Для наступления уголовной ответственности необходимым условием является крупный размер нецелевого расходования бюджетных средств, который должен составлять 1 500 000 рублей и больше.

Субъективная сторона преступления характеризуется прямым умыслом, что означает осознание виновным лицом характера своих действий, а также желания реализации этих действий, что выражается в расходование бюджетных средств на не предусмотренные цели. Мотивы совершения преступления могут быть разнообразными, но, как правило, это личный интерес.

Но если деяние совершается в целях предотвращения большего вреда, то оно декриминализируется: к примеру, если из-за внезапного ухудшения зимних погодных условий должностное лицо направляет бюджетные средства на обеспечение отопительного сезона вместо строительства парка в городе.

Субъектом преступления характеризуется как специальный, поскольку это должностное лицо получателя бюджетных средств, обладающее правом подписи соответствующих расходных документов. Бриллиантов А.В. «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). Том 2. Проспект. 2014. // СПС «Консультант-Плюс»

Стоит отметить, что самым простым критерием, позволяющим разграничить правонарушения по российскому административному и уголовному законодательству, является степень общественной опасности данного правонарушения. Данная степень опасности может быть достаточно высокой при недостижении цели выделения средств. Средства, выделенные в соответствии с одним кодом классификации, были потрачены на удовлетворение иных потребностей, личных или публичных. Правовой нигилизм - это то, что получается из несоблюдения законов, и дает не всегда прогнозируемый эффект в будущем. В сфере экономики и финансов это имеет особо значение. Цель бюджетного планирования сводится на «нет», когда предписания, установленные законом о бюджете на практике не соблюдаются в определенной мере.

Используя информацию междисциплинарного характера (прежде всего, уголовной и административной отраслей), можно сделать вывод о том, что с предоставлением бюджетных средств получателю на уполномоченных лиц налагается ответственность по обеспечению целевого характера.

Весьма интересно, что в бюджетном законодательстве предусмотрено понятие «нецелевое использование», в то время как в КоАП и УК РФ установлено понятие «нецелевое расходование». Простой лингвистический анализ позволяет разграничить данные понятия и понять их различие в законодательстве. Советский лингвист Д.Н. Ушаков определяет «использование» как производное от слова «использовать», что означает употребить в какое-нибудь дело, найти применение кому/чему-нибудь. с целью извлечения пользы, воспользоваться кем/чем-нибудь для каких-либо целей. В то время как «расходование» идет от слова «расходовать», что, согласно Толковому словарю Д.Н. Ушакова, означает тратить, употреблять на что-нибудь. Ушаков Д. Н. «Толковый словарь русского языка» в 3 т. на основе 4-томного издания 1948 г., М.: «Вече», «Си ЭТС» -- 2001. URL: ushakovdictionary.ru/ Это позволяет сделать вывод о том, что в контексте бюджетного законодательства направление средств все-таки признается их использованием, но без достижения предусмотренных целей, а в административном и уголовном законодательстве нарушение оценивается в контексте виновной растраты исключительно на личные цели либо на ложно понятые цели организации.

Некоторые авторы отмечают низкую эффективность мер профилактики в сфере бюджетных нарушений. Правоприменительная практика, по утверждению Н.П. Мышляева, не имеет научно обоснованных данных о причинах административной деликтности; факторах, способствующих совершению отдельных видов административных правонарушений; отсутствует информационная база о совершаемых в стране правонарушениях, что не дает возможности прогнозировать развитие административной деликтности и планировать меры по ее предупреждению. Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 2004. С. 4 - 5.

Также многие авторы подчеркивают важность усиления государственного регулирования в сфере экономических отношения, а в частности, - бюджетных. К примеру, по мнению Е.Ю. Грачевой, огромное влияние на количество правонарушений в данной сфере окала бы современная нормативно-правовая база в купе с эффективными механизмами правового регулирования и воздействия на общественные отношения.

