Роль і місце прокуратури в забезпеченні законності в державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.95

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Роль і місце прокуратури в забезпеченні законності в державному управлінні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Муравенко Олександр Юрійович

Харків - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Сумському державному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Кулинич Сергій Анатолійович, Сумський державний університет, доцент кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки юридичного факультету.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Музичук Олександр Миколайович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник факультету підготовки фахівців для підрозділів слідства;

кандидат юридичних наук, доцент Лученко Дмитро Валентинович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри адміністративного права.

Захист відбудеться 26 квітня 2014 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 22 березня 2014 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л. В. Могілевський.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Тривалий час міжнародні та європейські регіональні інституції надавали рекомендації нашій державі щодо реформування ролі, призначення й правової природи національної прокуратури відповідно до європейських стандартів. Наразі ці рекомендації виконані не в повному обсязі, незважаючи на проведення в 2012-2013 роках реформи кримінальної юстиції, в межах якої модифіковано й правову природу української прокуратури. При цьому чи не найважливішим питанням для науковців і практиків залишається критичне оцінювання доцільності окремих питань реформування прокуратури, адже не завжди процедура адаптації українського законодавства до європейського, що часто відбувається з ігноруванням української ментальності, історії й культури права, може позитивно відобразитися на правозастосовній практиці.

До сьогодні українська прокуратура та її роль в забезпеченні законності в державному управлінні концептуально відрізняється від європейської, головним чином тієї, що функціонує в країнах англо-американського права та ряді держав континентальної правової традиції: якщо роль прокуратури європейських держав зводиться до здійснення кримінального переслідування законопорушників (в окремих державах ця функція комбінується також із наглядовими повноваженнями), то вітчизняна прокуратура є особливим державним органом, який здійснює основний та найбільш ефективний захист законності взагалі та захист у державному управлінні зокрема, переважно внаслідок загальної природи її юридичного статусу.

Загалом, роль національної прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні важко недооцінити, тому питання про вдосконалення повноважень прокуратури не повинно бути синонімом їх звуження та/або обмеження (останні поправки до законодавчих актів, що регламентують функціонування української прокуратури, хоч і були озаглавлені як зміни «з питань удосконалення діяльності прокуратури», проте, за своєю суттю, були спрямовані на обмеження повноважень цього органу влади, без обговорення з Венеціанською комісією Ради Європи).

Водночас слід звернути увагу на те, що реформи, які відбуваються сьогодні в Україні, переважно спрямовуються на адаптування національного законодавства до європейських стандартів, при цьому актуалізує даний процес поглиблена інтеграція нашої держави з Євросоюзом шляхом підписання Договору про асоціацію (однією з вимог до підписання якого є вдосконалення законодавства про суди та прокуратуру). В цьому процесі найближчим часом планується прийняти новий Закон про прокуратуру України, з набранням чинності якого прокуратура позбавиться ряду повноважень, що допомагали їй як оперативно реагувати на порушення законності, так і ефективно забезпечувати законність у державному управлінні.

Саме тому всебічне дослідження проблеми ролі та місця національної прокуратури в забезпеченні законності в державному управлінні наразі є одним із найактуальніших питань не лише адміністративного права, але й доктрини права загалом.

Окремим питанням у вказаному напрямку приділяли увагу як зарубіжні, так і українські науковці. Серед них можна назвати таких, як О. М. Баксалова, Д. В. Баксаляр, В. П. Бєляєв, М. М. Бурбика, Д. О. Гонібєсов, І. Ю. Гончарова, М. В. Косюта, О. М. Литвак, О. О. Максуров, І. Є. Марочкін, О. В. Марцеляк, М. І. Мичко, В. В. Назаров, Є. М. Попович, Г. П. Середа, Ю. М. Тодика, К. О. Улизько, Ю. В. Шевченко тощо. Разом із тим необхідно зазначити, що в рамках вітчизняної доктрини адміністративного права питання ролі і місця національних органів прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні комплексно не досліджувалось. Також слід наголосити, що, незважаючи на вихід друком за останні декілька років окремих наукових праць, де вітчизняні вчені фрагментарно розглядали предмет нашого наукового пошуку, такі дослідження, з практичного боку, є застарілими, оскільки не враховують законодавчі зміни в регламентації повноважень прокуратури, які мали місце в ході реформи кримінальної юстиції 2012 року.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Сумського державного університету на 2011-2014 рр. та науково-дослідної теми «Правоохоронна система України: адміністративно-правові заходи організації та функціонування» (номер державної реєстрації 0110U005040).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні ролі й місця національних органів прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні в умовах сучасних реформ та економічних перетворень, а також виявленні прогалин у правовому регулюванні повноважень органів прокуратури і наданні конкретних пропозицій щодо їх усунення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- визначити зміст та сутність законності як правового явища, зокрема в аспекті адміністративного права;

