Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции

Специальности:

12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»; 12.00.14 - «Административное право, административный процесс»

Гулягин Александр Юрьевич

Москва - 2014

ВВЕДЕНИЕ

правоохранительный орган прокуратура организационный

Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы в Российской Федерации проводится реформирование многих сфер государственной и общественной жизни, в том числе исполнительной власти (государственного управления). В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления реформирования в сфере исполнительной власти, сущность которых сводится к следующему:

- ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

разделить функции регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Следствием предпринимаемых государством мер явились реформа государственной службы России и оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, большинство из которых призваны осуществлять правоохранительную деятельность. Вместе с тем,

отсутствие должной правовой регламентации правоохранительной службы, построения четкой структуры федеральных органов исполнительной власти, призванных охранять права и свободы человека и гражданина, создает организационные и правовые проблемы осуществления данного вида публичной деятельности, а также проведения надлежащего контроля и надзора в данной сфере.

Правоохранительная деятельность государства актуальна при любом государственном устройстве, поскольку правила, установленные этим государством, будучи нормами законов, должны охраняться им в целях надлежащей регламентации правовой жизни общества и правовых отношений в нем. Это является очевидным потому, что государство и процессы, происходящие в нем, должны представлять собой упорядоченную устойчивую структуру, способную к самосохранению и развитию в соответствии с тенденциями и закономерностями общественного развития.

Только четкое соблюдение и охрана законов, прав и свобод человека способны обеспечить качественное развитие общества в целом и отдельных личностей, его составляющих, позволит реализовывать творческий потенциал этого общества для достижения и обеспечения целей такого развития. Правоохранительная деятельность при этом является неотъемлемой частью и непременным условием обеспечения соблюдения прав и свобод человека, восстановления их в случае нарушения, максимально возможной нейтрализации или устранения негативных последствий, возникающих в результате нарушений законодательства.

Данное направление деятельности государства следует оценивать не только с точки зрения противодействия преступности, но в целом и охраны иных правоотношений, прямо не соотносящихся с уголовно-правовыми запретами, подлежащих воздействию государственного контроля и надзора. В правовом государстве практически все стороны жизни, так или иначе, регулируются правовыми нормами, в связи с этим правовое пространство должно быть оптимально структурировано и надлежаще обеспечено правоохранительными органами. В первую очередь к элементам указанной структуры относятся сферы уголовно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и иных отношений. При этом административно-правовая составляющая занимает в этих регулируемых процессах особое место, поскольку к сфере административной юрисдикции относятся не только правомочия государственных органов по привлечению виновных к административной ответственности за совершение административных правонарушений, но и компетенция по осуществлению управленческих процессов, реализуемых путем нормативного регулирования и административно-юрисдикционной деятельности государства, осуществляемой через свои органы посредством контроля и надзора.

Вместе с тем, деятельность органов административной юрисдикции далеко не везде отвечает предъявляемым требованиям. Статистика свидетельствует, что ежегодно выявляется значительное количество административных правонарушений, нарушений в деятельности государственных и муниципальных служащих, случаев несоответствия федеральному законодательству принимаемых нормативных правовых актов т. д. Анализ состояния законности в сфере административной юрисдикции говорит о значительном количестве правонарушений в ней, что подчеркивает важность и актуальность темы.

Так, в 2008 г. было выявлено 70 952,7 тыс. административных правонарушений, в 2009 г. - 73 226,5 тыс., в 2010 г. - 69 120,1 тыс., 2011 г. -- 64 965,5 тыс., в 2012 г. -- 67 273,7 тыс.1, что свидетельствует об относительной устойчивости административной правонарушаемости в Российской Федерации. При этом структура административных правонарушений достаточно разнообразна. Нарушаются права и свободы человека и гражданина, общественная нравственность, право человека на санитарное благополучие, а также экологические, экономические и многие другие права человека, общества и государства.

Системе государственного управления, включая и сферу административной юрисдикции, уровень законности наиболее четко определяется через оценку законности деятельности должностных лиц. Если последние допускают нарушения закона, то это существенно влияет на состояние законности в целом в сфере административной юрисдикции.

2011 г. в суды Российской Федерации поступила 135 621 жалоба на действия государственных и муниципальных служащих, в том числе осуществляющих свою деятельность в сфере административной юрисдикции, из которых 62 993 признаны обоснованными, а действия должностных лиц незаконными. В свою очередь, в 2012 г. таких жалоб поступило 117 515, удовлетворено было 39 156, а в 2013 г. -- 122 050, обоснованными признаны 44 1842.

