Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции

Далее анализируются конкретные признаки правоохранительной деятельности, признаваемые большинством ученых в настоящее время, делается вывод о том, что правоохранительную деятельность необходимо осуществлять более эффективно, нежели это происходит в настоящее время. Правоохранительная деятельность -- это деятельность по противодействию не только преступности, но и иным правонарушениям. Важным в этой связи представляется и профилактика правонарушаемости посредством ее предупреждения.

В конце параграфа делаются выводы о ключевых элементах правоохранительной деятельности, признаках ее отграничения от иной правовой деятельности государства, дается авторское определение правоохранительной деятельности.

Во втором параграфе «Правовая характеристика сферы административной юрисдикции» рассматривается такой правовой институт, как юрисдикция, место административной юрисдикции в указанном правовом институте, характерные элементы административной юрисдикции.

В параграфе подробно анализируются признаки административной юрисдикции, на основании чего делается вывод, что юрисдикция в общем понимании является частью правоохранительной деятельности.

Юрисдикция характеризуется тремя основными признаками: во-первых, наличием правового спора (правонарушения различного характера), во-вторых, четко прописанной процедурой его разрешения и, в-третьих, принятием решения поданному правовому спору в результате процедурного рассмотрения.

Как представляется, эти правовые элементы характерны не только для правоохранительной деятельности в уголовно-правовой сфере, но и для административной деятельности власти, а именно юрисдикционной ее составляющей, к которой необходимо относить: рассмотрение дел об административных правонарушениях; контроль и надзор, призванные устранять нарушения закона; нормотворчество. Вся названная деятельность затрагивает права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства, а значит, исходя из общеправового посыла охраны права, необходимо говорить о названной деятельности как о правоохранительной.

Выделены и иные элементы, связывающие административную юрисдикцию в одно целое с правоохранительной деятельностью.

Во-первых, это строго оговоренный процедурный характер (для уголовных дел - Уголовно-процессуальный кодекс России, для разрешения административно-деликтных дел - КоАП РФ, для контрольных и надзорных органов - административные регламенты).

Во-вторых, зачастую очень условная граница между административным правонарушением и преступлением (частая схожесть диспозиций статей; «перетекание» посредством изменения законодательства различных правонарушений из категории уголовно наказуемых в категорию административных, и наоборот).

В-третьих, фактическая взаимосвязь и взаимозависимость преступности от административной и иной правонарушаемости с точки зрения их социальной обусловленности (общность причин и условий и т. п.).

Классифицированные выше общеправовые и частноправовые элементы позволяют говорить о том, что правоохранительная деятельность не ограничивается уголовно-правовой сферой, а должна рассматриваться шире, включая сферу административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных государственных органов. В последние годы наметилась тенденция осуществления координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с привлечением различных органов административной юрисдикции с целью выработки предложений по профилактике преступных проявлений в сфере их юрисдикции.

Таким образом, отступление от понимания правоохранительной деятельности, акцентирующегося на уголовно-правовой составляющей, характеризует новизну исследования.

Кроме того, хотя в ст. 8 Федерального закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» применительно к координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью приводится перечень органов, осуществляющих деятельность уголовно-правового характера, а Положение о координационной деятельности6 фактически дублирует эту норму, следует учитывать, что эти нормы акцентируют внимание на правоохранительной деятельности перечисляемых органов, не раскрывая ее определения, а также подчеркивают то, что на сегодняшний день вообще не существует законодательно закрепленного понятия правоохранительной деятельности.

В этой связи заданы предпосылки и проработана научная и правовая основа понятия правоохранительной деятельности с учетом всего комплекса признаков, ее характеризующих.

Далее сформулировано определение понятия «административная юрисдикция».

В третьем параграфе «Функции правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции в обеспечении законности» детально анализируется принцип законности всей правовой системы государства, которая в исследуемой сфере правоотношений дополнительно определяется как предмет правоохранительной деятельности.

Доказано, что законность как правовая категория в сфере административной юрисдикции выступает в различных аспектах.

Во-первых, в качестве важнейшего принципа организации и функционирования государственных органов административной юрисдикции, который проявляется в предъявлении требования неукоснительного соблюдения законов и подзаконных актов, обеспечиваемого государственными органами административной юрисдикции.

Во-вторых, законность выступает в качестве метода государственного руководства обществом, позволяющего правоохранительным органам административной юрисдикции обеспечить претворение в жизнь воли государства и интересов человека и гражданина.

В-третьих, в свойственном правовому государству демократическом политическом механизме законность проявляет себя как его неотъемлемая составная часть и представляет собой своеобразный режим общественно-политической жизни, определенный образ взаимоотношений между органами государственной власти и населением, между отдельными индивидами. С этих позиций законность приобретает статус предмета, цели и результата деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции.

Законность оказывает непосредственное влияние на общественные отношения. Это выражается в данном случае в том, что она порождает правопорядок и зависит от него как от своей составной части, служит составной частью предмета деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции.

