Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет Державної податкової служби України

УДК 342.97

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Меркулова Катерина Олександрівна

Ірпінь - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України.

Науковий керівник:

Коваль Микола Васильович, кандидат юридичних наук, професор, професор кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України.

Офіційні опоненти:

Коломоєць Тетяна Олександрівна, доктор юридичних наук, професор, декан юридичного факультету, завідувач кафедри адміністративного та господарського права Запорізького національного університету;

Додіна Євгенія Євгенівна, кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету "Одеська юридична академія".

Захист відбудеться "26" вересня 2014 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь Київської обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. К. Маркса, 31, м. Ірпінь Київської обл., 08201.

Автореферат розісланий "22" серпня 2014 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проголошення незалежності Української держави, конституційне закріплення її статусу як суверенної, демократичної, соціальної, правової (ст. 1 Конституції України) дали поштовх процесам розвитку громадянського суспільства, становлення його основних інститутів, зокрема громадських організацій.

Натомість національний "третій сектор", під яким у зарубіжних країнах традиційно розуміють сукупність недержавних (громадських) організацій, що становлять основу громадянського суспільства, поки що не є розвинений достатньо і не реалізує повною мірою своє призначення, не отримує широкої соціальної підтримки. Це зумовлено як пасивністю самих громадян, їх зневірою у можливостях соціального руху позитивно вплинути на процеси у державі, так і відсутністю належної правової бази функціонування громадських організацій, яка потребує суттєвого оновлення, а також іншими чинниками об'єктивного та суб'єктивного характеру. Проте у ч. 2 ст. 3 Конституції України проголошено, що саме від розвитку громадянського суспільства залежить становлення правової держави, діяльність якої фактично буде спрямована на утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Конституція України закріпила систему політичних прав та свобод людини і громадянина, серед яких фундаментальне значення має право на свободу об'єднання у громадські організації. Натомість проголошення навіть в Основному законі базового конституційного права ще не гарантує його реальність, тобто здатність суб'єктів повною мірою користуватися можливостями, які становлять зміст цього права.

Реалізація права на свободу об'єднання у громадські організації, а також ефективна діяльність громадських організацій значною мірою залежить від належного нормативно-правового регулювання діяльності громадських організацій, у структурі якого важливе значення належить нормам адміністративного права.

На сьогодні актуальність дослідження адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій зумовлена насамперед змінами у правовому регулюванні статусу цих об'єднань громадян у зв'язку з прийняттям 22.03.2012 р. Закону України "Про громадські об'єднання". Вказаний Закон, на відміну від раніше діючого Закону України "Про об'єднання громадян" від 16.07.1992 р., по-іншому визначив правові та організаційні засади реалізації права громадян на створення ними певних об'єднань, а також вніс певні корективи до порядку утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об'єднань, у тому числі громадських організацій, а також гарантій їх діяльності.

Тому такий аспект як адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій на сучасному етапі потребує комплексного дослідження з урахуванням нових законодавчих підходів щодо визначення їх правового статусу.

Необхідно зазначити, що питання правової регламентації організації та діяльності громадських об'єднань, у тому числі і громадських організацій, тою чи іншою мірою були розглянуті у наукових працях вітчизняних і зарубіжних вчених, зокрема: В. Б. Авер'янова, С. А. Авак'яна, Д.О. Алімова, О.Ф. Андрійко, М.В. Баглая, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Н.П. Гаєвої, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, І.Б. Коліушка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, В.В. Копейчикова, В.М. Кравчука, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіди, М.В. Менджула, М.М. Новікова, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, Т.Н. Слинько, С.О. Солдатова, С.Г. Стеценка, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, М.І. Хавронюка, В.Є. Чіркіна, М.Ф. Чудакова, Ю.С. Шемшученка, А.І. Щиглика, Ю.А. Юдіна, О.О. Юлдашева, С. С. Юр'єва, Ц.А. Ямпольської, О.Н. Ярмиша та ін.

Безпосередньо ряд положень, пов'язаних з діяльністю громадських об'єднань і громадських організацій, досліджували Додіна Є.Є. у 2002 р. (висвітлила адміністративно-правовий статус громадських організацій в Україні); Віхляєв М.Ю. в 2013 р. (дослідив адміністративно-правове регулювання порядку створення і діяльності професійних правничих громадських організацій в Україні в 2010 р. та розглянув громадські об'єднання як суб'єкти адміністративного права України), а також Ващук О.М. у 2004 р. (розглянула питання конституційно-правового статусу громадських організацій).

Проте, незважаючи на підвищений інтерес у науковому середовищі до проблематики громадських об'єднань та, зокрема, громадських організацій, на сьогодні є цілий ряд проблемних питань, пов'язаних із адміністративно-правовим регулюванням діяльності цих організацій. Насамперед це стосується з'ясування особливостей громадських організацій як суб'єкта адміністративно-правових відносин, порядку утворення та припинення діяльності громадських організацій, їх взаємодії з державними органами, станом нормативно-правового регулювання діяльності громадських організацій тощо, які поки що залишалися недостатньо дослідженими.

