах про адміністративні правопорушення - перегляду справ про адміністративні правопорушення. До таких ознак віднесено наявність: 1) самостійних завдань, відмінних від тих, які вирішуються у процесі реалізації попередніх стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення; 2) правових, фактичних і процесуальних підстав, за наявності яких може виникати та реалізовуватися дана стадія; 3) чіткого кола суб'єктів, які реалізують свій процесуальний статус на цій стадії провадження; 4) відособленої нормативної регламентації стадії, яка характеризується дуалістичним підходом правового регулювання (як нормами глав 24, 24-1 КУпАП, так і нормами КАСУ); 5) пріоритетності реалізації таких принципів на даній стадії, як: законності, обґрунтованості та справедливості, доцільності та об'єктивності перегляду прийнятого рішення, гласності й відкритості провадження з перегляду справи, економічності та оперативності перегляду справи, забезпечення права на захист, забезпечення права на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності; 6) особливих строків здійснення окремих процесуальних дій у її межах, а саме: строків подання скарги, її розгляду та прийняття по ній рішення, строків доведення рішення по скарзі до відома зацікавлених осіб; 7) можливості прийняття процесуальних рішень, які мають чітко визначені правові наслідки.

З'ясовано, що особливе місце провадження щодо перегляду справ про адміністративне правопорушення в системі адміністративно-деліктного процесу зумовлено тим, що, по-перше, його засобом реалізується завдання адміністративної відповідальності та право громадян і юридичних осіб на захист їхніх прав, свобод та інтересів у спосіб і у порядку, визначеному законом; по-друге, воно знаходить своє нормативно-правове вираження в конкретних процесуальних нормах КУПАП та КАСУ та базується на конституційних нормах; по-третє, воно є пріоритетною діяльністю судів, відтворенням мети їх створення.

У підрозділі 1.3 «Зміст перегляду справ про адміністративні правопорушення» аналізується нормативно-правова основа діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення та визначається алгоритм такої діяльності.

Встановлено, що зміст провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення проявляється у специфіці підстав і способів оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення та сукупності тих процесуальних дій, які здійснюють суб'єкти адміністративно-деліктної юрисдикції для повноти визначення законності притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Проаналізовано правові засади та розкрито сутність трьох способів перегляду справи про адміністративне правопорушення - оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, або внесення на неї подання прокурора в позасудовому, судовому та апеляційному порядку. Доведено, що спільним для цих способів перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення є алгоритм здійснення процесуальних дій, які носять послідовний, нормативно визначений характер та об'єднуються в такі етапи: 1) підготовка та подання скарги (апеляційної, касаційної скарги), адміністративного позову, подання прокурора уповноваженому органу адміністративно-деліктної юрисдикції, суду; 2) їх реєстрація; 3) їх попередній розгляд і прийняття рішення про відкриття провадження щодо перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення; 4) їх розгляд і прийняття рішення; 5) доведення рішення про результат розгляду скарги (апеляційної, касаційної скарги), адміністративного позову, подання прокурора до відома зацікавлених осіб; 6) набрання законної сили рішення по скарзі (апеляційної, касаційної скарги), адміністративному позову, подання прокурора.

У підрозділі 1.4 «Європейський досвід перегляду справ про адміністративні правопорушення та можливості його впровадження у вітчизняне адміністративно-деліктне законодавство» вивчено зарубіжний досвід нормативно-правового регулювання перегляду справ про адміністративні правопорушення (проступки), зокрема таких країн, як Німеччина, Італія, Іспанія, Австрія, Франція, Бельгія, Греція, Чехія, Польща та інших держав Європейського Союзу а також країн СНД, зокрема, Росії, Білорусі, Казахстану.

