Організація діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 352.075

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

організація діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Коваленко Володимир Вікторович

Харків - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент

ШАПОВАЛ Роман Володимирович,

Харківська обласна державна адміністрація,

директор Департаменту науки і освіти.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

КАГАНОВСЬКА Тетяна Євгеніївна,

Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук

СІВЕРІН Володимир Іванович,

Харківський апеляційний господарський суд, суддя.

Захист відбудеться 14 травня 2013 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 12 квітня 2013 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

АНОТАЦІЇ

Коваленко В. В. Організація діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2013.

Дисертацію присвячено питанням організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні. З'ясовано закономірності становлення та розвитку юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні, встановлено її місце в структурі органів місцевого самоврядування, охарактеризовано принципи та правове регулювання діяльності цієї служби, визначено поняття та елементи її правового статусу.

Вказано на специфіку основних напрямків діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування. Виокремлено та охарактеризовано окремі напрямки неюрисдикційної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування: загальноправова, договірна та нормотворча діяльність.

Особливу увагу приділено процедурам претензійно-позовної діяльності та роботі зі зверненнями громадян у діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано науково-теоретичні висновки та практичні пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства, норми якого регулюють організацію діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: юридична служба, органи місцевого самоврядування, організація договірної діяльності, нормотворча діяльність, робота зі зверненнями громадян, претензійно-позовна діяльність.

Коваленко В. В. Организация деятельности юридической службы органов местного самоуправления в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2013.

Диссертация посвящена анализу правовой природы, сущности и содержания организации деятельности юридической службы органов местного самоуправления.

Исследованы закономерности становления и развития юридической службы органов местного самоуправления в Украине, установлено ее место в структуре органов местного самоуправления. Обосновано, что юридическая служба органов местного самоуправления - это функционально-вспомогательный исполнительный орган совета, который создан с целью организации правовой работы в этих органах, и его деятельность заключается в применении и активном использовании юридических норм и правовых средств для достижения эффективного управления на уровне местного самоуправления. Дана характеристика правового регулирования и основных принципов деятельности юридической службы, а именно: общих, специальных и особенных, которые регламентируют порядок осуществления отдельных направлений деятельности юридической службы. Исследована сущность и структура правового статуса юридической службы органов местного самоуправления.

Выделены и охарактеризованы основные направления деятельности юридической службы органов местного самоуправления в зависимости от наличия спора в отношениях между органом местного самоуправления и частным лицом: неюрисдикционные и юрисдикционные. Особое внимание в пределах неюрисдикционной деятельности юридической службы органов местного самоуправления уделено организации общеправовой, договорной и нормотворческой деятельности. Юрисдикционная деятельность юридической службы органов местного самоуправления исследована с позиции работы с обращениями граждан и претензионно-исковой деятельности.

Обоснованы научно-теоретические выводы и практические предложения, направленные на усовершенствование законодательства, нормы которого регулируют организацию деятельности юридической службы органов местного самоуправления, в том числе поддержана позиция относительно необходимости принятия Административно-процедурного кодекса Украины. В части предоставления дополнительного инструмента гарантирования и реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами и обращение к органам государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций предложена возможность подавать обращение в форме электронного документа. С целью усовершенствования претензионно-исковой работы юридической службы органов местного самоуправления предложено принять Положение о порядке ведения претензионно-исковой работы в органах местного самоуправления. Для усовершенствования правового регулирования деятельности юридической службы органов местного самоуправления указано на необходимость принятия Модельного положения о юридической службе органа местного самоуправления.

Ключевые слова: юридическая служба, органы местного самоуправления, организация договорной деятельности, нормотворческая деятельность, работа с обращениями граждан, претензионно-исковая деятельность.

Kovalenko V. V. Organization of activity of legal service of organs of local self-government in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Kharkiv National University of Internal Affairs, Kharkiv, 2013.

The dissertation is devoted to questions of organization of activity of legal service of organs of local self-government in Ukraine. It is find out the conformity to law of becoming and development of legal service of organs of local self-government in Ukraine, it is sets the place in the structure of organs of local self-government, it is described the principles and law adjusting of activity of this service, it is determined the concept and elements of its law status.

It is determined the specific of basic directions of activity of legal service of organs of local self-government. It is selected and describe separate directions of non-legal activity of legal service of organs of local self-government: general, contractual and legislation.

Special attention is paid to procedures of claim-lawsuit activity and work with appeal of citizens in activity of legal service of organs of local self-government.