Зазначене обумовило вибір теми дисертаційного дослідження, метою якого є поглиблене опрацювання теоретичних і практичних аспектів адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій з позиції сучасних наукових підходів.

Оскільки особливості адміністративно-правових відносин пов'язані з формуванням окремих видів громадських об'єднань, зокрема: політичних партій; релігійних організацій; непідприємницьких товариств, що утворюються актами органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування; асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об'єднань; саморегулівних організацій; організацій, що здійснюють професійне самоврядування; непідприємницьких товариств, не розкриті у Законі "Про об'єднання громадян", то вони, маючи суттєву специфіку, можуть бути предметом окремого дослідження. Водночас зауважимо, що автор у даній роботі не ставив за мету дослідити особливості правового статусу цих громадських організацій, які заслуговують на самостійне наукове дослідження.

У дисертаційному дослідження автор не розглядає проблеми, пов'язані з організацією та діяльністю громадських спілок.

Зв'язок роботи із науковими темами, планами, програмами. Дисертація виконана відповідно до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21.11.2002 р. № 228-IV (р.р. V, VI), Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочерговим заходам щодо її реалізації, які були затверджені Указом Президента України від 24.03.2012 р. № 212/2012 (р.р. 4, 5, 7), а також має безпосереднє відношення до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки в Україні на 20112015 рр., затверджених постановою Загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. (рр. I, II). Дисертаційне дослідження виконане в рамках науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України за темою "Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування" (державний реєстраційний номер 0112U001826).

Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України 27 січня 2011 року (протокол № 6).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування адміністративно-правового регулювання діяльності такого виду громадських об'єднань, як громадські організації, яке здійснене на основі опрацювання здобутків вітчизняної і зарубіжної теорії відносно цієї проблеми та досвіду нормативно-правового регулювання окремих зарубіжних держав і можливостей використання його для подальшого розвитку вітчизняної правової науки та практики, а також розробка наукових рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства у цій сфері.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

визначити місце і роль громадських організацій у політичній системі України;

обґрунтувати поняття, сутність та класифікацію громадських організацій у сучасних умовах;

охарактеризувати громадські організації як суб'єктів адміністративно-правових відносин;

проаналізувати порядок утворення та легалізації громадських організацій в Україні в сучасних умовах;

визначити підстави припинення діяльності громадських організацій;

розкрити аспект взаємодії громадських організацій та державних органів;

з'ясувати стан нормативно-правового регулювання адміністративно-правових відносин за участю громадських організацій;

визначити систему гарантій діяльності громадських організацій, їх адміністративно-правовий аспект.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з адміністративно-правовим регулюванням діяльності громадських організацій.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій.

Методи дослідження. В основу методологічної бази дисертаційної роботи покладено комплекс філософсько-світоглядних, загальнонаукових і спеціальних методів, застосування яких сприяло виконанню завдань дослідження.

У роботі використано філософсько-світоглядні методи і принципи (детермінізм, об'єктивність, конкретність істини, діалектичний метод), загальнонаукові методи (історичний, системний, структурно-функціональний, аналітико-синтетичний), спеціально-наукові методи (формально-логічний, порівняльно-правовий, соціологічно-правовий, спеціально-юридичний).

Одним із основних філософсько-світоглядних методів, який дозволив дослідити взаємодію громадських організацій з державою як центральним елементом політичної системи суспільства (підрозділ 1.2), громадських організацій та державних органів (підрозділ 3.2), показати взаємний зв'язок і вплив загальних та спеціальних гарантій діяльності громадських організацій, є діалектичний (підрозділ 3.1).

Завдяки структурно-функціональному методу автор запропонував класифікацію громадських організацій (підрозділ 1.1), здійснив класифікацію адміністративно-правових відносин, в яких одним із суб'єктів виступає громадська організація (підрозділ 1.3), виокремив три рівні нормативно-правового регулювання адміністративно-правових відносин за участю громадських організацій (конституційний, законодавчий, підзаконний) (підрозділ 3.1), визначив систему гарантій діяльності громадських організацій (підрозділ 3.2).

Важливе місце серед спеціально-наукових методів відведено порівняльно-правовому методу, який був використаний при викладі матеріалів дисертаційного дослідження у підрозділах 1.3, 2.1 та 2.2.

Спеціально-юридичний метод допоміг сформулювати визначення поняття "громадська організація" (підрозділ 1.1), визначити сферу, в якій складаються адміністративно-правові відносини за участю громадських організацій (підрозділ 1.3), визначити поняття "загальні гарантії діяльності громадських організацій" та "юридичні гарантії діяльності громадських організацій" (підрозділ 3.2).

У процесі дослідження застосовано формально-логічний метод, завдяки якому автор сформулював основні поняття та висновки (підрозділи 1.1, 1.3).

Нормативну та науково-теоретичну базу дослідження складають: Конституція України та закони України, підзаконні нормативно-правові акти національного законодавства, а також досвід регулювання діяльності громадських організацій у зарубіжних державах, вітчизняна та зарубіжна наукова література.

Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, отримані з інформаційно-аналітичних джерел, а також довідки про результати діяльності Міністерства юстиції та його територіальних органів з питань легалізації об'єднань громадян, інших громадських формувань, дані прес-служби Державної реєстраційної служби.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є одним із перших комплексних наукових досліджень адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій після прийняття Закону України "Про об'єднання громадян", в якому сформульовано ряд новаційних теоретичних положень і висновків, відображено авторську позицію у розв'язанні конкретних правових проблем, пов'язаних із адміністративно-правовим регулюванням діяльності громадських організацій.

Унаслідок проведеного наукового дослідження одержано ряд результатів, які мають наукову новизну, зокрема:

вперше:

надано авторське визначення адміністративно-правового регулювання організації та діяльності громадських організацій, як унормований вплив держави за допомогою приписів адміністративно-правового законодавства на суспільні відносини, в яких одним із суб'єктів є громадська організація;

доведено, що взаємодія між громадськими організаціями та державними органами здійснюється шляхом встановлення взаємозв'язків між ними, що виникають під час адміністративно-регулюючого впливу державних органів на громадські організації (субординації), їх співробітництва (координації), а також зв'язки, зумовлені реалізацією громадськими організаціями права вимагати від державних органів належної поведінки щодо дотримання законних інтересів громадських організацій (реординації) і, відповідно до цього, виділено та розкрито напрями взаємодії громадських організацій та державних органів: установча, контрольна, організаційна, представницька, дорадча (консультативна), захисна, нормотворча, фінансова;

удосконалено:

поняття "громадська організація" відповідно до положень Основного закону як недержавного, добровільного об'єднання громадян, об'єднаних спільною метою щодо реалізації та захисту прав, а також законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, що здійснює вплив на суспільно-політичне життя та не ставить як основну мету свого існування отримання прибутку;

поняття "утворення громадської організації", яке запропоновано розглядати у вузькому та широкому розумінні;

визначення поняття "припинення громадської організації" як нормативно визначеної процедури, яку необхідно розглядати у вузькому (припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадської організації) та широкому (складається з двох стадій: припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадської організації та припинення громадської організації як юридичної особи) значеннях;

положення щодо змін до: а) Закону України "Про громадські об'єднання" з метою визначення, що порядок розгляду звернень громадських організацій регулюється Законом України "Про звернення громадян", оскільки механізм реалізації права на звернення донині не створений, так як Законом України "Про звернення громадян" передбачено, що останній "регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів…"; б) Закону України "Про громадські об'єднання" з метою корегування їх приписів у напрямі розширення переліку стягнень за порушення громадськими організаціями законодавства з одночасною конкретизацією того, яка саме поведінка громадських організацій тягне за собою застосування тих чи інших санкцій; в) ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України, якими передбачити, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадські об'єднання (зі статусом та без статусу юридичної особи);

набуло подальшого розвитку:

класифікація громадських організацій за такими критеріями: за змістом потреб, для задоволення яких створюються громадські організації; за сферою суспільної діяльності; за складом учасників; за способом обліку членів; за шляхами легалізації (офіційного визнання); залежно від віку, після досягнення якого дозволяється бути членом об'єднання громадян;

положення про основні ознаки громадських організацій: 1) недержавна організація, яка є складовою громадянського суспільства; 2) інституція для реалізації та захисту соціальних, економічних, культурних та інших конституційних прав та свобод громадян; 3) добровільне об'єднання; 4) неприбуткова організація; 5) наявність спільної мети; 6) об'єднання громадян;

положення щодо виділення трьох базових рівнів нормативно-правового регулювання діяльності громадських організацій в Україні: 1) конституційний; 2) законодавчий; 3) підзаконний;

положення, що у випадку конкуренції норми загальної (Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців") та спеціальної (Закону України "Про громадські об'єднання") при розгляді справи про примусовий розпуск (заборону) громадської організації правозастосовний орган (суд) має застосовувати спеціальну норму;

положення про те, що громадські організації зможуть ефективно реалізувати своє призначення лише за умови забезпечення усього комплексу гарантій їх діяльності як загальносоціальних, так і спеціально-юридичних; а також про особливу роль юридичної відповідальності як юридичної гарантії діяльності громадських організацій у позитивному аспекті (заохочення суб'єктів до позитивної та сумлінної поведінки, добросовісної реалізації приписів правових норм) і в негативному аспекті (санкція за невиконання (неналежне виконання) норм права).

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні положення, висновки, отримані в процесі дослідження, і розроблені наукові пропозиції та рекомендації можуть бути використані у:

правотворчому процесі: під час розробки законопроектів, спрямованих на удосконалення правового регулювання організації та діяльності громадських організацій (акт впровадження ВР України від 29.08.2013); громадська організація політична адміністративне

практичній діяльності: при здійсненні громадськими організаціями своїх статутних завдань (акт про впровадження Всеукраїнської громадської організації "Товариство на водах України" від 10.02.2014);

навчальному процесі: при підготовці лекцій і проведенні семінарських і практичних занять зі студентами та курсантами (акт про впровадження Національного університету державної податкової служби України від 17.12.2013).

