Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание учебной степени

Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления

Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»

кандидата юридических наук

Беляков Павел Анатольевич

Москва - 2017

Диссертация выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Научный руководитель

Бессарабов Владимир Григорьевич доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Пашин Вадим Михайлович

доктор юридических наук, доцент

ФГБОУ ВО Всероссийской государственный университет юстиции (РПА Минюста России), кафедра уголовно-процессуального права и криминалистики, профессор

Скачкова Анна Евгеньевна кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургский межрегиональный центр профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, директор

Ведущая организация

ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов»

Защита состоится 12 декабря 2017 г. в 16 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, конференц-зал.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан 10 октября 2017 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета К.В. Камчатов

Общая характеристика работы

прокуратура иностранный гражданин право

Актуальность темы исследования. Статья 33 Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Именно посредством обращений граждан развивается одна из форм взаимодействия властных структур и населения, возникающая по инициативе граждан, реализуются, защищаются и восстанавливаются нарушенные права. В праве на обращения проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов.

Органами прокуратуры проводится целенаправленная работа по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Прокуроры осуществляют выезды в труднодоступные населенные пункты и на предприятия для проведения личного приема граждан. Широкое распространение получила практика организации «горячих линий», «телефонов доверия». В ряде субъектов Российской Федерации работают временные приемные Генерального прокурора Российской Федерации. Положительно зарекомендовали себя общероссийский день приема граждан и участие прокуроров субъектов Российской Федерации в работе общественных приемных Президента Российской Федерации в регионах. Обеспечивается надзор за исполнением Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В средствах массовой информации прокурорами освещаются результаты деятельности по устранению выявленных нарушений закона.

С каждым годом растет количество граждан, обратившихся в органы прокуратуры. Как свидетельствует статистика, количество разрешенных в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений неуклонно увеличивается. Так, если в 2000 г. в органах прокуратуры было разрешено 1 281 074 обращения, в 2005 г.- 1 524 370, то в 2015 г. - 2 103 001, что свидетельствует о неуклонном повышении доверия населения к этому государственному органу. Несмотря на наличие широких возможностей обращения в суд, граждане зачастую ищут защиты своих нарушенных прав именно в системе прокуратуры, минуя контролирующие и судебные органы.

При этом практика и проведенные нами исследования свидетельствуют, что значительный объём поступивших и разрешенных в прокуратуре обращений составляют жалобы на нарушения государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами законодательно закрепленного права граждан на обращение в эти органы. Прежде всего, это связано с нарушением сроков рассмотрения обращений, повлекшим причинение вреда интересам граждан, и др.

Отмеченное требует от прокуроров повышенного внимания к вопросам осуществления защиты права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. При чем деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений осуществляется при реализации прокурорами всех функций современной российской прокуратуры: надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участия прокуроров в рассмотрении дел судами; участия прокуроров в правотворческой деятельности; международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международными организациями в ходе осуществления различных видов и направлений её деятельности, а не только при рассмотрении обращений и приеме населения в органах прокуратуры. Однако до сих пор рассматриваемый вид деятельности не являлся предметом комплексного научного исследования.

Именно актуальность на современном этапе развития нашего общества и государства защиты прокурорами права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, недостаточность теоретических и методических разработок, посвященных этим вопросам, научно-аналитических исследований практики этой деятельности предопределили выбор темы диссертации.

Степень разработанности темы. Изучению вопросов права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления посвятили свои исследования такие российские ученые - юристы как Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, Р.Ч. Бондарчук, Л.А. Ванеева, Л.Н. Верещагина, М.Р. Воскобитова, М.К. Горбатова, А.А. Дворжак, Ю.А. Дмитриев, Д.Б. Катков, А.А. Клищац, Е.В. Корчиго, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, В.В. Кровельщикова, О.Н. Кряжкова, Н.А. Кудинова, А.Г. Кучерена, Н.И. Лазаревский, В.В. Лазарев, А.П. Любимов, М.А. Миронов, С.Э. Несмеянова, Л.А. Окуньков, К.В. Подъячев, Е.В. Прокопьев, В.И. Ремнев, Н.А. Рудакова, Н.В. Савосина, М.С. Саликов, Р.А. Сафарова,М.В. Скрябина, М.Б. Смоленский, И.Б. Смушкина, О.И. Тиунов, А.П. Фарберов, Г.Х. Шахназарова, Т.Э. Шуберт, Н.М. Чепурнова, М.Ф. Чудакова, Ю.А. Юдин, И.С. Яценко и другие.