По информации Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в 2011 г. в суды поступило 5103 заявления о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, признаны противоречащими законам 2458 таковых3. В 2012 г. поступило 3742 заявления, удовлетворено -- 2461. В 2013 г. поступило 3453 заявления, а признаны обоснованными 16484.

Кроме того, актуализируют поставленный вопрос и данные органов прокуратуры Российской Федерации по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов, в том числе имеющих отношение сфере административной юрисдикции. В 2007 г. по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования в соответствие с федеральным законодательством в стране приведено 115 914 муниципальных и 2466 региональных нормативных актов, в 2008 г. прокурорами выявлено в ходе проверок 407 270 незаконных правовых актов, в 2009 г. их выявлено уже 433 877, а в 2010 г. - 395 686.

В 2011 г. признаны незаконными 408 162 нормативных правовых акта,

Приведенные данные свидетельствуют о значительном количестве правонарушений в сфере административной юрисдикции и актуализируют вопрос о необходимости системного исследования состояния, структуры и тенденций развития как самих правоохранительных органов, осуществляющих деятельность в рассматриваемой сфере, так и состояния законности в их деятельности, степень влияния правоохранительных органов административной юрисдикции на процесс укрепления законности в стране. Следует учитывать, что указанные административные правонарушения, нарушения требований закона в деятельности должностных лиц органов административной юрисдикции, а также несовершенство нормативных правовых актов можно рассматривать как фактор предпосылки преступного поведения, предупреждение которого является важным направлением профилактики преступности.

В связи с этим представляется необходимым сформировать эффективную систему государственного правоохранительного воздействия на вышеуказанные превентивные правоотношения. При этом важным условием является наличие четкой и понятной регламентации правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, поскольку на сегодняшний день количество нормативных установлений, регулирующих рассматриваемую сферу, настолько велико, что этот объем становится неудобоприменяемым и требующим дополнительной систематизации.

С учетом вышеизложенного необходимость комплексного исследования порядка осуществления правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции представляется актуальной как в практическом, так и в теоретическом плане.

Степень научной разработанности проблемы. Основы правоохранительной деятельности являлись предметом исследования многих ученых: М. Абдулахипова, Г. А. Арбузовой, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. М. Артемьева, Г. В. Атаманчука, М. И. Байтина, М. В. Барсукова, Д. Н. Бахраха, В. Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, В. В. Бобырева, С. Я. Боженка, В. В. Борисова, В. В. Вандышева, А. Н. Ванькаева, С. И. Викторского, Ю. Е. Винокурова, Н. Л. Гаранта, В. В. Гаврилова, А. Ф. Гранина, Р. Г. Губенко, К. Ф. Гуценко, П. И. Глазуновой, Л. М. Давыденко, Ю. С. Дибирова, Ю. А. Дмитриева, А. А. Добровольского, Е. Р. Ергашева, Д. В. Замышляева, О. К. Засторожной, В. А. Иванова, Ф. Ш. Измайловой, В.Н. Исаенко, А. Ю. Кинева, В. В. Клочкова, В. Г. Князевой, А. Ф. Козлова, В. М. Корельского, В. А. Кузьмина, А. П. Коренева, Е. М. Кулишера, Б. М. Лазарева, В. В. Ларазева, Г. А. Ларионова, Э. Г. Липатова, Е. А. Лукашевой, Е. В. Лунева, В. О. Лучина, А. А. Максурова, В. М. Манохина, Т. Л. Маркелова, А. В. Мелехина, А. Н. Миронова, И. Б. Михайловской, П. Е. Недбайло, Ю. К. Осипова, И. В. Пановой, И. Л. Петрухина, Н. Н. Полянского, Л. Л. Попова, К. И. Разоренова, В. П. Рябцева, В. М. Савицкого, Н. Г. Салищевой, А. Г. Склярова, Ю. И. Скуратова, В. Т. Смирнова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Строгович, М. С. Студеникиной, А. Я. Сухарева, Д. А. Толстого, А. Г. Халиулина, М. С. Шалумова, Н. Н. Шапошникова, А. П. Шергина, М. М. Шумилова, А. Ю. Якимова, В. Б. Ястребова и других ученых. Названные авторы исследовали широкий круг вопросов, характеризующих различные стороны правоохранительной деятельности, вопросы характеристики сущности правоохранительных функций, полномочий реализующих их органов, правовой природы используемых при этом средств и процедур их деятельности. Однако предметом их исследований не была правоохранительная деятельность органов административной юрисдикции.