Особистий внесок здобувача. Робота виконана здобувачем самостійно.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорювалася на засіданні кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності юридичного факультету Національного університету державної податкової служби України. Результати дослідження, викладені у дисертації, були оприлюднені на таких конференціях: Міжнародна науково-практична конференція "Теорія і практика правотворчої та правозастосовної діяльності у контексті сучасних реформаційних процесів (м. Харків, 2930 жовтня 2011 р.); Міжнародна науково-практична конференція "Громадянське суспільство в Україні: проблеми забезпечення правотворчої діяльності" (м. Донецьк, 2526 травня 2013 р.); Міжнародна науково-практична конференція "Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина" (м. Запоріжжя, 1 2 червня 2013 р.).

Публікації. Теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення у восьми наукових працях за темою дисертації, із яких чотири опубліковано в національних фахових виданнях, затверджених МОН України, одна - у міжнародному фаховому виданні, а також трьох надрукованих тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації визначена предметом і логікою наукового дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, які поділено на вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 200 сторінок, список використаних джерел - 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертаційного дослідження; вказано на зв'язок із науковими планами та програмами; визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, методологічне підґрунтя роботи, джерельну базу дослідження; сформульовано наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, а також викладені дані про особистий внесок здобувача, апробацію, структуру й обсяг дисертаційного дослідження.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні засади функціонування громадських організацій в суспільстві" включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 "Поняття, сутність та класифікація громадських організацій" проаналізовано різні підходи до визначення поняття "громадська організація".

На підставі узагальнення суттєвих рис громадських організацій виокремлено ознаки, які не є вичерпними, але основоположними: 1) громадська організація - недержавна організація, яка є складовою громадянського суспільства; 2) громадська організація є інституцією реалізації та захисту соціальних, економічних, культурних та інших конституційних прав і свобод громадян; 3) громадська організація є добровільним об'єднанням; 4) громадська організація є неприбутковою організацією; 5) члени громадської організації об'єднані спільною метою; 6) громадською організацією є об'єднання громадян.

Обґрунтовано необхідність визначити громадську організацію як недержавне, добровільне об'єднання громадян, об'єднаних спільною метою щодо реалізації та захисту прав, а також законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, що здійснює вплив на суспільно-політичне життя та не ставить за основну мету свого існування отримання прибутку.

Серед наведених у юридичній літературі понять, які вживають науковці для характеристики процесу втілення в реальність закріплених у суб'єктивних правах можливостей (зокрема, "реалізація", "здійснення", "забезпечення", "охорона", "захист", "захищеність", "повага", "дотримання", "утвердження", "гарантування" прав та свобод людини і громадянина), виокремлено поняття "реалізація прав та свобод людини і громадянина", оскільки воно найбільш точно характеризує втілення нормативних приписів про це право у суспільно-політичну діяльність. Відповідно зазначено, що реалізація прав і свобод включає їх гарантування, забезпечення (створення умов для реалізації), охорону (профілактичні заходи попереджувального характеру) і в необхідних випадках захист (відновлення порушеного права). Тому мета об'єднання у громадські організації полягає у реалізації, а отже - і захисті спільних інтересів громадян (соціальних, економічних, культурних тощо).

Проте зауважено, що для формулювання мети громадської організації доцільно акцентувати увагу одночасно на двох процесах: і на реалізації, і на захисті прав та законних інтересів. На підставі цього зазначено, що найбільш прийнятним формулюванням мети громадської організації було б таке: "реалізація та захист прав, а також законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів".

Запропоновано класифікацію громадських організацій за такими критеріями: 1) за змістом потреб, для задоволення яких утворюються громадські організації: організації, які створюються для задоволення суспільних потреб; організації, які створюються для задоволення особистих потреб; 2) за сферою суспільної діяльності: політичні; економічні; екологічні; національно-культурні; культурно-просвітницькі тощо; 3) за складом учасників: професійні; жіночі; молодіжні; дитячі тощо; 4) за способом обліку членів: громадські організації, що мають фіксоване індивідуальне членство; громадські організації, що не мають фіксованого індивідуального членства; 5) за шляхами легалізації (офіційного визнання): легалізовані шляхом реєстрації; легалізовані шляхом повідомлення про заснування; 6) залежно від віку, після досягнення якого дозволяєють бути членом об'єднання громадян: громадські організації дорослого населення; молодіжні громадські організації; дитячі громадські організації.