После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации ряд практических работников и ученых в области прокурорского надзора и прокурорской деятельности в своих работах в той или иной степени рассматривали проблемные вопросы защиты прокурорами права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, уделяя при этом особое внимание вопросам прокурорского надзора, рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры. К числу этих авторов следует отнести: Т.В. Ашиткову, О.Ю. Байдину, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Д.В. Григорьева, Е.Г. Гиль, Г.В. Дашкова, Е.Р. Ергашева, Ф.Ш. Измайлову, К.А. Кашаева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, М.В. Маматова, А.В. Паламарчука, Д.Р. Паштова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, О.В. Сазанову, А.Е. Скачкову, Ю.И. Скуратова, С.Б. Соболеву, И.А. Соколову, Е.М. Спиридонова, И.А. Стаценко, А.Я. Сухарева, О.В. Теребилину, Е.В. Терентьеву, Ю.Н. Турыгина, А.А. Чувилева, В.Б. Ястребова и других, чьи работы использовались в ходе исследования.

Несмотря на отсутствие диссертационных работ по исследуемой теме, необходимо отметить довольно высокий уровень проработки отечественными и иностранными авторами конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

К числу диссертационных работ, посвященных вопросам деятельности прокуратуры с обращениями граждан, можно отнести незначительное количество исследований, в их числе диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук С.К. Кенжаева «Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления» (М., 1998), диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук С.Б. Соболевой «Законность разрешения обращений граждан как фактор обеспечения социальной защищенности: деликтологический и прокурорско-надзорный аспекты» (М., 1990), Ф.Б. Хашиевой «Защита прокурором конституционных прав и свобод гражданина от незаконных действий должностных лиц» (М., 2001). Однако эти работы имели другой предмет исследования.

Изложенное свидетельствует о необходимости нового комплексного подхода к организации и осуществлению работы органов прокуратуры по работе с обращениями граждан, прежде всего, как деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в органы публичной власти.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорами различных видов деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические, правовые, методические основы, практика участия прокуроров в реализации функций прокуратуры и осуществления основных видов её деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие эту деятельность прокуроров в Российской Федерации.

Цель исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства, регулирующих деятельности прокуроров по защите прав граждан на обращение.

Задачи исследования:

1) проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие деятельность государственных структур, в том числе прокуратуры, с челобитными, жалобами, обращениями населения, граждан в дореволюционной России и в советский период, а также законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

2) рассмотреть правовые основы деятельности прокуратур иностранных государств и практику их деятельности по работе с обращениями граждан, обратив особое внимание на возможность использования накопленного ими опыта в деятельности прокуратуры Российской Федерации;

3) определить и дать характеристику теоретических основ защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

4) сформулировать понятие права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в Российской Федерации;

5) на основе проведенных автором исследований сформулировать понятие «Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления»;

6) сформулировать понятие объекта и предмета деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

7) исследовать и обобщить практику деятельности современной прокуратуры и прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

8) сформулировать предложения по совершенствованию деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

9) разработать предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регулирующие деятельность органов прокуратуры по работе с обращениями и защите прокурорами права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Методологическая основа исследования представлена группами общенаучных (диалектический метод, анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение) и частно-научных методов научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, статистический, системно-структурный анализ), в том числе социологических методов (анкетирование, опрос прокуроров, судей, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления), метода включенного наблюдения, анализа докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебной практики, аналитических документов о деятельности в рассматриваемой сфере органов законодательной (представительной), исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления, контент-анализа публикаций в средствах массовой информации.

Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов в области теории государства и права, конституционного права, философии, истории государства и права, уголовно-процессуального права, административного права, гражданского процесса: С.С. Алексеева, В.М. Баглая, В.В. Бабаева, С.Ю. Бошно, Р.Ф. Васильева, С.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.В. Володиной, В.Н. Галузо, Е.А. Городецкой, В.М. Горшенева, В.В. Гребенникова, А.М. Давидовича, В.Б. Евдокимова, А.И. Исаева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Ю.К. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.В. Липень, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.В. Малькова, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.А. Опалевой, М.И. Пискотиной, А.В. Победкина,Р.А. Ромашова, Б.В. Сангаджиева, А.Г. Спиркина, О.А. Степанова, Н.Ю. Хаманевой, С.А. Хмелевской, А.Е. Шарихина, Р.Х. Якупова,Н.А. Ямпольской, В.Н. Яшина и других ученых.

