Нецелевое использование бюджетных средств как нарушение бюджетного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

Выпускная квалификационная работа

Нецелевое использование бюджетных средств как нарушение бюджетного законодательства

по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»

Тарасов Артём Александрович

Преподаватель

Попова Ирина Михайловна

Научный руководитель

Профессор, д.ю.н..

Комягин Дмитрий Львович

Москва 2018



Введение

В настоящий момент существует ряд вопросов финансового права, которые нуждаются в более глубоком анализе и изучении, особенно когда речь идет о реализации принципов бюджетного права. Принципы бюджетного права являются основополагающими идеями, заложенными законодателем в правовые нормы бюджетного законодательства. Принципы права -- это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений. Лазарев В.В. Общая теория права и государства: Учебник М.: Юристъ, 1996. С. 200 Принципы отражают цели и задачи той или иной отрасли. Именно реализация принципов права позволяет достигнуть всех поставленных перед законодателем целей.

В статье 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Данный принцип является правовой гарантией проведения единой государственной политики и установления единого правового режима регулируемых Бюджетным Кодексом Российской Федерации отношений, что позволяет осуществлять как целенаправленное правовое регулирование в данной сфере, так и развивать экономику государства.

Актуальность темы исследования. Тема работы относится к числу актуальных и современных вопросов правовой и экономической направленности. Концепция национальной безопасности Российской Федерации подтверждает первостепенность проблем, рассматриваемых в работе, и вызванных «трудностями» в финансовой и экономической сферах. Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (в ред. от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909; 2000. N 2. Ст. 170. Здесь же стоит отметить, что последствия совершения финансовых правонарушений нельзя не признать серьезной угрозой как национальной, так и экономической безопасности Российской Федерации. Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М.: АУ МВД РФ, 2000. С. 6. Вопросы совершения правонарушений в бюджетной сфере находят отражение в многочисленных работах не только исследователей финансового права, но и других отраслей. Научная новизна и актуальность исследования основывается также на том, что нецелевое использование бюджетных средств конкретно с позиции бюджетного законодательства не было изучено так широко, а также не был дан ряд определений, таких как «бюджетные средства» и «бюджетное правонарушение».

Аспекты, связанные с регулированием ответственности за нецелевое использование бюджетных средств регулируются нормами нескольких отраслей: бюджетного, уголовного и административного. Таким образом, мы можем говорить о существовании смешанного правового института. Как отмечает Н.А. Саттарова, «в силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушением различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств... охраняется финансово-правовыми, административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами». Саттарова Н.А. Экономико-правовая обусловленность применения принуждения в сфере бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. N 17.

Целью работы является исследование коллизий и пробелов в законодательстве, выдвижение предложений по совершенствованию финансово-правового регулирования нецелевого использования бюджетных средств. Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить несколько задач:

1. Раскрыть понятия «бюджетные средства, бюджетное законодательство» как основополагающие в данном вопросе.

2. Проанализировать понятие «нецелевое использование бюджетных средств» через призму определения целевого характера использования средств, целей бюджетных расходов.

3. Осуществить анализ современного законодательного регулирования нецелевого использования бюджетных средств

4. Сравнить современное бюджетное регулирование нецелевого использования бюджетных средств в России и в ФРГ.

5. Проанализировать судебную практику арбитражных судов по этому вопросу, выявить проблемы правого регулирования.

В основании системы источников финансового права находятся нормативные правовые акты. Ялбулганов А.А. Федеральные источники финансового права: вопросы систематизации и классификации. 2006 // СПС «Консультант-Плюс» Для реализации целей работы используются, как правило, нормативные акты, научные статьи и монографии, судебная практика, зарубежное законодательство. Тема не является широко изученной и проработанной, так как представляет собой, по сути, довольно узкий вопрос бюджетного права. Особую ценность в данном случае представляет Бюджетный Кодекс РФ, Письма Минфина России. Для анализа судебной практики по данному вопросу необходимо проанализировать постановления арбитражных судов. С научной позиции значительную роль играют работы Комягина Д.Л., Саттаровой Н.А., Козырина А.Н., Конюховой Т.В. научные статьи других авторов по тематике финансового, административного, уголовного права. Особое значение придается легальным источникам, особенно на начальном этапе работы, когда раскрываются основные определения и понятия, связи между ними.