Зазначено, що у національній правовій системі на сьогодні не розроблено критеріїв класифікації громадських організацій за територіальною ознакою. Так, раніше за цим критерієм можна було виокремити такі громадські організації: 1) всеукраїнські, що поширюють діяльність на території всієї України; 2) міжнародні, що поширюють діяльність на території України та хоча б однієї іноземної держави; 3) місцеві, що поширюють діяльність на території однієї чи кількох адміністративно-територіальних одиниць України. Натомість, чинний Закон України "Про громадські об'єднання" не містить обмежень щодо діяльності громадських організацій за територіальною ознакою, що дає можливість громадським організаціям визначати територію своєї діяльності та вільно здійснювати статутну діяльність на всій території України. Але водночас вказаним Законом передбачено, що громадське об'єднання, зареєстроване в установленому законом порядку, може мати всеукраїнський статус за наявності у нього відокремлених підрозділів у більшості адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у частині другій статті 133 Конституції України, і якщо це громадське об'єднання підтвердило такий статус у порядку, встановленому цим Законом (перше речення ч. 1 ст. 19 Закону). Отже, для того щоб набуття відповідного статусу пов'язувалося з певними правовими наслідками для громадської організації, запропоновано обмежити діяльність громадських організацій за територіальною ознакою.

У підрозділі 1.2. "Місце і роль громадських організацій у політичній системі України" доведено, що громадські організації активно взаємодіють з державою як центральним елементом політичної системи суспільства. Основи такої взаємодії закладають приписи національного законодавства (Конституції України, Закону України "Про громадські об'єднання", виборчого законодавства тощо), аналіз яких дає підстави стверджувати про належність громадських організацій до політичної системи України. Зазначено, що особливу увагу необхідно приділити нормативним приписам, які визначають участь громадських організацій у політичному житті, а також законодавчо закріплюють рівень політичної та громадянської активності громадських організацій. Це дає підстави розглядати громадські організації як інституційний елемент структури політичної системи суспільства.

Обґрунтовано, що громадські організації є важливим інститутом політичної системи суспільства, а також виокремлено їх особливості, а саме: 1) громадські організації, хоча і не ставлять за мету участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади та органів місцевого самоврядування, проте активно впливають на політичне життя в державі; 2) громадські організації намагаються досягти економічних, просвітницьких, культурних та інших (неполітичних) цілей, використовуючи для цього політичні засоби і методи (мітинги, демонстрації тощо); 3) громадські організації виступають засобом реалізації інших (соціальних, економічних, культурних тощо) прав і свобод громадян, а також реалізації політичних інтересів.

У підрозділі 1.3 "Громадські організації як суб'єкти адміністративно-правових відносин" з'ясовано, що суспільні відносини, урегульовані нормами адміністративного права (адміністративно-правові відносини), складаються у сфері владно-управлінської діяльності органів виконавчої влади, інших органів державної влади, державних органів та органів місцевого самоврядування, а також громадських організацій, наділених функціями державного управління. Визначено класифікацію адміністративно-правових відносин, в яких одним із суб'єктів виступає громадська організація.

Розкрито сутність адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій. Наголошено, що необхідно не лише визначити модель поведінки, але й сприяти реалізації громадськими організаціями своїх завдань і функцій, забезпечити їх включення у сферу прийняття та реалізації державних рішень, здійснити охорону та захист громадських організацій. Основним інструментом регулювання при цьому є норми адміністративного права.

Здійснено класифікацію адміністративно-правових відносин на підставі проведеного аналізу законодавства та наукових позицій, в яких одним із суб'єктів виступає громадська організація, за такими критеріями: 1) залежно від елемента юридичної норми: а) регулятивні; б) охоронні; 2) за змістом адміністративних правовідносин: а) матеріальні; б) процесуальні; 3) за характером дій зобов'язаного суб'єкта: а) активні; б) пасивні; 4) за характером зв'язків між сторонами адміністративно-правових відносин: а) вертикальні; б) горизонтальні.

Запропоновано розглядати адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій як вплив держави за допомогою норм адміністративного права на суспільні відносини, в яких одним із суб'єктів є громадська організація, спрямований на визначення моделі взаємовідносин громадських організацій з суб'єктами владних повноважень або громадських організацій, наділених повноваженнями по виконанню державних функцій, з іншими суб'єктами (легалізація та припинення діяльності, контрольні процедури, притягнення до відповідальності тощо), а також на ефективне функціонування громадської організації, реалізацію нею свого соціального призначення.

Розділ 2 "Адміністративно-правове регулювання порядку створення, функціонування та припинення діяльності громадських організацій" містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 "Стан нормативно-правового регулювання адміністративно-правових відносин за участю громадських організацій" для характеристики стану регулювання діяльності громадських організацій адміністративно-правовими приписами запропоновано виокремити рівні нормативного регулювання організації та діяльності громадських організацій. Виходячи з критерію "юридичної сили" нормативно-правових актів, запропоновано виділити три базових рівні нормативно-правового регулювання діяльності громадських організацій в Україні, а саме: 1) конституційний; 2) законодавчий; 3) підзаконний.

Обґрунтовано, що особлива роль у правовому регулюванні діяльності громадських організацій в Україні належить конституційним засадам. Визначено новели законодавчого регулювання статусу громадських організацій, а також наведено ряд нормативних приписів Закону України "Про громадські об'єднання", які недостатньо врегулювали ті чи інші питання організації та діяльності громадських організацій.