Очевидно, что современная система профилактики нарушений бюджетного законодательства должна основываться на опыте правоприменения как российского, так и зарубежного права. Необходимо учесть, что именно нецелевое использование бюджетных средств в значительной мере является условием, способствующим последующей легализации незаконных доходов. Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 2004. С. 4 - 5.

Таким образом, помимо межотраслевого взгляда на нецелевое использование бюджетных средств, данное нарушение с точки бюджетного законодательства имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти. Согласно первой нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения. Согласно второй - нецелевое использование возникает и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета средств.



Глава 3. Характеристика нецелевого использования бюджетных средств на основании сравнительного анализа правового регулирования

Сравнительный анализ позволяет более комплексно проанализировать тот или ной институт права. В последние годы появляется все больше оснований для более активного использования компаративного метода в российской науке финансового права. Таковыми основаниями являются интернационализации хозяйственной жизни, глобализация мировой экономической и финансовой системы. Наблюдается тенденция к отказу от одномерного взгляда на тот или иной институт исключительно с точки зрения российского права в пользу комплексных исследований. Это позволяет выявить общие черты функционирования правовых явлений и институтов.

Нецелевое расходование бюджетных средств является предметом правового регулирования во всех странах мира. Рассмотрим данный институт более подробно на примере Федеративной Республики Германия.

Для начала стоит сказать, что основными источниками, регулирующими бюджетные правоотношения, являются Федеральный Бюджетный кодекс (Bundeshaushaltsordnung), «Закон о принципах бюджетного права Федерации и земель» («Gesetz uber die Grundsatze des Haushaltsrechts des Bundes und der Lander»).

Финансовый контроль осуществляется Счетной Палатой Германии (Rechnungshof), Федеральным Министерством Финансов и Бундестагом.

Система государственного финансового контроля Германии основывается на нормах Конституции ФРГ. Она содержит базовые принципа построения бюджетной системы Германии, в частности, принцип сбалансированности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов установлен в ст. 109.

Если обратиться к истории, то можно отметить, что в 1969 году была проведена реформа налогово-бюджетного федерализма, которая закрепила в Конституции основы финансового контроля.

Федеральный бюджетный кодекс устанавливает принцип привязки, который является фундаментальным принципом бюджетного права, аналогично с российским принципом адресности и целевого характера бюджетных средств. Расширительно этот принцип именуется в доктрине как бюджетный принцип фактической специализации. Он означает, что бюджетные средства оцениваются и подразделяются на различные цели. Принцип закреплен в ст. 17 Бюджетного Кодекса ФРГ (Bundeshaushaltsordnung). В дополнение к этому можно указать, что в соответствии со ст. 20 БК расходы без указания цели не признаются приемлемыми. А в ст. 27 «Закона о принципах бюджетного права Федерации и земель» указывается на необходимость направления бюджетных средств только на цели, предусмотренные законом о бюджете, и только в рамках финансового года. Herbert Wiesner. Offentliche Finanzwirtschaft. R. v. Decker. 2008 S. 114

Нарушение данного принципа означает прямое нарушение основополагающих идей бюджетного законодательства, заложенных в основу немецкого бюджетного процесса. В ФРГ понятие нецелевого использования охватывает не только нарушение обязанности использовать средства на предусмотренную цель, но и включает в себя нарушения процедуры данного расходования, которые тоже являются бюджетными нарушениями. Пономарева К.А. Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии. Актуальные проблемы российского права. № 11. 2013. С. 1381-1390.

В немецком законодательстве действует принцип добросовестности (Der Grundsatz von Treu und Glauben), который, применительно к публичному праву, выражается в двух аспектах.

