Исполнительные органы управления в России в IX-XVII вв.

Первые приказы появились еще до реформы Ивана IV, когда функции управления теми или иными вопросами стали поручаться (приказываться) боярам. В 1-й половине XVII в. после освобождения страны от польских и шведских интервентов, перед руководством страны встали задачи по организации обороны государства и восстановлению его хозяйства, что определило на первых порах направления дальнейшего развития приказной системы. В первые годы правления династии Романовых, в начале XVII века функционировали около 20 новых центральных учреждений. Руководству страной пришлось решать серьезные социально - экономические и политические проблемы.

1. Прежде всего, предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Эта задача ложилась на вновь создаваемые учреждения, усиливалась фискальная деятельность приказов. Приказ Большого прихода собирал прямые налоги. Приказ Большого прихода (был учрежден при царе Иване IV Грозном (1533 - 1584)собирал в Москве и других городах государства доходы с лавок и частных дворов, с погребов, а также таможенные пошлины, мыт, перевоз и мостовщину. Ежегодно доходов в этом приказе собиралось около 500 тыс. рублей. Они распределялись следующим образом: на корм иностранным послам и купцам, на жалованье русским посланникам и гонцам в иные государства, на устройство речных и морских судов для хлебного, соляного и рыбного промыслов, на жалованье служащим в приказе и подведомственных ему соляных заводах и т. д.В финансовой сфере одновременно с Приказом Большого прихода действовали приказ Новой четверти и Приказ Большой казны. Приказ Новая четверть управлял питейными сборами и контролировал работу торговых точек по продаже питья и табака в Москве и многих других городах российского государства. В царствование Алексея Михайловича (1645 - 1676) в этом Приказе собирали ежегодно более 100 тыс. рублей.

Кроме этого приказа обложением населения занимались территориальные приказы: Новгородская, Галичская, Устюжская, Владимирская, Костромская четверти с населения Поволжья и Сибири налоги собирали Казанский и Сибирский приказы; Приказ Большого дворца занимался сбором налогов с царских земель, в Приказ Большой казны направлялись сборы с городских промыслов; Печатный приказ, собирал пошлину за скрепление актов государевой печатью; Казенный патриарший приказ занимался налогами с населения церковных и монастырских земель; налоги также собирали Стрелецкий, Посольский, Ямской приказы. Эти примеры говорят о том, что сложившаяся финансовая система России в XV - XVII вв. не была в достаточной степени совершенной.

Почти все приказы имели отношение к финансовым вопросам: одни были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей и т. д.) на всей или значительной части государства; другие, занимаясь управлением определенной части территории, заведовали на ней также финансовой частью; третьи управляли в полном объеме частью территории и одновременно решали некоторые финансовые вопросы и в других частях государства.

2. Военные реформы привели к оформлению Разрядного приказа, ведавшего личным составом и военной службой поместного войска. Определение места службы, количества воинов производилось Разрядным приказом. Он направлял их в полки на фронты военных действий, в южные города для обороны границы от нападений крымских татар. Этот приказ распределял служилых людей на службу по военному, гражданскому и придворному ведомствам, вел списки всех дворян по городам и уездам. Поместному приказу было поручено обеспечение этого войска землей. К этому времени относится создание Стрелецкого приказа, ведавшего другой частью русской армии - стрелецким войском. В области военного управления были созданы также приказы: Казачий, Иноземский, Рейтарский, Городового дела.

3. Особо важную роль выполнял Посольский приказ, ведавший многообразными внешнеполитическими вопросами, которыми до этого занимались многие органы, в том числе Боярская дума. Отсутствие единого центра управления внешнеполитическими делами создавало значительные неудобства: прежде всего при большом числе лиц, участвовавших в регулировании межгосударственных отношений, трудно было сохранить государственную тайну. Посольский приказ вел переговоры с представителями иностранных государств, вырабатывал важнейшие документы по внешнеполитическим вопросам с обоснованием позиции Российского государства, решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Роль Боярской думы в результате создания Посольского приказа в решении вопросов внешней политики снизилась.

