Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Субанова Наталья Викторовна

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Специальности:

12.00.11 -- Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность;

12.00.14 -- Административное право, административный процесс

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва -- 2014



Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Мелехин Александр Владимирович;

Гущин Владимир Захарович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», профессор кафедры гражданского и трудового права;

Старостин Сергей Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры административного права и процесса;

Шергин Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», главный научный сотрудник.

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится 30 сентября 2014 года в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.

Ученый секретарь диссертационного совета Харитонов С. С.



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития российского общества и государства, баланс публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в Российской Федерации, неотъемлемым звеном которого является разрешительная система. Кардинальное преобразование экономического и политического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В своем Послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо указал на необходимость «навести порядок с разрешительными процедурами».

В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный сложно организованный механизм контролирующих органов, воздействующий на невластных субъектов. В рамках разрешительной системы ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Так, ФМС России в 2013 г. выдано 1 273 984 разрешения на работу, оформлено 1 537 832 патента. Как следует из доклада Минэкономразвития России «О лицензировании отдельных видов деятельности Российской Федерации», в 2013 г. в реестрах лицензий содержалось более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. В 2012 и 2013 гг. органами МВД России ежегодно проводилось более 5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает определяющее значение принципа законности разрешительной системы с позиции реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.

Вместе с тем недостатки, пробелы и нестабильность законодательства Российской Федерации, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование и конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина.

Так, по мнению 71,8 % респондентов из числа 973 опрошенных прокурорских работников в 15 субъектах Российской Федерации, распространены нарушения законов в сфере реализации разрешительных полномочий органами власти. Недостатки государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи строительства жилых домов без разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3 содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране трудовой деятельности от 3 до 5 млн иностранных граждан без официального разрешения.

В большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется практика формирования так называемых административных барьеров для предпринимательской деятельности с использованием разрешительных процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой негативной ситуации рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.

В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления укоренилась практика избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа гражданам в реализации их прав. Вместе с тем неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка ставит под угрозу безопасность граждан.

Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление соискателям разрешений на оружие.

Неслучайно в последние годы получили широкий общественный резонанс повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба происшествия, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке пассажиров внутренним водным транспортом. Так, более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.

Деформации состояния законности в рассматриваемой сфере способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.

Таким образом, развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставят задачу укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяют: недостаточная доктринальная проработка института разрешительной системы (включая отсутствие единообразного понятийного аппарата, теоретического определения круга ее участников, форм разрешительной деятельности и пр.); сложность, недостатки и значительный массив правовой материи, создающей законодательную основу разрешительной системы; недостаточное организационное обеспечение данного направления надзора, объекты которого обладают специфической множественностью; несовершенство правовых основ прокурорско-надзорной деятельности.

Модернизация разрешительной системы и связанная с этим корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, формирование институциональной среды инновационного социально ориентированного типа развития государства, повышение эффективности государственного управления, комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, формирование стратегических основ противодействия коррупции и национальной безопасности, обеспечение режима наибольшего инвестиционного благоприятствования и защиты прав субъектов предпринимательства, неудовлетворительное состояние законности и недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют глубокого изучения сущности и предназначения прокурорского надзора на данном направлении, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.

Объектом исследования являются совокупность правоотношений, возникающих и развивающихся в сфере осуществления разрешительной системы Российской Федерации и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, требующие научного обоснования.

Предмет исследования - надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы; административно-правовые нормы, регулирующие разрешительную систему; нормативные положения, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе; правоприменительная практика, представленная в официальных документах и материалах.

Целью исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, имеющих существенное значение для создания правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

Задачи исследования:

с учетом результатов изучения теоретических основ разрешительной системы осуществить комплексный анализ становления, развития и современного состояния законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации;

обосновать социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы с учетом современного состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичных нарушений законов разрешительной системе (как индикатора состояния законности); соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы в Российской Федерации;

раскрыть цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как нового приоритетного направления прокурорского надзора в Российской Федерации;

определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов разрешительной системе в Российской Федерации;

разработать исходные научные положения об объектах и субъектах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

выявить особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (как направления предупреждения правонарушений и противодействия коррупции);

определить теоретические и прикладные проблемы реализации компетенции прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

раскрыть теоретические и прикладные проблемы, возникающие при выявлении прокурором нарушений законов о разрешительной системе и применении им мер реагирования на выявленные нарушения законов в Российской Федерации;

определить пути совершенствования правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

определить пути совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

разработать научные положения по дальнейшему совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;

сформулировать предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по исследуемой теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших влияние на формирование научной позиции автора. К числу таких работ относятся диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: В.С. Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью» (М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.

Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены в работах Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы» (Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры» (СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906); В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); исследованиях С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также монографических изданиях XIX - начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного числа научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г. Громачевского) и др.

Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук: А.Ю. Винокурова «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности)» (М., 2005).

Недостаточная теоретическая проработка института разрешительной системы обусловила обращение автора к соответствующей проблематике. Непосредственно посвященные разрешительной системе исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное число иных научных публикаций по данной теме.

В то же время вопросы осуществления отдельных форм разрешительной деятельности, функционирования разрешительной системы в конкретных сферах исследованы, например, в докторских диссертациях Е.Д. Шелковниковой «Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия» (М., 1999), А.Б. Багандова «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009). Существенное влияние на разработку теоретических основ разрешительной системы оказало исследование Маиляном административно-правовых режимов. Методы разрешительного воздействия изучены Д.В. Осинцевым в числе методов административно-правового воздействия.

Следует отметить, что вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.

Методологической основой исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы получения новых знаний об объекте и предмете исследования. В частности, использованы конкретно-социологические методы исследования (анализ документов и официальных материалов, письменные и устные опросы, включенное наблюдение). Динамика показателей прокурорского надзора изучена с помощью метода статистического анализа. При исследовании разрешительной системы применялся системный метод. Исследование генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе проводилось с использованием историко-правового метода.

Теоретическая основа исследования сформирована с учетом концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, А.И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Маилян С.С., В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З. Гущина, В.Г. Даева, А.И. Долговой, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, Рябцева А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.С. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.

Неотъемлемым элементом исследования стал анализ научных трудов ведущих ученых по проблемам административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, К.С. Бельского, А.Б. Багандова, И.Л. Бачило, Т.М. Бялкиной, А.С. Дугенца, А.Н. Дерюги, М.И. Еропкина, С.М. Зырянова, И.Б. Кардашовой, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, М.В. Костенникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, С.С. Маиляна, И.В. Максимова, А.В. Мартынова, М.Я. Масленникова, А.В. Мелехина, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Б.В. Россинского, В.А. Сапуна, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, П.П. Серкова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.

Для обоснования теоретических положений в диссертации использованы труды в области философии, теории и истории права, конституционного и гражданского права, авторами которых являются: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.А. Власенко, И.В. Блауберг, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, С.М. Казанцев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Лапаева, О.М. Олейник, А.С. Пиголкин, В.Н. Протасов, В.Н. Садовский, И.Н. Сенякин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Э.Г. Юдин и др.

Нормативной правовой основой исследования стали общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и имеющие отношение к теме исследования;

Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; модельное законодательство, относящиеся к теме диссертации, а также законодательство о разрешительной системе и о прокуратуре государств - участников СНГ и иных зарубежных стран. Анализ генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в т.ч. Свода Законов Российской империи, советских конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома РСФСР и СССР, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).

В ходе проведенного исследования автором изучено более 800 нормативных правовых актов и иных официальных документов.

Эмпирическую базу исследования составили: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации: справки, информации, обзоры, материалы проверок исполнения законов, статистические формы «П», «ОН», «К», акты прокурорского реагирования за период с 1995 по 2013 г.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, аналитические материалы Координационного совета генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, международных организаций, органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), общероссийских общественных организаций (в том числе, общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», общероссийской общественной организации «Российский союз промышленников и предпринимателей») и иных общественных объединений (в том числе, общероссийского общественного фонда «Общественное мнение», регионального общественного фонда «Информатика для демократии» («Фонд ИНДЕМ») и др.) за 1995-2013 гг. Изучено более 1500 документов прокурорской практики из 82 субъектов Российской Федерации (докладных записок, актов прокурорского реагирования, информаций и др.).

При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере использованы материалы и официальные документы органов прокуратуры Российской Федерации, хроники прокурорского надзора, материалы конференций и других форумов, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом этапе его становления.

По разработанным автором специальным анкетам проведен опрос:

2004 г. - 190 работников органов прокуратуры из 5 субъектов Российской Федерации; в 2011 г. - 973 работника органов прокуратуры из 15 субъектов Российской Федерации. С участием автора в 2014 г. общероссийским общественным фондом «Общественное мнение» проведен опрос 1500 граждан по вопросам разрешительного регулирования предпринимательской деятельности в 100 населенных пунктах 43 субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в работе использованы результаты проведенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием автора в 2012-2013 гг. анкетных опросов работников органов прокуратуры по различным вопросам прокурорского надзора, имеющим отношение к теме исследования.