- встановити сутність та ознаки законності в державному управлінні;

- вивчити та розкрити форми та засоби забезпечення законності в державному управлінні;

- охарактеризувати правовий статус національних органів прокуратури в Україні;

- окреслити функції органів прокуратури в Україні;

- розглянути та систематизувати повноваження національних органів прокуратури та форми їх реалізації, зважаючи на останні зміни в законодавстві та вимоги міжнародних інститутів щодо реформування повноважень прокуратури України;

- виявити прогалини в правовому регулюванні забезпечення законності в державному управлінні органами прокуратури, а також надати рекомендації щодо усунення цих недоліків;

- визначити основні напрямки вдосконалення забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з іншими учасниками адміністративних правовідносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час реалізації органами прокуратури своїх повноважень щодо забезпечення законності в державному управлінні.

Предметом дослідження виступають роль і місце прокуратури в забезпеченні законності в державному управлінні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. В роботі використовувалися такі методи, як історичний, формально-логічний, системно-структурний та логіко-семантичний. Застосування історичного методу дозволило вивчити еволюцію становлення в загальноправовій науці та доктрині адміністративного права понять «законність» і «законність в державному управлінні», а також виникнення й формування форм та засобів забезпечення законності в державному управлінні, формування правового статусу органів прокуратури в Україні (підрозділи 1.1-1.3, 2.1). Формально-логічний у поєднані із системно-структурним методом надав можливість проаналізувати та систематизувати форми та засоби забезпечення законності в державному управлінні, функції національних органів прокуратури в Україні та їх повноваження й форми їх реалізації, а також повноваження прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3, 3.1). За допомогою логіко-семантичного методу визначено поняття й надано класифікацію ряду понять (підрозділи 1.1-1.3, 2.1-2.3). Комплексний підхід до використання вказаних методів дозволив всебічно розглянути стан правового регулювання забезпечення законності в державному управлінні органами прокуратури України, виявити недоліки й прогалини та надати пропозиції щодо його вдосконалення.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, адміністративного права і процесу, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади діяльності органів прокуратури. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких може бути використано в Україні. Інформаційною та емпіричною основою дослідження є узагальнення практичної діяльності, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права визначити роль та місце національних органів прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні в умовах сучасних реформ та економічних перетворень. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- здійснено систематизацію функцій національних органів прокуратури України щодо забезпечення законності в державному управлінні. Зокрема виділено конституційні (підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян) та законодавчі (основні, другорядні, похідні) функції;

- у національній доктрині адміністративного права комплексно виявлено прогалини в правовому регулюванні сукупності повноважень прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні, а також надано рекомендації щодо усунення цих недоліків. Також зазначено, що реалізація правозахисної функції органами прокуратури повинна бути поширена на усіх фізичних (не лише громадян) та юридичних (усіх форм власності та всіх, що здійснюють свою діяльність на території України й визнаються такими за національним законодавством) осіб. Також особлива увага звертається на потребу регламентації обов'язковості участі прокурора у справах про оскарження нормативно-правових чи правових актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також обов'язку прокуратури щодо подання у відповідні суди заяв про розгляд справи, предметом якої є державне або муніципальне майно, фінансові кошти державної казни, так само як і будь-який державний позабюджетний фонд;

- на підставі аналізу питання забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з іншими учасниками адміністративних правовідносин виявлено проблеми і окреслено шляхи їх вирішення в цій сфері. Зокрема особлива увага звертається на потребу наділення прокуратури правом давати санкцію на проведення будь-яких оперативно-розшукових заходів, так само як і при виявленні порушень закону зупиняти своєю постановою такі заходи. А також з метою унеможливлення подальшої рейдерської практики в Україні доцільним є створення та прийняття норми, якою було б накладено обов'язок на державні виконавчі служби погоджувати з національними органами прокуратури відкриття виконавчого провадження в господарських справах з приводу зміни права власності в окремих випадках;

удосконалено:

- систематизацію повноважень органів прокуратури щодо забезпечення законності в державному управлінні зважаючи на останні зміни в законодавстві та вимоги міжнародних інститутів щодо реформування повноважень прокуратури України. Виділено: 1) повноваження в процесі здійснення нагляду; 2) виявлення та реагування на порушення закону (злочини, делікти); 3) компетенція в питанні порушення кримінальної справи; 4) управлінські повноваження органів прокуратури (спеціальна адміністративна компетенція посадових осіб органів прокуратури щодо здійснення управління таким органом; 5) специфічні повноваження міждержавного характеру;

дістали подальшого розвитку:

- аналіз формування та системне визначення поняття «законність в державному управлінні» в національній доктрині адміністративного права, зокрема відзначено, що хоч це поняття є похідним від аналогічного радянського терміна, проте, зважаючи на концептуальні зміни національного законодавства й доктрини адміністративного права, поняття законності в державному управлінні потрібно розуміти як комплексний термін, який складається з наступних елементів: наявність законодавчих актів, що визначають виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади; виконання органами державної влади власних обов'язків лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені національним законодавством; наявність контролю та нагляду за додержанням законів у державі та наявність санкцій за порушення законності;

- розуміння форм забезпечення законності в державному управлінні, зокрема виокремлено законодавчо-владну, виконавчо-владну, судово-владну, недержавну організаційно-структурну форми, а також таку форму, як діяльність органів прокуратури;

- визначення особливостей правового статусу національних органів прокуратури в Україні. Зокрема доведено, що правовий статус національних органів прокуратури слід розглядати як комплексне та складне поняття, зміст якого формується Основним Законом України, спеціальними законодавчими актами, а також відповідними міжнародними нормативно-правовими актами.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальших досліджень проблем забезпечення законності в державному управлінні, а також при вивченні питань організації та функціонування органів прокуратури;

- у правотворчості - в процесі підготовки змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів, а також їх проектів, якими вносяться зміни до комплексу функцій та повноважень національних органів прокуратури України, головним чином тих, що прямо стосуються прав та обов'язків прокуратури в процесі здійснення ними нагляду за дотриманням законності в державному управлінні;

- у правозастосуванні - з метою правильного застосування термінів та окремих норм чинного законодавства, які розглядаються в цій дисертації (акт впровадження у діяльність прокуратури Харківської області);

- у навчальному процесі - під час викладання курсу адміністративного права й підготовки навчальної, інформаційної та методичної літератури (акт впровадження у навчальний процес Сумського державного університету).

Апробація результатів дослідження. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення й висновки були оприлюднені на таких міжнародних науково-практичних конференціях: «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (Суми, 2012); «Сучасний стан та перспективи подальшого розвитку правової системи України» (Харків, 2012); «Актуальні досягнення юридичної науки в ХХІ столітті» (Львів, 2012).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, задачі та об'єкт дослідження, вказується на зв'язок з науковими програмами та планами, окреслюються методи дослідження, наукова новизна, розкривається наукове та практичне значення роботи, а також подаються відомості про апробацію одержаних результатів.

Розділ 1 «Правова характеристика законності в державному управлінні» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Правова характеристика законності» проаналізовано історію виникнення й становлення такого явища, як законність, а також досліджено його правову природу.

З'ясовано, що юридичного змісту термін «законність» набув лише в ХХ ст., при цьому ні законодавцем, ні науковцями досі не сформульовано єдиної та загальновизнаної дефініції поняття законності. Критикується низка варіацій розуміння зазначеного терміна та доводиться неприпустимість розуміння законності як вимоги безумовного виконання окрім норм Конституції та законів ще й положень підзаконних актів, оскільки змістом законності є закони, на яких і відповідно до яких будується сукупність підзаконних норм.

Зроблено висновок, що законність - це, з одного боку, абстрактна ідея, що виражає принцип загальнообов'язковості закону, який відповідає праву, а з іншого - політико-правовий режим, метод державного управління, в процесі якого приймаються правові закони, точно і неухильно реалізуються правові приписи правових законів державою, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Визначено, що законність характеризується наступними основними ознаками: 1) загальність (універсальність), тобто є єдиною, охоплює всю державу, всі структури державного управління, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, і є однаково обов'язковою для виконання; 2) нерозривний зв'язок із правом, юридичними нормами, тобто оформлюється в законодавчі норми, які офіційно публікуються в спеціальних виданнях; 3) наявність сукупності принципів, що спрямовані на захист правового статусу людини та правопорядку; 4) регламентація юридичної відповідальності за порушення законності (посадових осіб, державних службовців, муніципальних службовців, усіх фізичних та юридичних осіб).

У підрозділі 1.2 «Поняття та сутність законності в державному управлінні» проаналізовано історичні етапи формування цього правового явища, розкрито його правову природу.

Доводиться, що законність у державному управлінні є комплексним поняттям, система елементів якого складається з наступного: наявність сукупності законодавчих актів, що визначає виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади; виконання органами державної влади та їх посадовими особами своїх обов'язків лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; однакове виконання законів кожним; ефективне функціонування системи контролю та нагляду за додержанням законів у державі; наявність законодавчо закріпленої юридичної відповідальності органів державної влади за порушення законності, а також персональної відповідальності за таке правопорушення усіх винних державних службовців.

Зауважується, що виняткове значення законності в державному управлінні розкривається в системі взаємовідносин органів державної влади, їх посадових осіб між собою та з фізичними і юридичними особами, оскільки: органи державної виконавчої влади створюють велику кількість нормативно-правових актів, які повинні відповідати законам України; суб'єкти державної виконавчої влади безпосередньо розпоряджаються значним обсягом цінних ресурсів різного характеру; органи державної виконавчої влади наділені дискреційними повноваженнями.