It is grounded scientific-theoretical conclusions and practical suggestions, which is directed to perfection of the law, norms of which are regulated the organization of activity of legal service of organs of local self-government.

Key words: legal service, organs of local self-government, the organization of contractual activity, legislation, work with appeal of citizens, claim-lawsuit activity.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливим кроком на шляху розбудови в Україні правової держави і формування громадянського суспільства є розробка та реалізація заходів, спрямованих на підвищення рівня ефективності функціонування системи органів місцевого самоврядування. Відсутність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, перебування територіальної громади багатьох населених пунктів у складі іншої територіальної громади або на території іншої адміністративно-територіальної одиниці часто є детермінантами конфлікту компетенції між органами місцевого самоврядування різних рівнів і конфронтації з місцевими органами виконавчої влади. Існування цих чинників часто обумовлює наявність деструктивних процесів у роботі органів регіональної та місцевої влади, знижує результативність вирішення найважливіших соціально значущих питань на відповідних територіях.

Очевидним є те, що подібний стан справ не відповідає вимогам, які Україна має виконати як потенційний претендент на статус асоційованого члена Європейського Союзу. Прогресивна європейська спільнота вимагає від політичного керівництва держави проведення у стислі строки комплексної реформи системи місцевого самоврядування. В основу реформи має бути закладена ідея створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку кожної людини, її повноцінної самореалізації, захисту її прав і свобод, надання населенню на всій території України якісних і доступних адміністративних та соціальних послуг.

Однією із запорук успішного вирішення зазначеного завдання є наукове забезпечення відповідних реформаторських процесів. У даному контексті особливої важливості набуває дослідження комплексу аспектів організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування як їх невід'ємної структурно-управлінської компоненти. Актуальність наукової розробки правового статусу юридичних служб органів місцевого самоврядування підсилюється відсутністю ґрунтовних юридичних досліджень цієї проблематики та похідних явищ правової дійсності.

В основу формування змістовної концепції дисертації було покладено наукові положення праць цілої плеяди вчених-правознавців. Зокрема: В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, О. П. Гетманець, І. П. Голосніченка, С. М. Гусарова, С. Ф. Денисюка, Є. В. Додіна, Т. Є. Кагановської, С. В. Ківалова, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Т. М. Кравцової, О. В. Кузьменко, Н. П. Матюхіної, Р. С. Мельника, В. П. Пєткова, А. О. Селіванова, В. І. Сіверіна, М. М. Тищенка, Р. В. Шаповала тощо.

Деякі аспекти організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування стали об'єктом дослідження таких науковців, як: І. В. Головань, В. І. Горевий, А. М. Долгополов, С. Ф. Домбровський, Д. В. Єремєєв, А. М. Куліш, О. О. Литовченко, Н. К. Проценко, О. В. Слобожан, Л. В. Трофімова, О. В. Харитонов тощо.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочерговим заходам щодо її реалізації, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012, п. 2 розд. «Правові механізми забезпечення і захисту прав та свобод людини і громадянина», п. 1 розд. «Правове забезпечення державного будівництва, розвитку політичної системи та місцевого самоврядування» та п. 5 розд. «Проблеми формування національної правової системи України» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України.

Роботу виконано відповідно до пп. 59, 65 додатку № 13 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України від 29 липня 2010 р. № 347, п. 13.20 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., схвалених Вченою радою ХНУВС від 28 грудня 2010 р.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення правової природи, сутності й нормативного змісту організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні, уточненні правових засад її діяльності, формулюванні науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій із зазначених питань.

Зазначена мета дослідження зумовлює постановку та розв'язання наступних задач:

- визначити місце юридичної служби в системі органів місцевого самоврядування;

- дослідити систему правового регулювання та визначити принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування;

- проаналізувати правовий статус юридичної служби в структурі органів місцевого самоврядування;

- розкрити зміст загально-правової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування;

- встановити особливості організації договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування;

- висвітлити нормотворчу функцію юридичної служби органів місцевого самоврядування;

- розглянути особливості діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування по роботі зі зверненнями громадян;

- охарактеризувати претензійно-позовну діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування;

- сформулювати рекомендації щодо змін і доповнень до чинного законодавства, в частині вдосконалення та оптимізації організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері діяльності органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження становить організація діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 3.2). Для аналізу правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування як складної правової конструкції використовувались методи аналізу та синтезу (підрозділ 1.3). Методи класифікації‚ групування застосовувалися для виокремлення окремих напрямків (юрисдикційної та неюрисдикційної) діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування (розділи 2, 3). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи застосовано для аналізу загальноправової, договірної та нормотворчої діяльності як неюрисдикційного напрямку діяльності юридичної служби (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3) та процедур претензійно-позовної діяльності та роботи зі зверненнями громадян як юрисдикційного напрямку діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування (підрозділи 3.1, 3.2).