Правопорядок, понимаемый как основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников, определенное состояние регулируемых правом общественных отношений, характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.

Правопорядок - это система (порядок) общественных отношений, урегулированных правом, соответствующих праву, это естественный, неизбежный, неотторжимый спутник законности, ее следствие, реальный результат действия ее требований. Поэтому он, как и законность, как предпосылка и составная часть законности, является целью, предметом и результатом деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции.

На основе анализа элементов законности дается ее определение применительно к деятельности государственных органов в сфере административной юрисдикции как особого политико-правового режима, выступающего в качестве объективного принципа организации и функционирования деятельности государственных органов и субъектов правоприменения, характеризующегося высоким уровнем соблюдения и исполнения требований государства, выраженных в законодательных и иных нормативных правовых актах, со свойственными для него высоким уровнем, динамикой и тенденциями правомерности.

В четвертом параграфе «Приоритизация мер укрепления законности сфере административной юрисдикции как принцип деятельности органов административной юрисдикции» в развитие концепции теории приоритетов рассматриваются вопросы обусловленности правоохранительного государственного воздействия в сфере административной юрисдикции.

С учетом того, что главными детерминантами выделения приоритетов выступают политические решения общефедерального характера, определяющие развитие ключевых сторон жизни страны, в параграфе проанализировано состояние законодательных и иных актов, являющихся ключевыми в сфере административной юрисдикции.

Собственно, сфера административной юрисдикции, как таковая, становится приоритетной, исходя из ее актуализации, обусловленной комплексом политических, экономических, социальных, правовых и иных условий развития страны.

Об этом свидетельствует актуализация вопросов государственного управления, необходимости его реформирования и приведения к знаменателю эффективности.

Кроме того, современные тенденции повышения профилактического эффекта административной ответственности в соотношении с уголовной составляющей деятельности по укреплению законности являются доминантой, определяющей нарастание важности сферы административной юрисдикции в общей структуре осуществляемых мер.

Обосновываются принципы приоритизации деятельности органов административной юрисдикции, среди которых выделяется: общеправовой принцип законности; а также принцип адекватности, характеризующийся как принцип соответствия приоритетов деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции актуальным потребностям социального, политического и экономического развития страны; принцип научной обоснованности приоритетов, который важен тем, что необходимые корреляционные взаимосвязи и взаимозависимости в совокупности факторов, от которых зависит состояние законности и правопорядка, могут быть корректно установлены только на научной основе; принцип динамизации, для которого важно практическое применение, и сущность которого прежде всего в том, что приоритеты правоохранительной и прокурорско-надзорной деятельности напрямую зависят от складывающихся и прогнозируемых политических, экономических, социальных и иных условий в обществе и государстве и актуализации тех или иных сфер правовых отношений.

Также в параграфе описываются детерминанты приоритетов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции. Главным приоритетом деятельности правоохранительных органов является состояние законности в целом. Это делает очевидным то, что основные детерминанты, определяющие законность в стране, и ее состояние, решающим образом влияют и на выбор органами правоохраны основных приоритетов своей деятельности по укреплению законности и правопорядка.

Рассматривается важнейший компонент теории приоритетов применительно к сфере административной юрисдикции - индикаторы приоритетов, определяемые как установленные изменения в состоянии законности и правопорядка, достоверно, на основе результатов методически корректного анализа, свидетельствующие о неблагоприятных тенденциях их развития, возникновении новых факторов, проявляющих эти негативные изменения или способствующих их развитию в конкретных сферах правовых отношений, регионах или группах населения, а также проявление даже отдельных фактов, демонстрирующих возникновение новых видов общественно опасных деяний или способов их совершения, требующих незамедлительного принятия мер правового, материально-технического, структурного, методического или иного характера.

Генеральная прокуратура России как интегрированный высший орган прокурорской системы, координатор деятельности указанных органов, естественно, является стратегическим субъектом приоритизации направлений деятельности органов прокуратуры, правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции.

В целом в параграфе приводится анализ правоприменительной практики, обосновывающий все элементы теории приоритетов применительно к сфере административной юрисдикции.

Во второй главе «Организационные основы правоохранительной деятельности государственных органов административной юрисдикции» детально рассматривается и анализируется регламентированность правоохранительной деятельности как на законодательном уровне, так и на уровне нормативного правового регулирования. Выявляются и обосновываются общие тенденции и закономерности, характерные как для юридического процесса в целом, так и для конкретных видов процесса, делаются выводы об общности их правовой природы и значении этого обстоятельства для правоохранительной деятельности.

В первом параграфе «Процессуализация как основа системной взаимосвязи элементов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции» рассматривается важность юридического процесса как условия реализации юридической деятельности посредством различных правовых форм.

Рассматриваются две сферы правоохранительной деятельности - это сферы уголовной и административной юрисдикции, которые тесно взаимосвязаны. Для их регулирования используются различные процессуальные режимы, составляющие механизм реализации государственной функции охраны права.

