Бюджетні установи як суб’єкти фінансового права України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Фрич Роман Іванович

БЮДЖЕТНІ УСТАНОВИ ЯК СУБ'ЄКТИ ФІНАНСОВОГО ПРАВА УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Класичному приватному університеті, м. Запоріжжя.

Захист відбудеться «24» березня 2014 р. об 11⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий «21» лютого 2014 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

бюджетна установа фінансові правовідносини

Актуальність теми. Визначення місця держави у формуванні й розвитку ринку та його соціальної орієнтації, удосконаленні механізму управління державною власністю нині набуває актуальності. Важливу роль у цьому процесі відіграють бюджетні установи. На сьогодні в Україні формується й удосконалюється механізм фінансово-економічного регулювання товарних і грошових потоків.

Актуальність теми дисертації зумовлена необхідністю вдосконалення правового механізму регулювання фінансових відносин, одним із суб'єктів яких є бюджетні установи. Становлення правового механізму управління публічними фінансами передбачає визначення місця суб'єктів фінансового права в цьому механізмі, зокрема дослідження ролі бюджетних установ як суб'єктів фінансового права.

Стабілізація правового становища бюджетних установ, підвищення ефективності їх діяльності в сучасних умовах потрібні для створення умов стійкого функціонування фінансової сфери, формування й виконання відповідного бюджету. Для посилення державних позицій у фінансовій сфері, зокрема шляхом зміцнення та розширення правового статусу бюджетних установ як суб'єктів фінансового права, необхідна нормативно-правова база, адекватна вимогам сьогодення, а також ефективна діяльність усіх елементів механізму фінансового-правового регулювання.

Водночас зміни, що привели до формування ринкових відносин, змушують бюджетні установи використовувати, крім бюджетних коштів, інші, не властиві їм джерела фінансування. Необхідною умовою ефективності правового регулювання фінансових відносин за участю бюджетних установ є бюджетний контроль, що являє собою частину єдиного механізму державного фінансового контролю. При цьому посилення відповідальності бюджетних установ за результативність використання бюджетних коштів і покращення якості надання послуг має супроводжуватися створенням стимулів до підвищення прозорості й ефективності використання бюджетних коштів. Це не означає відмову від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, дотриманням вимог законодавства, станом і використанням державного та комунального майна. Навпаки, такий контроль повинен стати дієвішим, орієнтованим не лише на виявлення, а й, головним чином, на запобігання фінансовим правопорушенням.

Актуальність дослідження також зумовлена, по-перше, недостатньою науковою розробленістю проблем, що виникають у сфері фінансово-правової регламентації діяльності бюджетних установ; по-друге, колізіями та прогалинами в чинному бюджетному законодавстві України, яке регулює фінансові відносини за участю бюджетних установ; по-третє, особливостями використання бюджетними установами коштів від надання платних послуг.

Отже, існує нагальна необхідність вивчення порівняно нових правовідносин у бюджетній сфері за участю бюджетних установ.

Бюджетні установи як суб'єкти права є об'єктом уваги вчених різних галузей права. Так, проблеми фінансово-правового регулювання бюджетних установ досліджують як вітчизняні фахівці: О.Є. Алісов, О.М. Бандурка, О.В. Бєлікова, Л.К. Воронова, О.П. Гетманець, І.Б. Заверуха, А.Й. Іванський, Л.М. Касьяненко, А.Т. Ковальчук, М.П. Кучерявенко, Т.А. Латковська, А.О. Монаєнко, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришва, Л.А. Савченко, О.В. Солдатенко, В.Д. Чернадчук, Н.Я. Якимчук, так і зарубіжні фахівці: Д.В. Вінницький, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, М.В. Карасьова, А.М. Козирін, Ю.А. Крохіна, І.І. Кучеров, Г.В. Петрова, Е.Д. Соколова, Ю.М. Старілов, Н.І. Химічева.

Віддаючи належне важливості проведених досліджень, варто зауважити, що на сьогодні в наукових колах немає чітко окресленого підходу до встановлення ознак бюджетних установ, їх класифікації за видами, визначення понять бюджетного контролю за діяльністю бюджетних установ, бюджетно-правової політики, класифікації фінансово-правових відносин за участю бюджетних установ. Необхідним є подальше обґрунтування доцільності внесення змін до фінансового законодавства України з метою ефективної фінансової діяльності бюджетних установ.

Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Фінансово-правове регулювання публічних відносин” (номер державної реєстрації 0111U001102).