При подготовке диссертации соискатель опирался на работы ученых по вопросам прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений: А.И. Алексеева, К.И. Амирбекова, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Г.И. Бровина, Н.Д. Бут, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, Т.А. Дикановой, В.Н. Додонова, Р.В. Жубрина, О.Д. Жука, М.П. Журавлевой, А.Е. Залужного, А.Г. Звягинцева, С.М. Казанцева, А.Х. Казариной, Ю.А. Каленова, О.С. Капинус, Н.Н. Карпова, С.Г. Кехлерова, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Ф.М. Кобзарева, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.А. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Т.А. Решетниковой, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, А.Г. Халиулина, А.В. Чурилова, М.С. Шалумова, С.П. Щербы и других.

Соискатель также использовал труды таких известных авторов дореволюционной России, как М.Ф. Владимирский-Буданов, А.Д. Градовский, Н.П. Загоскин, В.О. Ключевский, Н.В. Муравьев, В.И. Сергеевич, Г.Ф. Шершеневич, А.П. Щапов и других.

При проведении исследования диссертант обращался к работам зарубежных авторов: А.К.Абельдинова, М.М.Алиева, И.Бацалая, И.Ж.Бахтыбаева, Ж.М. Бенэ, С.К. Кенжаева, М.С. Нарикбаева, И.Х. Саидова, Д. Сильвиа, Г.К. Утибаева, Ш. Цее, П. Щульца.

Нормативную основу исследования составили: законы Российской Империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации; Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», другие федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, приказы, указания, инструкции Генерального прокурора Российской Федерации, приказы прокуроров субъектов Российской Федерации.

Автор также руководствовался положениями международных правовых актов, решениями Европейского суда по правам человека, конституциями и законодательством таких зарубежных государств, как Великобритания, Вьетнам, Германия, Португалия, Румыния, США, Франция, стран - участниц Содружества Независимых Государств (СНГ).

Эмпирическую базу исследования составляют материалы о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, проверок, обобщений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, сведения о работе органов законодательной (представительной), исполнительной, судебной власти в рассматриваемой сфере, а также органов местного самоуправления, статистические данные о работе органов прокуратуры за 2008 - 2015 гг.; анализ действующих и прекративших свое действие законов субъектов Российской Федерации о работе с обращениями граждан; результаты проведенного автором за 2008 - 2016 гг. обобщения 384 докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации; результаты изучения 895 надзорных производств по повторно удовлетворенным обращениям; анализа 562 аналитических справок, обобщений по результатам проверок, проведенных прокурорами в субъектах Российской Федерации, должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления; изучения 1019 актов прокурорского реагирования; итоги проведенного в ходе подготовки работы опроса по теме диссертационного исследования 1267 респондентов в 15-ти субъектах Российской Федерации, среди которых 617 прокуроров, а также судьи, адвокаты, представители органов законодательной (представительной), исполнительной власти, органов местного самоуправления, граждане.

При этом автором использован личный многолетний опыт работы на различных должностях в органах прокуратуры Республики Ингушетия, Красноярском крае, Калининградской, Кировской, Свердловской областях.

Научная новизна исследования заключается в том, что представленная работа является одним из первых в теории прокурорского надзора и прокурорской деятельности комплексных диссертационных исследований, в котором на основе анализа становления и развития отечественного законодательства различных периодов, анализа нормативных правовых актов в этой сфере правовых отношений иностранных государств сформулированы научные положения об организации деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. По-новому, с учетом того, что в демократической России, как правовом государстве, права человека являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, рассмотрены вопросы, касающиеся сущности, содержания, теоретических, правовых, организационных основ и практики осуществления деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

В ходе исследования диссертантом получены следующие результаты:

- для использования в научной и практической деятельности введено понятие «Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» и сформулировано определение этого понятия;

- сформулировано определение понятия «Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» и внесены предложения по его использованию в правотворческой деятельности при разработке нормативных правовых актов;