1. в форме так называемой «доверительной защиты» он дает личное право на «защиту доверия». Иными словами, должностные лица имеют повышенную социальную и правовую ответственность, которая, в том числе, выражается в доверии со стороны граждан

2. в качестве запрета противоправного поведения и установления поведения, запрещающего злоупотребление со стороны должностных лиц

Как мы видим, основные принципы, заложенные в немецком законодательстве, определяют повестку института нецелевого расходования бюджетных средств. Как и в российском законодательстве, принцип адресности (в данном случае - принцип предметной привязки) является отправной точкой нецелевого (и целевого) использования средств бюджета. Бюджетный Кодекс ФРГ и «Закон о принципах бюджетного права…» устанавливают целеполагание расходов как основной принцип их осуществления.

Уголовный Кодекс ФРГ содержит состав преступления, охватывающий нецелевое использование бюджетных средств. И это интересно не сколько с позиции межотраслевого регулирования, сколько в контексте содержания правонарушения, определения его элементов и критериев.

Статья 266 УК ФРГ гласит: «Кто злоупотребляет предоставленным ему законом предписанием властей или по сделке полномочием распоряжаться чужим имуществом или тем, что возлагает такие действия на другое лицо, или кто нарушает возложенную на него законом, предписанием властей или по сделке или доверительными отношениями обязанность соблюдать интересы чужого имущества и этим причиняет ущерб лицу, имущественные интересы которого он должен защищать, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет или денежным штрафом». Выделяется злоупотребление в сфере бюджета (Haushaltsuntreue). Мошенничество в сфере государственного хозяйства относится к случаям, когда средства из государственных бюджетов (федеральных, региональных или муниципальных) распределяются вопреки обязанностям и, таким образом, возникают финансовые потери. Отправной точкой этого преступления являются различные публичные бюджетные принципы. Соответствующие обязательства по управлению бюджетными средствами для государственных должностных лиц возникают из бюджетного права. Roland Hefendeh. Vorlesung Wirtschaftssteuerung durch Strafrecht. Institut fur Kriminologie und Wirtschaftsstrafrecht. 2017. S. 1 Данные лица являются субъектами и могут самостоятельно иметь в распоряжении публичные активы в соответствии с их сферой ответственности.

Нецелевое использование бюджетных средств в немецкой доктрине разделяется на две группы:

1. «Беспроблемный» случай (Unproblematischer Fall): Использование бюджетных средств в личных целях. В этих случаях действия легко приводят к отрицательному балансу для «публичной кассы», поэтому необходимо подтвердить финансовый недостаток. Примеры: частное путешествие на служебном автомобиле; использование средств для публичного представительства для размещения частных гостей и т.д.

2. «Проблемные случаи» (Problematische Falle): использование имущества для общественных целей. Особую трудность представляют случаи, когда государственные средства действительно используются для публичных целей, но в которых все равно имеет место нарушение принципов бюджетного права.

Можно привести пример из судебной практики. В так называемом «культурном постановлении» (Kulturamtsleiterfall) обвиняемый, руководитель муниципального органа по культуре города Х, после того, как бюджетные средства на городские мероприятия были исчерпаны, продолжал выплачивать средства по соответствующим обязательствам из других статей Britta Bannenberg. Wirtschaftskriminalitat. Forum Verlag Godesberg GmbH. Monchengladbach. 2010 S. 46 бюджета. Суд федеральной земли предупредил обвиняемого, среди прочего, о нарушении принципа предметной привязки и наложении штрафа. Andreas Coenen. Die Strafbarkeit von Versto?en gegen das Haushaltsrecht bei der Bewirtschaftung offentlicher Mittel. Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwurde einer Hohen Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Universitat zu Koln. 2000. S. 41

Говоря об ответственности, стоит сказать, что она аналогична российскому установлению санкций за нецелевое использование бюджетных средств. Ответственность по бюджетному праву Германии основывается также на фундаментальных принципах. Два из них особенно важны для понимания бюджетной ответственности и сущности бюджетных санкции в немецком законодательстве. Речь идет о принципе причинения, который предусматривает материальную ответственность за деяния, которые отрицательно повлияли на бюджетный процесс в ФРГ, землях и на муниципальном уровне. Этот принцип является фундаментом применения бюджетных санкций.