У межах виконаної теми особисто здобувачем сформульовано визначення бюджетного контролю за діяльністю бюджетних установ, удосконалено науково-практичний підхід до розвитку понятійного апарату науки фінансового права, розроблено пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного Бюджетного кодексу України.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є розкриття суті бюджетних установ, визначення особливостей їх фінансової діяльності, а також розробка нових теоретичних положень і науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення понятійного апарату науки фінансового права, нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини щодо функціонування бюджетних установ як суб'єктів фінансового права України.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

визначити поняття та ознаки бюджетної установи як суб'єкта фінансового права;

розробити пропозиції щодо законодавчого забезпечення функціонування бюджетних установ як суб'єктів фінансового права;

провести класифікацію фінансових правовідносин за участю бюджетних установ;

дослідити бюджетний контроль за діяльністю бюджетних установ як суб'єктів фінансового права;

удосконалити понятійний апарат науки фінансового права шляхом визначення ряду фінансово-правових термінів щодо бюджетних установ як суб'єктів фінансового права;

охарактеризувати напрями подальших досліджень у фінансово-правовій науці України.

Об'єкт дослідження - сукупність суспільних відносин, що виникають на підставі фінансово-правових норм і пов'язані з функціонуванням бюджетних установ як суб'єктів фінансового права.

Предмет дослідження - бюджетні установи як суб'єкти фінансового права.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертаційному дослідженні наукових завдань застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних дослідників, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, у тому числі:

методи аналізу й синтезу - при доборі фактичного матеріалу для дослідження, вивченні праць науковців та аналізі нормативної бази;

історико-правовий метод - при розгляді нормативно-правової бази щодо функціонування бюджетних установ як суб'єктів фінансового права (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2);

метод конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін, у процесі аналізу особливостей діяльності бюджетних установ (підрозділи 1.3, 3.1-3.3);

формально-логічний та прогностичний методи - для теоретичного узагальнення та розроблення пропозицій щодо вдосконалення діяльності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права (підрозділи 2.3, 3.1-3.3);

абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичною основою підґрунтя дослідження є наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, міжнародно-правових, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки визначити особливості правового регулювання діяльності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права України. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

науково обґрунтовано та визначено поняття бюджетного контролю за діяльністю бюджетних установ як контролю уповноважених фінансових органів державної влади та місцевого самоврядування за виконанням відповідних їх кошторисів, за ефективним і цільовим розподілом, перерозподілом та використанням розпорядниками й одержувачами бюджетних коштів грошових бюджетних фондів, метою якого є дотримання законності суб'єктами бюджетної діяльності на всіх стадіях бюджетного процесу для ефективного виконання державою й органами місцевого самоврядування своїх функцій і завдань;

удосконалено:

поняття бюджетної установи як суб'єкта фінансового права через її визначення як некомерційної організації, що не має за мету своєї основної діяльності отримання прибутку, створюється органом публічної влади для здійснення соціально-культурної, наукової й управлінської діяльності, є суб'єктом фінансового права, головним чином, у зв'язку з використанням для виконання своїх завдань бюджетних коштів, що виділяються їй із державного або місцевого бюджетів.

класифікацію фінансових правовідносин за участю бюджетних установ: за способом впливу - на регулятивні й охоронні; за характером фінансово-правових норм - на матеріальні та процесуальні; за видами фінансово-правових інститутів - на фінансово-контрольні, бюджетні, з формування й виконання бюджетів державних і позабюджетних фондів, податкові, з неподаткових платежів, з кошторисно-бюджетного фінансування, з державного страхування, з грошового обігу та розрахунків, з валютного регулювання; за критерієм їх об'єкта - на майнові й немайнові; за структурою їх юридичного змісту - на прості та складні; за формою їх вираження - на двосторонні й багатосторонні;

науково-практичний підхід до розвитку понятійного апарату науки фінансового права шляхом розробки:

· поняття бюджетно-правової політики як комплексу заходів, ідей, завдань, цілей, програм, методів, що реалізовуються у сфері впливу бюджетного права й за допомогою бюджетного права у сфері здійснення бюджетних і міжбюджетних правовідносин. Суб'єктами бюджетно-правової політики є законодавчі, виконавчі, судові органи влади та місцевого самоврядування, що розробляють, затверджують, контролюють і реалізують на практиці бюджетно-правову політику, безпосередні виконавці бюджетів усіх рівнів бюджетної системи - головні розпорядники бюджетних коштів, а також одержувачі бюджетних коштів;

· поняття локально-правової політики бюджетної установи у сфері фінансів як виду фінансово-правової політики, що виражається у визначенні напрямів, шляхів і способів реалізації завдань бюджетних установ у сфері фінансової діяльності за допомогою їх закріплення в локальних правових актах бюджетної установи;

набули подальшого розвитку:

розробка пропозицій щодо законодавчого забезпечення діяльності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права шляхом введення до ст. 1 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI поняття бюджетного обов'язку як обов'язку органів публічної влади та інших бюджетних установ, які виконують бюджет, головних і нижчих розпорядників бюджетних коштів здійснити витрачання коштів бюджету впродовж певного строку, що виникає на підставі закону про бюджет або рішення місцевої ради про відповідний місцевий бюджет;