За допомогою компаративного, статистичного і методу документального аналізу встановлено недоліки в організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування та сформульовано напрямки вдосконалення організації діяльності зазначеної служби (підрозділ 3.3).

Нормативну базу роботи становить Конституція України, чинне адміністративне та господарське законодавство, нормативно-правові акти інших галузей права. Емпіричною базою дослідження є статистичні матеріали про результати діяльності Юридичного департаменту Харківської міської ради, Харківської області.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим в Україні комплексним науково-практичним дослідженням особливостей організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування. Проведене дослідження дозволило обґрунтувати й сформулювати систему наукових положень та практичних рекомендацій щодо удосконалення механізму забезпечення функціонування юридичної служби в органах місцевого самоврядування.

Основні з них такі:

Вперше:

- обґрунтовано, що на сучасному етапі розвитку державності, юридична служба є структурним елементом організаційної побудови органів місцевого самоврядування, який має статус функціонально-дорадчого виконавчого підрозділу. Основною функцією юридичних служб є організація правової роботи в органах місцевого самоврядування, обґрунтоване застосування правових засобів у процесі здійснення законодавчо визначеної компетенції;

- визначено основні ознаки юридичної служби органів місцевого самоврядування: 1) юридична служба становить собою цілісне утворення, яке може мати різну організаційну структуру, назву та є структурним підрозділом органу місцевого самоврядування; 2) юридична служба забезпечує реалізацію функцій органів місцевого самоврядування шляхом організації правової роботи в цих органах на підставі закону з метою захисту інтересів територіальної громади; 3) юридична служба має власний правовий статус, є носієм відповідних повноважень, реалізація яких забезпечує досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування; 4) юридична служба наділена відповідною оперативною самостійністю, що виражається в її компетенції; 5) пропозиції та зауваження працівників юридичної служби є обов'язковими для розгляду; 6) мета створення юридичної служби полягає у правовому забезпеченні роботи ради та її виконавчих органів на підставі, в межах повноважень і способом, передбаченими Конституцією і законами України; 7) основним завданням юридичної служби є організація правової роботи, спрямованої на правильне застосування і неухильне дотримання закону та запобігання невиконанню вимог чинного законодавства посадовими особами органами місцевого самоврядування, здійснення представництва у судах, органах державної влади, правоохоронних, контролюючих органах, підприємствах, установах, організаціях;

- запропоновано конкретні пропозиції щодо зміни положень чинних нормативно-правових актів, які визначають організацію діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Удосконалено:

- підходи до визначення загального призначення юридичної служби органів місцевого самоврядування, яке полягає не тільки в роз'ясненні чинного законодавства або наданні висновків із правових питань, а й у пошуку заходів найбільш оптимального алгоритму реалізації завдань та функцій, покладених на органи місцевого самоврядування;

- наукову градацію нормативно-правових актів, що регулюють діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування. шляхом визначення трьох основних груп: нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування, нормативно-правові акти, що регламентують порядок створення та організації юридичної служби органів місцевого самоврядування нормативно-правові акти, що регламентують компетенцію юридичної служби органів місцевого самоврядування у різних сферах соціального управління (у сфері містобудування, архітектури та земельних відносин; у сфері забезпечення депутатської діяльності, представницьких функцій місцевих рад та адміністрацій районів; у сфері економічних, бюджетних та майнових відносин; у сфері державної реєстрації суб'єктів господарювання; у сфері забезпечення виконання судових рішень; у сфері гуманітарних та соціальних питань тощо);

- класифікацію функцій юридичної служби органів місцевого самоврядування у відповідності до специфіки напрямків та завдань, які покладаються на останню: 1) внутрішньоорганізаційні функції юридичної служби органів місцевого самоврядування (нормотворча, прогнозування, планування, кадрового забезпечення, аналітична, інформаційного забезпечення, контролю тощо); 2) зовнішні функції юридичної служби органів місцевого самоврядування, які поділяються на юрисдикційні (претензійно-позовна, робота зі скаргами) та неюрисдикційні (договірна, правової освіти, правової допомоги);