Кроме того, следует упомянуть принцип предусмотрительности, который нацелен на совершенствование бюджетной системы Германии, а вместе с ней и экономической и финансовой ситуации в стране. Фактическое применение данного принципа тесно связано с заботой о будущих поколениях. Meysen Th. Die Haftung aus Vefwaltungsrechts-verhaltnis: zugleich ein Beitrag zur Figur des

verwaltungsrechtlichcn Schuldverhaltnisses / Thomas Meysen. - Berlin : Duncker und Hum-blot, 2000. S. 56. Правильно установленные механизмы санкций в своей управляющей функции мотивируют такое поведение плательщика, которое не влечёт за собой возникновения новых угроз для бюджетной системы, выполняя тем самым и превентивную функцию. Пономарева К.А. Возможности использования юридических конструкций ФРГ при совершенствовании института бюджетно-правовой ответственности в РФ // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2013. №1 (34). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vozmozhnosti-ispolzovaniya-yuridicheskih-konstruktsiy-frg-pri-sovershenstvovanii-instituta-byudzhetno-pravovoy-otvetstvennosti-v-rf (дата обращения: 07.04.2018). 

В немецком законодательстве основной целью применения мер принуждения является не пополнение бюджета за счет штрафных взысканий, а склонение участника правоотношения к правомерному поведению.

Сущность санкций за нецелевое использование бюджетных средств состоит в компенсирующем воздействии на субъекты права; данное воздействие предполагает комплексную оценку совершенного деяния. В целом в германии санкции в сфере финансов делятся на два вида: штрафные и правовосстановительные. Санкции рассматриваются как в негативном, так и в позитивном аспекте, но в любом случае их функция заключается в обеспечении действия правовой нормы. Пономарева К.А. Возможности использования юридических конструкций ФРГ при совершенствовании института бюджетно-правовой ответственности в РФ // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2013. №1 (34). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vozmozhnosti-ispolzovaniya-yuridicheskih-konstruktsiy-frg-pri-sovershenstvovanii-instituta-byudzhetno-pravovoy-otvetstvennosti-v-rf (дата обращения: 07.04.2018). 

В бюджетном праве ФРГ основной санкцией, которую может применить Федеральное министерство финансов за нецелевое использование бюджетных средств, является изъятие средств со счетов субъектов с учётом принципа соразмерности. Данный механизм применения санкций, по мнению немецкого законодателя, призван поддерживать бюджетную дисциплину. Санкции не только возмещают вред, причиненный нецелевым использованием средств бюджета, но и осуществляют превентивную функцию, предотвращая последующие нарушения.

Как было сказано выше, в Германии не выделяется специального правонарушения, касающегося нарушения целевого назначения государственных финансов. Ряд исследователей считают, что целесообразно установить уголовное преступление со следующей формулировкой: бюджетная измена («Haushaltsuntreue»). Его содержание определяют следующим образом: «Государственное должностное лицо или должностное лицо государственного сектора, которое несет особую ответственность за оказание государственной услуги, одобряет реализацию или реализует средства, против фактического или временного контекста бюджетных средств) или принципов экономики и бережливости, наказывается ...». Andreas Coenen. Die Strafbarkeit von Versto?en gegen das Haushaltsrecht bei der Bewirtschaftung offentlicher Mittel. Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwurde einer Hohen Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Universitat zu Koln. 2000. S. 41

Преступление состоит в предоставлении средств (осуществлении государственных расходов) в нарушение

1. принципа фактического или временного отношения бюджетных средств

2. принципов экономии и бережливости. Bieneck Klaus. Die Rechtsprechung des BGH zur Haushaltsuntreue - zugleich eine Anmerkung zu BGH. wistra 1998, S. 103

Формулировка «санкционирует (одобряет расходование) или осуществляет расходование государственных средств», которая была разработана Кольманном/Браунсом, Kohlmann/Brauns, S. 127 должна быть основой преступления. Определение круга преступников не представляет трудностей. Круг охватывает большой спектр тех, кто управляет государственными средствами.