Различные аспекты правового регулирования правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции исследовались в работах: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, С. Б. Аникина, В. П. Антоновой, A. M. Арбузкина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, К. С. Бельского, М. М. Богуславского, С. Н. Бочарова, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. Б. Зеленцова, И. И. Евтихиева, Л. А. Калининой, И. Ш. Килясханова, С. Д. Князева, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, Б. П. Кондрашова, А. П. Коренева, М. В. Костенникова, Г. А. Кузьмичевой, Б. М. Лазарева, С. П. Ломтева, Е. Г. Лукьяновой, А. Е. Лунева, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, A. A. Михайлова, Н. П. Мышляева, Е. С. Павловой, Г. И. Петрова, Э. Ф. Побегайло, Л. Л. Попова, В. И. Радченко, В. П. Ревина, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, A. A. Рубанова, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Л. В. Тихомировой, М. Ю. Тихомирова, С. Д. Хазанова, Н. Ю. Хаманевой, М. А. Шарикова, А. П. Шергина, В. В. Черникова, В. С. Чернявского, А. Ю. Якимова, В. Ф. Яковлева и других ученых и специалистов в области административно-юрисдикционной деятельности. Однако в их трудах правоохранительная деятельность органов административной юрисдикции исследуется не комплексно и без охвата всех ее сторон и правоотношений.

Отдельным вопросам, связанным с правоохранительной деятельностью сфере административной юрисдикции, посвящены диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук:

А. Ф. Виноградова «Административная юрисдикция органов внутренних дел», 1996 г.; С. Б. Аникина «Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации», 1996 г.; И. Д. Фиалковской «Административная юрисдикция в области обеспечения прав человека: Проблемы теории и правового регулирования», 1997 г.; А.П. Стуканова «Теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации», 1998 г.; А.В. Иванова «Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации», 1999 г.; О. В. Осиповой «Субъекты административной юрисдикции», 2004 г.; Ю.А. Андриановой «Административная юрисдикция мировых судей в Российской Федерации», 2004 г.; К.Ю. Винокурова «Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции», 2004 г.; Т.П. Сасыкова «Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел», 2005 г.; К.Н. Солнцева «Теория и практика реализации общих положений КоАП России органами административной юрисдикции», 2005 г.; А.А. Петрухина «Судебно-административная юрисдикция», 2005 г.; М. О. Ксенофонтова «Административная юрисдикция в налоговой сфере», 2005 г.; О.А. Лакаева «Коллегиальные органы административной юрисдикции, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации», 2008 г. и других; на соискание ученой степени доктора юридических наук: А. Ю. Якимова «Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации», 1996 г.; К.И. Амирбекова «Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики», 2005 г.; С.Л. Дегтярева «Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве», 2008 г.; В.В. Головко «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения», 2009 г.; Е.В. Хахалевой «Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц», 2011 г.; О.В. Гречкиной «Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование», 2011 г.

В указанных работах рассмотрены вопросы правового положения субъекта административной юрисдикции, места суда в системе субъектов административной юрисдикции, правового режима издания нормативных административных актов и особенностей судебного нормоконтроля, системы административной юрисдикции таможенных органов России, основ административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, правового регулирования административной юрисдикции в налоговой сфере осуществления административной юрисдикции налоговыми органами Российской Федерации, организации деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции в субъектах Российской Федерации, особенностей правообеспечительной юридической деятельности органов административной юрисдикции исполнительной власти, прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, механизмов реализации общих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в деятельности органов административной юрисдикции.

Вместе с тем, данные вопросы были рассмотрены, как правило, по отдельности, целостной характеристики закономерностей формирования органов административной юрисдикции, их статуса в системе правоохранительных органов, прямых и обратных связей с органами уголовной юрисдикции, анализа факторов, детерминирующих тенденции их развития, и других сторон этой комплексной проблемы на системной основе обозначенных темой исследования аспектах не проводилось. Это обстоятельство сдерживает процесс исследования названной проблемы в целях выработки современной концепции правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции, использования ее положений для обоснования и развития единой правоохранительной системы. До сих пор отсутствуют диссертационные и иные монографические работы, специально посвященные данной теме, особенно во взаимосвязи структурных, нормативных и теоретических аспектов участия этих органов в обеспечении законности, статуса и предназначения прокуратуры в этом процессе как органа надзора за исполнением законов в сфере административной юрисдикции и координации правоохранительной деятельности. Предполагается посредством данного диссертационного исследования восполнить этот существенный пробел в теории правоохранительной и прокурорской деятельности.

Объектом исследования являются совокупность правоотношений, складывающихся в сфере административной юрисдикции в процессе осуществления государственными органами правоохранительной деятельности, и особенности прокурорского надзора за данным юридическим процессом.