Для проведения исследования использовались разнообразные научные методы. Методология работы основывается на анализе литературы, работ вышеназванных авторов, нормативных правовых актов. Общий метод исследования можно охарактеризовать как дедуктивный - рассуждение ведется от общего к частному. По ходу всей работы можно проследить, что в начале раскрываются базовые понятия, а затем - рассуждение о более конкретных аспектах исследуемого вопроса.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с нецелевым (и целевым) использованием бюджетных средств, с реализацией принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, с судебным разрешением споров, вытекающих из данных общественных отношений.

Предметом исследования являются нормы права, в первую очередь, бюджетного, но, кроме того, уголовного и административного права, а также судебная практика российских арбитражных судов и научные позиции исследователей данного вопроса.

Положения, выносимые на защиту:

1. В ходе исследования выявлено, что необходимо пересмотреть определение бюджетного нарушения и включить в качестве ГРБС и РБС конкретных физических лиц - руководителей органов.

2. Требуется законодательно урегулировать понятие бюджетных средств.

3. Если раньше судами учитывались лишь предусмотренные цели и результаты использования бюджетных средств, то в настоящее время необходимо брать во внимание и регламентирующий режим использования средств.



Глава 1. Понятие бюджетных средств и бюджетного законодательства в контексте нецелевого использования бюджетных средств

Бюджетная система государства является ядром функционирования всей государственной системы. Именно финансовое обеспечение публичных задач позволяет реализовывать конституционные принципы, которые заложены в основном законе страны и являются первостепенной целью демократического государства. Говоря конкретнее, бюджетное законодательство лежит в основе осуществления единой государственной финансовой политики на всей территории страны.

Как и любая отрасль права, бюджетное законодательство для обеспечения реализации поставленных перед законодателем задач предусматривает ответственность за нарушения норм. Для эффективного социально-экономического развития и повышения финансовой безопасности, обеспечения финансовой дисциплины необходимы своевременное предупреждение, привлечение к ответственности за правонарушения в сфере бюджетного законодательства. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство России: Монография. М., 2014. С. 158 - 166.

В 1997 году Б. Н. Ельцин в своем Послании Федеральному Собранию определил ключевые вопросы политической повестки, не обошел стороной и экономические вопросы, а также затронул предельно важную на то время задачу - необходимость скорейшего принятия Бюджетного кодекса. Эта задача стояла перед законодателем очень остро, поскольку среди выделенных Президентом проблем был бюджетный кризис, распадавшийся на множество других препятствий экономическому и политическому прогрессу. «Низкая эффективность существующей системы исполнения бюджета, безадресная социальная помощь, ведущая к распылению и без того скудных средств, отсутствие надежных механизмов контроля за использованием государственных средств» были упомянуты в качестве важнейших и приоритетных вопросов, требующих решения на тот момент. Зачитывая Послание, Борис Ельцин отдельно выделил «ущербность» системы исполнения бюджета, которая заключалась как раз-таки в сложившейся практике нецелевого использования бюджетных средств.

Так как нецелевое использование бюджетных средств является бюджетным нарушением, которое регулируется бюджетным законодательством, то в этой связи было бы целесообразно рассмотреть и данные понятия.

1.1 Понятие бюджетного законодательства

Понятие «бюджетное законодательство» является одним из ключевых в категориальном аппарате бюджетного права, представляя собой законодательную основу бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации. Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: научно-практический комментарий главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2012. N 3. С. 25 - 36. Бюджетное законодательство является одним из источников бюджетного права, наряду с конституционными источниками, международными договорами и иными нормативными правовыми актами.