Научная новизна исследования проявляется в том, что диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в которой на основании выполненных автором исследований разработана совокупность теоретических и прикладных положений об основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

В рамках исследования:

-- сформулированы дефиниции понятий: разрешительная система Российской Федерации, разрешительная деятельность, форма разрешительной деятельности, предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

-- определены: формы разрешительной деятельности в Российской Федерации, властные участники разрешительной системы, объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичные нарушения законов о разрешительной системе;

-- проведен комплексный анализ становления и развития законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации, по результатам которого сформулированы соответствующие научные положения;

-- сформулированы научные положения о современном состоянии законодательства о разрешительной системе, определены недостатки правового регулирования в этой сфере и пути их устранения, что позволило наиболее полно раскрыть теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, изложить практические рекомендации по его осуществлению;

-- выявлены закономерности прокурорско-надзорной деятельности на различных участках, связанных с обеспечением законности осуществления разрешительной системы, что позволило сделать вывод о позиционировании прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве нового направления прокурорского надзора, выявить факторы его актуализации и обособления;

-- раскрыто социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы;

-- определены теоретические проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в том числе при реализации полномочий прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе;

-- разработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет данного направления прокурорского надзора;

-- разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства о прокуратуре (применительно к теме исследования) и механизмов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Сформулирована авторская дефиниция понятия разрешительной системы Российской Федерации, под которой понимается урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) - с другой, возникающих связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Систематизированы властные участники разрешительной системы (органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы местного самоуправления), осуществляющие разрешительную деятельность, понимаемую в качестве урегулированной нормами права подзаконной деятельности по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы:

по принадлежности к аппарату государства, специализированно выполняющему его функции:

--органы государства;

--негосударственные органы, организации;

по принадлежности к системе исполнительной власти:

--органы исполнительной власти;

--иные органы государства, негосударственные органы, организации;

по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):

--органы и организации, предоставляющие разрешения;

-- органы и организации, предоставляющие разрешения и осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

-- органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

по результату разрешительной деятельности (ее «завершенности»):

--органы и организации, предоставляющие разрешения;

--органы и организации, предоставляющие «промежуточные» разрешения (необходимые для получения искомого невластным субъектом разрешения).

Доказано, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден сложный длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917-1991 гг.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (1991-1998 гг.); 4) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).

Аргументировано, что на современном этапе недостатками правового регулирования в данной сфере, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы, являются:

-- нестабильность, неопределенность, неупорядоченность правового регулирования разрешительной деятельности;

-- отсутствие четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений;

-- отсутствие четкого определения пределов подзаконного регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности;

-- отсутствие унифицированного порядка осуществления конкретных форм разрешительной деятельности;

-- отсутствие единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы.

В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора, выявления путей его совершенствования исследованы и систематизированы типичные нарушения законов о разрешительной системе, к числу которых можно отнести (в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора):

-- нарушения законов, допускаемые реализующими нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка и др.);

-- нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);

-- нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

Сформулировано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы), деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.

Разработаны теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - а нового приоритетного направления прокурорского надзора, выделение которого среди других направлений надзора обусловлено спецификой общественных отношений, возникающих при осуществлении разрешительной системы, урегулированных разветвленным массивом законодательных норм, регламентирующих предмет надзора и правовой статус участников разрешительной системы (объектов надзора), а правозащитные аспекты определяются необходимостью укрепления законности в ходе реализации правообеспечительного потенциала разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) - с другой. Обозначены факторы актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Научно обосновано особое значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения правонарушений и противодействия коррупции, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие разрешительный порядок осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которых способствует совершению широкого круга правонарушений, и объектов надзора - органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого недостатками в правовом регулировании, что определило потребность разработки автором предложений по распространению сферы проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, дополнению законодательно установленного круга основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и установлению административной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.

Доказана необходимость совершенствования порядка участия прокуроров на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях и оптимизации статистического учета результатов их работы на основе разработанных автором научных положений об использовании прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий, имеющих важное значение для правового и организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом соотношения прокурорского надзора и административного преследования), что обусловило формулирование соответствующих предложений.

Разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в части:

-- конкретизации правового регулирования компетенции прокуроров, предмета и объектов надзора;

-- процессуализации надзора (включая оптимизацию правового регулирования порядка проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами путем закрепления в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) - объектов прокурорского надзора);

-- формирования методического сопровождения надзора путем подготовки информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора»), формирования алгоритма прокурорских проверок и др.;

-- оптимизации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.

Разработаны научно обоснованные рекомендации по оптимизации определяющего предмет прокурорского надзора на данном направлении законодательства о разрешительной системе, включающего: исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства для формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты; исключение неопределенности толкования нормативных правовых актов; обеспечение четкости понятийного аппарата в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков.

Разработаны в авторской редакции в порядке de lege ferenda:

-- предложения по внесению изменений и дополнений: в ст. ст. 3, 21, 22, 25, 54, главу 1 раздела III Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 14.1, 19.20, 14.1.1, 25.11, 27.1, 28.1, 23.1, 30.12, главу 19 КоАП РФ, Трудовой Кодекс Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ст. 32 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;

-- проекты: модельного закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»; структуры Федерального закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»; приказов Генерального прокурора Российской Федерации: «О внесении изменений и дополнений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.10.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции (в редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2012 № 39)».

Теоретическое и практическое значение результатов исследования.

Результаты исследования проблем разрешительной системы и обеспечения законности в сфере ее осуществления средствами прокурорского надзора позволили приумножить научные знания о разрешительной системе (включая формулирование понятий разрешительной системы и разрешительной деятельности, определение круга ее форм) и о прокурорском надзоре. Намеченный вектор исследований может быть использован для дальнейшего поиска научных решений о приоритетных направлениях прокурорского надзора за исполнением законов (прежде всего, в сфере государственного управления), служить основой для изучения проблем обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора, а также последующего более детального исследования проблематики разрешительной системы.

Сформулированные выводы, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для совершенствования деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов. Проведенное исследование представляет интерес с позиции организации методического сопровождения их работы, повышения квалификации прокуроров, а также преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения апробированы автором в системе повышения квалификации прокурорских работников; в процессе обучения аспирантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации; путем подготовки правовых мнений и методических материалов, проведения обобщений, реализации иной научно-исследовательской и научно-методической работы; при осуществлении научного руководства аспирантами и соискателями по специальности 12.00.11; в ходе участия в работе научных собраний: «круглых столов», конференций (в том числе 11 международных конференций), посвященных проблемам российского права, за период с 2005 по 2013 г.

Результаты проведенного исследования использованы при разработке информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора») Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных трудах автора за период с 2003 по 2014 г. В частности, по теме диссертации автором опубликованы 5 монографий (из них 1 - в соавторстве), 50 иных научных работ (из них 24 опубликованы в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России). Теоретические положения и практические рекомендации, опубликованные соискателем, используются в учебном процессе факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, юридического факультета, Санкт-Петербургского юридического института, Иркутского юридического института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также ряда учреждений высшего образования.

Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ряда прокуратур субъектов Российской Федерации, аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, 20 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

разрешительный система прокурорский надзор

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость, результаты апробации диссертационного исследования.

Глава 1 - «Теоретико-правовые основы обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы» -- включает три параграфа.

Первый параграф - «Теоретические основы разрешительной системы:

понятие, административно-правовой механизм, обеспечение законности». Логика исследования проблем прокурорского надзора предполагает необходимость использования в качестве фундамента общетеоретических посылок, позволяющих уяснить характер и содержание правоотношений, возникающих с участием прокурора в сфере осуществления разрешительной системы, учесть их специфику. Основным ориентиром здесь является нацеленность прокурорской деятельности на обеспечение законности.

Субъекты права (участники разрешительной системы) вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности, предварительного и последующего контроля (надзора), с одной стороны, и получения таких разрешений - с другой.

Поскольку отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями субъектам. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, лежит в плоскости волеизъявления невластных субъектов, представляя собой юридический факт, связанный с подачей заинтересованным лицом соответствующего заявления. При этом заинтересованные в получении разрешения физические и юридические лица субъектам функциональной власти организационно не подчинены.

Круг властных участников разрешительной системы не ограничен органами исполнительной власти (их должностными лицами), что определяет специфику субъектного состава разрешительной деятельности. Помимо органов исполнительной власти (их должностных лиц) в осуществлении властных полномочий по предоставлению разрешений и контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы задействованы иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации: юридические лица различных организационно-правовых форм (например, государственные корпорации, саморегулируемые организации, государственные и муниципальные учреждения).