Предметом исследования выступают уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и иные нормы права, регламентирующие деятельность правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции, и материалы их практической деятельности, материалы прокурорско-надзорной практики, а также теоретические разработки, содержащиеся в юридической литературе по проблемам осуществления данного направления государственной деятельности.

Целью диссертационного исследования является выработка единого подхода к пониманию и реализации административной юрисдикции правоохранительными органами посредством теоретического анализа действующего российского законодательства, существующих научных представлений и взглядов о сущности правоохранительной деятельности структур государства в сфере административной юрисдикции, а также практики их деятельности в современных условиях.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

определить содержание понятий «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы»;

дать правовую характеристику содержания понятия «правоохранительный орган административной юрисдикции» и его статуса в системе правоохранительных механизмов государства;

проанализировать структуру и содержание правоохранительной деятельности государственных органов в сфере административной юрисдикции;

исследовать правовые основы классификации государственных органов как органов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;

рассмотреть правовые и организационные основания системного характера правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;

определить правовые и организационные основы, закономерности и тенденции формирования системы правоохранительных органов России в сфере административной юрисдикции;

проанализировать основания и особенности развития правового регулирования правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;

выявить специфику организационной структуры правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;

дать статусную характеристику органов прокуратуры в сфере деятельности органов административной юрисдикции;

проанализировать условия и тенденции правового воздействия на правоохранительные органы административной юрисдикции, надзорной и иной координирующей деятельности прокуратуры по обеспечению законности;

внести предложения по изменению и дополнению действующего законодательства Российской Федерации о прокуратуре.

Теоретической основой исследования послужили концепции, подходы и идеи, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области уголовного, административного, гражданского и иных отраслей права, материалы практической деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции, материалы прокурорско-надзорной практики, а также теоретические и практические разработки, связанные с проблемами деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции.

Методологическая основа работы. При проведении диссертационного исследования были использованы свойственные науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами исследования явились объективность и всесторонность. Выявленные актуальные вопросы и проблемы теоретического и практического характера исследовались как в плоскости объективной реальности, так и с учетом субъективных взглядов отечественных ученых и собственных позиций диссертанта.

Методологическую основу исследования составляют материалистическая диалектика, общенаучные методы познания, к которым относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частнонаучные методы познания социально-правовых явлений при исследовании организации и осуществления правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции.

В целях обеспечения полноты и достоверности работы используются такие специальные методы познания, как философско-диалектический, исторический, формально-логический, системный, нормативно-доктринальный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, статистический, конкретно-социологический и другие.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормы и стандарты деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции, административное, административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное законодательство Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие сферу административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов.

Эмпирической основой исследования служит значительное количество статистических данных за 2004-2013 гг., включающих в себя количественные и качественные показатели работы правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции, органов государственной власти и органов местного самоуправления по рассматриваемому направлению деятельности, а также деятельность судов и прокуратуры по контролю и надзору за соблюдением законности в сфере административной юрисдикции. В диссертации использованы судебные акты, акты правоохранительных органов административной юрисдикции, правовые акты методического характера, обзоры и обобщения правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции, органов контроля и надзора за ними.

Диссертантом были проведены комплексный анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих статус различных органов исполнительной власти в сфере административной юрисдикции, процедуры и иные механизмы их правоохранительной деятельности; мониторинговое изучение информации на официальных сайтах федеральных служб и иных органов административной юрисдикции, данных ведомственной статистики этих структур (инспекций и других контрольно-надзорных органов) о состоянии законности в контролируемых ими сферах правовых отношений, о проведенных проверках; ежегодных докладов прокуроров субъектов Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в регионах и их оценки (самооценки) проделанной работы в части осуществления прокурорского надзора и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, выявлению и устранению обстоятельств, способствующих их совершению, преимущественно административных правонарушений.

Диссертантом проведен опрос должностных лиц прокуратуры и контролирующих органов в сфере административной юрисдикции по вопросам, относящимся к предмету данного исследования, по специально разработанной программе. В результате этого эмпирическая база диссертационного исследования представлена результатами анкетирования 1330 сотрудников различных органов более 30 регионов страны, из которых 784 работника прокуратуры, 546 сотрудников контрольных органов.

При проведении диссертационного исследования был использован личный опыт работы автора в должностях органов прокуратуры от заместителя прокурора района до прокурора субъекта России.

Научная новизна. Диссертационное исследование проведено в современных условиях реформирования правоохранительных органов Российской Федерации и в определенной степени подводит итоги их деятельности до настоящего времени.