- юридичний зміст категорії «договірна діяльність» в органах місцевого самоврядування. Її запропоновано визначати як сукупність процедурних дій органів місцевого самоврядування та юридичної служби щодо підготовки, укладення, зміни, припинення, розірвання, виконання, контролю та узагальнення результатів договірної роботи з метою забезпечення прав та інтересів територіальної громади;

- розуміння загальноправової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Набули подальшого розвитку:

- доктринальний підхід до розуміння змісту адміністративно-нормотворчих процедур юридичної служби органів місцевого самоврядування, який полягає в розробленні, узгодженні, проведенні експертиз правових актів, що регулюють відносини в межах повноважень органів місцевого самоврядування (порядок управління і розпорядження комунальною власністю, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин, забудови території, використання природних об'єктів місцевого значення тощо);

- характеристика договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, яка умовно розподіляється на стадії: 1) підготовча (підготовка документів правового характеру з питань укладення та виконання договорів); 2) організація договірної роботи (розподіл на окремі операції договірних відносин, встановлення їх послідовності, визначення складу виконавців, з'ясування кола обов'язків виконавців, налагодження взаємодії між виконавцями та заінтересованими особами, визначення переліку необхідних ресурсів); 3) укладення договору (зміна, розірвання); 4) виконання договору та контроль; 5) аналіз договірної роботи;

- характеристика діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування по роботі зі зверненнями громадян;

- наукові положення про претензійно-позовну роботу юридичної служби органів місцевого самоврядування як сукупності процедурних дій юридичної служби органів місцевого самоврядування та її структурних підрозділів щодо підготовки, пред'явлення, розгляду, аналізу та узагальнення результатів претензійно-позовної роботи з метою захисту і забезпечення прав та інтересів органів місцевого самоврядування, відновлення порушеного права, захисту майнових і немайнових інтересів територіальної громади, а також забезпечення контролю за претензійно-позовним провадженням.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес, зокрема викладені в дисертації положення можуть бути використані:

– у науково-дослідній роботі - як основа для подальшого розроблення організаційних питань діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування;

– у правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, особливо тієї його частини, яка регулює відносини у сфері організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування;

– у правозастосуванні - для вдосконалення порядку організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування (акт впровадження у практичну діяльність Юридичного департаменту Харківської міської ради, Харківської області від 22.01.2013 р.);

– у навчальному процесі - під час викладання дисципліни «Адміністративне право», а також у ході підготовки лекцій і навчальних посібників з даної тематики (акт впровадження в навчальний процес ХНУВС від 11.12.2012 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення й висновки дисертації обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях: «Сучасні проблеми правового забезпечення державних реформ» (Львів, 2012), «Сучасні аспекти правового життя України» (Київ, 2012), «Роль права у забезпеченні законності та правопорядку» (Запоріжжя, 2012).

Публікації. За результатами дослідження теми дисертації опубліковано п'ять статей у наукових фахових виданнях і матеріали наукових повідомлень на трьох науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які включають дев'ять підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 198 сторінок, із них 177 сторінок - основний текст, 21 сторінка - список використаних джерел (210 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими планами та програмами, окреслено мету й задачі, об'єкт і предмет, вказано методи дослідження, викладено основні положення, що мають наукову новизну, підкреслено практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Загальна характеристика діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких аналізується місце юридичної служби в структурі органів місцевого самоврядування, звертається увага на правове регулювання та принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, а також розкривається зміст правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Місце юридичної служби в системі органів місцевого самоврядування» з метою окреслення місця та змісту діяльності юридичної служби в системі органів місцевого самоврядування було розглянуто загальне поняття «місцеве самоврядування». Дане поняття визначено як різновид публічного управління, в якому суб'єктами управління виступають територіальні громади (первинні суб'єкти), а від їх імені та в їх інтересах - органи і посадові особи місцевого самоврядування, а об'єктом управлінського впливу є питання місцевого значення, а також самі місцеві жителі.

Для визначення сутності діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування та виділення характерних ознак юридичних підрозділів в науковий обіг введено категорію «правова робота». Наведений широкий аналіз змісту цього терміну у прив'язці до функціонального навантаження юридичних підрозділів органів місцевого самоврядування.