На підставі вивченого досвіду були сформульовані та обґрунтовані положення, які потребують закріплення у вітчизняному адміністративно-деліктному законодавстві, зокрема, щодо: запровадження, крім апеляційного, й касаційного порядку перегляду справ, які підпадають під юрисдикцію суду, за прикладом країн несистематизованого адміністративно-деліктного законодавства, таких, як Німеччина, Голландія; закріплення процедури перегляду судами загальної юрисдикції постанов про накладення адміністративних стягнень, прийнятих суб'єктами адміністративно-деліктної юрисдикції за прикладом таких країн, як Іспанія та Італія; передбачення ускладненої та спрощеної процедури перегляду рішення у справі про адміністративний проступок у судовому порядку, яка залежить від ступеня суспільної шкідливості діяння та розміру санкції, що передбачена за його вчинення, та якості дослідження доказів у справі, здійсненого органом, який застосував санкцію за прикладом законодавства Австрії; закріплення процедури апеляційного оскарження рішень адміністративних судів у справах про адміністративні правопорушення за прикладом Польщі, Чехії та Словаччини.

Розділ 2 «Процесуальні засади перегляду справ про адміністративні правопорушення та напрями його удосконалення» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому, апеляційному порядку та в разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом.

У підрозділі 2.1 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у позасудовому порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення у випадку оскарження рішення по ним до вищестоящого керівника (посадової особи).

Доведено ефективність такого способу перевірки законності прийнятого рішення, при якому керівник органу, перевіряючи його законність, виносить більш виважене рішення, що зумовлено його вищою досвідченістю, можливістю врахувати нові обставини справи, оцінити додаткові докази, надані потерпілою стороною або особою, що притягнута до відповідальності. Адже прийняте ним остаточне рішення може бути підставою для подання адміністративного позову до суду, який, переглядаючи справу, дає оцінку законності дій не посадової особи, яка прийняла попереднє рішення у справі, а рішення керівника за результатом перегляду справ. Таким чином суд дає оцінку рівню професіоналізму керівника та його репутації, а також може прийняти рішення про відсторонення його від займаної посади у випадку системності прийняття незаконних рішень.

Встановлено, що основною проблемою практики оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення в позасудовому порядку є необізнаність особи, яка притягнута до адміністративної відповідальності, або потерпілого з постановою у справі, винесеною органом адміністративно-деліктної юрисдикції, що позбавляє її можливості оскаржити дану постанову у встановлений законодавством десятиденний строк. На це вказують результати вивчення 425 матеріалів справ про адміністративні правопорушення, які переглядались у позасудовому та судовому провадженні в порядку оскарження рішень по ним, відповідно до яких тільки у 65 % випадків (тобто по 277 справах) скарги на постанову у справі про адміністративні правопорушення були подані вчасно, тобто в десятиденний строк із дня їх винесення; у 35 % випадків (по 148 справах) такі скарги були подані з порушенням строку подання, у більшості з них (110 справах), що складає 74 %, причиною пропуску такого строку було неповідомлення юрисдикційного органу про винесення постанови та не направлення її копії скаржнику, передусім це стосується рішень у справах про порушення правил дорожнього руху.

Запропоновано визначити початок тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення з моменту вручення під розписку особі, яка притягнута до відповідальності, та потерпілому, їх законним представникам копії постанови у справі незалежно від їхньої безпосередньої участі в її судовому розгляді та визначити підстави поновлення такого строку.

У підрозділі 2.2 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у судовому порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності місцевих судів як адміністративних судів щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Проаналізовано законодавчі зміни, в результаті яких на практиці, починаючи з 2008 року, сформувався дуалістичний підхід щодо оскарження в судовому порядку постанов у справах про адміністративні правопорушення, відповідно до якого постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржено в місцевому суді в порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП, та виявлено недоліки такої процедури.

Запропоновано два альтернативні шляхи вдосконалення процедури перегляду судами рішень у справах про адміністративні правопорушення, перший з яких полягає в необхідності уніфікувати порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення, відповідно до якого рішення органів адміністративно-деліктної юрисдикції, в тому числі суду у справах про адміністративні правопорушення, переглядаються в порядку, визначеному КУпАП; другий - у визначені порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв'язку з оскарженням постанови, відповідно до якого рішення органів адміністративно-деліктної юрисдикції у справі про адміністративне правопорушення може переглядатися адміністративним судом у порядку, визначеному КАСУ, але виключно після попереднього позасудового (квазісудового) його перегляду вищестоящим органом, повноваження якого необхідно чітко визначити в КУпАП.