В результате комплексного анализа теоретических и практических основ правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции автором предлагается новый взгляд на институт правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции.

Новизна предлагаемого подхода заключается в том, что на основе достижений правовой науки и теории управления диссертантом научно обоснованы концепция реализации правоохранительной административно-юрисдикционной функции государства, основания, тенденции и закономерности ее дифференциации по сферам правовых отношений, их взаимосвязи и обусловленности с правоохранительной деятельностью органов уголовной юрисдикции.

Исследовав организационную сторону рассматриваемого вопроса, диссертант разработал конкретные предложения по его совершенствованию повышению эффективности, а также по оптимизации деятельности субъектов административной юрисдикции путем её четкой регламентации, а также через создание эффективной системы контроля и надзора. С учетом полученных в ходе исследования результатов диссертантом сформулированы теоретически обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере.

Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в положениях, выносимых на защиту.

Основные положения, выносимые на защиту:

Автором предложено определение понятия правоохранительной деятельности. Под ней следует понимать основанную на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им несудебные государственные органы, наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в отношениях подчинения, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере и привлечение к ответственности виновных лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. При этом критерием отделения правоохранительной деятельности от иной правовой деятельности государства является властная юридическая природа их деятельности, обусловленная невозможностью человека и гражданина, а также различных организаций самостоятельными действиями восстановить свои права, а, следовательно, в таких условиях властное вмешательство уполномоченного несудебного государственного органа неизбежно.

2. Диссертантом предлагается определять административную юрисдикцию как юридическую деятельность, осуществляемую уполномоченными несудебными публично-властными органами по применению принудительных мер воздействия в отношении не состоящих в подчинении субъектов права, в целях выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и исследования общественно вредных деяний в публично-правовой сфере, привлечения к административной ответственности лиц, совершивших эти деяния.

Правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции предлагается определять как основанную на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им несудебные государственные органы, наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в подчинении, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере, а также на привлечение к административной и инициирование привлечения к уголовной ответственности лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. Правоохранительная сущность деятельности этих органов в сфере административной юрисдикции заключается в выявлении и определении в правонарушении в рамках административно-юрисдикционных процедур признаков преступления, обусловливающих начало процедур в сфере уголовно-юрисдикционного производства.

4. Для определения понятия правоохранительного органа административной юрисдикции предлагается в качестве оснований отнесения к таковому органу применять функциональные и компетенционные признаки органа власти. Диссертант к ним относит: наличие у органа властных полномочий по контролю и надзору, проведению проверки и расследования, властному реагированию на выявленные нарушения закона, а также полномочий по применению правовых ограничительных мер до принятия окончательного решения и обеспечения его исполнения, результатом которых является привлечение виновных к административной и инициирование привлечения к уголовной ответственности.

5. По характеру выполняемой юрисдикционной компетенции диссертантом предлагается классифицировать государственные органы Российской Федерации, осуществляющие правоохранительную деятельность, на четыре основные группы:

во-первых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность исключительно в сфере уголовной юрисдикции (например, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации);

во-вторых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции, наделенные контрольными и надзорными полномочиями в данной сфере и определяющие параметры выхода процедур из сферы административной юрисдикции и перехода в сферу уголовной, тем самым инициирующие производство в сфере уголовной юрисдикции по правонарушениям, относящимся к предмету своей деятельности (например, органы ФНС, ФАС и т. п.);

в-третьих, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сфере административной, и в сфере уголовной юрисдикции, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, функциями проведения оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия в сфере уголовной юрисдикции, - органы смешанной юрисдикции (например, органы полиции, ФСБ);

в-четвертых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сферах административной и уголовной юрисдикции и одновременно выполняющие функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов всеми государственными органами, осуществляющими правоохранительную деятельность во всех трех перечисленных сферах юрисдикции, - органы универсально-компенсаторной юрисдикции (например, система органов прокуратуры).

Правоохранительная деятельность государства осуществляется посредством процедурного порядка, закрепленного правом и во исполнение правовых предписаний. Формой и средством реализации правоохранительной функции в сферах уголовно-правовых и административно-правовых отношений выступает процессуализация. При этом степень общественной опасности противоправного деяния посредством запрещения деяния материальными нормами как административного, так и уголовного характера предопределяет режим установления (выявления) и процессуальной фиксации данного противоправного деяния- административно-процессуальный либо уголовно-процессуальный.