У підрозділі 1.3 «Форми та засоби забезпечення законності в державному управлінні» проаналізовано сутність та види форм і засобів забезпечення законності в державному управлінні, здійснено систематизацію елементів, з яких складаються вказані поняття.

Встановлено, що за своєю сутністю форма забезпечення законності в державному управлінні є зовнішньо вираженою дією уповноваженого чинним законодавством державного органу, що здійснюється в межах його компетенції та має відповідні забезпечувальні наслідки.

Здійснено наступну систематизацію форм забезпечення законності в державному управлінні: 1) залежно від наділення суб'єктів державно-владними повноваженнями виділено інституціональну та юрисдикційну форму; 2) залежно від основних функцій державних органів виокремлено забезпечення законності у формі законотворення та у формі реалізації законів; 3) залежно від організаційно-структурного змісту суб'єктів та їхніх організаційно-правових методів розмежовано: а) законодавчо-владну форму; б) виконавчо-владну форму; в) судово-владну форму; г) діяльність органів прокуратури (прокурорський нагляд); д) недержавну організаційно-структурну форму (громадський контроль, самозахист, «акт громадської непокори»). державний прокуратура законодавство

Засоби забезпечення законності в державному управлінні розкриваються як правові норми, що регламентують діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та громадських об'єднань і громадян щодо створення сприятливих умов (гарантій) для правомірного і неухильного дотримання норм законів, унеможливлення порушення прав та законних обов'язків фізичних та юридичних осіб органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами. До даних засобів віднесено діяльність щодо створення загальних та спеціальних гарантій, а також залежно від змісту діяльності виділено такі засоби забезпечення законності в державному управлінні, як державний контроль та державний нагляд.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання діяльності органів прокуратури України щодо забезпечення законності у державному управлінні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Правовий статус органів прокуратури в Україні» розкривається правовий статус національних органів прокуратури в Україні, аналізуються рекомендації міжнародних організацій щодо реформування прокуратури України в частині зміни їх правового статусу та подається наукове обґрунтування доцільності таких змін.

Зроблено висновок, що правовий статус органів прокуратури в Україні варто розглядати в аспекті Конституції України, спеціальних законодавчих актів, а також міжнародно-правових актів (рекомендацій, договорів): 1) конституцієдавцем регламентовано правовий статус органів прокуратури в загальних аспектах, при цьому не дано відповіді на питання про те, до якої гілки влади потрібно віднести органи прокуратури, а робиться відсилання до спеціальних законів України в рамках питання організації та порядку діяльності органів прокуратури; 2) творці закону в спеціальному законодавстві комплексно визначають правовий статус органів прокуратури, загальний обсяг їхніх прав і обов'язків, а також можливості настання відповідальності за порушення прокуратурою чинного законодавства; 3) в низці міжнародно-правових актів рекомендаційного характеру зазначені вимоги щодо правового статусу прокуратури, які, внаслідок зобов'язань, що взяла Україна перед відповідними міжнародними організаціями, національний парламент повинен врахувати і законодавчо виправити розбіжності вітчизняної регламентації правового статусу органів прокуратури зі сталими міжнародними стандартами.

У підрозділі 2.2 «Функції органів прокуратури в Україні» розкрито зміст функцій органів прокуратури, а також здійснено систематизацію передбачених законодавцем у низці законодавчих актів прокурорських функцій.

Встановлено, що, під поняттям «функції органів прокуратури» потрібно розуміти вид діяльності цього органу державної влади, який зумовлюється його соціальним призначенням, вираженим в його завданнях, та характеризується певним предметом відання, спрямованим на вирішення цих завдань, що вимагає використання властивих прокуратурі повноважень і правових засобів.

Система функцій органів прокуратури будується відповідно до юридичної природи актів, якими регламентуються такі функції: 1) функції, що виходять із Конституції України, зокрема: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 2) функції, що виходять із сукупності законодавчих актів України, до яких належать: а) основні функції органів прокуратури; б) другорядні функції органів прокуратури; в) похідні функції органів прокуратури. Охарактеризовано окреслені функції.

У підрозділі 2.3 «Повноваження органів прокуратури та форми їх реалізації» визначено зміст та розкрито сутність повноважень органів прокуратури, здійснено систематизацію прокурорських повноважень, що закріплені чинним законодавством у низці нормативно-правових актів.

Встановлено, що під поняттям «повноваження органів прокуратури» потрібно розуміти фундаментальну складову функцій цього органу влади, що є сукупністю ефективних правових форм реалізації закріплених законодавством прав і обов'язків прокурорів, враховуючи їхній статус, посадове становище та сферу діяльності.