Процессуальная форма юридических действий по установлению и предотвращению правонарушений характерна для обеих сфер правоотношений.

Общность процессуализации деятельности в сфере уголовной и административной юрисдикции подчеркивает наличие признака однородности природы этих взаимосвязанных видов деятельности, предметом которой являются зачастую по своим основным юридическим признакам однородные деяния, режим установления которых определяется соответствующим законодательством. При этом отличием является лишь степень их общественной опасности, выраженной в той или иной нормативной форме (уголовно-правовой или административно-правовой).

Таким образом, признак общественной опасности противоправного деяния опосредует запрещение этого деяния материальными нормами как административного, так и уголовного характера, а также опосредует режим установления и процессуальной фиксации данного противоправного деяния -- административно-процессуальный либо уголовно-процессуальный.

Закрепление этих положений в нормативной форме является процессуализацией правоотношений в процессе проведения расследования уголовного или административного деяния.

Процессуализация создает условия для обеспечения эффективности всей государственной и муниципальной властной деятельности, включая ее правоохранительный компонент.

Процессуализация способствует унификации властных процедур, определению оптимальных процедур достижения целей соответствующей деятельности, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства - это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства - подчинения власти праву.

Правоохранительная деятельность в сфере административной юрисдикции, будучи по своей природе юридической, с правовой точки зрения подчиняется тем же законам, что и любая другая юридическая деятельность, для которой характерен юридический процесс, облеченный в определенную процессуальную форму. Она фиксирует процедурный порядок, закрепленный правом, и во исполнение правовых предписаний регламентирующий процесс в ключевых системах правоотношений - уголовно-правовых, административно-правовых и других, для которых единым критерием классификации является правовая процессуальная форма соответствии с целями, задачами и принципами конкретного производства.

Во втором параграфе «Правовая регламентация административных процедур правоохранительных органов» подробному анализу подвергнуты правовые основы административных правоохранительных процедур и идет речь о том, что правовая однородность процессуальной составляющей КоАП РФ, а также административных регламентов и различных правил расследования административных правонарушений позволяет говорить об этих актах как об источниках процессуальной регламентации административных процедур, а также необходимости их классификации.

При этом в качестве классификационной общности данных источников доказывается их единая правовая природа, характеризующаяся общими для всех видов источников элементами: возбуждением административного производства; процессом сбора фактических материалов и доказывания; реализацией собранных и достаточных материалов или принятием решения; досудебным порядком обжалования принятых решений и проведенных действий.

Отличительными чертами административно-процессуальных процедур, свою очередь, являются, во-первых, иерархичность актов, в которых оформляются и документируются результаты административно-процессуальных действий, во-вторых, их непосредственный предмет ведения, в котором государственное управление в сфере административной юрисдикции реализуется посредством данных процедур.

В этой связи необходимо разработать и принять федеральный закон, регулирующий административные процедуры. Это должен быть Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

При этом материальная часть, содержащаяся в настоящее время в КоАП РФ, должна кодифицироваться отдельным законом - Административным кодексом Российской Федерации.

Материальная составляющая сегодняшних административных регламентов, характеризующая конкретные государственные функции, должна содержаться в бланкетной норме, отсылающей к конкретному закону, нормативному правовому акту, регламентирующему эти функции.

В третьем параграфе «Проверка актов правоохранительных органов административной юрисдикции в суде» проводится анализ правовых основ сути административного судопроизводства как неотъемлемой части административной юрисдикции.

Очевидно, что насущность административного судопроизводства определяется не только ее конституционным закреплением как одной из четырех основных форм судопроизводства, но и тем, что, имея свой непосредственный предмет ведения, обоснованный объективными потребностями общественной жизни и государственного строительства, эта форма должна в полной мере реализовывать свой правозащитный потенциал в системе сдержек и противовесов разделенных органов власти, чего в настоящее время не происходит ввиду растворения административной формы судопроизводства в иных его формах. Это зачастую приводит к подмене непосредственного предмета ведения при рассмотрении конкретных административных дел.

В качестве предмета ведения сферы административного судопроизводства необходимо определить: во-первых, рассмотрение дел об административных правонарушениях; во-вторых, рассмотрение дел об оценке нормативных правовых актов государственных органов на предмет законности; в-третьих, рассмотрение дел о действиях (бездействии) должностных лиц государственных и муниципальных органов, связанных с их должностными действиями.

Судебные органы в системе органов административной юрисдикции в целом имеют доминирующее значение по отношению к системе административной юрисдикции, обусловленное, во-первых, их конституционно-правовым статусом, во-вторых, ими рассматриваются все вопросы, касающиеся данной сферы, тогда как иные несудебные органы имеют более узкий предмет ведения (кроме предмета полифункциональных органов прокуратуры), и, в-третьих, они принимают окончательное решение рассмотрении конкретной правовой ситуации в сфере административной юрисдикции.