В научной литературе понятие «бюджетное законодательство» рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле бюджетное законодательство можно разделить на две части. Это постоянно действующий закон о финансах, который различается в зависимости от государства. В России таковым является Бюджетный Кодекс, а, к примеру, в Германии многие положения касательно финансов вошли в Конституцию. Вторую часть бюджетного законодательства составляют ежегодные законы о бюджете. Применительно к Российской Федерации можно сказать, что к данным законам относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах (ПФ РФ, ФФОМС РФ, ФСС РФ), законы о бюджете субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о местных бюджетах в муниципальных образованиях. Касательно последних стоит отметить, что сами по себе муниципальные акты о бюджете законами не являются, но в силу ст. 2 БК РФ относятся к бюджетному законодательству.

Бюджетный Кодекс РФ закрепляет права и обязанности участников бюджетного процесса, но, как исключение, они могут содержаться и в ежегодном законе о бюджете, который по определению должен содержать только свод цифровых показателей финансового плана. Комягин Д.Л. называет данные нормы «бюджетными наездниками». Комягин Д.Л. Казна и бюджет. М., Наука. 2014. С.190. Кстати, применительно к этому вопросу автор подмечает иностранный опыт - французский Ордонанс и германский принцип ограничения содержания закона о бюджете Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Бонн, 1994, С. 15.. Оба примера иллюстрируют заложенную в законе идею о том, что ежегодный закон о бюджете может содержать только те положения, которые касаются доходов и расходов. То есть, закон о бюджете не создает новых положений, он дает только цифры. Озеров И.Х. Указ. Соч С. 11.

В то время как в широком смысле бюджетное законодательство можно определить как совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Такой подход связан с тем, что нормы бюджетного права находятся во многих иных законах.

1.2 Бюджетные средства как часть состава нарушения бюджетного законодательства

В различной экономической и правовой литературе можно встретить определение «бюджетные средства». Под ними понимаются содержащиеся в бюджете с указанием объемов и целевого назначения доходы, расходы, полномочия на принятие обязательств. Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Финансовое право. 2007. N 2. С.14.

Необходимо сказать, что конкретное понятие "бюджетные средства" в действующем законодательстве отсутствует, хотя четкая установленная законом дефиниция категории «бюджетные средства» была бы весьма полезна для разрешения значительного количества споров... Однако, четкое установление в законе легального определения могло бы облегчить разрешение большого количества споров, возникающих при осуществлении государственными органами своих контрольных функций. Конкретно возникают разногласия по вопросу границ этих функций в связи с отсутствием законодательного установления понятия бюджетных средств. Однако возникает вопрос о «нарицании» средств бюджетными. Когда они возникают - с момента зачисления в бюджет или на стадии исполнения налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога? В случае если речь идет о неналоговых доходах - с момента платы за аренду имущества, находящегося в государственной собственности, либо платы за выдаваемые паспорта, либо с момента зачисления уплаченных средств в доход федерального бюджета? Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Налоговый вестник. 2000. N 10. С.155.

В научной литературе существует несколько мнений по поводу определения бюджетных средств.

Так, Н.Г. Деменкова рассматривает понятие «бюджетные средства» в широком и узком смыслах. В широком смысле автор черпает идею и легального определения бюджета в Бюджетном Кодексе. Так, бюджетные средства представляют собой денежные средства, зачисленные в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства, и функций местного самоуправления. В то время как в узком смысле бюджетные средства в узком смысле -- это денежные средства, фактически распределенные главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям, соответственно, в формах, предусмотренных БК РФ. Деменкова Н.Г. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств: Дис. ... канд. юрид. наук. Благовещенск, 2007. С. 20.

В принципе, можно сказать, что данные формулировки имеют право на существование в рамках научной дискуссии, однако для закрепления в законодательстве необходимо наиболее конкретное определение, в то время как формулировка Деменковой Н.Г. по большей мере заимствована из законодательного определения бюджета.