Залежно від прокурорських функцій повноваженнями органів прокуратури є: 1) повноваження в процесі здійснення нагляду; 2) виявлення та реагування на порушення закону; 3) компетенція в питанні відкриття кримінального провадження. Виходячи з норм чинного законодавства, окрім вищезазначених повноважень, виділено також: 1) управлінські повноваження органів прокуратури (адміністративна компетенція посадових осіб органів прокуратури щодо здійснення управління таким органом); 2) специфічні повноваження, що випливають із міжнародного та дипломатичного права; проведення дізнання; видачу злочинців або осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів; направлення повідомлень про наслідки кримінального переслідування.

Розділ 3 «Вдосконалення правового регулювання діяльності прокуратури щодо забезпечення законності в державному управлінні» об'єднує два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Повноваження прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні: прогалини та шляхи їх усунення» проаналізовано повноваження прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні, з'ясовано прогалини в законодавстві щодо регламентації таких прокурорських повноважень та сформульовано рекомендації щодо усунення цих недоліків.

Зроблено висновок, що вдосконалення сукупності повноважень прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні потребує комплексності. Насамперед, слід удосконалити в рамках окремих сфер сформульовані в ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» завдання, які мають занадто загальний характер, а саме: 1) нагляд за застосуванням і виконанням законів - потрібно конкретизувати перелік органів, на які поширюється компетенція національних органів прокуратури, а також переглянути характер прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів; 2) нагляд за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство - основна концентрація нагляду на таких проблемах, як захист від катувань та забезпечення дотримання вимог сумлінної практики проведення допитів; 3) при підтриманні державного обвинувачення та представництва інтересів громадянина або держави в суді - поширити правозахисну функцію органів прокуратури на усіх фізичних та юридичних осіб; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян - потрібно передбачити, що перевірки стану спеціальних закладів та стану утримування осіб у цих закладах повинні бути реалізовані не лише у певні періоди, а й у результаті скарги чи вмотивованого клопотання особи, щодо якої застосовуються спеціальні чи інші заходи примусового характеру в кримінальних провадженнях, та ряду спеціальних суб'єктів.

Звертається особлива увага на те, що в процесі вдосконалення сукупності повноважень прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні потрібно приділити значну увагу вирішенню таких важливих питань, як: 1) оперативне забезпечення повноважень органів прокуратури; 2) нормотворення; 3) участь у конституційному процесі. Запропоновано напрямки удосконалення окреслених питань.

У підрозділі 3.2 «Забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з іншими учасниками адміністративних правовідносин: основні напрямки вдосконалення» встановлено проблеми в означеній сфері та окреслено основні напрямки вдосконалення вказаної взаємодії.

Шляхи вдосконалення забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії (слід відрізняти від поняття координації) з іншими учасниками адміністративних правовідносин залежать, головним чином, від відносин прокуратури з органами влади, що побудовані на незалежності діяльності прокуратури та відкритості органів влади, яка засновується на: сприянні органам прокуратури всіма ресурсами в процесі забезпечення законності, наданні їм інформації про власну діяльність та діяльність щодо забезпечення законності, з одного боку, а з іншого - доказів і будь-яких відомостей щодо підтвердження порушення принципу законності інших органів влади. Найчастіше така взаємодія прямо чи опосередковано виявляється в ряді випадків взаємного вирішення правових питань (наприклад, отримавши скаргу на дії слідчого, прокуратура звертається до відповідного слідчого органу з метою вирішення усіх об'єктивних обставин справи та з'ясування, чи було порушено право заявника).

На підставі вивчення окремих проблемних питань взаємодії органів прокуратури з іншими учасниками адміністративних відносин доведено доцільність удосконалення забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні в цьому напрямку. Підкреслюється, що, насамперед, потребує вдосконалення питання нагляду за застосуванням та дотриманням законів органами державної влади. Зокрема, шляхом взаємодії національних органів прокуратури із: 1) органами державної виконавчої влади й органами місцевого самоврядування: органи прокуратури здійснюють нагляд за додержанням законів зазначеними органами, які, у свою чергу, повинні сприяти прокуратурі в реалізації нею своїх повноважень, проте така взаємодія буде ефективнішою, якщо законодавством буде передбачено обов'язок зазначених органів виконувати вказівки прокуратури; 2) судами України: незважаючи на сталу практику взаємодії органів прокуратури із судами в забезпеченні законності, вбачається доцільність законодавчої регламентації такої взаємодії, коли органи прокуратури будуть виступати щодо судів як зовнішній контроль.

Зроблено висновок, що забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, повинні ґрунтуватись, зокрема, й на праві органів прокуратури давати санкцію на проведення будь-яких оперативно-розшукових заходів, так само як і при виявленні порушень закону зупиняти своєю постановою такі заходи.

Забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії зі спеціальними органами, діяльність яких спрямована на виконання судових рішень, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, побудоване на тому принципі, що прокуратура виконує контролюючу та наглядову функцію щодо діяльності зазначених органів (головним чином, у правозахисних цілях), а ті, у свою чергу, наприклад, сприяють органам прокуратури в наданні достовірної інформації про свою діяльність, про стан утримання ув'язнених тощо. Так, найбільш ефективною така взаємодія буде лише тоді, коли прокуратура зможе постійно проводити моніторинг стану утримання громадян під вартою як на підставі заяв, так і з власної ініціативи (у формі ревізії - комплексної чи одноособової). Вбачається необхідність у наділенні органів прокуратури правом на відкриття виконавчого провадження, головним чином зважаючи на те, що національній практиці відомі випадки, коли в тих чи інших ситуаціях виконавче провадження, переважно в господарських справах, ставало засобом впливу на стан конкуренції на ринку. Також доцільним є створення та прийняття норми, якою на державні виконавчі служби було б накладено обов'язок щодо погодження з національними органами прокуратури відкриття виконавчого провадження в господарських справах з приводу зміни права власності в окремих випадках (які залежать від частки в майні юридичної особи державної власності, ринкової собівартості майна, а також при підозрі рейдерства).

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні ролі й місця органів прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні в умовах сучасних реформ та економічних перетворень, а також виявленні прогалин у правовому регулюванні повноважень органів прокуратури й наданні конкретних пропозицій щодо їх усунення. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Законність у державному управлінні є комплексним поняттям, система елементів якого складається із наступного: 1) наявність сукупності законодавчих актів, що визначає виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади; 2) виконання органами державної влади та їх посадовими особами своїх обов'язків лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 3) однакове виконання законів кожним; 4) ефективне функціонування системи контролю та нагляду за додержанням законів в державі; 5) наявність законодавчо закріпленої юридичної відповідальності органів державної влади за порушення законності, а також персональної відповідальності за таке правопорушення усіх винних державних службовців.

2. Формою забезпечення законності в державному управлінні є зовнішньо виражена дія уповноваженого чинним законодавством державного органу, що здійснюється в межах його компетенції та має відповідні забезпечувальні наслідки.

У широкому розумінні форми забезпечення законності в державному управлінні відповідно до двох основних функцій державних органів поділяються на: 1) законотворення (комплексна функція держави, в результаті якої в законодавчих актах закріплюються норми, унаслідок чого створюється атмосфера однакової спрямованості усього законодавства та універсальності його дії); 2) реалізацію законів (усіма трьома гілками влади, органами прокуратури та громадськістю здійснюється реалізація приписів законів України, що за своєю суттю і є забезпеченням законності).

3. Формами забезпечення законності в державному управлінні, залежно від організаційно-структурного змісту суб'єктів та їхніх організаційно-правових методів, є: 1) законодавчо-владна форма забезпечення законності в державному управлінні. Така форма представлена Верховною Радою України, яка виконує важливі функції держави, а саме законотворення та парламентський контроль. Парламентський контроль здійснюється не лише ВРУ, а й народними депутатами України, постійними комітетами, тимчасовими слідчими комісіями, а також такими органами, як Омбудсман (Уповноважений з прав людини) та Рахункова палата України; 2) виконавчо-владна форма забезпечення законності в державному управлінні. Дана форма забезпечення представлена в Україні таким державним інститутом влади, як Кабінет Міністрів України (урядовий контроль); 3) судово-владна форма забезпечення законності в державному управлінні. Така форма представлена Конституційним Судом України, судами загальної юрисдикції, спеціалізованою (адміністративною, господарською) юстицією (судочинство та судовий контроль). Залежно від різновиду судової юрисдикції форми судово-владного забезпечення законності в державному управлінні реалізуються таким чином: конституційний судовий контроль (здійснюється виключно Конституційним Судом України); загальний судовий контроль (здійснюється судами загальної юрисдикції); спеціалізований судовий контроль (здійснюється спеціалізованою юстицією: адміністративними, господарськими судами); 4) діяльність органів прокуратури (прокурорський нагляд). Предметом прокурорського нагляду є виконання законів усіма гілками влади та органами місцевого самоврядування, органами військового управління, а також відповідність нормативно-правових актів, які створюють ці органи, законам України; 5) недержавна організаційно-структурна форма забезпечення законності в державному управлінні. Така форма представлена інститутом оскарження дій державних органів фізичними та юридичними особами (громадський контроль, самозахист, «акт громадської непокори»); адвокатурою в Україні.

4. Засоби забезпечення законності в державному управлінні це правові норми, що регламентують діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та громадських об'єднань і громадян щодо створення сприятливих умов (гарантій) для правомірного і неухильного дотримання норм законів, унеможливлення порушення прав та законних обов'язків фізичних та юридичних осіб органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами.