В четвертом параграфе «Прокурорский надзорный процесс в системе административной юрисдикции» речь идет о том, что тождественность правовой природы уголовного и административного процессов, а также процессов, регламентированных иными нормативными актами, сходство или идентичность основных правовых элементов этих процессов позволяют полагать, что эти элементы юридического процесса, наличествуя в служебной деятельности того или иного государственного органа, характеризуют его деятельность как процессуальную.

В этом контексте прокурорский надзор рассматривается как самостоятельный вид процессуальной деятельности, с особенностями актов, процедур, иных процессуальных атрибутов.

В качестве общей цели прокурорского надзора в сфере административной юрисдикции определено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Непосредственной задачей деятельности органов прокуратуры в сфере административной юрисдикции является обеспечение посредством надзора и иных действий проверки конкретных обстоятельств, выяснения характера нарушений законов и принятия решения о применении актов прокурорского реагирования. Более же детально она характеризуется рядом полномочий прокурора, применяемым им в ходе осуществления надзора. Этим прокурорский надзор характеризуется как процесс. Однако эта часть реализации прокурорских полномочий недостаточно регламентирована законом.

Основой прокурорской деятельности является надзор за исполнением законов субъектами правоприменения. Участие прокурора в уголовном и административном процессе, четко оговоренное в соответствующем законодательстве, хотя и исходит из основной функции надзора, все же ограничено предметами и пределами, установленными как уголовно- процессуальным, так и административно-процессуальным законодательством.

Реализация надзорных функций заключается, по сути, в обеспечении проверки конкретных сведений о нарушениях законов, о которых стало известно органам прокуратуры, посредством использования указанных выше полномочий и выдвижения законных требований, обязательных для исполнения проверяемыми органами и организациями, в оценке этих обстоятельств и квалификации нарушений законов, в принятии актов прокурорского реагирования. Это обстоятельство дополнительно характеризует прокурорский надзорный процесс как самостоятельный вид процесса интегративного характера.

В качестве субъектного состава осуществления функции прокурорского надзора необходимо выделить управомоченных должностных лиц различных элементов системы органов прокуратуры.

Компетенция органов прокуратуры, характеризующая прокурорский надзор как процессуальную деятельность, в зависимости от функциональной направленности в основном определяется ст. 22 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации».

Однако с учетом особенностей предмета отдельных видов надзора в компетенцию включены особенные положения, касающиеся полномочий и процедур реализации той или иной надзорной функции органов прокуратуры.

К примеру, при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе посещать в любое время эти органы и учреждения, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора и т.п.

Сравнительный анализ полномочий процедур осуществления и правовых последствий их реализации органами прокуратуры при осуществлении функций надзора по разным предметам компетенции показывает, что в каждой предметной функциональной надзорной деятельности имеются свои процессуальные особенности. Их общие положения зафиксированы в федеральном законе, что, на наш взгляд, требует системного развития всех структурных компонентов процессуальной деятельности органов прокуратуры при реализации надзорных, а также иных возложенных функций.

В третьей главе «Государственно-правовой механизм функционирования органов административной юрисдикции» исследуются основания классификации правоохранительных органов административной юрисдикции, а также на основе современного понимания правоохранительной деятельности и правоохранительного органа сформулированы классификационные подходы к органам административной юрисдикции. Кроме того, учитывая важность государственного регулирования в сфере нормотворчества, проанализирована компетенция государственных органов по обеспечению законности в данной сфере.

В первом параграфе «Основы определения дифференциации и консолидации деятельности правоохранительных органов» речь идет о том, что потребность классификации правоохранительных органов административной юрисдикции заключается в необходимости определения в данной системе государственного регулирования наиболее эффективных механизмов установления административного правонарушения и привлечения к ответственности виновного, выявления факторов малоэффективности механизма правового регулирования в виде недостаточности или избыточности полномочий у конкретного правоохранительного органа для реализации своих задач, определения путей преодоления факторов неэффективности в деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции либо путем формирования новой госструктуры, либо посредством наделения необходимой функцией контроля (надзора) действующих государственных структур.

Кроме того, потребность классификации выражена в необходимости выявления ослабленных связей между государственными структурами, реализующими правоохранительную деятельность в административной сфере, поскольку наличие этих связей и возможностей по установлению и устранению правонарушений прежде всего определяет системность данных органов, их достаточность для поддержания должного уровня законности и правопорядка.

Дифференциация и консолидация государственных органов административной юрисдикции строятся на основании функционального и компетенционного критериев, когда государственный орган осуществляет процедуры привлечения к ответственности за административное правонарушение, а при определенных условиях также за преступление.

На этом основании дается классификация правоохранительных органов по четырем группам.

Во-первых, правоохранительные органы уголовной юрисдикции. Во-вторых, правоохранительные органы, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, и функциями уголовной юрисдикции (дознание, оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие), - правоохранительные органы со смешанной компетенцией.