формування науково-практичного підходу до розвитку принципів бюджетної системи шляхом внесення до ст. 7 Бюджетного кодексу України 08.07.2010 р. № 2456 - VI доповнення щодо:

· принципу підвідомчості видатків бюджетів, який означає, що нижчі розпорядники та одержувачі бюджетних коштів мають право отримувати бюджетні асигнування тільки від головного розпорядника бюджетних коштів, у віданні чи підпорядкуванні якого вони перебувають. Головні розпорядники бюджетних коштів не можуть розподіляти асигнування не підвідомчим їм нижчим розпорядникам і одержувачам бюджетних коштів;

· принципу достовірності бюджету, який означатиме надійність прогнозу соціально-економічного розвитку держави й реалістичність розрахунку доходів і видатків державного та місцевих бюджетів, а також принцип повноти відображення доходів, видатків і джерел фінансування дефіцитів бюджетів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів розвитку діяльності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права приведе до створення передумов для їх подальшого розвитку, оптимізації їх мережі, особливо в соціально-культурній сфері, дасть змогу більш якісно формувати кошториси бюджетних установ, здійснювати планування бюджетних видатків на фінансування їх діяльності.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - як основа для подальшого розвитку підгалузі бюджетного права;

правотворчості - для підготовки й уточнення ряду законодавчих і підзаконних актів з питань діяльності бюджетних установ усіх видів, цільового планування здійснення видатків бюджетів усіх рівнів бюджетної системи;

правозастосовній діяльності -для вдосконалення функціонування органів державної влади у сфері регулювання діяльності бюджетних установ (довідка про впровадження в діяльність Запорізької міської ради від 12.06.2013 р.);

навчальному процесі - при викладанні таких навчальних дисциплін: “Фінансове право”, “Проблеми бюджетного права та процесу”, “Податкове право” в Класичному приватному університеті (довідка про впровадження від 03.04.2013 р. № 156).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідалися та обговорювалися на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: “Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 2012 р.), “Бюджетно-податкова реформа як каталізатор соціально-економічного розвитку в Україні” (м. Ірпінь, 2012 р.), “Актуальні питання публічного та приватного права” (м. Запоріжжя, 2012 р.), “Проблеми сучасного адміністративного права” (м. Запоріжжя, 2013 р.), “Правове життя сучасної України” (м. Одеса, 2013 р.), «Проблеми теорії фінансового права в сучасний період» (м. Київ, 2013 р.).

Публікації. За темою дисертаційної роботи опубліковано 11 наукових праць, з них: 5 - статті в наукових фахових виданнях, 6 - матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, що налічує 200 найменувань. Загальний обсяг дисертації становить 211 сторінок, з яких список використаних джерел - 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; розкрито практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні питання діяльності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Стан наукових досліджень суб'єктів фінансового права» з'ясовано, що суб'єктами фінансова права є фізичні особи, юридичні особи (або організації, не наділені правами юридичної особи), державні утворення (Україна, адміністративно-територіальні одиниці) й органи місцевого самоврядування. Особливістю фінансових правовідносин є те, що одним із суб'єктів цих відносин обов'язково має бути відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування. Аналіз стану наукових досліджень суб'єктів фінансового права показав, що до суб'єктів фінансового права належать фізичні особи як індивідуальні суб'єкти фінансового права та колективні суб'єкти фінансового права. Колективними суб'єктами фінансового права є держава, адміністративно-територіальні одиниці, юридичні особи публічного та приватного права.

Для бюджетних установ як суб'єктів фінансового права принципове значення має поділ усіх організацій на такі, які мають на меті отримання прибутків і які не мають на меті отримання прибутків. Згідно зі ст. 83 Цивільного кодексу України, юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Отже, бюджетні установи також є однією з організаційно-правових форм юридичної особи. Створені державою, вони виконують покладені на них завдання, які й визначають їх місце в економічній структурі країни, що характеризується певними видами діяльності.

До ознак бюджетних установ належать усі ознаки юридичної особи: 1) майнова відокремленість; 2) здатність від свого імені набувати відповідних прав та нести обов'язки; 3) здатність бути позивачем і відповідачем у суді. Саме поняття юридичної особи має значення, головним чином, у фінансовому та цивільному праві, тобто в майнових відносинах.

Бюджетними установами є організації, що створені органами державної влади, органами місцевого самоврядування, діяльність яких частково або повністю фінансується за рахунок Державного бюджету України та/або місцевих бюджетів.