Доведено, що, незважаючи на законотворчі прагнення спрямувати розвиток інституту громадських організацій у русло загальноєвропейських тенденцій, реформування національного законодавства, яке визначає засади організації та діяльності громадських організацій, повинно відбуватися відповідно до визначених Основним законом України меж правового регулювання, з урахуванням принципу верховенства права, за яким Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони приймаються на її основі та повинні відповідати їй.

Згідно з приписом ч. 1 ст. 7 Закону засновниками громадської організації можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, які досягли 18 років, а молодіжної та дитячої громадської організації - 14 років.

Водночас право на свободу об'єднання у громадські організації, гарантоване ч. 1 ст. 36 Конституції України, закріплене виключно за "громадянами України" і не може розумітися і тлумачитися як право "кожного". І, хоча забезпечення права іноземців та осіб без громадянства на свободу об'єднання у громадські організації передбачено численними міжнародно-правовими зобов'язаннями, Основний Закон України не містить безпосереднього конституційно-правового підґрунтя для наділення іноземців та осіб без громадянства відповідним правом у тому самому обсязі, в якому ним користуються громадяни України.

Доведено, що запровадження наведених норм у національне законодавство створює загрозу необмеженої участі іноземців та осіб без громадянства у громадських організаціях, утворених для здійснення і захисту прав, яких ці особи відповідно до Конституції та законів України не мають. Визначено недоцільність надання зазначеним особам відповідних прав через громадську організацію проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо), адже ч. 1 ст. 39 Конституції України передбачає можливість реалізації права на свободу мирних зібрань лише для громадян.

Встановлено, що на підставі ч. 1 ст. 26 та ч. 1 ст. 36 Конституції України, відповідна діяльність іноземців та осіб без громадянства повинна бути обмежена законом в інтересах національної безпеки та захисту прав і свобод громадян України.

У підрозділі 2.2 "Порядок утворення та легалізації громадських організацій в Україні" запропоновано розглядати утворення громадської організації як систему правовідносин між засновниками громадської організаціями та органами легалізації, які регулюються переважно нормами адміністративного права.

Утворення громадської організації запропоновано розглядати у вузькому та широкому аспектах. При цьому у вузькому розумінні утворення громадської організації зводиться до виконання засновниками громадської організації всіх передбачених чинним законодавством дій, необхідних для подальшої легалізації громадської організації відповідними органами. У широкому - це нормативно визначена процедура, яка складається із дій засновників громадської організації та органів легалізації, спрямована на набуття громадською організацією всіх обов'язкових ознак, необхідних для здійснення нею своєї діяльності, набуття громадською організацією певного обсягу правосуб'єктності. Обсяг останньої залежить від того, як буде легалізована громадська організація: шляхом повідомлення про заснування чи реєстрації.

Обґрунтовано, що передбачені Законом України "Про громадські об'єднання" два шляхи легалізації громадської організації: реєстрація або повідомлення про утворення, забезпечують можливість вибору, насамперед для громадської організації, одного із передбачених законодавством шляхів з урахуванням специфіки їх діяльності, мети створення та інших факторів, які впливатимуть на діяльність такої громадської організації. Крім того, від способу легалізації, який обирають громадські організації, залежить характер їх взаємовідносин з державою, їх правовий статус та обсяг правосуб'єктності.

Зазначено, що закладений у чинній редакції Закону України "Про громадські об'єднання" підхід, яким передбачено два способи легалізації громадських організацій (а саме - реєстрація (стаття 12) або повідомлення про утворення (стаття 16)), цілком відповідає європейським стандартам, зокрема "Фундаментальним принципам щодо статусу неурядових організацій в Європі", у яких вперше систематизовано основні європейські стандарти у цій галузі. Проаналізовано досвід деяких зарубіжних країн щодо утворення громадських організацій (Франція, Польща).

У підрозділі 2.3 "Припинення діяльності громадських організацій" розглянуто два способи припинення діяльності громадської організації: 1) за рішенням громадської організації, прийнятим вищим органом управління громадської організації, шляхом саморозпуску або реорганізації, шляхом приєднання до іншої громадської організації такого самого статусу (добровільне припинення); 2) за рішенням суду про заборону (примусовий розпуск) громадської організації (примусове припинення).

Наведено приклади судової практики вирішення спорів, пов'язаних із примусовим розпуском громадської організації, та вказано на неоднакове застосування судами норм права у подібних правовідносинах. Натомість згідно з положеннями загальної теорії права у випадку конкуренції норми загальної (Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців") та спеціальної (Закону України "Про громадські об'єднання") необхідно керуватися спеціальним законодавчим актом.

Розділ 3 "Нормативно-правове регулювання адміністративно-правових відносин за участю громадських організацій" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Система гарантій діяльності громадських організацій: адміністративно-правовий аспект" автор дотримується традиційної у юридичній науці думки, згідно з якою гарантії діяльності громадських організацій поділяються на загальні (загальносоціальні), тобто такі, що відповідають різним сферам суспільних відносин, та юридичні (спеціальні), тобто закріплені в чинному законодавстві.