В-третьих, органы, наделенные только контрольными и надзорными полномочиями в сфере административной юрисдикции, - правоохранительные органы административной юрисдикции. В-четвертых, правоохранительные органы, обладающие полномочиями компетенцией в области административно-правовой и уголовно-правовой юрисдикции и выполняющие функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов правоохранительными органами обеих юрисдикций, - правоохранительные органы универсально-компенсаторной юрисдикции.

При этом значение классификации заключается в необходимости:

определить в данной системе государственного регулирования наиболее эффективные механизмы установления административного правонарушения и привлечения к ответственности виновного;

на основе анализа установить, напротив, малоэффективные механизмы в виде отсутствия полномочий у конкретного органа довести правовую ситуацию до логического завершения путем формирования госструктуры либо посредством наделения необходимой функцией контроля (надзора) действующих государственных структур, а также выявить ослабленные связи между государственными структурами, реализующими правоохранительную деятельность в административной сфере, поскольку наличие этих связей и возможностей по установлению и устранению правонарушений прежде всего определяет системность данных органов, их достаточность для поддержания должного уровня законности и правопорядка.

Сформулировано определение правоохранительной деятельности органа административной юрисдикции как юридической деятельности государства, осуществляемой уполномоченными несудебными публично-властными органами по применению принудительных мер воздействия, по выявлению, предупреждению, пресечению, исследованию и раскрытию общественно опасных правонарушений в публично-правовой сфере и привлечению к административной ответственности лиц, совершивших эти правонарушения, а также определению параметров (признаков преступления правонарушении) для инициирования процедур в области уголовной юрисдикции.

Во втором параграфе «Основания классификации органов административной юрисдикции» доказано, что правоохранительные функции в сфере административной юрисдикции необходимо характеризовать следующими признаками:

а) исполнение уполномоченными государственными органами государственных функций по контролю и надзору в сфере государственного управления;

б) выявление и пресечение административных правонарушений, рассмотрение административных дел и привлечение к административной ответственности за соответствующие правонарушения уполномоченными государственными органами независимо от того, стали ли данные действия результатом контроля и надзора либо они реализовывались самостоятельно.

Компетенционные признаки характеризуются тем, что существуют для процедурного обеспечения исполнения указанных государственных функций.

При этом для функции по привлечению к административной ответственности процедура закреплена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а для функций по контролю и надзору - в соответствующих законах, административных регламентах и иных нормативных правовых актах.

Анализ правоохранительной компетенции в сфере административной юрисдикции позволяет говорить, во-первых, о властном характере данной компетенции и, соответственно, о наличии возможности обеспечить законность в каждой регулируемой сфере правоотношений, а, во-вторых, о практической идентичности процессуальных полномочий правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции независимо от предмета правоохранительного воздействия, в той степени, в какой предмет не влияет на особенности процесса.

Это позволяет поддержать существующую идею принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, который бы регулировал вопросы правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, а также о том, что данные признаки необходимо учитывать при определении понятия правоохранительного органа административной юрисдикции.

Органы государственной власти, уполномоченные осуществлять государственные функции по контролю и надзору, а также рассмотрение и расследование дел об административных правонарушениях посредством установленных законами и иными нормативными правовыми актами процедур, реализующие при этом властные полномочия по привлечению виновных к установленной законом ответственности и действующие при этом в конкретных сферах правовых отношений, регламентированных законодательно, являются органами административной юрисдикции.

В третьем параграфе «Обеспечение законности нормативных правовых актов административной юрисдикции» формулируется понятие нормативного правового акта, а также обосновывается важность нормативно-правового регулирования в сфере административной юрисдикции. Администрирование происходит посредством действий и решений должностных лиц и государственных органов, облеченных в определенную правовую форму. В этой связи в сфере администрирования, а, следовательно, административной юрисдикции важным представляется особо оговорить роль и значение нормативно-правового регулирования, нормативных правовых актов.

Поскольку сфера административной юрисдикции в данной работе рассматривается через призму ее правоохранительного потенциала, то следует сразу оговориться, что нормативные правовые акты, как таковые, не соотносятся прямо с вопросами правоохранительной деятельности, однако важность для настоящего исследования заключается в их регулятивном, правообеспечительном первостепенном значении. Посредством нормативных правовых актов осуществляется государственное управление, а это часть административной юрисдикции. К тому же нормативные правовые акты прямо затрагивают права и свободы граждан, интересы общества и государства, а значит, их законность, а также их влияние на состояние законности в регулируемых сферах правоотношений играют первостепенное значение в сфере управления, сфере административной юрисдикции.

В свете рассматриваемой темы требуют пояснения признаки и определения понятий «нормативный правовой акт» и «экспертиза нормативного правового акта».

Значение нормативного правового акта в сфере государственного управления весьма велико, поскольку затрагивает не только названную сферу управления, но и сферу правоприменения.