Акцентовано увагу на розмаїтті поглядів у визначенні змісту поняття «правова робота». На підставі аналізу підходів щодо розуміння правової роботи доведено: 1) її можна розглядати в широкому та вузькому значенні; 2) це організаційна діяльність, здійснення якої можливо лише за наявності владних повноважень; 3) для її здійснення необхідні певні фахові знання; 4) для її здійснення створюється відповідний структурний підрозділ або вводиться посада; 5) основна мета такої роботи полягає в застосуванні та активному використанні юридичних норм та правових засобів для досягнення найкращих результатів діяльності органу місцевого самоврядування або захисту в разі порушення прав та інтересів територіальної громади; 6) має цілеспрямований, постійний, динамічний та оперативний характер. Правову роботу в органах місцевого самоврядування досліджено з вузької позиції, а саме як діяльність юридичної служби.

Запропоновано правову роботу в органах місцевого самоврядування поділити на внутрішню та зовнішню. Внутрішні аспекти такої роботи включають комплекс засобів, спрямованих на організацію та ефективне функціонування всіх представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зовнішня складова правової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування містить різноманітні відносини органів місцевого самоврядування з іншими органами місцевого самоврядування, органами державної влади, юридичними та фізичними особами.

Основним напрямом діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування є функціонування у напрямі виконання конкретних завдань з упорядкування однорідних суспільних відносин, урегульованих окремими нормами адміністративно-процесуального права і здійснюваних структурними підрозділами або окремими посадовими особами цих підрозділів. Виділено та проаналізовано основні ознаки юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання та принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» досліджено основні ознаки та особливості правового регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування. Правове регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування розглянуто як комплекс правових засобів і норм, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки органів місцевого самоврядування, а також порядок їх реалізації.

Виділено та проаналізовано групи нормативно-правових актів, що регулюють діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Перша група - нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування (Конституція України, закони України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади).

Другу групу утворюють нормативно-правові акти, що регламентують діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування. Зазначено, що саме ця група потребує вдосконалення.

Третя група включає нормативно-правові акти, що регламентують діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування за відповідними напрямами спеціалізації (у сфері містобудування, архітектури та земельних відносин; у сфері забезпечення депутатської діяльності, представницьких функцій місцевих рад та адміністрацій районів; у сфері економічних, бюджетних та майнових відносин; у сфері державної реєстрації суб'єктів господарювання; у сфері забезпечення виконання судових рішень; у сфері гуманітарних та соціальних питань) тощо.

Встановлено, що діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування має відповідати певним принципам, які відображають природу та сутність цієї діяльності. Доведено, що принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування доцільно класифікувати на: 1) загальні; 2) спеціальні; 3) особливі.

На підставі аналізу нормативно-правового забезпечення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства, норми якого регулюють відносини, які складаються у сфері діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3 «Правовий статус юридичної служби органів місцевого самоврядування та характеристика його складових» особливу увагу приділено визначенню елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні. Виділення елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування здійснювалося на підставі опрацювання доктринальних напрацювань значної кількості вчених-правознавців. З урахуванням різноманітних наукових підходів щодо розгляду правового статусу державних органів визначено, що до елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування доцільно віднести призначення, функції, організацію діяльності, компетенцію та юридичну відповідальність посадових осіб, які працюють у зазначених органах.

Обґрунтовано, що основне призначення юридичної служби органів місцевого самоврядування - це активна участь у виборі та здійсненні найбільш оптимального варіанту реалізації завдань та функцій, які покладені на органи місцевого самоврядування на правовій основі. Виокремлено та проаналізовано функції юридичної служби органів місцевого самоврядування на підставі завдань, які покладаються на останню.

Розділ 2 «Окремі напрямки неюрисдикційної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» містить три підрозділи, в яких проаналізована загальноправова робота юридичної служби органів місцевого самоврядування, досліджені процедури договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування й охарактеризована нормотворча діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 «Загальноправова робота юридичної служби органів місцевого самоврядування» наводиться розуміння загальноправової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування. Особлива увага приділена висвітленню ключових напрямів загально-правової роботи: аналітичне та інформаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування з правових питань; профілактична спрямованість та забезпечення законності у сфері діяльності органів місцевого самоврядування; забезпечення взаємодії з правоохоронними та контролюючими органами; забезпечення взаємодії з фізичними та юридичними особами, органами державної влади з правових питань; методична робота та сприяння підвищенню рівня правової культури посадових осіб місцевого самоврядування.

Встановлено, що взаємодія юридичної служби органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами спрямована на забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади на відповідній території. Зміст такої взаємодії полягає в сприянні правоохоронним органам у забезпеченні охорони громадського порядку та іншим державним органам, які здійснюють функції нагляду й контролю за дотриманням законодавства.