Наличие в системе административной юрисдикции множества источников правовой регламентации административных процедур (в виде КоАП РФ, различных Правил расследования в предметных сферах правоотношений, Административных регламентов), которые обладают, во-первых, единой правовой формой, выражающей, по существу, единую систему административно-юрисдикционного процесса, состоящего из регламентации порядка возбуждения административного производства, сбора материалов о факте правонарушения и доказывания, оценки достаточности и реализации собранных материалов, принятия решения, досудебного порядка обжалования принятых решений и проведенных действий; во-вторых, отличительными чертами в виде иерархичности принимаемых в административно-юрисдикционном процессе юридических актов; в-третьих, единым, по существу, предметом непосредственного регулирования каждым из этих источников, что обусловливает необходимость ускоренной кодификации административно-процессуального законодательства. На этом основании автором дополнительно аргументировано предложение о необходимости разработки и принятия Федерального закона об административных процедурах в виде Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Диссертант рассматривает административно-правовую юрисдикцию широком ее понимании, включая в данную правовую категорию не только область привлечения к административной ответственности, но и полноценный правообеспечительный государственный механизм, в том числе административное судопроизводство. В качестве предмета ведения сферы административного судопроизводства предлагается включить, во-первых, рассмотрение дел об административных правонарушениях, схожих по конструкции с преступлениями, во-вторых, рассмотрение дел об оценке нормативных правовых актов органов исполнительной власти на предмет их соответствия закону, и, в-третьих, рассмотрение дел о действиях (бездействии) должностных лиц государственных и муниципальных органов, связанных с осуществлением их служебной деятельности.

Учитывая, что органы прокуратуры занимают особое место в системе государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции, диссертант формулирует ряд новых положений, уточняющих статус и функциональное предназначение органов прокуратуры в реализации государственных задач в данной сфере:

9.1. На основании анализа функциональных характеристик прокурорского надзора в области административно-правовой юрисдикции, в целом совпадающих с общими характеристиками юридического процесса, а также учитывая, что в ее основе лежит защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, прокурорский надзор в сфере административно-правовой юрисдикции по своему существу есть процесс, который можно именовать прокурорско-надзорным процессом в данной сфере. Данный процесс имеет свою предметную универсальность и носит наднадзорный характер, что отличает его от юридического процесса, осуществляемого иными судебными и несудебными органами административной юрисдикции.

9.2. Основания прокурорской проверки, процедуры и процессуальные акты прокурорской деятельности в сфере административно-правовой юрисдикции, сроки проведения проверок, порядок их продления, привлечения специалистов к их проведению, акты, фиксирующие результаты прокурорской надзорной проверки, и другие акты и процедуры прокурорской надзорной деятельности составляют сущностную характеристику прокурорско-надзорного процесса.

9.3. Статусная характеристика органов прокуратуры в системе административной юрисдикции характеризуется ее надзорными функциями, также исключительными полномочиями по инициированию производства о наиболее значимых административных правонарушениях, полномочиями по участию в административном процессе, инициированном органами административной юрисдикции. Индивидуализация статуса органов прокуратуры в системе административно-правовой юрисдикции опосредуется следующими особенностями: во-первых, наличием государственных и муниципальных структур, действующих в конкретных сферах административных правоотношений (т.е. контролирующих органов), что обосновывает необходимость надзирать за соблюдением этими структурами требований Конституции РФ и законов, которые подчас сами допускают нарушения законов, в связи с чем требуется внешнее инициативное вмешательство независимого и централизованного государственного органа, во-вторых, характером надзорных и иных полномочий прокуроров, позволяющих им самостоятельно воздействовать на любую сферу правоотношений, а также на всех субъектов правоприменения данных сферах, в том числе на государственные органы административной юрисдикции. Это позволяет говорить о прокурорском надзоре как о высшем государственном надзоре, а также о его полифункциональности.

9.4. Функции органов прокуратуры в сфере административной юрисдикции представляют собой систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных видов деятельности прокуратуры как надзорного органа государства, предназначенного наблюдать и обеспечивать исполнение законов. Это относительно самостоятельные виды деятельности органов прокуратуры по выполнению стоящих перед ней целей и задач, обусловленных ее социальным предназначением, осуществляемых в рамках правовых отношений, складывающихся в сфере административной юрисдикции, посредством применения соответствующих полномочий и правовых средств их реализации.

Соблюдение и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина являются правозащитным предназначением органов прокуратуры и составляют содержание всех функций и конституционную сущность их деятельности в сфере административной юрисдикции.

9.5. Диссертант аргументирует позицию о том, что прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля, органами административной юрисдикции является важнейшей надзорной отраслью органов прокуратуры. Это обосновывается его полифункциональностью, необходимостью четкого разграничения пределов надзора прокуратуры и иных несудебных органов административной юрисдикции, при котором главным принципом является недопущение дублирования надзорных полномочий, а также наличием собственного предмета надзора и обеспечивающих полномочий.