Воплощая законность как общий принцип организации современного демократического государства, разрешительная система, являясь элементом государственного управления, осуществляется путем основанной на законах (подзаконной) реализации уполномоченными органами (организациями, должностными лицами) законодательных и иных нормативных правовых актов в различных сферах общественной жизни.

Вследствие необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина всеми властными участниками разрешительной системы и четкого разграничения форм разрешительной деятельности как однородного по своему характеру и правовым последствиям комплекса действий наделенных властными полномочиями субъектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы, использование понятий «разрешительная система» и «лицензионно-разрешительная система» в качестве тождественных в настоящее время не является приемлемым.

К основным формам разрешительной деятельности в Российской Федерации автор относит: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификацию, предоставление допуска, аттестацию, аккредитацию, квотирование, регистрацию. При этом проведенным исследованием выявлены иные («атипичные») формы разрешительной деятельности, широко применяемые в практике правового регулирования, упорядоченность среди которых отсутствует. Вместе с тем, вопрос о видах разрешений и формах разрешительной системы, являясь одним из наиболее сложных в доктрине, требует дальнейшего исследования.

До настоящего времени единого понимания существа и содержания разрешительной системы (разрешительных «функций», «полномочий», «деятельности», «порядка», «политики» и иных однородных явлений) не достигнуто. В результате проведенного исследования диссертантом сформулировано определение разрешительной системы, выделены ее характерные черты, раскрыт административно-правовой механизм ее осуществления, а также обозначены направления дальнейшего теоретического изучения соответствующего института.

Во втором параграфе - «Генезис формирования законодательства о разрешительной системе» - показано, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917-1991 гг.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (1991-1998 гг.); 4) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).

В частности, примеры использования разрешений отечественной практикой публичного управления имелись еще в Древней Руси. Разрешительная деятельность осуществлялась государственными органами и должностными лицами на протяжении длительного периода, в различных сферах общественной жизни, что обусловливает глубокие традиции современной разрешительной системы. При этом характер и формы разрешительной деятельности, виды разрешений изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социально-экономической формации, политического режима и других факторов. В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, сложностью и отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур и др.

В третьем параграфе - «Современное состояние законодательства разрешительной системе» - констатируется, что законодательство о разрешительной системе в Российской Федерации представляет собой сложную совокупность законодательных актов, регламентирующих однородные общественные отношения. Законодательная регламентация разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань федеральных законов, регулирующих общественные отношения в различных отраслях российского права. Однако отсутствие единообразия в проявлениях разрешительной системы находит отражение в разобщенности законодательной терминологии.

Одной из проблем в данном контексте является сложность разграничения различных форм разрешительной деятельности, а также разрешительного и уведомительного режима, определение соотношения соответствующих понятий. Такое положение, безусловно, способствует нарушениям законов. Нередко установленный законодательством уведомительный порядок регистрации необоснованно подменяется разрешительным. Характерным примером этого служит негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий и регистрации граждан по месту жительства.

На практике разрешительная деятельность не ограничивается основными формами, имеет значительно более многогранный характер и реализуется путем «предоставления права», «включения в реестр», «удостоверения» и иных «атипичных» проявлений. Нередко разрешительными по существу являются полномочия, не имеющие соответствующего наименования. Сделать вывод о разрешительном характере такой деятельности можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и правоприменения. Фактически существующее законодательство изобилует различными подходами к разрешительной деятельности: ее понятию, формам, степени воздействия на невластных участников, влиянию на их правовой статус и т.п.

В частности, лицензирование, нормативно позиционируемое в качестве «самого формализованного и наиболее жесткого механизма государственного регулирования, связанного с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности»6, на практике намного мягче многих других форм разрешительной деятельности (например, по критерию возможности применения разрешительным органом к невластным субъектам разрешительной системы внесудебных оперативных мер воздействия: аннулирования (отзыва) разрешения, приостановления его действия и т.п.). Принципиальная разница между предоставлением разрешений и лицензированием в России отсутствует. Одновременное использование понятий «лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение» (когда определение лицензии раскрывается через понятие «разрешение» и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение - «лицензия»), отсутствие четкого разделения этих режимов размывает границы между ними и создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов. Тогда как государственная политика, направленная на повышение эффективности государственного управления, ликвидацию административных барьеров, совершенствование предоставления государственных и муниципальных услуг, противодействия коррупции в разрешительной сфере исходит из необходимости устранения недостатков прежде всего лицензирования, что не отвечает потребностям укрепления законности. С этим выводом согласуется опыт иных государств-участников СНГ.7