У підрозділі 2.2 «Організація договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» в ході дослідження договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування звертається увага на визначення терміна «договір».

Доведено, що правова природа адміністративних договорів полягає в тому, що вони укладаються та здійснюються з метою реалізації публічних інтересів на відміну від приватноправового договору.

На підставі аналізу сфери застосування адміністративних договорів у діяльності органів місцевого самоврядування, а також характеру правовідносин, які виникають на їх підставі, зроблено висновок про наявність двох основних груп адміністративних договорів: таких, що виконують координаційні функції, і таких, що мають ознаки субординації.

Обґрунтовано, що основною метою організації договірної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування повинно бути забезпечення балансу інтересів територіальної громади та іншого суб'єкта відповідних відносин.

Виділені ознаки адміністративного договору в діяльності органів місцевого самоврядування: 1) виникнення у сфері публічної влади у зв'язку і з приводу реалізації органом місцевого самоврядування своїх владних повноважень; 2) підставою виникнення є правозастосовний акт, прийнятий зазначеним органом; 3) організуючий характер; 4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей; 5) не підлягає зміні в односторонньому порядку, не допускається одностороння відмова від виконання договірних зобов'язань.

Доведено, що з метою правового забезпечення виконання договірних зобов'язань юридична служба органів місцевого самоврядування повинна: забезпечувати законність документів правового характеру з питань договірної роботи; організовувати разом з іншими структурними підрозділами договірну роботу; брати участь в укладенні договорів; брати участь у забезпеченні правовими засобами контролю за виконанням договорів; роз'яснювати чинне законодавство з питань укладення та виконання договорів; аналізувати практику договірної роботи.

Досліджено, що договірна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування має такі складові (стадії): 1) підготовчий (підготовка документів правового характеру з питань укладення та виконання договорів); 2) організація договірної роботи; 3) укладення договору (зміна, розірвання); 4) виконання договору та контроль; 5) аналіз договірної роботи.

У підрозділі 2.3 «Нормотворча діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування» відображено роль органів місцевого самоврядування в нормативному закріпленні суспільних потреб й інтересів територіальної громади та забезпеченні належних умов для реалізації і захисту прав і свобод громадян, що здійснюється шляхом створення системи внутрішньо узгоджених локальних нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні.

Виокремлено характерні особливості нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема: а) є формою владної діяльності органів місцевого самоврядування; б) складається з послідовно здійснюваних організаційних дій (стадій нормотворчості); в) дістає вираження у створенні правових норм, які впроваджують нові, змінюють чи скасовують існуючі моделі суспільної поведінки, знаходять своє закріплення у локальних нормативно-правових актах; г) є суворо нормативно врегульованою діяльністю; д) її призначення - конкретизація та деталізація правових норм, які містяться в нормативно-правових актах, розроблення механізму їх дієвої реалізації.

З'ясовані основні форми участі юридичної служби органів місцевого самоврядування в локальній нормотворчості: 1) координація розроблення проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування; 2) безпосередня участь у розробленні проектів актів; 3) підготовка проектів розпорядчих актів органів місцевого самоврядування; 4) проведення експертизи проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування, а також внесення пропозицій до проектів законодавчих актів, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування; 5) здійснення контролю за нормотворчою діяльністю в органах місцевого самоврядування.

Наголошено на тому, що юридична служба органів місцевого самоврядування після прийняття локального нормативного акта в межах своєї компетенції забезпечує: організацію виконання вимог виданого нормативного акта; вивчення практики застосування виданого нормативного акта; організацію роз'яснювальної роботи з питань застосування виданого нормативного акта; накопичення і систематизацію інформації про хід його виконання, а також ініціювання питань про внесення до нього відповідних змін, визнання його таким, що втратив чинність, або його скасування.

Розділ 3 «Юрисдикційна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» складається з трьох підрозділів, де розкрито роботу зі зверненнями громадян, які надходять до юридичної служби органів місцевого самоврядування, досліджено претензійно-позовну діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування та запропоновані шляхи вдосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 «Робота зі зверненнями громадян, які надходять до юридичної служби органів місцевого самоврядування» на підставі аналізу практики роботи зі зверненнями громадян до органів місцевого самоврядування зроблено такі висновки: значна кількість звернень надходить від громадян, що потребують соціального захисту та підтримки; найбільша кількість питань стосується житлово-комунального господарства та соціального захисту; рівень позитивного вирішення порушених питань є низьким.