Глава 4. Судебная практика

Так как глава 30 БК РФ введена Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ вместо главы 28 и действует относительно с недавнего времени, судебная практика касательно данного вопроса еще не сформировалась.

В связи с этим при поиске судебной практики по исследуемому вопросу по ст. 306.4 БК РФ необходимо учитывать подходы судов, сформировавшиеся относительно применения статьи 289 БК РФ, посвященной нецелевому использованию бюджетных средств до вступления в силу Закона N 252-ФЗ.

Сложившаяся на относительно недавнее время арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, а должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12.. При анализе можно действительно проследить такую позицию судов, однако современные постановления говорят о несколько ином выводе из судебной практики. Для этого стоит рассмотреть некоторые Постановления Федеральных арбитражных судов.

Есть позиция ВАС РФ касательно рассмотрения споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета. В Постановлении указано, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке», в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита, то есть значение имеет лишь цель, на которую был использован кредит. Постановление ВАС РФ от 24.07.2001 N 1046/01 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 11

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 03.10.2013 N А22-3092/2012 пришел к выводу, что по смыслу статьи 289 БК РФ нецелевым является использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств. Также в другом Постановлении от 30.01.2014 N А63-3948/2013 судом был сделан аналогичный вывод.

В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2014 N А26-6563/2013 суд отметил, что в соответствии со статьей 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

То есть, когда арбитражные суды рассматривают дела, связанные с нарушением принципа адресности, т.е. нецелевым использованием бюджетных средств, то они считают нарушением именно цель данных расходов.

ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 20.01.2014 N А21-9377/2012 отметил, что по смыслу статьи 289, пунктов 1 и 3 статьи 78 БК РФ любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Ситуация состояла в том, что ТСЖ были выделены бюджетные средства на выполнение работ, в то время как Товарищество использовало бюджетные средства, не достигнув по факту цели выполняемых работ. Экспертным заключением было установлено ненадлежащее использование средств, из чего был сделан вывод о том, что средства субсидии не были использованы по целевому назначению.

Постановлении от 29.11.2013 N Ф03-5907/2013 суд отметил, что, исходя из смысла статьи 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2013 N 17АП-10972/2013-АК суд пришел к выводу, что при достижении цели бюджетного финансирования денежные средства не могут считаться использованными не по целевому назначению, указав, что данный вывод соответствует и положениям статьи 289 БК РФ, из буквального содержания которой следует, что санкции в соответствии с данной статьей могут применяться в случаях, когда денежные средства направлены на иные цели, нежели цели, установленные при получении средств.

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2017 N 07АП-11296/2016 по делу N А45-11693/2016 подтверждает позицию судов, указывая, что «нецелевым расходованием бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств цели». Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2017 N 07АП-11296/2016 по делу N А45-11693/2016 Такая же позиция наблюдается и в ряде других Постановлений, к примеру, в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 03.11.2016 N 07АП-5689/2015 по делу N А03-3284/2015, или в другом, где суд удовлетворил требования комитета о взыскании с общества денежных средств в бюджет муниципального образования, отметив, среди прочего, что по смыслу статьи 306.4 БК РФ любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 N 13АП-25665/2014 по делу N А21-6324/2014

Что касается ситуаций, связанных с какими-либо нарушениями регламентирующего порядка использования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

4.1 Современная позиция судов

Существует Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». Апеллируя к принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, означающему, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, Пленум ВАС делает очень важный для анализа судебной практики вывод. «Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей КОСГУ невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств». Данный вывод играет важнейшую роль при анализе судебной практики.