За результатами дослідження було встановлено, що в теорії фінансового права бюджетні установи класифіковано на три групи: 1) установи, які виконують законодавчі функції, функції державного управління, охорони, державного контролю. Це органи законодавчої (Верховна Рада України), виконавчої (Кабінет Міністрів України, міністерства, відомства, державні комітети, місцеві державні адміністрації), судової (суди загальної юрисдикції та суд конституційної юрисдикції) гілок влади, органи місцевого самоврядування тощо; 2) установи соціально-культурної сфери державної та комунальної форм власності: наукові та освітні установи всіх видів, медичні заклади, установи культури, бібліотеки тощо; 3) соціальні фонди та служби: Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування, Фонд з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального страхування України на випадок безробіття; Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві тощо.

Бюджетні установи здійснюють свою діяльність на підставі закону, положення, статуту, що затверджуються уповноваженим органом публічної влади, який прийняв рішення щодо створення такої бюджетної установи. Бюджетна установа як державна установа, що самостійно виступає в господарському обороті від власного імені як юридична особа, володіє, користується та розпоряджається своїм майном на праві оперативного управління.

У підрозділі 1.2 «Поняття бюджетної установи як суб'єкта фінансового права» встановлено, що фінансові правовідносини відрізняються тим, що: а) виникають у процесі фінансової діяльності держави; б) одним із суб'єктів цих правовідносин завжди є уповноважений орган держави (фінансовий орган, кредитна установа); в) завжди виникають з приводу грошових фондів. Ці три відмітні ознаки, що розглядаються в сукупності, відрізняють фінансові правовідносини від інших видів правовідносин.

Виникнення, зміна й припинення фінансових правовідносин за участю бюджетних установ відбуваються за наявності чітко встановлених у правових нормах умов або юридичних фактів, тобто передбачених нормами фінансового права дій (бездіяльності) або подій, що викликають виникнення, зміну або припинення фінансових прав і обов'язків.

Виникнення фінансово-правових відносин за участю бюджетних установ зазвичай відбувається на підставі нормативного або індивідуального юридичного акта. Таким нормативним актом у сфері фінансової діяльності держави є Закон України “Про Державний бюджет України на відповідний рік”, який щорічно приймає Верховна Рада України. Індивідуальним нормативним актом слугує, наприклад, статут бюджетної установи чи її положення; кошторис, затверджуваний керівником бюджетної установи.

Зміна фінансових правовідносин бюджетних установ не може відбутися за волевиявленням їх учасників. Вона проходить на основі нормативного акта у зв'язку зі зміною передбачених у ньому фактів і подій. Припинення фінансових правовідносин за участю бюджетних установ настає у зв'язку з тим або іншим юридичним фактом. Найчастіше зустрічаються такі юридичні факти: погашення фінансового обов'язку в результаті сплати суми в строк або стягнення недоїмки (простроченого платежу); використання профінансованих бюджетних асигнувань.

Бюджетні установи як суб'єкти фінансового права виконують фінансові обов'язки і реалізовують фінансові права, вступаючи в конкретні фінансові правовідносини. Права й обов'язки бюджетних установ утворюють юридичний зміст фінансових правовідносин, при цьому саме у фінансових правах і фінансових обов'язках, у їх особливостях, взаємозв'язках розкриваються можливості та межі активності бюджетних установ як суб'єктів фінансових правовідносин.

Бюджетна установа як суб'єкт фінансового права - це організація, за якою визнається державою або органом місцевого самоврядування чи їх спільною волею здатність бути носієм суб'єктивних прав і юридичних обов'язків. Бюджетні установи не мають метою своєї основної діяльності отримання прибутку, створюються для проведення соціально-культурної, наукової та управлінської діяльності, є суб'єктами фінансового права, головним чином, у зв'язку з використанням для виконання своїх завдань коштів, що виділяються їм з державного або місцевого бюджетів. За результатами дослідження дано визначення поняття бюджетної установи як суб'єкта фінансового права.

Бюджетні установи як суб'єкти фінансового права є повноцінними учасниками фінансових правовідносин (наприклад, при отриманні бюджетних асигнувань від головних розпорядників бюджетних коштів, при виконанні обов'язків податкових агентів), але з властивими їм особливостями: правовідносини виникають і розвиваються у сфері фінансової діяльності бюджетних установ; правовідносини мають владний характер, оскільки однією з їх сторін обов'язково є бюджетні установи; зміст правовідносин має майновий характер.

У підрозділі 1.3 «Бюджетна установа як учасник бюджетної діяльності держави» зазначено, що, будучи різновидом фінансової діяльності, бюджетна діяльність має всі сутнісні характеристики перші, водночас, специфічні особливості, які виявляються в колі суб'єктів (учасників) та їх бюджетній компетенції, об'єкті впливу, дії в часі, наявності певної мети й реалізації державної волі в бюджетній сфері. Бюджетна діяльність здійснюється представницькими та виконавчими органами влади України й місцевого самоврядування, а також іншими установами, що зумовлено розподілом функцій, змістом і масштабом формування, розподілу, перерозподілу та використання відповідних бюджетних фондів. Частиною бюджетної діяльності в державі є бюджетний процес.