Нормативный правовой акт - это акт государственного уполномоченного органа, имеющий властный характер, являющийся подзаконным и основанным на законе, реализующий уполномоченным органом государства его цели и задачи в области административной юрисдикции и всегда влекущий наступление управленческих и правовых отношений, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства в данной сфере государственной деятельности.

Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в сфере административной юрисдикции представляет собой действия специально уполномоченного государством компетентного органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и законодательству, а также на наличие либо отсутствие условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов.

Сочетание контрольно-консультационных полномочий органов юстиции и надзорных полномочий прокуратуры, имеющих различное предназначение, при их разумном применении на практике позволит существенно обеспечить законность нормативных правовых актов.

Четвертая глава «Особенности прокурорской деятельности в сфере административной юрисдикции» посвящена статусной и функциональной характеристике органов прокуратуры в системе административной юрисдикции.

В первом параграфе «Статусная характеристика органов прокуратуры в сфере деятельности органов административной юрисдикции» подробно рассматривается конституционно-правовая природа статуса прокуратуры.

Статус органов прокуратуры в системе государственных органов в целом определяется его конституционно-правовым регулированием, организационным построением системы органов прокуратуры.

При этом роль органов прокуратуры предопределяется ее функциональным предназначением и проявляется в обеспечении посредством надзора соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения иных законов, действующих на территории России. Наличие функции уголовного преследования усиливает эту возможность прокуратуры. Создает кумулятивный эффект координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в нормотворческой деятельности, право обращения в различные суды для отстаивания интересов граждан, публичных интересов неопределенного круга лиц и государства.

Отсутствие конституционно закрепленных функций органов прокуратуры порождает различного рода толкования в целях сокращения предмета и пределов прокурорского надзора, что в результате сказывается на значительном ослаблении правозащитного потенциала, а, следовательно, и самой законности и правопорядка. В этой связи необходимо закрепить в Конституции Российской Федерации помимо основ организационной прокурорской системы еще и функциональное предназначение, которое определяется в соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ в федеральном законе. Это приведет к упрочению места и роли органов прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность.

Этот закон должен быть федеральным конституционными законом, как это имело место применительно к иным государственным структурам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Статус прокуратуры в системе органов административной юрисдикции опосредован предметом и пределами ее надзора, выполнением иных функций данной сфере деятельности. Он проявляется в осуществлении надзора за законностью управленческих действий и актов и обеспечивается участием в административном процессе по делам об административных правонарушениях.

С учетом того, что в настоящее время действуют различные государственные правоохранительные органы административной юрисдикции, призванные обеспечивать законность в конкретных сферах правовых отношений, что обусловлено множеством социальных, экономических, политических, организационных и иных предпосылок, а прокуратура в своей деятельности не должна подменять данные органы, необходимо делать акцент в прокурорском надзоре на обеспечении ими законности.

Это является основным приоритетом в надзорной деятельности органов прокуратуры и обусловлено, во-первых, наличием организационных структур, действующих в конкретных сферах правоотношений, что обосновывает необходимость надзирать за этими структурами, которые подчас сами допускают нарушения законов, во-вторых, широкими надзорными полномочиями прокуроров, позволяющими им самостоятельно воздействовать посредством надзора на любую сферу правоотношений, а также на всех субъектов, действующих в данной сфере, в том числе и на государственные органы.

Достоверность данного вывода усиливается осуществляемыми прокурорами полномочиями по составлению сводных планов проверок контролирующими органами, а также полномочиями по даче согласия органам контроля на внеплановые проверки.

Все это в совокупности характеризует статусную характеристику органов прокуратуры как в целом, так и в сфере административной юрисдикции.

В Административно-процессуальном кодексе Российской Федерации, необходимость создания которого обосновывается выше, представляется необходимым предусмотреть раздел, регламентирующий статус прокурора, участвующего в административном процессе.

Второй параграф озаглавлен «Полифункциональность органов прокуратуры как основа обеспечения законности в сфере административной юрисдикции».

Функции прокуратуры представляют собой систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных видов деятельности прокуратуры как надзорного органа государства, предназначенного наблюдать и обеспечивать исполнение законов. Это относительно самостоятельные виды деятельности органов прокуратуры по выполнению поставленных перед ней целей и задач, осуществляемых в определенных сферах правовых отношений посредством соответствующих им полномочий и правовых средств их реализации.

Соблюдение и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина являются правозащитным предназначением органов прокуратуры и пронизывают все функции и подфункции надзорного органа, составляют конституционную сущность его деятельности.

Главной доминирующей функцией органов прокуратуры России является надзор за точным и единообразным соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением соответствующих законов, которая представляет собой систему подфункций, реализация которых охватывает практически все сферы правовых отношений, на которые распространяется надзорная функция.

Полифункциональность прокурорского надзора определяется как статусными характеристиками органов прокуратуры, основанными на конституционном регулировании существования данного надзорного органа, так и множественностью сфер правоотношений, которые выступают в качестве объектов прокурорского надзорного регулирования при единстве правовой сути прокурорского надзора, а также надведомственностью органов прокуратуры по отношению к иным надзорным органам.