4. Введение губных учреждений на местах вызвало организацию Разбойного приказа. Разбойный приказ ведал вновь созданными губными органами на территории государства («губа» - уголовно - полицейский округ), утверждал должности выборных губных старост и их помощников, приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой.

5. Руководство страной восстановило временно ликвидированные приказы (Каменный, Аптекарский приказ, Приказ книгопечатного дела и др.) и создало большое количество новых приказов. Перестройка системы ямской гоньбы, почтовой службы привела к созданию Ямского приказа. Расширение границ на юго-востоке положило начало существованию Приказа Казанского дворца.Наблюдалась тенденция к дроблению однородных функций между различными учреждениями.

6. В 1 - й половине XVII в. создавались временные приказы, которые, выполнив поставленные перед ними частные задачи, прекращали свое существование, так, например, в военное время были созданы приказы Сбора ратных и даточных людей, Денежного и Хлебного сбора, сбора пятинных и запросных денег и др. Сыскные приказы также носили временный характер. Они занимались поиском беглых крестьян и холопов; закладников, которые закладывались, т. е. поступали в зависимость к богатым и знатным феодалам. Во второй половине XVII в. широкое распространение получили временные учреждения - комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей. Создание подобных комиссий с 60 - х годов XVII века приобрело массовый характер.

В результате, к середине XVII в. число постоянно действующих приказов возросло почти вдвое по сравнению с концом XVI в., а вместе с временными насчитывалось около 80 приказов. Во 2 - й половине XVII в., особенно на рубеже XVII--XVIII вв., громоздкая и сложная сеть приказов была не в состоянии справиться с новыми задачами, которые ставило перед ними государство.

7. Возникновение новых задач управления и расширение государственных границ вело к учреждению новых приказов, что еще более затрудняло слаженность работы государственного аппарата. Во второй половине XVII века происходят существенные изменения в приказах как центральных учреждениях. Возникли новые территориальные приказы для управления освобожденными русскими землями и присоединенной частью Украины (Литовский и Малороссийский), а также два приказа, связанных с новыми явлениями в управлении: Монастырский и Рейтарский, созданный для организации управления войсками нового строя, постепенно сменявшими дворянское ополчение.

8. Уже в 1650 - 1660-х гг. верховная власть пыталась перестроить работу центральных учреждений. Были созданы Приказ тайных дел и Приказ счетных дел, которые подчинялись непосредственно царю и осуществляли контроль за деятельностью остальных приказов. Некоторые меры по упорядочению работы органов центрального управления были осуществлены во второй половине XVII в. Например, в 1680 - х гг. царь провел новую реформу приказной системы, в результате которой однородные функции управления были максимально сосредоточены в одном ведомстве: было объединено большинство четвертей с Посольским приказом; было создано на базе Приказа Большой казны, Большого прихода и Новой четверти крупное учреждение, в котором объединились вопросы финансового характера, что обусловило сокращение их числа до 38. Укрупнения приказов производились и в 1699--1701 гг. Но отдельные улучшения не смогли внести существенных изменений в общий строй приказного управления. Создание учреждений нового типа (их первоначально также называли приказы) и ликвидация приказной системы происходили в начале XVIII в. В 1698г. был организован Военно - Морской приказ, в 1700 г. - Адмиралтейский, в 1701 г. - Артиллерийский и т. д.

9. Несмотря на значительные преобразования продолжала существовать группа Дворцовых приказов, в работе которых имели место существенные пережитки дворцово - вотчинной системы управления. Во второй половине XVII века количество дворцовых учреждений возросло с 14 до 19, а в 1664 г. выделился специальный Судный дворцовый приказ. Дворцовые приказы обслуживали личные потребности царя и его семьи. Одним из самых ранних и игравшим важную роль в общегосударственных делах был Казенный приказ во главе с казначеем. Казенный приказ занимался личной казной царя и хранением царских драгоценностей. Приказ Большого дворца под руководством дворецкого ведал и снабжением царского двора всем необходимым, занимался великокняжеским (царским) хозяйством, обслуживающим персоналом дворца, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный (ведал царской конюшней), Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Конюшенный приказ заведовал царскими конюшнями, царской звериной охотой и всеми служащими по этой части и существовал с конца XVI в. Приказ Большой казны выделял средства на его содержание, а также деньги поступали из собственных доходов, полученных от подведомственных ему сел и монастырских вотчин, со слободы торговых людей, бань в Москве и других городах и др., что ежегодно составляло около 10 тыс. рублей. Наиболее родовитые бояре занимали должности руководителей этих приказов.