Виокремлено ознаки права громадян на звернення до органів місцевого самоврядування: 1) наявність норми об'єктивного права, що закріплює можливість подавати пропозиції, зауваження, заяви, клопотання, скарги; 2) можливість обирати усну чи письмову форму звернення; 3) здатність бути суб'єктом звернення; 4) можливість направляти звернення органам місцевого самоврядування; 5) можливість звертатися з приводу виконання органами місцевого самоврядування повноважень у межах визначеної законом компетенції щодо забезпечення прав, свобод і гарантій людини і громадянина; 6) можливість вимагати розглянути звернення; 7) гарантії отримувати обґрунтовану відповідь на своє звернення у встановлений законом строк.

Обґрунтовано, що під роботою зі зверненнями громадян юридичною службою органів місцевого самоврядування доцільно розуміти пріоритетний напрямок діяльності юридичної служби, її посадових осіб зі створення громадянинові сприятливих умов стосовно його можливостей викласти письмово пропозицію чи зауваження, заяву чи клопотання, а також скаргу або особисто в усній формі звернутися до юридичної служби органу місцевого самоврядування та здійснення юридичною службою охорони і захисту таких можливостей від ймовірного порушення, використання засобів щодо відновлення порушеного права громадян та відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих порушенням.

На підставі позицій учених (О. В. Кузьменко, М. П. Міняйла, А. В. Щерби) приділено увагу юрисдикційній діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, що полягає у розгляді скарг громадян. Доведено, що правове оформлення інституту скарги фактично пов'язане з розвитком та вдосконаленням відповідних правових приписів, визнанням за особою, яка звернулась зі скаргою, певних прав і, що не менш важливо, встановленням відповідних формальних обов'язків юридичної служби органів місцевого самоврядування під час її розгляду.

Юрисдикційна природа провадження за одним із видів звернень громадян - скаргами - дає можливість у цілому охарактеризувати провадження за зверненнями громадян як комплексне правове явище й дозволяє говорити про наявність різновидів проваджень, які ґрунтуються на особливостях правової природи кожного з видів звернень.

У підрозділі 3.2 «Претензійно-позовна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування» підкреслено, що одним із основних завдань правової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування є здійснення претензійно-позовної роботи з метою забезпечення належних умов для нормальної роботи органу місцевого самоврядування.

Доведено, що завданнями претензійної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування повинно бути: відновлення порушених прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування та членів територіальної громади; виявлення причин і умов невиконання зобов'язань у сферах життєдіяльності територіальної громади та інших порушень (у сфері містобудування і архітектури, земельних, економічних, майнових відносин тощо); запобігання порушенням договірної та планової дисципліни та норм чинного законодавства; покращення економічних показників діяльності підприємств, які знаходяться у власності територіальної громади; відшкодування за рахунок винних осіб завданих збитків підприємствам, які знаходяться у власності територіальної громади.

Виокремлено процедурні дії ведення претензійної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування через призму відповідних нормативно-правових актів, а саме: визначення провідної служби в організації претензійної роботи; регламентація порядку пред'явлення претензій; реєстрація та облік претензій; порядок розгляду претензій; аналіз та узагальнення результатів претензійної роботи; підготовка пропозицій щодо усунення недоліків у претензійній роботі.

Доведено, що позовна робота юридичної служби органів місцевого самоврядування повинна включати підготовку позовів, матеріалів для пред'явлення позовів, відзивів (пояснень, заперечень), апеляційних та касаційних скарг на рішення (ухвали) суду. Зазначені дії повинні реалізовуватись у тісній взаємодії з іншими структурними підрозділами органу місцевого самоврядування, до повноважень яких належать питання, що потребують вирішення в судовому порядку.

Наголошено на тому, що претензійно-позовна робота юридичних служб органів місцевого самоврядування повинна сприяти: забезпеченню виконання договірних зобов'язань у всіх сферах діяльності (у сфері містобудування і архітектури, земельних, економічних, майнових відносин тощо); економії та раціональному використанню матеріальних, трудових, фінансових, паливно-енергетичних та інших видів ресурсів; зниженню непродуктивних витрат та усуненню причин і умов, що їм сприяли; забезпеченню захисту і відновленню порушених майнових прав та інтересів органів місцевого самоврядування, територіальної громади, що охороняються законом; забезпеченню відповідальності порушників договірних зобов'язань тощо.