Встановлено, що суб'єкти бюджетних правовідносин мають такі ознаки: участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами; участь у будь-якій стадії бюджетного процесу як однієї зі сторін правовідносин; участь у формуванні доходів бюджетів; зв'язок з бюджетом по лінії отримання з нього грошових сум у формі фінансування. Наявність принаймні однієї з наведених ознак для суб'єкта бюджетних правовідносин обов'язкова, але можуть бути присутніми дві або всі ознаки. Суб'єктами бюджетного права є ті особи, які мають бюджетну правосуб'єктність і можуть завдяки цьому брати участь у конкретних бюджетних правовідносинах.

Бюджетні установи є суб'єктами бюджетного права лише тому, що беруть участь у кошторисному процесі, тобто в процесі складання й доведення кошторисів до вищестоящого розпорядника бюджетних коштів. Зрештою, виконання бюджету здійснюється з урахуванням цих кошторисів. При цьому бюджетні установи посідають важливе місце у виконанні бюджету. За результатами дослідження науково обґрунтовано та розроблено пропозиції щодо внесення змін до чинного Бюджетного кодексу України стосовно бюджетного обов'язку та щодо принципу підвідомчості видатків бюджетів.

Отже, бюджетні установи є безпосередніми учасниками в процесі здійснення видатків бюджетів, безпосередніми учасниками бюджетної діяльності держави, оскільки беруть участь у процесі формування доходів і здійснення видатків бюджетів держави і органів місцевого самоврядування. Обсяг бюджетної правосуб'єктності бюджетних установ визначається законодавством, виходячи із цілей їх діяльності.

Розділ 2 «Правосуб'єктність бюджетних установ як суб'єктів фінансового права України» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Поняття та сутність правосуб'єктності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права» встановлено, що правосуб'єктність у фінансовому праві включає в себе три елементи: можливість мати права і нести обов'язки (правоздатність), можливість самостійного здійснення прав і обов'язків (дієздатність) та здатність суб'єкта нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність (деліктоздатність). Правосуб'єктність бюджетних установ є однією з обов'язкових юридичних передумов фінансових правовідносин.

Розмежовують загальну, галузеву і спеціальну правоздатність бюджетних установ. Загальна правоздатність є принциповою можливістю бюджетної установи мати будь-які права й обов'язки з-поміж передбачених чинним законодавством, хоча фактичне володіння тими або іншими правами може настати лише за певних умов. Галузева правоздатність дає можливість набувати прав у тих або інших галузях права, тому її й називають галузевою (наприклад, шлюбна, трудова, виборча, фінансова). Фінансова правоздатність - це здатність бюджетних установ мати фінансові права й обов'язки, передбачені законом. Правоздатність бюджетних установ як юридичних осіб може бути галузевою, оскільки вони як суб'єкти фінансового права можуть брати участь у конкретних фінансових правовідносинах, наприклад, отримувати бюджетні асигнування від головних розпорядників бюджетних коштів.

Під фінансовою дієздатністю слід розуміти не лише можливість бюджетної установи як суб'єкта фінансового права мати права та обов'язки, а й здатність здійснювати та/або реалізовувати їх своїми діями, відповідати за наслідки, бути учасником фінансово-правових відносин. Фінансова дієздатність є здатністю бюджетної установи самостійно набувати, здійснювати, змінювати і припиняти фінансові права й обов'язки. Фінансова деліктоздатність є здатністю бюджетної установи відповідати за невиконання своїх обов'язків і неправомірну реалізацію своїх фінансових прав. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: зупинення операцій з бюджетними коштами; призупинення бюджетних асигнувань; зменшення бюджетних асигнувань. Відповідно до ч. 3 ст. 19 цього Кодексу учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Правосуб'єктність бюджетних установ - це об'єднане поняття, що відображає ті ситуації, за яких правоздатність і дієздатність нероздільні в часі, органічно зливаються воєдино. Стосовно бюджетних установ слід зазначити, що в таких суб'єктів фінансового права, як органи публічної влади, організації (бюджетні установи), правосуб'єктністю є правоздатність і дієздатність одночасно. Її межі в бюджетних організаціях визначені їх фінансовими правами та обов'язками, а в органів державної влади - компетенцією у сфері фінансової діяльності, встановленої в чинному законодавстві України.

У підрозділі 2.2 «Спеціальна правосуб'єктність бюджетних установ як суб'єктів фінансового права» з'ясовано, що під поняттям “спеціальна правосуб'єктність” мається на увазі здатність бюджетної установи бути учасником лише певного кола правовідносин у межах фінансового права. Бюджетні установи створюються для певної діяльності некомерційного характеру власником майна, у тому числі державою, органами місцевого самоврядування, публічними юридичними особами.