Для анализа современной позиции судов, которая упоминалась в начале главы, можно в качестве примера обратиться к спору, в котором требования Минсельхоза к потребительскому обществу о взыскании субсидии, предоставленной на развитие потребительской кооперации, были признаны обоснованными.

Суд указал, что по смыслу статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Из чего был сделан вывод о том, что для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 N 17АП-7793/2017-АКу по делу N А71-2316/2017. Такой же вывод сделан в Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2016 N 17АП-6638/2016-АК по делу N А50-30973/2015. В другом Постановлении Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2016 N 18АП-4499/2016 по делу N А07-17114/2015 суд разъяснил, что по смыслу статьи 306.4 БК РФ с учетом положений статьи 162 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается не только использование средств на иные цели, не соответствующие заранее определенным, но и использование средств с нарушением условий их получения. Подборка судебных решений за 2016 год: Статья 306.4 "Нецелевое использование бюджетных средств" БК РФ // СПС «Консультант-Плюс»

Таким образом, до недавних пор судами учитывались лишь предусмотренные цели и результаты использования бюджетных средств, однако, в последнее время в некоторых постановлениях судов делается вывод о том, что необходимо брать во внимание и регламентирующий режим использования средств.



Заключение

Говоря о нецелевом использовании бюджетных средств, стоит иметь в виду, прежде всего, межотраслевой институт: данное нарушение регулируется бюджетным, уголовным и административным законодательством.

Особенный характер регулирования каждой отрасли состоит в фундаментальном различии нарушения и правонарушения, что было проанализировано в работе: состав бюджетного нарушения отличается от общепринятого в юридической науке. Так, существуют различия по субъекту, субъективной стороне правонарушения и бюджетного нарушения. Кроме того, бюджетные нарушения совершаются только участниками бюджетного процесса, в то время как уголовная либо административная ответственность предполагает совершения правонарушения иными субъектами. Правонарушение влечет за собой применение мер юридической ответственности. Касательно бюджетных нарушений можно сказать, что за них следует применение специфических принудительных мер.

То есть, на сегодняшний день в законодательстве имеется три установленных дефиниции нецелевого использования бюджетных средств. Они имеют схожие черты: данные определения основываются на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств, и определения даются «от противного», то есть через понятие целевого назначения средств. Под целевым назначением (целевым использованием) бюджетных средств понимается их направление на указанные при выделении этих средств цели, независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование.

Цель выделения бюджетных средств выводится из кода бюджетной классификации расходов, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования, переброска между статьями расходов бюджетной классификации без внесения изменений в бюджетную роспись не допускается. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. // СПС «Консультант-Плюс»

Цель бюджетных расходов стратегическая - краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования. Там же.

Исходя из судебной практики, можно сделать вывод о том, что позиции судов разделяется: некоторые Постановления содержат вывод о нарушении целевого использования бюджетных средств, исходя только из конечного результата данного деяния, в то время как другие суды обращают внимание и на регламентирующий характер использования средств бюджета.

В утратившем силу Письме Минфина была озвучена позиция, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышение полномочий по их перераспределению, превышение установленных норм и другое. Письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" (утратило силу) // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1996. N 6.

Важным выводом работы является то, что трактовка нецелевого использования бюджетных средств является разной с точки зрения судов. Кроме того, было бы обоснованно внедрить понятие «бюджетное правонарушение» по аналогии с налоговым правонарушением, наряду с понятиями «бюджетных преступлений» и «административных правонарушений в области бюджетного законодательства». Это связано с предложением о пересмотре правового статуса главных распорядителей и распорядителей средств бюджета. Речь идет о закреплении в качестве ГРБС и РБС не органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностных лиц, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Янкевич С.В. Исполнение бюджета: меры по противодействию нецелевому расходованию государственных средств. Ученые записки юридического факультета № 22. С. 59-65 Таким образом, конкретные должностные лица станут субъектами бюджетных правоотношений. Это позволит сделать систему наиболее эффективной.