Еще один вариант определения предлагает профессор Бриллиантов А.В. Сразу стоит оговориться, что он является специалистом в области уголовного права. Но так как нецелевое расходование бюджетных средств является помимо бюджетного нарушения еще и уголовным преступлением, то и эту точку зрения можно рассмотреть в рамках работы. Его Комментарий к Уголовному Кодексу содержит собственное определение автора. Согласно Комментарию, являются бюджетные средства (бюджетные ассигнования) - средства бюджетов различных уровней, за исключением средств государственных внебюджетных фондов. Бриллиантов А.В, Долженкова Г.Д., Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) Т. 2, Проспект, 2010. С 125

Фазылов Р.Р. также предлагает свое определение бюджетных средств. Данная формулировка не акцентирует внимание на какие-либо особенности определения, а лишь затрагивает общую характеристику этого понятия. В широком понимании бюджетные средства представляют собой совокупность денежных ресурсов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, предназначенных для финансового обеспечения выполняемых ими задач и функций. Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 37

Данная широкая интерпретация термина «бюджетные средства», скорее всего, основывается на понятии "консолидированный бюджет Российской Федерации", однако с указанной точкой зрения нельзя согласиться, так как она не учитывает один из ключевых принципов бюджетной системы - принцип самостоятельности бюджетов. Карандаев И.Ю. Понятие "бюджетные средства" в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 775 - 780.

В качестве сравнения можно привести зарубежный опыт законодательного определения бюджетных средств. Например, Бюджетный Кодекс Украины дает весьма тривиальное определение бюджетных средств, представляя их как «надлежащие в соответствии с законодательством поступления бюджета и расходы бюджета» Закон, Кодекс вiд 08.07.2010 N 2456-VI // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2010. N 50-51. Ст. 572.

По Бюджетному кодексу Республики Казахстан бюджетные средства - деньги и иные активы государства, поступление в государственную собственность и расходование которых отражаются в бюджете в денежной форме. П. 12-2 ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года N 95-IV // Казахстанская правда. 2008 Мы видим, что Бюджетный кодекс Республики Казахстан дает определение бюджетных средств в довольно широком смысле, поскольку помимо непосредственно денежных средств в понятие законодатель включил и иные активы, выраженные в денежной форме. Однако данное понятие не позволяет определить, в какой момент денежные средства становятся бюджетными, а в какой момент перестают ими быть. Карандаев И.Ю. Понятие "бюджетные средства" в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 775 - 780.

А вот Бюджетный кодекс Республики Беларусь, так же, как и Бюджетный кодекс Российской Федерации, использует понятие "бюджетные средства", в том числе, для формирования других определений, однако при этом не раскрывает его содержание. Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 412-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 183, 2/1509.

бюджетный уголовный административный нецелевой



1.3 Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств устанавливается ст. 38 БК РФ и означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В рамках достижения глобальных целей, поставленных в рамках бюджетной политики, данный принцип имеет колоссальное значение, которое, по мнению А. Н. Козырина, «трудно переоценить». Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов. Соблюдение данного принципа означает соблюдение логики и воли законодателя (компетентного органа, утверждающего бюджет) относительно направления бюджетных средств. Речь идет о ситуациях, когда бюджетные средства, предназначенные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина // СПС КонсультантПлюс. 2002.

Если данный принцип не будет реализован в полной мере, то невозможно исполнение принципа эффективности и результативности использования бюджетных расходов. Действия, приводящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и при наличии состава правонарушения влекут административную и уголовную ответственность. Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12.

Необходимость в установлении четких и конкретных формулировок при направлении средств на определенные цели является главной проблемой, связанной с реализацией принципа адресности и целевого характера бюджетных средств. Органы государственного финансового контроля для определения цели применяют коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. То есть, к примеру, при отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации бюджетные средства, выделенные на определённую цель, можно потратить на иные нужды. Но судебная практика, сложившаяся на сегодняшний момент, позволяет сделать вывод о точке зрения судов. Она сложилась таким образом, что нарушением бюджетного законодательства является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Но в случае, если цель выделения средств была достигнута неправомерными средствами и действиями, то, по мнению судов, «должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21 ноября 1996 года "О бухгалтерском учете». Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12. Подробнее этот вопрос будет разобран в ходе работы.

С уверенностью можно сказать, что любые действия, которые приводят к направлению средств на цели, не отвечающие принципу адресности, либо к направлению их на цели, не предусмотренные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Данное утверждение находит свое отражение в Постановлениях Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2014 N А61-4468/13, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2011 N А12-12909/2011, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.09.2010 N А10-262/2010.