У підрозділі 2.3 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у апеляційному порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності апеляційних судів щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення, рішення за якими винесено судами першої інстанції.

Аналіз даних офіційної судової статистики за 2009-2012 рр. дав змогу визначити, що на сьогодні майже 15 % винесених судами постанов у справах про адміністративні правопорушення оскаржуються в апеляційних судах, переважна більшість із них (79,6 %) стосуються постанов у справах про порушення у сфері безпеки дорожнього руху. З-поміж цього визначено, що майже 60 % таких постанов скасовуються або змінюються в апеляційному порядку, що свідчить про погіршення якості розгляду місцевими загальними судами справ про адміністративні правопорушення та підтверджує доцільність запровадження апеляційного перегляду даної категорії справ.

На підставі дослідження етапів апеляційного оскарження - складання апеляційної скарги, подання її та реєстрації, здійснення дій щодо скарги (доповнення, зміна, заперечення), попереднього розгляду скарги (прийняття рішення про відкриття апеляційного провадження), перевірки викладених у скарзі обставин, безпосереднього судового розгляду апеляції, прийняття по ній рішення - зроблено висновок, що порядок апеляційного оскарження у справах про адміністративні правопорушення вимагає нормативно-правового вдосконалення шляхом визначення вимог до змісту апеляційної скарги, зобов'язань місцевого суду щодо направлення апеляції, можливості подати заперечення на апеляцію, доповнити, змінити, відкликати її, переліку обставин, які підлягають перевірці при апеляційному перегляді справи про адміністративне правопорушення, виключних випадків обов'язкової участі окремих учасників апеляційного провадження та прокурора в судове засідання апеляційного суду. Запропоновано та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення перегляду справ про адміністративні правопорушення в апеляційному порядку.

У підрозділі 2.4 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом» досліджено передумови, підстави та доцільність запровадження даного способу перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Висловлено та обґрунтовано позицію щодо необхідності спрощення процедури перегляду даної категорії справ, яка передбачає прийняття Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ рішення про допуск справи до провадження або відмову в допуску заяви про перегляд по справі про адміністративне правопорушення до розгляду Верховним Судом України, що базується на таких аргументах: 1) неясності цільового призначення стосовно прийняття такого рішення, адже, не розглядаючи зміст заяви про перегляд по справі про адміністративне правопорушення по суті, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ буде змушений виносити рішення, яке не нестиме жодного змістовного навантаження для вирішення справи; 2) Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ фактично перебирає на себе частку повноважень Верховного Суду України, оскільки визначає можливість допуску справи до цього суду; 3) прийняття такого простого по суті процесуального рішення (допуск справи до розгляду Верховним Судом України) покладається на колегію у складі п'яти суддів Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, що, очевидно, буде перевантажувати зайвою роботою цю судову інстанцію.

Запропоновано спростити процедуру перегляду таких справ шляхом передбачення можливості подання заяви про перегляд по справі до Верховного Суду України через апеляційний або адміністративний суди зі здійсненням перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення у Верховному Суді України колегією у складі п'яти суддів судової палати у кримінальних справах.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні та вдосконаленні теоретико-правових і процесуальних засад перегляду справ про адміністративні правопорушення. В результаті дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеної задачі. Основні з них такі:

1. Сформульовано авторське визначення поняття перегляду справ про адміністративне правопорушення як законодавчо визначеної, самостійної, формально-визначеної сукупності відносно однорідних процесуальних дій суб'єктів адміністративно-деліктної та адміністративно-судочинної юрисдикції щодо реєстрації, розгляду та вирішення заяв та скарг на постанови та рішення у справах про адміністративні правопорушення здійснюваних в межах адміністративно-деліктного провадження.