Основним способом забезпечення життєздатності бюджетних установ є їх фінансування на безвідплатній основі, зокрема у формі кошторисного фінансування з бюджету власника майна, тобто фінансування головним розпорядником бюджетних коштів. Як свідчить практика, в умовах економічної кризи для функціонування всіх створених в Україні бюджетних установ цих бюджетних джерел фінансування виявляється недостатньо. У межах спеціальної правоздатності бюджетних установ, основна діяльність яких спрямована на досягнення соціальних, культурних, освітніх, наукових цілей, розвиток фізичної культури і спорту тощо, чинним законодавством України та засновницькими документами їм може бути надане право займатися позабюджетною діяльністю, що дає дохід.

Відповідно до ст. 1 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, власні надходження бюджетних установ - це кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності. Власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи: перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством; друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

Одна з основних особливостей спеціальної правосуб'єктності будь-якої бюджетної установи, що здійснює позабюджетну діяльність, полягає в тому, що при здійсненні такої діяльності бюджетна установа багато в чому прирівнюється до звичайних комерційних організацій не лише в правах, а й в обов'язках, включаючи цивільно-правову відповідальність. За загальним правилом, відповідно до ч. 1 ст. 96 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 р. № 435-IV, яка регламентує відповідальність юридичних осіб, юридична особа самостійно відповідає за своїми зобов'язаннями. Тому бюджетна установа відповідає за цивільні правопорушення тільки за наявності порушення зобов'язання. Видається, що якщо бюджетна організація здійснює позабюджетну діяльність, яка дає дохід, то вона повинна нести таку саму відповідальність за цивільні правопорушення, що й комерційна організація. Відповідно до ч. 2 ст. 96 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 р. № 435-IV, юридична особа відповідає за своїми зобов'язаннями всім належним їй майном. Проте чинним бюджетним законодавством України бюджетним установам заборонено нести відповідальність своїм майном.

Особливості спеціальної правосуб'єктності бюджетних установ наявні і при укладенні ними різних цивільно-правових договорів. Так, при укладенні бюджетною установою договорів з фізичними і юридичними особами на придбання товарів, виконання робіт і надання послуг чинним законодавством України встановлено ряд умов, наприклад, щодо проведення тендерної процедури на закупівлю товарів, надання послуг.

Особливості спеціальної правосуб'єктності бюджетних установ виражаються і в обмеженнях прав бюджетної установи в цивільному обороті. Особливості правового становища окремих видів бюджетних установ визначені спеціальними законами та іншими нормативно-правовими актами. Так, наприклад, відповідно до п. 4 ст. 16 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі (крім випадків, передбачених цим Кодексом) або надавати юридичним чи фізичним особам кредити з бюджету (якщо не встановлено відповідні бюджетні призначення на надання кредитів з бюджету).

Отже, однією з обов'язкових юридичних передумов фінансових правовідносин бюджетних установ є спеціальна правосуб'єктність. Можна говорити про наявність цілого ряду особливостей спеціальної правосуб'єктності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права, зокрема: бюджетна установа - це єдиний вид некомерційної організації, що не є власником свого майна; діяльність, яка дає дохід, для бюджетної установи має допоміжний стосовно основної діяльності характер; доступні різні способи здійснення позабюджетної діяльності, що дає дохід; існує особливий правовий режим грошових коштів, отриманих від позабюджетної діяльності; кошти, отримані від діяльності, що дає дохід, бюджетна установа має право витрачати для здійснення покладених на неї завдань.

У підрозділі 2.3 «Особливості правосуб'єктності бюджетних установ як суб'єктів фінансового права» відзначено, що вся сукупність фінансово-правових норм, які визначають бюджетний устрій країни й регулюють суспільні відносини з формування та використання фондів грошових коштів, є нормативно-правовою основою діяльності бюджетних установ.

Наведено класифікацію фінансово-правових норм стосовно діяльності бюджетних установ. Так, фінансово-правові норми, що зобов'язують, вимагають від бюджетних установ як учасників фінансових правовідносин вчинити певні дії, встановлюють їх обов'язки у сфері цих відносин. Норми, що зобов'язують, передбачають також позитивні дії. Їх реалізація полягає в здійсненні передбачених диспозицією норми дій, що мають позитивний характер. Наприклад, відповідно до ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); здійснює управління бюджетними коштами в межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм тощо. Відповідно до ст. 2 Кодексу, розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету.

Фінансово-правові норми, що забороняють, містять заборону на здійснення певних дій, встановлюють обов'язок бюджетних установ як учасників фінансових правовідносин утриматися від них. До таких необхідно віднести норму, яка міститься в ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI. Відповідно до ч. 9 цієї статті Кодексу, створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. Відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ) органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами забороняється, крім випадку, передбаченого ч. 8 ст. 16 Кодексу.