Касательно данного принципа стоит выделить примеры из судебной практики, чтобы конкретизировать толкование ст. 38 БК РФ. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств находит свое отражение, согласно Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 N А67-7535/2012, в том, что Государственные учреждения обязаны вести раздельный учет хозяйственных операций, осуществляемых за счет средств финансирования из федерального бюджета и за счет средств, полученных от внебюджетной деятельности, соблюдая при этом осуществление расходов бюджетного учреждения исходя из источника поступления финансирования, согласно отдельным сметам по бюджету и по внебюджетным источникам.

В Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.07.2010 N А69-879/2010 отмечено, что организация, финансируемая из бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств. Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. 2015. // СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, постатейные комментарии и судебная практика позволяют однозначно характеризовать принцип адресности и целевого использования бюджетных средств.

1.4 Цель бюджетных расходов

Как справедливо отметил Комягин Д.Л., целевое или нецелевое использование бюджетных средств напрямую соотносится с целью выделения данных средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода бюджетной классификации расходов, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования, переброска между статьями расходов бюджетной классификации без внесения изменений в бюджетную роспись не допускается. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. // СПС «Консультант-Плюс»

Цель бюджетных расходов стратегическая - краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования. Там же.

Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть - за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. // СПС «Консультант-Плюс»

По данному вопросу Конституционный Суд РФ выразил свое компетентное мнение в своем Постановлении. Средства бюджета имеют публичное назначение, что предполагает их целевое использование. Это может осуществляться путем установления федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил, относящихся к выбору соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслуживания счетов бюджетов. Такие условия должны способствовать созданию наиболее благоприятных условий с точки зрения сохранности бюджетных средств, а также честной, прозрачной и открытой процедуры их расходования, что позволит наиболее эффективно осуществлять субъектами Российской Федерации свои государственные функции, а муниципальными образованиями - решать вопросы местного значения. «Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления, - действующее законодательство предусматривает иные способы и формы участия публично-правовых образований в основанной на свободе договора и связанной с предпринимательским риском деятельности», - так говорится в Постановлении. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СПС «Консультант-Плюс»

Говоря о базовых принципах, касающихся нецелевого использования бюджетных средств, необходимо отметить, что не только принцип адресности относится к данному вопросу.

В этой связи было бы корректно обратиться к принципу прозрачности, закреплённому в ст. 36 БК РФ, поскольку одним из гарантов использования бюджетных средств по целевому назначению

Прозрачность - среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на основе принципов понятности, доступности и своевременности. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов (принят Временным комитетом Международного валютного фонда). «Вестник Банка России» от 30 декабря 1999 г. N 83 // СПС «Гарант»

Статья 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает периодичность предоставления бюджетной отчетности. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Ст. 264.2 Бюджетного Кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС «Консультант-Плюс»

Также Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2006 г. №281 утверждено Положение о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 мая 2006 г. №281 «Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №20. Ст. 2178 Данные источники не содержат нормы, касающиеся опубликования соответствующих отчетов.

Некоторые исследователи отмечают, что во исполнение принципа прозрачности вместе с отчетами об исполнении бюджета необходимо публиковать заключение Счетной палаты Российской Федерации, органов финансового контроля субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Кроме данных заключений, отчеты могут содержать заключения независимых экспертов, не представляющих органы государственной власти и местного самоуправления. Янкевич С.В. Исполнение бюджета: меры по противодействию нецелевому расходованию государственных средств. Ученые записки юридического факультета № 22. С. 63 Это предложение основано на опыте Германии, где принцип бюджетной публичности предполагает участие на всех стадиях бюджетного процесса экспертов, не состоящих в трудовых или гражданско-правовых отношениях с органами власти Федерации и земель Е.В. Игнатюк - Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. - 2009. - №10. - С. 46.

Также представляется разумным публиковать информацию об исполнении бюджета вместе с кодами бюджетной классификации не только в электронный форме, но и в периодических печатных изданиях.



Глава 2. Понятие бюджетного нарушения

В Бюджетном кодексе РФ по-прежнему не содержится понятия «бюджетное правонарушение». Вместо него используется понятие «бюджетное нарушение».