В середине XVII века при царе Алексее Михайловиче (1645--1676) большинство приказов размещалось в Кремле (между Архангельским собором и Спасскими воротами) в двухэтажном каменном здании, построенном еще при Борисе Годунове. Усложнение задач и увеличение численности приказов привело к тому, что в 1680 г. на месте старого здания, где размещались приказы, возвели новое здание, более чем в два раза превышавшее старое, где до конца своего существования размещались семь приказов: Посольский, Разряд, Большой казны, Новгородский, Поместный, Казанского дворца и Стрелецкий. В конце XVII в. внутренняя отделка помещений становилась современной, а условия службы в приказах были сравнительно комфортными, интерьеры «многоцветными». На украшение приказов много было израсходовано кожи, войлока, красного и зеленого сукна: стены приказов, наружные двери, столы, даже сундуки и ящики для бумаг были обиты красным или зеленым сукном, а скамьи и лавки, на которых сидели все служащие, включая бояр, покрыты войлоком или кожаными тюфяками с шерстью, окрашенными в яркие цвета. Печи в комнатах украшались печными изразцами, заменявшими в середине века глиняную обмазку, в 1671 г. в Малороссийском приказе появились первые стеклянные окна. В 1660-е гг. в приказах стали располагать шкафы для хранения бумаг. Сведения о расходах на покупку полотенец, мыла, медных рукомойников и кувшинов для умывания, зеркал, гребней и щеток для волос указывают на довольно высокий уровень гигиенической культуры приказных людей; приобретение учреждениями столовой посуды (сковородок, противней, ложек и пр.) позволяет заключить, что в связи с продолжительным рабочим днем служащие готовили пищу в приказах.

Постепенно в работе Приказов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: формировалось жесткое подчинение (по вертикали) и строгое соблюдение инструкций и предписаний (по горизонтали). Практически в каждом приказе были сосредоточены как управленческие, так и судебные функции (суд, как и раньше, не был отделен от администрации). Одновременно на приказы возлагались задачи и по управлению отдельными местностями государства.

Работа чиновников и время пребывания чиновников на службе в приказах регламентировалась целым рядом указов. В 1658 г. в приказах был установлен 12-ти часовой рабочий день, в 1680 г. его продолжительность сократилась до 10 часов. «Начальным людям и дьякам и подьячим, - гласил указ, - сидеть в день 5 часов и ввечеру 5 часов». По современному счету времени зимой работа учреждений заканчивалась после 22 часов; не случайно иностранцы считали, что бояре собирались в для заседаний в Думе по ночам. В работе приказов учитывались большие церковные праздники, так, по Уложению 1649 г. приказы закрывались на Рождество, Богоявление, на Масленицу, первую неделю Великого поста, Страстную и Пасхальную недели, а также царские дни. Кроме того, были два неполных рабочих дня в неделю: в субботу работали до обеда, а в воскресенье - только после обеда. Исключение представляли самые важные приказы: Разрядный, Посольский и Большого Дворца, где работа не прекращалась и в праздничные дни, а в случае необходимости продолжалась и ночью.