Фінансово-правові норми, що уповноважують, встановлюють права бюджетних установ як учасників фінансових відносин на здійснення певних самостійних дій у передбачених законом межах. Вони надають можливість прийняття самостійних рішень у сфері фінансів, але в суворо встановлених межах. Таким чином, і цим нормам властива імперативність, оскільки не допускається вихід за ці межі. Норми, що уповноважують, не обтяжені ознакою обов'язковості, вони дають бюджетним установам можливість самостійно визначати, в якій ситуації і в якому обсязі реалізовувати права, надані їм фінансово-правовою нормою. Відмова суб'єктів фінансового права від використання своїх прав не тягне застосування заходів державного примусу. Так, відповідно до ч. 6 ст. 22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів.

Варто також зазначити, що відповідно до бюджетної системи України, яка складається, за ст. 2 Бюджетного кодексу України, із державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням специфіки адміністративно-територіального устрою, формується й дворівневе нормативно-правове регулювання діяльності бюджетних установ:

нормативно-правове регулювання бюджетних установ на державному рівні, зокрема при формуванні Державного бюджету України (включає суми видатків на утримання органів державної влади, які є головними розпорядниками бюджетних коштів, та утримання інших бюджетних установ, наприклад Національної академії правових наук України);

нормативно-правове регулювання бюджетних установ на місцевому рівні, зокрема при формуванні відповідного місцевого бюджету.

Правові основи різних видів бюджетних установ представлені рядом положень Конституції України, Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами, що мають у своєму складі норми, які регулюють цю сферу. Ці у свою чергу, можна поділити на загальні та спеціальні.

До нормативно-правових актів загального характеру, що регулюють фінансову діяльність бюджетних установ, належать, передусім, Конституція України, конституційні закони України: Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР, Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р. № 586-XIV, Закон України “Про Кабінет Міністрів України” від 07.07.2010 р. № 2591-VI тощо.

До спеціальних нормативно-правових актів, що безпосередньо регламентують процес фінансової діяльності відповідних бюджетних установ, належать Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI, Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19.11.1992 р. № 2801-XII, Закон України “Про фізичну культуру і спорт” від 24.12.1993 р. № 3808-XII, Закон України “Про вищу освіту” від 17.01.2002 р. № 2984-III, Закон України “Про наукову та науково-технічну діяльність” від 01.12.1998 р. № 284-XIV, Закон України “Про бібліотеки та бібліотечну справу” від 16.03.2000 р. № 1561-III.

Особливе значення для правового регулювання фінансової діяльності бюджетних установ мають інструкції, листи й інші документи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Національного банку України, Міністерства доходів і зборів України, зокрема Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” від 28.02.2002 р. № 228, наказ Міністерства фінансів України “Про бюджетну класифікацію” від 14.01.2011 р. № 11.

Розділ 3 «Характеристика фінансових правовідносин за участю бюджетних установ та контроль за діяльністю бюджетної установи» містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Види фінансових правовідносин за участю бюджетних установ» встановлено, що фінансові правовідносини за участю бюджетних установ відрізняються тим, що вони виникають у процесі фінансової діяльності; одним із суб'єктів у цих правовідносинах завжди є уповноважена державою установа; вони завжди виникають з приводу формування, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів. Ці відмітні ознаки, що розглядаються в сукупності, виділяють фінансові правовідносини бюджетних установ серед інших видів правовідносин.

За результатами дослідження фінансові правовідносини за участю бюджетних установ класифіковано на регулятивні й охоронні. Права та обов'язки бюджетних установ у фінансових правовідносинах багато в чому залежать від того, до якого виду правовідносин вони належать - регулятивних чи охоронних. Регулятивні правовідносини забезпечують реалізацію регулятивної функції права. У зв'язку з тим, що фінансове право покликане регулювати певну групу суспільних відносин, тобто закріплювати їх, упорядковувати діяльність суб'єктів у цих відносинах тощо, основна маса фінансово-правових відносин має регулятивних характер. Так, наприклад, Закон України “Про джерела фінансування дорожнього господарства України” від 16.12.1997 р. № 724/97-ВР визначає правові основи забезпечення фінансування витрат, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг загального користування України.

Відповідно до ст. 2 Закону України “Про джерела фінансування органів державної влади” від 30.06.1999 р. № 783-XIV, органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік. Фінансування утворення, реорганізації та ліквідації органів державної влади здійснюється в межах коштів, передбачених на утримання органів державної влади Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік або (у разі недостатності такого фінансування) після внесення відповідних змін до такого Закону.