Легальное определение нарушения бюджетного законодательства дано в БК РФ. Согласно ст. 306.1, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Состав бюджетного нарушения отличается от общепринятого в юридической науке. Так, существуют различия по субъекту, субъективной стороне правонарушения и бюджетного нарушения. Алексеева Е.С Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства // СПС «КонсультантПлюс» Стоит отметить, что бюджетные нарушения нельзя отождествлять с правонарушениями. Доктринальное понятие правонарушения обладает несколько иными отличительными признаками. Отношения, связанные с привлечением к ответственности по БК РФ, не являются бюджетными правоотношениями, и юридическая ответственность наступать не может. Кроме того, бюджетные нарушения совершаются только участниками бюджетного процесса, в то время как уголовная либо административная ответственность предполагает совершения правонарушения иными субъектами. Правонарушение влечет за собой применение мер юридической ответственности. Касательно бюджетных нарушений можно сказать, что за них следует применение специфических принудительных мер.

Понятия «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. Юстицинформ. 2014 С. 223

Неотъемлемыми элементами нарушения бюджетного законодательства являются деяние и противоправный характер, который выражается в двух аспектах.

Первый аспект является основополагающим, исходя из публичного предназначения бюджетных расходов, и выражается в нарушении порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля. Второй аспект является формальным и определяется как закрепленная в БК РФ норма об этом нарушении. Иначе говоря, бюджетные нарушения являются таковыми в силу закрепления данных деяний в Кодексе.

Можно сказать, что объектом нарушения бюджетного законодательства является, в первую очередь, бюджетная система Российской Федерации и бюджетный процесс. Также стоит отметить, что объект нарушения - это и распределение средств между бюджетами разного уровня.

Вместе с тем, было бы обоснованно внедрить понятие «бюджетное правонарушение» по аналогии с налоговым правонарушением, наряду с понятиями «бюджетных преступлений» и «административных правонарушений в области бюджетного законодательства».

Налоговые правонарушения представляют собой один из видов нарушений законодательства о налогах и сборах, наряду с нарушениями законодательства о налогах и сборах, содержащими признаки преступления (налоговыми преступлениями), и нарушениями законодательства о налогах и сборах, содержащими признаки административного правонарушения (административными правонарушениями в области налогов и сборов). Козырин А.Н. Введение в российское налоговое право: Учебное пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2014. С. 154

Введение данного понятия связано с необходимостью введения персонализированной ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Как отмечал Янкевич С.В., было бы разумным пересмотреть правовой статус главных распорядителей и распорядителей средств бюджета, закрепив не органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностные лица, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Янкевич С.В. Исполнение бюджета: меры по противодействию нецелевому расходованию государственных средств. Ученые записки юридического факультета № 22. С. 59-65 Таким образом, конкретные должностные лица станут субъектами бюджетных правоотношений. Известно, что правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса. Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства // Реформы и право. - М.: АНО ЦППИ, 2014, № 2. - С. 10-15

Такой подход должен обеспечить наибольшую эффективность обеспечения принципа адресности и целевого использования бюджетных средств.

2.1 Понятие нецелевого использования бюджетных средств

Бюджет - это, прежде всего, доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им. Пискотин М.И. Советское бюджетное право, М., 1971, С. 21. Нецелевое использование бюджетных средств относится как раз к расходной части бюджета. Статья 306.1 устанавливает первый из пяти составов бюджетных нарушений - нецелевое использование бюджетных средств.

Законодатель, естественно, не обошел стороной законодательное закрепление понятия «нецелевое использование бюджетных средств», а также регламентацию мер ответственности за соответствующее правонарушение в трех отраслях. Что касается административного и уголовного права, то можно достаточно кратко отметить, что в административном законодательстве определение нецелевого использования бюджетных средств установлено ст. 15.14 КоАП РФ, регламентирующей ответственность за направление бюджетных средств на не предусмотренные законом цели: «использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств». Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС «Консультант-Плюс»

Уголовное законодательство за нецелевое расходование бюджетных средств также предусматривает соответствующий вид ответственности: ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» УК РФ под данным преступлением понимает «расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере». «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 19.02.2018, с изм. от 25.04.2018) // СПС «Консультант-Плюс»