Визначено, що громадські організації зможуть ефективно реалізувати своє призначення лише за умови забезпечення усього комплексу гарантій як загальносоціальних, так і спеціально-юридичних. При цьому зауважено, що серед різних видів гарантій не доцільно виокремлювати пріоритетні (основні) та допоміжні, адже всі вони тою чи іншою мірою сприяють реалізації громадськими організаціями свого соціального призначення та мети: від соціально-економічних відносин, ідеологічних і політичних засобів до нормативних (норми-принципи, процесуальні норми, права та обов'язки, юридична відповідальність) та організаційних гарантій. Загальні та спеціальні гарантії діяльності громадських організацій перебувають у тісному взаємозв'язку та взаємодії.

Наголошено, що необхідно відрізняти гарантії права на свободу об'єднання (ст. 5 Закону) та гарантії діяльності громадських організацій. Перші пов'язані з реалізацією можливостей щодо участі в громадській організації, натомість другі забезпечують ефективне функціонування громадської організації.

У підрозділі 3.2 "Взаємодія громадських організацій та державних органів" визначено взаємодію між громадськими організаціями та державними органами як взаємні зв'язки між ними, що виникають під час адміністративно-регулюючого впливу органів державної влади на громадські організації (субординації), їх співробітництва (координації), а також зв'язки, зумовлені реалізацією громадськими організаціями права вимагати від органів державної влади належної поведінки щодо дотримання законних інтересів громадських організацій (реординації). Виокремлено та досліджено такі напрями взаємодії громадських організацій та державних органів: 1) установча; 2) контрольна; 3) організаційна; 4) представницька; 5) дорадча (консультативна); 6) захисна; 7) нормотворча; 8) фінансова взаємодія.

Обґрунтовано форми взаємодії громадських організацій з державними органами: 1) партнерство (співробітництво); 2) делегування повноважень громадським організаціям з боку держави; 3) громадський контроль, який може бути у різних формах (громадська експертиза актів органів публічної влади та їх проектів; громадський моніторинг; соціологічні та статистичні дослідження шляхом анкетування, опитування тощо; участь спостерігачів від громадських організацій у виборах, референдумах; участь громадських організацій у громадських слуханнях; участь громадських організацій у роботі робочих груп, які утворюються владою; участь громадських організацій у роботі громадських рад; пропозиції (зауваження), заяви, скарги, клопотання у вигляді письмових та усних, індивідуальних і колективних звернень громадських організацій тощо).

Зауважено що, незважаючи на законодавче закріплення відповідного права громадських організацій у спеціальному законі, який визначає їх статус, механізм реалізації права на звернення залишається не визначеним. Адже, з одного боку, можна припустити, що порядок розгляду таких звернень громадських організацій регулює чинне законодавство України про звернення громадян (зокрема, Законом України "Про звернення громадян"). Проте аналіз приписів цього Закону дає підстави стверджувати, що він "регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів…".

Акцентовано увагу на нагальній потребі внести зміни у Закон України "Про громадські об'єднання", щоб визначити, що порядок розгляду звернень громадських організацій регулює Закон України "Про звернення громадян".

Для усунення перешкод на шляху реалізації права громадських організацій на доступ до публічної інформації, а також їх право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, запропоновано внести зміни до ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України, передбачивши, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадські об'єднання (зі статусом і без статусу юридичної особи).

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано новий підхід до вирішення наукового завдання, пов'язаного з удосконаленням адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій шляхом розроблення відповідних теоретичних положень та пропозицій щодо внесення змін до норм чинного законодавства. Основні наукові здобутки полягають, зокрема, у таких положеннях:

1. Запропоновано розглядати громадську організацію як недержавне, добровільне об'єднання громадян, об'єднаних спільною метою реалізації та захисту прав, а також законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, що здійснює вплив на суспільно-політичне життя та не ставить основну мету свого існування отримання прибутку.

2. Доведено, що громадські організації є важливим інститутом політичної системи суспільства, для якого характерні такі особливості: 1) громадські організації, хоча і не ставлять за мету брати участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади та органів місцевого самоврядування, проте вони активно впливають на політичне життя в державі; 2) громадські організації намагаються досягти економічних, просвітницьких, культурних та інших (неполітичних) цілей, використовуючи для цього політичні засоби і методи (мітинги, демонстрації тощо); 3) громадські організації виступають засобом реалізації інших (соціальних, економічних, культурних тощо) прав та свобод громадян, а також реалізації політичних інтересів.

3. З'ясовано, що адміністративно-правові відносини, в яких одним із суб'єктів є громадська організація, складаються у сфері владно-управлінської діяльності органів виконавчої влади, інших органів державної влади, державних органів та органів місцевого самоврядування, а також громадських організацій, наділених функціями державного управління. Враховуючи специфіку адміністративно-правових відносин, у які вступають громадські організації з суб'єктом владних повноважень, зазначено, що громадська організація може вступати в два види адміністративно-правових відносин, а саме: а) у відносини де вона виступає як суб'єкт владних повноважень, оскільки держава делегувала їй окремі владні функції; б) у відносини, де другою стороною виступає суб'єкт владних повноважень.