За службу дьяки получали поместный оклад (до 600 четвертей земли) и денежный (до 240 рублей в год). Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие, служившие сначала без жалованья, потом по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1 - 5 рублей в год. В XVII в. большинство приказных людей получало денежное жалованье, которое дополнялось хлебным, соляным, а иногда и поместным окладами. К концу XVII в. денежный оклад думного дьяка составлял в среднем 370 рублей, приказного дьяка - 88 рублей, а московского подьячего - около 10 рублей, хотя у опытных подьячих он достигал 50 рублей в год. Хуже было положение местных подьячих, из которых почти половина служила без жалованья и «кормилась от дел». Помимо начисления постоянного жалованья производились дополнительные денежные выдачи служащим приказов: праздничные, транспортные, на «избное строительство», свадьбу, лечение, покупку одежды, сапог. По признанию иностранцев, московские чиновники получали «щедрое жалованье». Такая оценка материального положения приказных людей станет понятной, если учесть, что готовый сруб большого дома (70 квадратных метров) стоил тогда восемь - десять рублей, телега с упряжью и лошадью - три - шесть рублей, а на три копейки (однодневный заработок поденщика) можно было купить пять - шесть десятков яиц или 1,7 килограмма свинины или полтора килограмма осетрины. По подсчетам Л. В. Милова, во второй половине XVII в. прожиточный минимум (только питание) составлял два - два с половиной рубля в год на одного человека. Центральные учреждения напрямую подчинялись центральной власти, определился их постоянный штат и бюджет.

Следовательно, в рассматриваемый период приказная система исполнения решений царя была тем самым звеном, без которого централизованное управление государством было невозможно. Приказы сыграли важную роль в становлении всей системы исполнительной ветви власти.

Следует заметить, что приказная система сыграла важную роль в становлении государства, но можно выделить факторы, способствовавшие ликвидации приказной системы: отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти, наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями, недостаточная специализация приказов, запутанность со штатами и архаичное делопроизводство, приказная система не могла справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки, созданию регулярной армии нужны были иные структуры управления, отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привела к крушению системы патриарших приказов, создание губерний в 1708 - 1710 гг. устранило саму основу существования приказов - территориальное ведение дел.

Приказная система была ликвидирована в результате реформы аппарата управления и создания в 1718 - 1720 гг. коллегий. На протяжении 1-й четверти XVIII в. прекратило свое существование подавляющее большинство приказов. Лишь немногие из них продолжали функционировать и позднее (до 1763г. сохранился, например, Сибирский приказ). Здание приказов было снесено в 1769 г. при подготовке к строительству нового Кремлевского дворца.

Темы и вопросы для повторения

1. Выделите объективные причины выделения (создания) должностей и назначения на них представителей князя, выполнявших роль органов исполнительной власти в IX - XII вв.

2. Перечислите должности администрации в высшем звене государственного управления княжествами.

3. Выделите должности управленческого аппарата князя - княжеского двора, назовите их обязанности.

4. Почему достаточно сильной фигурой в системе исполнительной власти в Новгороде был князь?

5. Каковы полномочия посадника и тысяцкого в Новгороде в XII - XIII вв.?

6. Каковы причины создания «Путей» как исполнительных органов управления?

7. Назовите обязанности «путных» бояр в выполнении поставленных князем (царем) задач?

8. Покажите процесс объединения княжеских дворов в Государев Двор и его этапы?

9. Какова структура Государева Двора и полномочия должностных лиц?

10. Приведите примеры успешного карьерного роста представителей Государева Двора.

11. Выделите основные функции, выполняемые представителями Государева Двора в процессе управления.

12. Почему Государев Двор во второй половине XV в. выступает как военно-политическая организация?

13. Как повлияла «тысячная реформа» на качественный состав Государева Двора?

14. Выделите причины количественного роста состава Государева Двора.

15. Назовите хозяйственные структуры Государева Двора.

16. Как происходило формирование приказной системы в России?

17. Назовите структуру, состав и задачи, решаемые приказами.

18. Какие задачи решали приказы XVI - XVIIвв.?

19. Как решались вопросы сбора финансовых средств для пополнения государственной казны?

20. Как и в каких условиях работали служащие в приказах?

22. Какие органы исполнительной власти были в европейских странах в период формирования системы государственного управления.

23. Назовите и выделите должности и полномочия в исполнительных органах власти европейских стран на этапе их формирования.

Размещено на Allbest.ru