Смешанный характер института объясняется следующим образом: в качестве мер принуждения бюджетное законодательство предусматривает бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению. Кроме того, совершенное нарушение влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а при наличии состава преступления - привлечение к уголовной ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации. Косевич В.П., Нецелевое использование бюджетных средств как объект межотраслевого правового регулирования. Академия управления МВД России // СПС «Консультант-Плюс»

Субъектами бюджетной ответственности согласно ст. 306.1 Бюджетного кодекса являются коллективные субъекты - участники бюджетного процесса, наделенные статусом финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Участники бюджетного процесса обладают усеченной правосубъектностью, это институциональные единицы государственного управления, части единого механизма. Алексеева Е.С Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства // СПС «КонсультантПлюс»

Что касается единого толкования нецелевого использования бюджетных средств, Минфин России в своем письме от 21.01.2014 N 02-10-11/1763 указал, что определение данного понятия дается в БК РФ. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС «Консультант-Плюс»

Минфин России считает понятие нецелевого использования бюджетных средств, представленное в статье 306.4 БК РФ, весьма полным и конкретным. Как указано в Письме Минфина России от 11.03.2014 N 02-10-10/10495, анализ правоприменительной практики, сложившейся к настоящему времени, показывает, что выявляемые органами государственного (муниципального) финансового контроля случаи нецелевого использования бюджетных средств обусловлены неправомерными действиями в процессе принятия и (или) исполнения.

В письме от 10.06.2014 N 02-10-11/27990 Минфин России разъяснил, что главные распорядители (распорядители) бюджетных средств исходя из полномочий, предусмотренных статьей 158 БК РФ, составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета, обеспечивают соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. Письмо Минфина России от 10.06.2014 N 02-10-11/27990 // СПС «Консультант-Плюс»

Субъектами бюджетного нарушения являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств что свидетельствует о позиции законодателя распространять контроль за целевым использованием бюджетных средств только на отношения внутри казны, что, в свою очередь, предопределяет технологию контроля - проверку движения бюджетных средств на соответствие кодам бюджетной классификации и использование контрольных возможностей органов Федерального казначейства в сфере предварительного контроля. Кучеров И.И., Поветкина Н.А., Абрамова Н.Е. и др. Контроль в финансово-бюджетной сфере: Научно-практическое пособие. ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016 С. 176

Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде использования:

1. средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

2. средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

3. на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

4. средств, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

5. иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством. Приказ Минфина РФ от 26.04.2001 N 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 09.07.2001 N 2788) // СПС «Консультант-Плюс»

Конкретные формы нецелевого использования бюджетных средств и связанных с ними нарушений можно разделить на несколько групп:

1. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на поддержку и развитие отдельных отраслей экономики: сельское хозяйство, угледобыча, туризм.

2. Нецелевое использование средств, выделенных на финансирование инвестиционных проектов.

3. Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования министерств, ведомств, государственных предприятий.

4. Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования федеральных целевых программ.

5. Нецелевое использование и хищение средств, выделенных на развитие территорий. Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12

Стоит полагать, что целесообразно высказать точку зрения о том, что различные классификации бюджетных расходов и представляют аналогичные классификации нецелевого использования бюджетных средств.

Органы государственного финансового контроля и суды имеют разную позицию касательно определения нецелевого использования бюджетных средств. Исходя из позиций, можно выделить два толкования:

1. достижение надлежащего результата, но путем незаконного использования бюджетных средств;

2. соблюдение формальной процедуры, однако, недостижение результата.

В утратившем силу Письме Минфина была озвучена позиция, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышение полномочий по их перераспределению, превышение установленных норм и другое. Письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" (утратило силу) // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1996. N 6.