- определены поводы, основания, цели и задачи защиты прокурором права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- на основе проведенного комплексного анализа современного состояния разработки теоретических положений и практики в исследуемой сфере правовых отношений определены дефиниции понятий объект и предмет деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

- определены и сформулированы общие и специальные принципы, которыми руководствуются прокуроры при осуществлении защиты права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

- определены основные виды защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и дана их характеристика;

- сформулировано и обосновано положение о том, что защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является самостоятельным, все более приоритетным направлением правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации;

- внесены научно обоснованные предложения по совершенствованию практики деятельности органов, организаций прокуратуры и прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также разработаны и внесены предложения об изменении и дополнении действующего законодательства в этой сфере правовых отношений.

Положения, выдвигаемые на публичную защиту:

1. В связи с отсутствием в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должного закрепления, на основе проведенного исследования соискателем сформулировано понятие «Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» как закрепленное в Конституции Российской Федерации субъективное право человека и гражданина, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, а также объединений граждан, в том числе юридических лиц, непосредственно или через представителя в установленной устной или письменной форме обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностным лицам, а также в государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностным лицам, осуществляющим публично значимые функции, в целях охраны, защиты, восстановления и реализации своих прав и свобод, прав и свобод других лиц, а также интересов общества и государства, а также обязанности этих органов и должностных лиц, которым направлено обращение, в установленном законодательством порядке и сроки рассмотреть обращения, принять по ним законное и обоснованное решение и сообщить заявителю.

2. Авторская периодизация правового регулирования защиты прокурором права граждан на обращение в органы публичной власти.

I этап (1722 г. - 1917 г.) характеризуется введением в действие правовых актов, закрепляющих право на обращение в органы власти, регулирующих порядок подачи и рассмотрения различного рода обращений, и отсутствием единого правового акта, регулирующего деятельность прокуратуры России в рассматриваемой сфере правовых отношений.

II этап (1922 г. - 1977 г.) характеризуется всесторонним декларированием прав и свобод человека, но право граждан на обращение не было закреплено в Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г., а регулировалось подзаконными правовыми актами, в том числе политическими установками руководящей политической партии коммунистов. Только в 1968 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Деятельность прокуратуры и прокуроров в этой сфере регулировалась процессуальным законодательством, приказами Прокурора РСФСР и СССР.

III этап (1977 г. - 1993 г.) характеризуется закреплением права граждан на обращение в органы публичной власти в Конституции СССР 1977 г., а также отсутствием единого закона, регулирующего это право. Деятельность прокуратуры по защите права граждан на обращение регулировалась также Законом СССР «О прокуратуре СССР», Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», процессуальным законодательством, приказами Генерального прокурора СССР и Российской Федерации.

IV этап (1993 г. - по настоящее время) характеризуется закреплением права граждан на обращение в органы публичной власти в Конституции Российской Федерации, подписанием Россией ряда международных договоров и признанием его одним из основных прав человека и гражданина, принятием Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирования этого права граждан другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Деятельность прокуратуры по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», процессуальным законодательством, приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

3. Авторское определение и характеристика целей (общие и специальные), задач (общие, специальные, частные) защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также определение объекта и предмета этой деятельности, что позволило выделить её из других направлений деятельности современной российской прокуратуры.

4. Вывод о том, что в современный период правовые основы защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также издаваемые Генеральным прокурором Российской Федерации приказы, что требует своего законодательного закрепления.

5. Положение о том, что при осуществлении деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления прокуроры руководствуются: 1) общими принципами: законности, единства и централизации, независимости, обязательности исполнения требований прокурора, гласности; 2) специальными принципами: всеобщего права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, свободного и добровольного направления обращений, подведомственности рассмотрения обращений, полноты и объективности рассмотрения обращений, обязательности принятия обращений к рассмотрению, бесплатности рассмотрения обращений, ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

6. Авторское определение понятия «Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» как осуществляемая в пределах своих нормативно определенных полномочий с соблюдением общих и специальных принципов деятельность прокуроров по реализации и восстановлению права человека и гражданина, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, объединений граждан, юридических лиц на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации посредством реализации законодательно закрепленных функций прокуратуры, являющаяся самостоятельным, все более приоритетным направлением правозащитной деятельности российской прокуратуры, отвечающая современным потребностям российского общества и государства.