В первом разделе «Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции как отрасль надзора в системе функций прокуратуры» третьего параграфа «Деятельность прокурора в сфере административной юрисдикции» речь идет о том, что деятельность прокуратуры в системе органов административной юрисдикции, как отмечалось, выражается, во-первых, в реализации ее надзорной функции за исполнением законов органами контроля, во-вторых, надзором за законностью издаваемых ими нормативных правовых актов и, в-третьих, в участии прокурора в административно-процессуальном производстве.

При этом задачи и обеспечения законности нормативных правовых актов, и участия прокурора в административно-процессуальном производстве являются взаимосвязанными относительно самостоятельными элементами содержания функции надзора за исполнением законов.

При определении того, что прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля, органами административной юрисдикции характеризуется как самостоятельная функция, необходимо учитывать следующее.

Во-первых, всеобъемлющий характер прокурорского надзора, его полифункциональность, позволяющая прокурору надзирать непосредственно за органом, организацией, прямо действующей в сфере правоотношений, где предметом будет служить законность в деятельности как таковая, а также за органом, осуществляющим контроль в данной сфере. Причем предметом надзора за органами контроля будет являться законность его действий по осуществлению им своего контроля (надзора), полнота мер, принимаемых данным органом в результате реализации контрольных (надзорных) полномочий.

Во-вторых, необходимость четкого разграничения пределов надзора прокуратуры и органов административной юрисдикции, при котором главным принципом является недопущение дублирования надзорных полномочий.

В-третьих, надзорной деятельностью органов прокуратуры восполняется тот пробел в контрольно-надзорной деятельности органов административной юрисдикции, который они допускают по различным причинам. Прокуратура в силу своего функционального предназначения осуществляет надзор за исполнением законов не только самими органами административной юрисдикции, но и во всех отраслях правоотношений, где осуществляют свою деятельность эти органы. При этом прокуратура не подменяет их, а с применением предоставленных законом полномочий выявляет нарушения законов, оставленные невыявленными или без реагирования самими органами административной юрисдикции. Органы прокуратуры своей деятельностью в данной сфере компенсируют недостатки этих органов по осуществлению государственного контроля за исполнением законов и поэтому являются субъектами реализации государственного компенсаторного механизма.

Таким образом, надзор органов прокуратуры является высшим государственным надзором, а направленность его на органы контроля, органы административной юрисдикции с перечисленными выше особенностями позволяет говорить не только о его универсально-компенсаторном значении, но и о высшем характере прокурорского надзора в данной сфере как важнейшей надзорной отрасли органов прокуратуры.

Во втором разделе «Особенности участия прокурора в административном процессе по привлечению к административной ответственности» третьего параграфа подробно исследуются вопросы участия прокурора в административной процедуре, регламентированной КоАП Российской Федерации.

Рассмотрение полномочий прокурора в административном и уголовном производстве позволяет говорить об их сходстве, обусловленном правозащитным потенциалом и направленностью прокурорского воздействия. При наличии у прокурора процессуальных полномочий и возможностей в обеих юрисдикциях влиять на ход и результаты

рассмотрения дел остается открытым вопрос с реализацией наработанного прокурором материала, в котором усматриваются признаки уголовно наказуемого деяния. Поэтому есть потребность, обусловленная практикой, в наделении прокурора полномочиями по возбуждению уголовных дел по результатам надзорных проверок с последующей их передачей в орган предварительного расследования.

В четвертом параграфе «Координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и правонарушаемости в сфере административной юрисдикции» обосновывается то, что одним из важнейших, традиционных видов деятельности органов прокуратуры России является координационная деятельность по борьбе с преступностью и коррупцией.

Задачи оценки эффективности координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией должны быть решены путем нормативного закрепления:

- новой формулировки цели координационной деятельности, акцентируя внимание на реальном снижении уровня преступности и коррупции в результате координационной деятельности;

постановки и формулировки задач координационной деятельности;

придания прокурору - председателю координационного совещания, компетенции по постановке вопроса об ответственности должностных лиц, не исполнивших либо некачественно исполнивших решение координационного совещания;

расширения сферы действий и состава координационных совещаний путем включения более широкого круга участников, расширения задач (имея виду не только уголовно-правовую составляющую противодействия преступности и коррупции).

Далее обосновывается, что прокурор, кроме координации деятельности правоохранительных органов уголовной юрисдикции по борьбе с преступностью, в рамках реализации функции надзора за исполнением законов в той или иной мере в целях укрепления законности осуществляет координацию деятельности и органов административной юрисдикции по борьбе с правонарушениями, что, помимо прочего, является одной из форм выражения компенсаторного характера функций прокуратуры в сфере административно-правовой юрисдикции. Эта координация обычно осуществляется в форме приглашения руководителей этих органов для участия в оперативных или координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов уголовной юрисдикции, заседаниях коллегий, формирования сводного плана осуществления органами контроля проверок субъектов предпринимательства и т. п.