2. Визначено, що зміст провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення зумовлений досягненням його мети, яка полягає в можливості на більш високому організаційному, об'єктивному, методичному, фаховому рівні перевірити законність оскаржуваного рішення та застосувати, з однієї сторони, до особи ефективну міру адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, яка унеможливить або знизить до мінімуму подальшу протиправну поведінку цієї особи, з іншої - відшкодувати в повній мірі потерпілому завдану адміністративним правопорушенням шкоду. Виходячи з мети цього провадження, його зміст розкривається через реалізацію трьох способів перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення, які зумовлені: 1) оскарженням постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до вищестоящого органу або посадової особи, чи внесенням на неї подання прокурора; 2) оскарженням постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до адміністративного суду; 3) оскарженням постанови суду у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого суду (апеляційного суду), що й породжує складність процесуальних дій, що охоплюються вказаною стадією адміністративно-деліктного провадження.

3. З'ясовано переваги та недоліки кожного з вказаних способів перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення та визначено, що: 1) перевагами оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до вищестоящого органу або посадової особи, є те, що, по-перше, здійснення відомчого контролю щодо перевірки рішення прийнятого у справі, суб'єктом адміністративно-деліктної юрисдикції надасть керівнику можливість оцінювати рівень професіоналізму його підлеглих і прийняти рішення щодо подальшого виконання ними юрисдикційних функцій; по-друге, в подальшому суд, переглядаючи справу, дає оцінку законності дій не посадової особи, яка прийняла попереднє рішення у справі, а оцінку рішення керівника за результатом перегляду справ, оцінюючи таким чином рівень професіоналізму керівника та його репутацію; по-третє, (що є наслідком останнього) у випадку, коли судом двічі протягом року було винесено рішення про визнання незаконних дій, рішень посадової особи - суб'єкта владних повноважень (тим більше за наявності одних і тих же підстав), - при винесені третього аналогічного рішення у справі суд може також прийняти рішення про відсторонення цієї посадової особи від виконання функцій суб'єкта владних повноважень, що є обов'язковим для виконання в публічній службі; недоліком такого способу є відсутність відомчого правового регулювання перегляду справи вищестоящим керівником (органом); 2) перевагами оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до адміністративного суду, є те, що воно, по-перше, є альтернативним першому способу, тобто дає можливість скаржнику обрати форму захисту своїх прав та інтересів, по-друге, виходячи з оцінки якості правового регулювання процедури перегляду справи про адміністративне правопорушення в КУпАП та КАСУ, слід резюмувати, що на сьогодні вона більш детально виписана в КАСУ; недоліком є неузгодженість, а іноді протиріччя окремих норм КУпАП та КАСУ щодо регулювання цієї процедури, що створює проблеми правозастосовної практики; 3) перевагами оскарження постанови суду у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого суду (апеляційного суду) є в цілому законодавчо визначена з 2008 р. можливість апеляційного перегляду таких справ; недоліком - недосконале правове регулювання процесуальних етапів і дій у межах цієї процедури у відповідних нормах КУпАП.