7. Вывод об основных видах деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, к которым отнесены: рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры обращений граждан; прием граждан в органах прокуратуры; надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество.

8. Положение о том, что прокуратура и органы, исполняющие аналогичные с прокуратурой функции, государств современного мира в той или иной степени принимают участие в рассмотрении обращений граждан, прежде всего в ходе уголовного преследования, поддержания обвинения в суде, участия в рассмотрении в суде гражданских дел. Но только прокуратуры государств, наделенные надзорными полномочиями, осуществляют надзор за исполнением законов, регулирующих право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так, участвуя в реализации надзорной функции прокуратур государств - участников СНГ, прокуроры осуществляют надзор за исполнением законодательства, регулирующего право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления в целях защиты ими своих прав и свобод, интересов общества и государства.

При этом в прокуратурах абсолютного большинства государств - участников СНГ, за исключением прокуратуры Республики Армения, участие прокуроров в работе с обращениями граждан, защите права граждан на обращение в органы государственной власти предусмотрено в законах, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратур этих государств, причем нередко более полно и всесторонне, чем в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», что предполагает использование положений этих законов при внесении изменений и дополнений в указанный Федеральный закон.

9. Научно-обоснованные рекомендации, обосновывающие необходимость дальнейшего развития нормативных правовых основ деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений:

- предложение по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» путем включения в ст. 2 этого Федерального закона, сформулированного автором понятия «Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления»;

- предложение по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе включении в него самостоятельного раздела «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений», в котором в специальных статьях закрепить участие прокуратуры в рассмотрении обращений,

а также полномочия прокуроров по участию в этой деятельности, а также о дополнении ст. 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» этого закона;

- предложение о внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», а также проект соответствующего приказа Генерального прокурора Российской Федерации;

- предложение о внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и разработанный автором проект приказа.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что научные положения, выводы и предложения, сформулированные в ходе подготовки диссертации, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорской деятельности по защите прокурорами права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Они также могут служить основой дальнейших теоретических исследований в рассматриваемой сфере правовых отношений и совершенствования действующего законодательства.

Содержащиеся в представленной работе материалы позволили на научной основе вывести определение основных понятий темы исследования, определить цели, задачи, поводы и основания, предмет, объект и пределы прокурорской деятельности, послужили основой для выявления и классификации основных её видов, дали возможность сформулировать современное понятие права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и понятие «Защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления», определить резервы и направления дальнейшего развития прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Практическое значение результатов исследования. Сформулированные выводы, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для формирования организационно-правовых основ деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Они могут быть применены при совершенствовании законодательства, ведомственных нормативных правовых актов, при подготовке методических рекомендаций и практических пособий для прокурорских работников, работников органов государственной власти и местного самоуправления и использованы при осуществлении ими практической деятельности, в ходе повышения их квалификации, а также в преподавательской деятельности в образовательных учреждениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения, выводы, практические предложения и рекомендации диссертационного исследования использовались в выступлениях автора в ходе обсуждения на семинарах и круглых столах, в том числе «Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с Общественной палатой Российской Федерации и общественными палатами субъектов Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина» (Москва, 2012 г.), международной научно-практической конференции «Институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества» (Магас, 2013 г.), международного конгресса «Инновационное развитие правовой среды» (Москва, 2013 г.), международной научно-практической конференции «Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане» (Казань, 2013 г.), всероссийской научно-практической конференции «Вузовское образование и наука» (Магас, 2015 г.) и др.

Теоретические положения и практические рекомендации по исследуемой теме используются при проведении учебных занятий с 2013 года со студентами юридического факультета ФГБОУ ВО «Ингушский государственный университет», юридического института ФГАОУ ВО «Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта», о чем имеются справки о внедрении в учебный процесс результатов исследования.

Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке проектов законов субъектов Российской Федерации: Республики Ингушетия, Калининградской области, отражены в 12 научных статьях общим объемом 5,6 п.л., в том числе 5 статьях (из них 1 - в соавторстве), опубликованных в изданиях, включенных в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, использовались в практической деятельности прокуратур Республики Ингушетия, Республики Калмыкия, Республики Северная Осетия - Алания, Калининградской области, что подтверждено актами о внедрении результатов диссертационного исследования из этих прокуратур.