Отмеченные тенденции развития координационной деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране, совокупность принятых законодательных и иных нормативных решений создают условия для реализации важного правового и организационного решения - разработки и принятия Федерального закона «Об организации деятельности государственных органов, структур гражданского общества по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации». В данном законе должны быть определены роль и полномочия каждого субъекта - участника координационной деятельности, их соотношение, сфера ответственности. При этом должны быть соблюдены ограничения и гарантии необходимой степени самостоятельности, независимости и ответственности каждого субъекта координации, включая прокуратуру (ст. 5, 8 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»).

Сформулированы процессуальные надзорные полномочия органов прокуратуры при осуществлении координации.

Заключении в обобщенном виде кратко формулируются изложенные в ходе исследования выводы и предложения.

Приложениях представлены служебные анкеты для работников органов прокуратуры и сотрудников контролирующих органов в сфере административной юрисдикции с данными, полученными в ходе опроса,

результаты деятельности данных органов, а также законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».



СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Научные работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации

Гулягин, А. Ю. Реформа органов юстиции / А. Ю. Гулягин, М.И. Поротников // Законность. 2006. № 12. - 0,2 п л.

Гулягин, А. Ю. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах РФ / А.Ю. Гулягин, С.Д. Князев // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2006. № 6. - 0,3 п.л.

Гулягин, А. Ю. Правосубъектность органов юстиции по обеспечению законности нормативных правовых актов в сравнении с деятельностью органов прокуратуры / А.Ю. Гулягин // Вестник Российской правовой академии. 2006. № 3. - 0,1 п. л.

Гулягин, А. Ю. Административная реформа органов юстиции: введение в проблему / А.Ю. Гулягин // Административное право и процесс. 2007. № 4. - 0,25 п.л.

Гулягин, А. Ю. Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства / А.Ю. Гулягин // Журнал российского права. 2009. № 2. - 0,8 п.л.

Гулягин, А. Ю. Проблемы эффективности антикоррупционной экспертизы / А.Ю. Гулягин // Федерализм. 2009. № 1. - 1,2 п.л.

Гулягин, А. Ю. Новое в деятельности прокуратуры: административное расследование / А.Ю. Гулягин // Вестник Владимирского юридического института. 2009. № 4. - 0,5 п. л.

Гулягин, А. Ю. Эффективность координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции /

А.Ю. Гулягин // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009.6 (14). - 0,3 п. л.

Гулягин, А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции / А.Ю. Гулягин // Юридический мир. 2009. № 12 (156). - 0,31 п.л.

Гулягин, А. Ю. Проблемы координационной деятельности по борьбе с преступностью в федеральных округах / А.Ю. Гулягин // Вестник Владимирского юридического института. 2009. № 3 (12). - 0,4 п.л.

Гулягин, А. Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы / А.Ю. Гулягин // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. - 0,43 п.л.

Гулягин, А. Ю. Организация деятельности и управление в органах прокуратуры / А.Ю. Гулягин // Российский следователь. 2011. № 5. - 0,32 п.л.

Гулягин, А. Ю. Организация деятельности как комплексное явление / А.Ю. Гулягин // Российская юстиция. 2011. № 5. - 0,37 п.л.

Гулягин, А. Ю. Цели, задачи и функции органов прокуратуры - основа качественного обеспечения законности / А.Ю. Гулягин // Юридический мир. 2011. № 3 (171). - 0,41 п.л.

Гулягин, А. Ю. Правоохранительная деятельность: основные правовые характеристики / А.Ю. Гулягин // Административное право и процесс. 2011. № 6. - 0,37 п.л.

Гулягин, А. Ю. Прокуратура, как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны / А.Ю. Гулягин // Журнал российского права. 2011. № 7. - 0,8 п.л.

Гулягин, А. Ю. Процессуализация деятельности правоохранительных органов / А.Ю. Гулягин // Вестник Владимирского юридического института. 2012. № 2 (23). - 0,7 п.л.

Гулягин, А. Ю. Административная юрисдикция: признаки и понятие / А.Ю. Гулягин // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2 (19). - 0,8 п.л.

Гулягин, А. Ю Место правоохранительной функции в системе иных функций государства / А.Ю. Гулягин // Юридический мир. 2011. 7 (175). - 0,25 п.л.

Гулягин, А. Ю. Критеризация правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции / А.Ю. Гулягин // Административное право и процесс. 2011. № 8. - 0,25 п.л.

Гулягин, А. Ю. Правоохранительные органы административной юрисдикции / А.Ю. Гулягин // Российский следователь. 2011. № 19. - 0,33 п.л.

Гулягин, А. Ю. Правовая природа функций прокуратуры / А.Ю. Гулягин // Российская юстиция. 2011. № 11. - 0,44 п.л.