4. Адміністративно-правове регулювання діяльності громадських організацій - це вплив держави за допомогою норм адміністративного права на суспільні відносини, в яких одним із суб'єктів є громадська організація, спрямований на визначення моделі взаємовідносин громадських організацій з суб'єктами владних повноважень або громадських організацій, наділених функціями державного управління, з іншими суб'єктами (легалізація та припинення діяльності, контрольні процедури, притягнення до відповідальності тощо), а також на ефективне функціонування громадської організації, реалізацію нею свого соціального призначення.

5. Визначено, що у вузькому розумінні утворення громадської організації зводиться до виконання засновниками громадської організації усіх передбачених чинним законодавством дій, необхідних для подальшої легалізації громадської організації відповідними органами. У широкому розумінні утворення громадської організації - це нормативно визначена процедура, яка складається із дій засновників громадської організації та органів легалізації, спрямована на набуття громадською організацією усіх обов'язкових ознак, необхідних для здійснення нею своєї діяльності, набуття громадською організацією певного обсягу правосуб'єктності. Обсяг останньої залежить від того, як буде легалізована громадська організація: шляхом повідомлення про заснування чи реєстрації.

6. Обґрунтовано, що припинення громадської організації - нормативно визначена процедура, яку необхідно розглядати у вузькому (припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадської організації) та широкому (складається з двох стадій: припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадської організації та припинення громадської організації як юридичної особи) розуміннях.

7. Загальними гарантіями діяльності громадських організацій є сукупність усіх загальносоціальних умов (економічних, політичних, соціальних, ідеологічних тощо), що сприяють реалізації громадськими організаціями своїх завдань та функцій. Загальні гарантії визначаються усіма суспільними відносинами, які існують у державному та суспільному житті, сприяють ефективній організації діяльності громадських організацій, забезпечують їх включення у сферу прийняття та реалізації державних рішень тощо. До загальних гарантій діяльності громадських організацій можна віднести: економічні, соціальні, політичні, ідеологічні тощо.

Визначено, що юридичні гарантії діяльності громадських організацій - це сукупність юридичних засобів (норм та інституцій), за допомогою яких громадські організації реалізують свої завдання та функції, а також відбувається охорона та захист громадських організацій. Юридичні гарантії діяльності громадських організацій передбачені Конституцією України та чинними законодавчими актами у сфері організації та діяльності громадських організацій. Пріоритетним видом юридичних гарантій діяльності громадських організацій є нормативно-правові, під якими треба розуміти систему норм, що передбачають такі елементи: норми-принципи; процесуальні норми; права та обов'язки громадських організацій, передбачені правовими та корпоративними нормами, а також юридична відповідальність. Серед юридичних гарантій діяльності громадських організацій особливу роль відведено юридичній відповідальності, яка є гарантією діяльності громадських організацій як у позитивному аспекті, заохочуючи суб'єктів до позитивної та сумлінної поведінки, добросовісної реалізації приписів правових норм, так і в негативному - виступаючи в ролі санкції за невиконання (неналежне виконання) норм права.

8. Обґрунтовано необхідність внести зміни до: 1) Закону України "Про громадські об'єднання" з метою визначення, що порядок розгляду звернень громадських організацій регулюється Законом України "Про звернення громадян"; 2) Закону України "Про громадські об'єднання" з метою корегування їх приписів у напрямі розширення переліку стягнень за порушення громадськими організаціями законодавства з одночасною конкретизацією того, яка саме поведінка громадських організацій тягне за собою застосування тих чи інших санкцій; 3) ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України, якими передбачити, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадські об'єднання (зі статусом та без статусу юридичної особи).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Меркулова К.О. Щодо питання визначення сфери, в якій складаються адміністративно-правові відносини за участю громадських організацій / К.О. Меркулова // Держава і право: збірник наукових праць. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2012. - Випуск 56. - С. 223-228.

2. Меркулова К.О. Поняття "громадська організація": теоретико-правовий аспект / К.О. Меркулова // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). - К., 2012. - № 1 (56). - С. 192-197.

3. Меркулова К.О. Взаємодія громадських організацій та держави (адміністративно-правовий аспект) / К.О. Меркулова // Європейські перспективи. - К., 2013. - № 8. - С. 35-40.

4. Меркулова К.О. Нормативно-правове регулювання адміністративно-правових відносин за участю громадських організацій / К.О. Меркулова // Часопис Київського університету права. - К., 2013. - 2013/2. - С. 136-140.

5. Меркулова Е.А. Гарантии деятельности общественных организаций в Украине: теоретико-правовой аспект / Е.А. Меркулова // Бизнес в законе. - Москва, 2013. - № 3. - С. 93-96.