З метою вдосконалення претензійно-позовної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування розроблено структуру та вказано на необхідність прийняття Положення про порядок ведення претензійно-позовної роботи в органах місцевого самоврядування, яке повинне сприяти єдиному підходу до ведення претензійно-позовної роботи в органах місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.3 «Шляхи удосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього - чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов службовець органу місцевого самоврядування діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Указане, по-перше, забезпечує рівність осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура, а по-друге, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Важливе значення для удосконалення нормативно-правового забезпечення юридичної служби має прийняття закону про нормативно-правові акти, оскільки це уможливить: подолання хаотичності та еклектичності чинного законодавства, сформованого в різні періоди на основі різних підходів до юридичної техніки; визначення ієрархічності нормативно-правових актів та вирішення проблеми розв'язання правових колізій; зняття проблеми невідповідності норм різних галузей законодавства; створення механізму, що дозволятиме уникнути труднощів у правозастосуванні, пов'язаних із відсутністю затверджених правил законодавчої техніки; підвищення ефективності нормотворчої діяльності на рівні місцевого самоврядування шляхом запровадження дієвого контролю за якістю нормативно-правових актів на всіх етапах їх підготовки.

Ще одним засобом удосконалення правового регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування є підготовка і прийняття Модельного положення про юридичну службу органу місцевого самоврядування.

юридичний служба місцевий самоврядування

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сутності та змісту організації діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні. Основними теоретичними і практичними результатами цього дослідження є такі:

1. Юридична служба в органах місцевого самоврядування України є структурним підрозділом органів місцевого самоврядування, який в межах визначеної законодавством компетенції виконує функцію правової роботи. Функціональна діяльність юридичної служби є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, і полягає у юридичному забезпеченні виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

2. Важливе соціальне значення діяльності юридичної служби в органах місцевого самоврядування обумовлюється тим, що юридичні служби: 1) забезпечують недопущення фактів порушення закону у діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування; 2) контролюють дотримання необхідної правової форми документів, що відображають процедурні рішення орану місцевого самоврядування; 3) здійснюють представництво органу місцевого самоврядування у судах та інших інстанціях; 4) організовують юридичну практику органів місцевого самоврядування.

3. Правове регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування являє собою комплекс правових засобів і норм, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів, а також порядок їх реалізації.

4. Юридична служба органів місцевого самоврядування функціонує у відповідності до низки принципів, дотримання яких підкреслює її правовий статус. Принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування доцільно класифікувати на: 1) загальні (закріплені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»); 2) спеціальні (притаманні виконавчим органам місцевого самоврядування як суб'єктам, діяльність яких спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом); 3) особливі, (регламентують порядок здійснення окремих напрямків діяльності юридичної служби - принципи договірної діяльності, претензійно-позовної тощо).

5. З'ясовано, що юридична служба органів місцевого самоврядування надає кілька різновидів правових послуг населенню: 1) надання правової інформації; 2) надання консультацій і роз'яснень з правових питань; 3) складення заяв, скарг та інших документів правового характеру (крім документів процесуального характеру); 4) надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації.

6. Основними формами участі юридичної служби органів місцевого самоврядування у локальній нормотворчості є: 1) координація розроблення проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування; 2) безпосередня участь у розробленні проектів актів; 3) підготовка проектів розпорядчих актів органів місцевого самоврядування; 4) проведення експертизи проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування, а також внесення пропозицій до проектів законодавчих актів, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування; 5) здійснення контролю за нормотворчою діяльністю в органах місцевого самоврядування.

7. Правовий статус юридичної служби органів місцевого самоврядування передбачає ієрархічне становище останньої у системі виконавчих органів місцевого самоврядування, яке визначається сукупністю адміністративно-правових норм, що закріплюють призначення, функції, організацію діяльності, компетенцію та юридичну відповідальність посадових осіб, які працюють у цих органах.

8. Договірна діяльність органів місцевого самоврядування організується з урахуванням публічного інтересу територіальної громади і регламентується окрім поточного законодавства, правовими актами органів місцевого самоврядування (рішеннями, розпорядженнями). Одним із найважливіших різновидів договорів, у процесі виконання якого органи місцевого самоврядування реалізують своє призначення є адміністративні договори.

9. Під роботою зі зверненнями громадян юридичної служби органів місцевого самоврядування слід розуміти цілеспрямовану діяльність зі створення громадянинові сприятливих умов стосовно його можливостей викласти письмово пропозицію чи зауваження, заяву чи клопотання, а також скаргу або особисто в усній формі звернутися до юридичної служби органу місцевого самоврядування та здійснення юридичною службою охорони і захисту таких можливостей від ймовірного порушення, використання засобів щодо відновлення порушеного права громадян та відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих порушенням.