9.6. С учетом имеющейся тенденции консолидации и дифференциации деятельности правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции, особенно в приоритетных сферах общественных отношений, наиболее существенно влияющих на общее состояние законности и правопорядка, а также с учетом выстраивания в сфере деятельности органов уголовной юрисдикции системы координационных центров по наиболее приоритетным направлениям (координационный антитеррористический комитет под эгидой ФСБ, антинаркотический комитет-координатор ФСКН, ФМС - по противодействию незаконной миграции и т.д.) прокуратура на современном этапе выступает как «координатор координаторов», что предопределяет ее стратегически значимое предназначение.

В настоящее время созданы достаточные предпосылки и сформированы государственные потребности для того, чтобы прокуратура выполняла роль (функцию) координатора и консолидатора усилий органов уголовной и административной юрисдикции по борьбе не только с преступлениями, но и с административными правонарушениями. Для этого объективно создаются информационно-аналитические, правовые и организационные предпосылки, связанные, по существу, с этапностью выполнения задач различного характера и сложности, возлагаемых последовательно на прокуратуру высшими органами государственной власти.

10. Дается авторская интерпретация теоретически значимых взаимосвязанных понятий, раскрывающих и характеризующих сферу правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции.

В их числе:

определение понятия нормативного правового акта в сфере административной юрисдикции как правового акта государственного уполномоченного органа, распространяющегося на неопределенный круг лиц, имеющего властный характер неоднократного применения, являющегося подзаконным и основанным на законе, реализующего цели и задачи государства в области административной юрисдикции и всегда влекущего наступление управленческих и правовых отношений, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства в данной сфере государственной деятельности;

определение понятия экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в сфере административной юрисдикции как комплекса действий специально уполномоченного государством компетентного органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта (включая его форму, структуру, цели и задачи, предмет правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащиеся в нем нормы, порядок его принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и законодательству, а также на наличие (отсутствие) условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью и новизной. Научно обоснованные выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, имеют существенное значение для дальнейшего совершенствования теоретических положений института правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции в целом, и развития его отдельных элементов, в частности.

процессе исследования диссертант предлагает новую концепцию структуры и содержания правоохранительной деятельности, ее осуществления в сфере административной юрисдикции и тесной взаимосвязи органами уголовной юрисдикции в современных условиях, которая включает в себя:

определение задач, содержания, функционального предназначения, структуры и механизмов реализации правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, а также правовых оснований ее классификации, правового статуса и особенностей организации осуществляющих ее органов;

определение принципов и процессуальных процедур функциональной деятельности правоохранительных органов административной и уголовной юрисдикции, ключевых критериев построения системной взаимосвязи деятельности данных органов;

концептуальное определение правовой основы правоохранительной деятельности государственных органов в сфере административной юрисдикции;

обоснование выделения из всей совокупности государственных органов, осуществляющих правоохранительную функцию, собственно правоохранительных органов административной юрисдикции;

концептуальное раскрытие роли деятельности судебной системы в сфере административной юрисдикции;

- определение роли и статуса деятельности органов прокуратуры в сфере административной юрисдикции, опосредованной полифункциональностью прокурорского надзора, а также их координирующих возможностей.

В результате проведенного исследования диссертантом внесены и теоретически обоснованы предложения по совершенствованию норм, регулирующих данный правовой институт, внесены конкретные предложения по изменению действующего законодательства России.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейших теоретических изысканиях в области учения об основах правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на создание критериев, процессуальных механизмов и оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции и формирование путей и средств ее совершенствования. Данные положения имеют большое значение в практической деятельности субъектов административной юрисдикции. Именно от них во многом зависят функционирование и развитие органов и учреждений, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу.

Наиболее значимыми, по мнению автора, являются положения, выводы предложения, относящиеся к определению:

методологических оснований определения сферы административной юрисдикции, предупреждения административных правонарушений и привлечения виновных лиц к установленной законом административной ответственности, сферы контроля и надзора за соблюдением законов в сфере административной юрисдикции;

вопросов нормативной процессуализации деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции, определяющей научные основы системности и законности их действий;