4. Проаналізовано зарубіжний досвід нормативно-правового регулювання і практики застосування порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення та запропоновано узгодити порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення у вітчизняному адміністративно-деліктному законодавстві таким чином: 1) передбачити можливість запровадження, крім апеляційного, й касаційний порядок перегляду справ, які підпадають під юрисдикцію суду, тобто справ за статтями, перелік яких визначено у ст. 221 КУпАП, що, по-перше, буде відповідати п. 8 ст. 129 Конституції України, відповідно до якого одною з основних засад судочинства є забезпечення апеляційного й касаційного оскарження рішення суду; по-друге, буде забезпечувати процедуру захисту прав громадян від упередженого судочинства нарівні з процедурою розгляду справ про кримінальні правопорушення; 2) залишити процедуру перегляду судами загальної юрисдикції постанов про накладення адміністративних стягнень, прийнятих суб'єктами адміністративно-деліктної юрисдикції, що не буде суперечити нормі п. 3 ч. 2 ст. 17 КАСУ, в якій зазначено, що компетенція адміністративного суду не поширюється на публічно-правові справи щодо накладення адміністративних стягнень; 3) визначити юрисдикцію адміністративного суду виключно щодо розгляду спорів, які виникають між фізичними та юридичними особами й суб'єктом владних повноважень щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності у процесі порушення, розгляду та вирішення останніми справи про адміністративне правопорушення; 4) позбавити адміністративні суди від виконання невластивих їм функцій - перегляду справ про накладення адміністративних стягнень, адже адміністративний суд не повинен оцінювати законність, доцільність застосування адміністративного стягнення уповноваженою посадовою особою, а лише давати оцінку законності конкретних форм діяльності такої особи у процесі застосування заходів адміністративної відповідальності, що значно розвантажить діяльність адміністративних судів і пришвидшить процес формування спеціалізованих судів (колегій суддів) по розгляду, окрім кримінальних та цивільних справ і справ про адміністративні правопорушення, що задекларовано Концепцією реформування судівництва в Україні; 5) нормативно урегулювати у главі 24 КУпАП: строки подання скарги в залежності від підстав та видів правопорушень; зміст і умови подання скарги на рішення у справі; добовий строк розгляду судом скарги або протесту на постанову про застосування адміністративного арешту; порядок підготовки та розгляду скарг; повний перелік рішень, які виносяться за результатами розгляду скарг і підстави для їх винесення.

5. Визначено особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, передусім, відомчому порядку, та висловлено пропозиції по його вдосконаленню, зокрема щодо нормативного закріплення у главі 24 КУпАП норм про визначення: 1) у ст. 289 початку тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення з моменту вручення під розписку особі, яка притягнута до відповідальності, та потерпілому, їхнім законним представникам копії постанови у справі незалежно від їх безпосередньої участі в її судовому розгляді; причин пропуску строку на оскарження, який потребує поновлення за заявою вказаних осіб: не надсилання (не вручення) копії постанови у справі про адміністративне правопорушення зацікавленій особі, хвороби, відрядження, відпустки останньої, які тривали протягом строку на оскарження; 2) у ст. 288-1 форми, змісту та вимог до скарги на постанову у справі про адміністративне правопорушення; 3) у ст. 292-1 порядку розгляду скарги на постанову у справі про адміністративне правопорушення та прийняття рішення по ній; 4) у п. 3 ст. 293 підстав прийняття рішення про скасування постанови й закриття справи за наявності обставин, визначених у ст. 247 цього кодексу, а також при недоказаності обставин, на підставі яких була винесена постанова.

6. З'ясовано особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в судовому порядку та висловлено пропозиції з його удосконалення, зокрема щодо нормативного закріплення положення про визначення: 1) у ч. 3 ст. 288 КУпАП можливості подання скарги безпосередньо в суд, вищестоящий орган (посадовій особі), які уповноважені її розглядати, а також про направлення скарги на постанову судді про призначення адміністративного арешту або адміністративного видворення у вищестоящий суд у день її отримання та реєстрації; 2) у ст. 171-2 КАСУ можливості вирішення адміністративної справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевими загальними судами як адміністративними судами за місцезнаходженням відповідача або за вказівкою особи-позивача, визначеної в позовній заяві, за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем його проживання (перебування, знаходження); 3) у ч. 1 ст. 171-2 КАСУ строку розгляду даної категорії справ протягом десяти днів із дня відкриття провадження у справі, але не більше тридцяти днів із моменту подання чи отримання позовної заяви та її реєстрації; 4) у ч. 2 ст. 162 КАСУ можливості прийняття адміністративним судом у разі задоволення адміністративного позову постанови про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень у справі щодо притягнення до адміністративної відповідальності та направлення справи на повторний розгляд або прийняття рішення по сутті.