В ходе проверок целевого использования средств федерального бюджета в обязательном порядке проверяются:

- устав учреждения;

- учетная политика;

- бюджетная смета;

- денежные кассовые и банковские документы:

- кассовая книга, приходные кассовые ордера, квитанции на прием в кассу наличных денежных средств, расходные кассовые ордера, выписки о движении денежных средств по соответствующим счетам с приложенными к ним документами (книжки денежных и расчетных чеков, копии платежных поручений, требований, инкассовых поручений и др.);

- ведомости на выдачу из кассы денежных средств подотчетным лицам и др.;

- регистры бюджетного учета:

- журналы операций по счету "Касса", банковскому счету, расчетов с подотчетными лицами;

- журнал операций расчетов с поставщиками и подрядчиками;

- журналы операций расчетов с дебиторами по доходам, расчетов по заработной плате, денежному довольствию и стипендиям;

- журнал операций по выбытию и перемещению нефинансовых активов;

- журнал по прочим операциям и главная книга;

- штатные расписания, приказы, распоряжения;

- табели учета использования рабочего времени и расчета заработной платы;

- расчетно-платежная (платежная) ведомость;

- записка-расчет при исчислении среднего заработка при предоставлении отпуска, при увольнении и в других случаях;

- акт о списании бланков строгой отчетности;

- трудовые соглашения;

- договоры на капитальный ремонт;

- сметы на выполнение работ по капитальному ремонту;

- требование-накладная;

- акты о списании объекта основных средств, групп объектов основных средств, о списании автотранспортных средств;

- путевые листы;

-баланс главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета;

- справка о заключении счетов бюджетного учета отчетного финансового года;

- пояснительная записка, другие первичные документы и формы отчетности. Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12

Стоит оговориться, что, если речь идет о предоставлении бюджетных средств, цель данного предоставления всегда известна получателю средств. Бюджетные средства характеризуются, прежде всего, индивидуальной принадлежностью и конкретным целевым назначением. Можно сказать, что вся процедура исполнения бюджета по расходам представляет собой процесс целеполагания и определения конкретных направлений бюджетных средств.

2.2 Уголовная и административная характеристика нецелевого использования бюджетных средств

Уголовная характеристика преступления характеризуется анализом состава - субъекта, субъективной стороны, объекта и объективной стороны. Полноценный анализ проводит А.В. Бриллиантов.

Итак, объектом преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, является соответствующая закону деятельность публичного аппарата власти и управления в сфере бюджетных отношений.

Предметом преступления являются бюджетные средства (бюджетные ассигнования) - средства бюджетов различных уровней, за исключением средств государственных внебюджетных фондов.

А. В. Бриллиантов отмечает, что одним из условий нормального функционирования публичного аппарата власти и управления является финансирование его деятельности государством путем предоставления соответствующих бюджетных средств. Бриллиантов А.В. «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). Том 2. Проспект. 2014. // СПС «Консультант-Плюс»

Стоит отметить, что автор комментария также отталкивается от нарушения принципа целевого характера и адресности бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017 // СПС «Консультант-Плюс»

Что касается объективной стороны преступного деяния, то она состоит в активном действии - непосредственном расходовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения этих бюджетных средств, совершенном в крупном размере. Очевидно, что условия определяются ежегодным законом о бюджете, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

По характеру объективной стороны состав преступления можно обозначить как формальный, то есть преступное деяние окончено с момента направления бюджетных средств на цели, не предусмотренные документом.

Стоит сделать оговорку: уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ наступает при нецелевом расходовании средств, поступивших получателю исключительно из бюджета соответствующего уровня (федерального, регионального или местного), но не из иных источников финансирования. Для подтверждения данного тезиса стоит обратиться к конкретному уголовному делу. Военной коллегией Верховного Суда РФ был отменен приговор в части осуждения бывшего начальника Главного управления МЧС России по Свердловской области за нецелевое расходование бюджетных средств. Коллегия утверждала, что расходование должностным лицом денежных средств, пожертвованных компанией ЗАО «Тургаз» ГУ МЧС для приобретения специальной пожарной техники, на строительства квартиры, не образует состава преступления, предусмотренного УК РФ. Поступившие от ЗАО "Тургаз" денежные средства в состав доходов бюджета при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета не включались, не были перечислены в Главное управление МЧС как бюджетные средства. На счет ГУ МЧС денежные средства поступили из внебюджетного источника. Определение Военной коллегии Верховного Суда РФ от 13 ноября 2008 г. N 3-45/08 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 8.