Засоби забезпечення законності в державному управлінні доцільно поділити на: 1) загальну групу гарантій: економічні гарантії (наприклад, наявність у держави необхідних ресурсів, економічна свобода та рівність форм власності); політичні гарантії (наявність демократичного режиму та гласності); організаційно-політичні гарантії (закріплення в Конституції держави та практичний поділ державної влади на три гілки: законодавчу, виконавчу, судову); 2) спеціальну групу гарантій: юридичні гарантії (закріплення засобів забезпечення законності в державному управлінні в законодавчих актах, що створює правову основу для реалізації встановлених вимог); організаційно-правові гарантії (процедура вдосконалення законодавства як нормативної основи принципу законності).

Основними засобами забезпечення законності в державному управлінні є: 1) державний контроль; 2) державний нагляд.

5. У період дії Перехідних положень Основного Закону України правову природу органів прокуратури визначено як правоохоронний орган державної влади, що наділяється рядом повноважень, серед яких здійснення тимчасової функції нагляду за законністю в державі. Найбільш повно розкривається правовий статус органів прокуратури України в аспекті Конституції України, спеціальних законодавчих актів (головним чином «Про прокуратуру», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» тощо), міжнародних нормативно-правових актів (рекомендацій, договорів). Такий правовий статус піддано критиці міжнародними органами й рекомендовано Україні звільнити прокуратуру від обов'язку здійснення нагляду за законністю в державному управлінні зокрема та в державі загалом.

6. Функції органів прокуратури це вид діяльності цього органу державної влади, який зумовлюється його соціальним призначенням, вираженим у його завданнях, та характеризується певним предметом відання, спрямованим на вирішення цих завдань, що вимагає використання властивих прокуратурі повноважень і правових засобів.

В Основному Законі України конституцієдавець не дає визначення поняття «функції прокуратури», однак закріплює вичерпний перелік таких обов'язків, які деталізуються в сукупності інших нормативно-правових актів. Тому слід розрізняти: 1) основні функції органів прокуратури, тобто здійснення нагляду за виконанням законів у державі; 2) другорядні функції органів прокуратури, тобто функції, які характеризуються самостійністю, а не похідною природою; 3) похідні функції органів прокуратури, тобто такі функції, що визначені як звичайні напрямки діяльності прокуратури та здійснюються в рамках її основної та другорядної функцій.

7. Повноваження органів прокуратури це фундаментальна складова функцій цього органу влади, що є сукупністю ефективних правових форм реалізації закріплених законодавством прав та обов'язків прокурорів, враховуючи їхній статус, посадове становище та сферу діяльності.

Залежно від прокурорських функцій повноваженнями органів прокуратури є: 1) повноваження в процесі здійснення нагляду, зокрема брати участь у засіданнях парламенту, центральних органів виконавчої влади, органів АР Крим; безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, військових частин; 2) виявлення та реагування на порушення закону (злочини, делікти); 3) компетенція в питанні відкриття кримінального провадження; 4) управлінські повноваження органів прокуратури (спеціальна адміністративна компетенція посадових осіб органів прокуратури щодо здійснення управління таким органом; 5) специфічні повноваження міждержавного характеру.

8. Для підвищення якості забезпечення законності в державному управлінні національними органами прокуратури необхідно комплексно підходити до самого процесу вдосконалення їх повноважень у цій сфері. Оптимізація зазначених повноважень повинна охоплювати всі загально-сформульовані в ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» завдання, що конкретизуються в рамках окремих сфер нагляду, головним чином: 1) вбачається необхідність конкретизації переліку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, на які поширюється компетенція прокуратури щодо нагляду за застосуваннями ними законів; 2) варто звернути особливу увагу в процесі нагляду за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, на такі питання, як захист від катувань та забезпечення дотримання вимог сумлінної практики проведення допитів; 3) потребує концептуального та законодавчого розширення правозахисна функція органів прокуратури щодо захисту фізичних та юридичних осіб при підтриманні державного обвинувачення та представництва інтересів фізичної, юридичної особи або держави в суді; вбачається необхідність у регламентації: a) обов'язку участі прокурора у справах про оскарження нормативно-правових чи правових актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування; б) обов'язку подання позовних заяв прокуратурою у відповідні суди про розгляд справи, предметом якої є державне або муніципальне майно, фінансові кошти державної казни, рівно як і будь-який державний позабюджетний фонд; в) права вступати на будь-якій стадії процесу в цивільну, господарську, адміністративну справу чи кримінальне провадження на будь-якій стадії, якщо будь-якою стороною справи є орган влади; 4) слід звернути особливу увагу на регламентацію та вдосконалення прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, головним чином потрібно законодавчо закріпити правило, відповідно до якого перевірки стану спеціальних закладів та стану утримування осіб у цих закладах повинні реалізовуватись не лише за системним принципом, а й у результаті скарги чи вмотивованого клопотання особи, щодо якої застосовуються спеціальні чи інші заходи примусового характеру в кримінальних провадженнях, та ряду спеціальних суб'єктів (приміром, рідних засуджених).