І, нарешті, яскравим прикладом регулятивних фінансових правовідносин є Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, який регулює відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, визначає правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Охоронні фінансові правовідносини за участю бюджетних установ забезпечують реалізацію охоронної функції права. У фінансовому праві ці правовідносини відіграють допоміжну роль стосовно регулятивних, тому в системі фінансових правовідносин вони похідні від регулятивних і їх питома вага відносно невелика, хоча останніми роками у зв'язку з бурхливим розвитком підгалузі податкового, валютного права вони стали посідати помітніше місце в системі фінансових правовідносин (наприклад, Положення про валютний контроль, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 08.02.2000 р. № 49). Положення про валютний контроль визначає основні засади здійснення Національним банком функцій головного органу валютного контролю згідно з повноваженнями, наданими йому за ст. 7, 44 Закону України “Про Національний банк України”. Ще одним прикладом охоронних фінансових правовідносин є Декрет Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” від 19.02.1993 р. № 15-93, що установлює режим здійснення валютних операцій на території України, визначає загальні принципи валютного регулювання, повноваження державних органів і функції банків та інших фінансових установ України в регулюванні валютних операцій, права й обов'язки суб'єктів валютних відносин, порядок здійснення валютного контролю, відповідальність за порушення валютного законодавства. Проте здебільшого цей Декрет встановлює фінансові санкції за порушення валютного законодавства України.

У цілому фінансові правовідносини за участю бюджетних установ можна диференціювати за видами фінансово-правових інститутів. Така класифікація актуальна завжди, оскільки дає змогу охопити всі види публічних відносин, що становлять предмет фінансового права. За цим критерієм фінансові правовідносини за участю бюджетних установ поділяються на такі відносини: а) фінансово-контрольні; б) бюджетні; в) з формування і виконання бюджетів державних і позабюджетних фондів; г) податкові; д) з неподаткових платежів; е) з кошторисно-бюджетного фінансування; ж) з державного страхування; з) з грошового обігу та розрахунків; и) з валютного регулювання.

Фінансові правовідносини за участю бюджетних установ можуть бути поділені за критерієм їх об'єкта на майнові й немайнові. Об'єктом майнових фінансових правовідносин слугує грошова субстанція: податок, грошовий фонд, трансферт тощо (наприклад, відносини зі сплати податків і зборів до бюджету та державних позабюджетних фондів; з бюджетного й позабюджетного фінансування). Об'єктом немайнових фінансових правовідносин є проект бюджету, кошторис бюджетної установи як індивідуальний фінансовий плановий акт, діяльність зі здійснення фінансового контролю тощо.

У підрозділі 3.2 «Фінансові правовідносини у сфері контролю за діяльністю бюджетної установи» встановлено, що бюджетний контроль є врегульованою нормами бюджетного права системою ревізійно-правових заходів, спрямованих на перевірку законності й доцільності здійснюваної в державі бюджетної діяльності. Бюджетний контроль є одним із напрямів фінансово-правового регулювання діяльності бюджетних установ. За результатами дослідження дано визначення поняттю бюджетного контролю за діяльністю бюджетних установ.

Встановлено, що завданнями бюджетного контролю за діяльністю бюджетних установ як системи є: контроль за законністю, доцільністю, повнотою, своєчасністю та цільовим призначенням спрямування й використання державних та місцевих фінансових коштів; оцінювання ефективності їх використання, а також використання державного й комунального майна; контроль за виконанням планових завдань з надання державних послуг і за дотриманням нормативів фінансових стандартів при їх наданні; контроль за повнотою, своєчасністю, цільовим призначенням виконання дохідних та видаткових статей кошторисів бюджетних установ, виявлення резервів зростання доходів державного бюджету; оцінювання витрат і результатів при використанні бюджетних коштів; контроль за виконанням кошторису; перевірка дотримання фінансового законодавства в частині своєчасності й повноти виконання бюджетними установами зобов'язань перед бюджетною системою.

При дослідженні бюджетного контролю в системі діяльності бюджетних установ слід виходити з того, що органами, які здійснюють бюджетний контроль і мають контрольні повноваження на кожній стадії бюджетного процесу, відповідно до гл. 17 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, є Верховна Рада України, Міністерство фінансів України, Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, відповідні місцеві ради та державні адміністрації.

За результатами аналізу повноважень органів публічної влади щодо здійснення бюджетного контролю варто зазначити, що попередній і поточний бюджетний контроль за діяльністю бюджетних установ є найсучаснішими видами контролю без застосування будь-яких санкцій. Вони мають профілактичний характер і спрямовані на запобігання порушенням бюджетного законодавства України. Припустимо, одержувач бюджетних коштів звертається до Державної казначейської служби, щоб вона санкціонувала фінансування видатків. Співробітник казначейської служби бачить, що в платіжних документах, наприклад, вказано неправильний код бюджетної класифікації або ця витрата перевищує ліміти бюджетних асигнувань. Відмовляючи в проведенні платежу, казначейська служба тим самим запобігає порушенню бюджетного законодавства. Саме в цьому й полягає контроль з боку казначейської служби. Таким чином, необхідною умовою ефективності правового регулювання фінансових відносин за участю бюджетних установ є бюджетний контроль, що являє собою частину єдиного механізму державного фінансового контролю.