Структура диссертации включает введение, три главы, состоящих из десяти параграфов, заключение, библиографический список и приложения.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативные правовые и эмпирические основы проведенного исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации и внедрении в практику полученных результатов.

Первая глава диссертации «Правовые основы защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что право на обращение в органы публичной власти является фундаментальным, конституционным, так как закреплено в Конституции Российской Федерации. Это право проявляется в возможности гражданина свободно выражать свое мнение, защищать свои права и свободы, а также участвовать в управлении делами государства.

Раскрыв понятие права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, автор определил круг субъектов права, обладающих правомочиями по обращению в органы публичной власти.

Диссертантом рассмотрены различные позиции отечественных авторов дореволюционного периода, советских и современных ученых, проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, международных правовых актов, Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», других федеральных законов, решения Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации и выявлены наиболее характерные признаки (черты) права на обращение.

Дано определение понятия права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, которое вынесено на защиту и не содержится в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во втором параграфе «Работа прокуроров с обращениями в царской России и СССР» отмечено, что период (IX-XV вв.) развития института обращения характеризуется отсутствием его правового закрепления. В дальнейшем разрозненные правовые акты были систематизированы в Судебниках 1497 г. и 1550 г., Соборном уложении 1649 г.

Манифестом о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя от 1763 г. был установлен порядок рассмотрения жалоб. Впервые было введено раздельное рассмотрение обращений в административном и судебном порядке.

Прокуратура Российской Империи с 1722 г. осуществляла надзор за исполнением законодательства, регулирующего работу государственных органов с жалобами, а после Судебной Реформы 1864 г. эта деятельность прокуратуры была ограничена поддержанием государственного обвинения в суде, надзором за дознанием и следствием. До октября 1917 г. в России не было единого нормативного правового акта, регулирующего деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений.

После воссоздания прокуратуры в 1922 г. среди прочих полномочий, на прокуратуру возлагался надзор за законностью действий всех органов власти при рассмотрении жалоб трудящихся.

В конституциях советского периода до 1977 г., несмотря на всестороннее декларирование права граждан на обращение в органы государственной власти оно не было закреплено в законе, хотя регулировалось подзаконными актами. Только в 1968 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г., однако единого закона на уровне СССР принято не было. Прокуроры в своей деятельности руководствовались, прежде всего, Законом СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР», приказами и указаниями Генерального прокурора СССР.

В третьем параграфе «Правовые основы защиты прокурором права граждан на обращение в Российской Федерации» отмечается, что после распада СССР процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентирована более чем 80 различными нормативными актами.

Прокуроры при работе с обращениями руководствовались Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Принятый 02.05.2006 Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепил в основе процесса организации рассмотрения обращений граждан принципы свободы направления обращений, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при рассмотрении поставленных вопросов.

Автором рассмотрены международно-правовые акты, имеющие приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращение в органы публичной власти, а также рассмотрена практика рассмотрения в Европейском суде по правам человека жалоб лиц, находящихся на территории России и считающих свои права нарушенными.

Рассмотрены федеральные законы, регулирующие право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также становление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации об обращениях граждан.

Проанализированы правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регулирующие деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой сфере.

Кроме того, на основе проведенного научного анализа правовых основ защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления выделены этапы в развитии деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в органы власти.

В четвертом параграфе «Участие прокуроров иностранных государств в работе с обращениями граждан» рассмотрена деятельность прокуратур и органов, исполняющих с ними аналогичные функции, в современном мире: Франции, Германии, Румынии, Вьетнама, Великобритании, Канады, США, государств-участников СНГ.

В большинстве учредительных актов зарубежных государств конституционно-правовые формы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан отражены применительно к полномочиям судебной власти в государстве, реже - применительно к деятельности прокуратуры; в конституциях некоторых государств особое место в системе взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан отводится правозащитным институтам.

В большинстве стран Европы и в США прокуратура является органом, осуществляющим уголовное преследование и поддержание обвинения в суде. Функцию надзора за исполнением законов эти прокуратуры не осуществляют. Кроме того, в демократических европейских государствах наряду с прокуратурой длительное время существует институт уполномоченного по правам человека, охватывающего своим контролем практически все сферы общественной жизни.