Кроме того, важным предложением для развития целевого использования бюджетных средств является переход на чисто казначейскую систему исполнения бюджета. Это позволит сосредоточить и документацию, и техническое обслуживание в рамках одного ведомства, а также осуществлять наиболее оперативный контроль над средствами бюджета. Кроме того, движение средств станет гораздо быстрее со счета Федерального Казначейства до получателей. Там же Примеры сосредоточения функций в рамках одного органа большинства функций уже имеются: достаточно вспомнить Народный Банк РСФСР, в котором в 1919 были централизованы все сметные, расчетные и кассовые операции. Он осуществлял исполнение бюджета, а также финансирование и расчеты между учреждениями и предприятиями. Народный Банк РСФСР/ Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/today/cbrf_itm/nrbank/

Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств является комплексным институтом, который имеет ряд проблем, но, вместе с тем, и путей их решения.



Библиографический список

Официальные документы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС «Консультант-Плюс»

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 19.02.2018, с изм. от 25.04.2018) // СПС «Консультант-Плюс»

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС «Консультант-Плюс»

4. Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (в ред. от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909; 2000. N 2. Ст. 170.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 мая 2006 г. №281 «Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №20. Ст. 2178

6. Приказ Минфина РФ от 26.04.2001 N 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 09.07.2001 N 2788) // СПС «Консультант-Плюс»

7. Письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" (утратило силу) // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1996. N 6.

8. Письмо Минфина России от 10.06.2014 N 02-10-11/27990 // СПС «Консультант-Плюс»

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СПС «Консультант-Плюс»

10. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2017 N 07АП-11296/2016 по делу N А45-11693/2016

11. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 N 17АП-7793/2017-АКу по делу N А71-2316/2017.

12. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 N 13АП-25665/2014 по делу N А21-6324/2014

13. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 N 02АП-8594/2015 по делу N А17-166/2015

14. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2015 N 07АП-8586/2015 по делу N А45-11003/2015

15. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.10.2015 N 02АП-7906/2015 по делу N А17-2481/2015

16. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2015 N 17АП-10614/2015-АК по делу N А60-11483/2015

17. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2016 N 18АП-4499/2016 по делу N А07-17114/2015

18. Постановление ВАС РФ от 24.07.2001 N 1046/01 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 11

19. Определение Военной коллегии Верховного Суда РФ от 13 ноября 2008 г. N 3-45/08 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 8.

20. Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2016 N 17АП-6638/2016-АК по делу N А50-30973/2015.

21. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»

22. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.07.2010 N А69-879/2010

Справочные издания

1. Ушаков Д. Н. «Толковый словарь русского языка» в 3 т. на основе 4-томного издания 1948 г., М.: «Вече», «Си ЭТС» -- 2001.

Научные и учебные издания

1. Алексеева Е.С Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства // СПС «КонсультантПлюс»

2. Бриллиантов А.В. «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). Том 2. Проспект. 2014. // СПС «Консультант-Плюс»

3. Валова С. В чем выражено нецелевое использование бюджетных средств? «Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение», 2017, N 5 // СПС «КонсультантПлюс»

4. Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М.: АУ МВД РФ, 2000. С. 6.

5. Е.В. Игнатюк - Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. - 2009. - №10. - С. 46.

6. Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12.

7. Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12.

8. Карандаев И.Ю. Понятие "бюджетные средства" в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 775 - 780.

9. Козырин А.Н. Введение в российское налоговое право: Учебное пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2014. С. 154

10. Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: научно-практический комментарий главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2012. N 3. С. 25 - 36.

11. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. // СПС «Консультант-Плюс»

12. Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства // Реформы и право. - М.: АНО ЦППИ, 2014, № 2. - С. 10-15

13. Комягин Д.Л. Казна и бюджет. М., Наука. 2014. С.190.

14. Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Финансовое право. 2007. N 2. С.14.

15. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Налоговый вестник. 2000. N 10. С.155.

16. Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. Юстицинформ. 2014 С. 223

17. Косевич В.П., Нецелевое использование бюджетных средств как объект межотраслевого правового регулирования. Академия управления МВД России // СПС «Консультант-Плюс»

18. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред.: Химичева Н.И. - М.: Норма, 2001

19. Кучеров И.И., Поветкина Н.А., Абрамова Н.Е. и др. Контроль в финансово-бюджетной сфере: Научно-практическое пособие. ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016 С. 176

20. Лазарев В.В. Общая теория права и государства: Учебник М.: Юристъ, 1996. С. 200

21. Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс. 2015.

22. Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12

23. Озеров И.Х. Указ. Соч С. 11.

24. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство России: Монография. М., 2014. С. 158 - 166

25. Пискотин М.И. Советское бюджетное право, М., 1971, С. 21.

26. Подборка судебных решений за 2016 год: Статья 306.4 "Нецелевое использование бюджетных средств" БК РФ // СПС «Консультант-Плюс»

27. Пономарева К.А. Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии. Актуальные проблемы российского права. № 11. 2013. С. 1381-1390.

28. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина // СПС КонсультантПлюс. 2002.

29. Саттарова Н.А. Экономико-правовая обусловленность применения принуждения в сфере бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. N 17.

30. Ялбулганов А.А. Федеральные источники финансового права: вопросы систематизации и классификации. 2006 // СПС «Консультант-Плюс»

31. Янкевич С.В. Исполнение бюджета: меры по противодействию нецелевому расходованию государственных средств. Ученые записки юридического факультета № 22. С. 63

Авторефераты и диссертации

1. Деменкова Н.Г. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств: Дис. ... канд. юрид. наук. Благовещенск, 2007. С. 20.

2. Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 2004. С. 4 - 5.

3. Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 37

Иностранные источники

1. Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 412-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 183, 2/1509.

2. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года N 95-IV. 2008 // Казахстанская правда. Закон, Кодекс вiд 08.07.2010 N 2456-VI // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2010. N 50-51. Ст. 572

3. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов (принят Временным комитетом Международного валютного фонда). «Вестник Банка России» от 30 декабря 1999 г. N 83 // СПС «Гарант»

4. Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969. BGBl. I S. 1284

5. Gesetz uber die Grundsatze des Haushaltsrechts des Bundes und der Lander vom 19. August 1969. BGBl. I S. 1273

6. Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322)

7. Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Бонн, 1994, С. 15.

8. Andreas Coenen. Die Strafbarkeit von Versto?en gegen das Haushaltsrecht bei der Bewirtschaftung offentlicher Mittel. Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwurde einer Hohen Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Universitat zu Koln. 2000. S. 41

9. Andreas Coenen. Die Strafbarkeit von Versto?en gegen das Haushaltsrecht bei der Bewirtschaftung offentlicher Mittel. Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwurde einer Hohen Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Universitat zu Koln. 2000. S. 41

10. Bieneck Klaus. Die Rechtsprechung des BGH zur Haushaltsuntreue - zugleich eine Anmerkung zu BGH. wistra 1998, S. 103

11. Britta Bannenberg. Wirtschaftskriminalitat. Forum Verlag Godesberg GmbH. Monchengladbach. 2010 S. 46

12. Herbert Wiesner. Offentliche Finanzwirtschaft. R. v. Decker. 2008 S. 114

13. Kohlmann/Brauns, S. 127

14. Roland Hefendeh. Vorlesung Wirtschaftssteuerung durch Strafrecht. Institut fur Kriminologie und Wirtschaftsstrafrecht. 2017. S. 1

15. Meysen Th. Die Haftung aus Vefwaltungsrechts-verhaltnis: zugleich ein Beitrag zur Figur des verwaltungsrechtlichcn Schuldverhaltnisses / Thomas Meysen. - Berlin : Duncker und Hum-blot, 2000. S. 56.

Размещено на Allbest.ru