9. Розв'язанню питання вдосконалення сукупності повноважень прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні може сприяти закріплення законодавчим шляхом: 1) оперативного забезпечення повноважень органів прокуратури (право прокуратури на звернення до Збройних Сил України, органів МВС та СБУ за допомогою в реалізації своїх повноважень); 2) права нормотворення (зокрема, права законодавчої ініціативи); 3) участі в конституційному процесі (головним чином права на подання конституційного запиту).

10. Специфіка забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з учасниками адміністративних відносин залежить від того, з яким органом взаємодіють органи прокуратури. Так, удосконалення забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з органами державної виконавчої влади й органами місцевого самоврядування потребує законодавчого прямого закріплення обов'язку за останніми виконувати вказівки прокуратури; із органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, повинне ґрунтуватись, зокрема, на праві органів прокуратури давати санкцію на проведення будь-яких оперативно-розшукових заходів, так само як і при виявленні порушень закону зупиняти своєю постановою такі заходи. Також актуальним є створення та прийняття норми, якою було б накладено обов'язок на державні виконавчі служби щодо погодження з національними органами прокуратури відкриття виконавчого провадження в господарських справах з приводу зміни права власності щодо державного й комунального майна й в інших окремих випадках.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Муравенко О. Ю. Поняття та сутність законності в державному управлінні / О. Ю. Муравенко // Актуальні проблеми права. - 2012. - № 23. - С. 394-401.

2. Муравенко О. Ю. Особливості правової природи принципу законності / О. Ю. Муравенко // Публічне право. - 2012. - № 2 (6). - С. 380-385.

3. Муравенко О. Ю. Повноваження органів прокуратури та форми їх реалізації / О. Ю. Муравенко // Публічне право. - 2012. - № 4 - С. 191-196.

4. Муравенко О. Ю. Другорядні та похідні функції органів прокуратури України / О. Ю. Муравенко // Актуальні проблеми права. - 2012. - № 25. - С. 415-422.

5. Муравенко О. Ю. Вдосконалення окремих положень Закону України «Про прокуратуру» / О. Ю. Муравенко // Публічне право. - 2013. - № 1 (9). - С. 409-414.

6. Муравенко А. Ю. Координация деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией как функция прокуратуры / А. Ю. Муравенко // Право и политика: научно-методический журнал. - 2013. - № 3. - С. 222-225.

7. Муравенко О. Ю. Правова природа законності в державному управлінні, як система елементів, що її утворюють / О. Ю. Муравенко // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку : зб. матеріалів V Міжнар. наук.-практ. конф. (19-20 трав. 2012 р., м. Суми) І частина. - Суми : Друкарський Дім «ПАПІРУС», 2012. - С. 437-440.

8. Муравенко О. Ю. Систематизація повноважень органів прокуратури в Україні / О. Ю. Муравенко // Сучасний стан та перспективи подальшого розвитку правової системи України : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 14-15 верес. 2012 р. - Х. : Асоціація аспірантів-юристів, 2012. - С. 37-39.

9. Муравенко О. Ю. Специфіка та особливості другорядних функцій органів прокуратури України / О. Ю. Муравенко // Актуальні досягнення юридичної науки в ХХІ столітті : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., м. Львів, 30 листоп. - 01 груд. 2012 р. - Львів : Західноукр. організація «Центр правничих ініціатив», 2012. - Ч. 1. - С. 39-40.

Анотація

Муравенко О. Ю. Роль і місце прокуратури в забезпеченні законності в державному управлінні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ. - Харків, 2014.

Дисертаційне дослідження присвячено розкриттю правового питання ролі й місця національних органів прокуратури України в забезпеченні законності в державному управлінні в умовах реформування прокуратури в нашій державі. Розглянуто історію формування й становлення понять «законність», «законність в державному управлінні», сформульовано їх дефініції та розкрито сутність та зміст низки інших важливих термінів та правових явищ у даній сфері. Досліджено форми та засоби забезпечення законності в державному управлінні, функції та повноваження органів прокуратури, а також проведено їх систематизацію. Уперше в національній доктрині адміністративного права комплексно виявлено прогалини в правовому регулюванні сукупності повноважень прокуратури у сфері забезпечення законності в державному управлінні, а також надано рекомендації щодо усунення цих недоліків. Також уперше системно визначаються основні напрямки вдосконалення забезпечення прокуратурою законності в державному управлінні шляхом взаємодії з іншими учасниками адміністративних правовідносин.