Прокуратура и органы, исполняющие аналогичные с прокуратурой функции, современных государств мира в той или иной степени в различных формах принимают участие в рассмотрении обращений граждан, прежде всего в ходе уголовного преследования, поддержания обвинения, участия в рассмотрении в суде гражданских, арбитражных дел. Но только прокуратуры государств, наделенных надзорными полномочиями, прежде всего государств-участников СНГ, осуществляют надзор за исполнением законов, регулирующих право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и защищают отмеченное право человека и гражданина в случае его нарушения.

Вторая глава «Теоретические основы защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Цели, задачи, поводы и основания защиты прокурором права граждан на обращение» рассмотрены различные точки зрения ученых, исследовавших эту деятельность прокуратуры. На основе всестороннего анализа выделены общие и специальные цели. Общие составляют:

1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Специальные цели включают: обеспечение верховенства законов при работе органов публичной власти с обращениями граждан; соблюдение порядка рассмотрения обращений органами публичной власти; обеспечение соблюдения публичными органами нормативно установленного порядка приема граждан; защита прав человека и гражданина на рассмотрение их обращений органами публичной власти; обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой Российской Федерации в сфере реализации права граждан на обращение в органы публичной власти; утверждению единого правового пространства в стране посредством использования различных видов деятельности органов прокуратуры для защиты права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обосновано деление этой деятельности прокуратуры на три вида: общий, специальный и частный, которые находятся между собой в иерархической зависимости и подчиненности.

Указано, что в качестве повода для защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления следует рассматривать юридический факт, при наступлении которого прокуроры в соответствии с действующим законодательством вступают в правовые отношения, составляющие в своем единстве деятельность по достижению целей и решению задач, поставленных перед прокуратурой Российской Федерации и прокурорами в этой сфере правовых отношений.

Под основаниями осуществления прокурором этой деятельности в работе понимаются полученные из определенных источников соответствующих сведений (фактических данных), достаточных для предположения о совершении предусмотренного законом правонарушения в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Во втором параграфе «Принципы деятельности прокурора по защите прав граждан на обращение» с учетом мнения практиков и проведенного исследования соответствующих нормативных документов выделены и обоснованы следующие принципы: 1) общие принципы: законности, единства и централизации, независимости, обязательности исполнения требований прокурора, гласности; 2) специальные принципы: всеобщего права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, свободного и добровольного направления обращений, подведомственности рассмотрения обращений, полноты и объективности рассмотрения обращений, обязательности принятия обращений к рассмотрению, бесплатности рассмотрения обращений, ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

В третьем параграфе «Предмет, объект, пределы и виды защиты прокурором права граждан на обращение» с учетом позиций специалистов в области прокурорской деятельности дано авторское определение предмета и объекта защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Кроме того, в работе дано определение пределов защиты прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и видов деятельности современной российской прокуратуры по защите прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Третья глава диссертации «Основные виды деятельности прокуроров по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Рассмотрение, разрешение обращений и прием граждан в органах прокуратуры» указывается, что население по-прежнему считает прокуратуру наиболее доступной и эффективной структурой, способной квалифицированно, оперативно и бесплатно принять меры к восстановлению их нарушенных прав. Статистический анализ указывает на ежегодный рост количества поступивших в органы прокуратуры обращений, в том числе на личном приеме граждан. В работе раскрыты резервы прокуратуры для активизации работы в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Автор указал на необходимость расширить практику использования ими различных форм организации работы с обращениями и приема граждан: активизировать участие в работе общественных приемных Президента Российской Федерации; в целях оперативного получения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан использовать возможности «горячих линий», «телефонов доверия»; применять систему личного приема граждан в режиме доступных видов связи на базе специального программного обеспечения; повысить активность в освещении работы по рассмотрению обращений граждан в средствах массовой информации, предоставлять для размещения на официальных сайтах органов прокуратуры в сети Интернет примеры реальной помощи в восстановлении нарушенного права граждан на обращение в органы публичной власти.

Во втором параграфе «Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов о работе с обращениями граждан, действующих на территории Российской Федерации» диссертант отмечает, что несмотря на то, что в целом работа прокуроров на данном направлении активизировалась, меры по пресечению таких нарушений со стороны органов прокуратуры требуют повышения результативности применения актов прокурорского реагирования.

Этот вывод подтверждают и результаты проведенного автором опроса. Рассмотрев практику надзора за исполнением законов, регулирующих право граждан на обращение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу диссертантом были внесены предложения по совершенствованию этой деятельности.