вопросов особой статусности органов прокуратуры как полифункциональных и координирующих деятельность правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы при совершенствовании действующего отечественного законодательства, а также ведомственных нормативных правовых актов. Основные положения диссертационного исследования представляют достаточный интерес в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, а также могут способствовать повышению уровня правосознания должностных лиц в процессе исполнения ими своих полномочий, квалификации судей и работников правоохранительных органов, использоваться в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и методологические положения и выводы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях отделов проблем организации прокурорской деятельности, проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений, проблем прокурорского надзора укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте, проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и используются в деятельности этих отделов; докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях» (Хабаровск: Дальневосточный институт менеджмента, бизнеса и права, 2005); «Актуальные проблемы юридической науки, профессиональной подготовки и правоприменения» (Хабаровск: Хабаровская государственная академия экономики и права, 2007); «Правовые проблемы научного прогресса» (Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009); «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва: Российская академия юридических наук, 2009); «Роль юридического образования и науки в современном развитии Российского государства» (Хабаровск: Хабаровская государственная академия экономики и права, 2009); «Наследие юридической науки и современность» (Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2010); «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва: Российская академия юридических наук, 2010); «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом» (Москва: Российский университет дружбы народов, 2011); «Идея правового государства в России: история и современность» (Санкт-Петербург: Законодательное Собрание СПб., 2011); «Государство в меняющемся мире» (Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2011); «Юридическая наука как основа правового инновационного развития России» (Москва: Российская академия наук, 2012); «Уголовная и уголовно-исполнительная политика на современном этапе развития общества и государства: отечественный и зарубежный опыт» (Владимир: Владимирский юридический институт ФСИН России, 2013); «Права человека и подготовка специалистов для правоохранительных органов в контексте реализации уголовной и уголовно-исполнительной политики государства: отечественный и зарубежный опыт» (Владимир: Владимирский юридический институт ФСИН России, 2013) и многих других научно-представительских мероприятиях; нашли отражение в опубликованных работах диссертанта; внедрены в практическую деятельность Общественной палаты Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы России, прокуратуры Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Брянской области, Свердловской области и других субъектов Российской Федерации, а также в учебный процесс

Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых, Владимирского юридического института ФСИН России, Вологодского института права и экономики ФСИН России и других учебных учреждений.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновываются значимость и актуальность темы, формулируются цели и задачи исследования, его объект и предмет,

мотивируется научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются итоги его апробации и практического внедрения результатов.

В первой главе «Теоретические основы правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции» согласно выстраиваемой диссертантом логике исследования закладывается теоретический фундамент работы: рассматривается существо такого правового явления, как правоохранительная деятельность государства, формулируются понятие «правоохранительная деятельность», ее особенности и характеристики. Кроме того, подробно рассматриваются правовые основы и значимые элементы административной юрисдикции и дается ее понятие, а также характеризуется статус прокуратуры в ней. Конкретизируются признаки понятия «законность» применительно к сфере административной юрисдикции, подробно характеризуются элементы, его составляющие. Исследуются приоритеты правоохранительной деятельности сфере административной юрисдикции.

В первом параграфе «Правоохранительная деятельность и правоохранительные органы: признаки и понятие» на основе системного научного исследования дается характеристика и формулируется понятие правоохранительной деятельности. Подробно рассматриваются элементы данного понятия, а также определяется место правоохранительной деятельности в целостной системе государственного регулирования.

Анализируются следующие ключевые элементы правоохранительной деятельности:

Во-первых, базисом государственной правоохранительной деятельности являются права, свободы, а также охраняемые законом интересы общества и государства, государственное обеспечение их неукоснительного соблюдения, обеспечение режима законности. Очевидно, что эти правовые явления - охрана права посредством исполнения государственными органами правоохранительной функции, а также режим законности, находятся в органической взаимосвязи между собой.

К тому же важно, что суть правоохранительной деятельности составляет противодействие не только преступным посягательствам, но и административным правонарушениям.

Во-вторых, правопорядок рассматривается как объект правоохранительной деятельности. При этом правопорядок в общем смысле есть некое поле, на котором происходят основные правовые события: формируются, применяются правовые нормы, претерпевают изменения, нарушаются и восстанавливаются субъективные права и т.п. Это, по существу, то, на что направлены конкретные действия правоохранительных органов в повседневной жизни.

Обеспечение правопорядка является важным условием обеспечения законности. Иначе говоря, состояние законности прямо соотносится с состоянием правопорядка. Он (правопорядок), в отличие от законности, являющейся как бы краеугольным камнем деятельности правового государства, состоянием исполняемости законов и иных нормативных установлений, является режимом, в котором непрерывно, посредством реализации правоохранительной функции обеспечивается данное состояние.

И, в-третьих, еще одним важнейшим элементом правоохранительной деятельности являются действия по обеспечению правопорядка и защите прав и свобод. В этой связи важны компетенция, формы, методы, средства правоохранительной деятельности, а также ее функции.