Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

Глава 2 - «Социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы»

- включает четыре параграфа.

В первом параграфе - «Возникновение, становление и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»

- автором исследованы наиболее важные периоды становления и развития прокуратуры в целях уяснения объективных закономерностей, характерных особенностей и существа прокурорско-надзорной деятельности по обеспечению законности осуществления разрешительной системы, степени обусловленности содержания политической, социальной, экономической и иной конкретной обстановкой.

Прокуратура была учреждена Петром I в 1722 г. в числе иных мер, направленных на обеспечение законности в сфере государственного управления, и с этого момента обеспечение законности в этой сфере всегда являлось неотъемлемым элементом деятельности отечественной прокуратуры.

Ограничение полномочий прокуроров «делами судебного ведомства» в результате Судебной реформы 1864 г. послужило началом реализации новой формы прокурорской деятельности - участия прокуроров на правах членов в различных губернских присутствиях (по питейным делам, фабричным, горнозаводским, городским и т.п.), функциональная характеристика которых отличалась значительным объемом не только правотворческих, административно-распорядительных и разрешительных, но и надзорных полномочий. Например, по мнению С.А. Корфа, чей фундаментальный труд «Административная юстиция в России» содержал подробную историко-правовую характеристику деятельности присутствий, самой существенной обязанностью губернских крестьянских присутствий (в состав которых также входили прокуроры) по законодательству 1889 г. являлся «общий надзор за правильностью действий земских начальников».

В советский период основным объектом прокурорского внимания и реагирования на рассматриваемом направлении (сообразно содержанию и структуре разрешительной системы того времени) являлись органы милиции, к основным формам административной деятельности которых относилась выдача разрешений, характеризующаяся конкретными задачами, спецификой административно-правовой регламентации, однородностью действий сотрудников милиции.

Последующее кардинальное преобразование политического и экономического строя страны, резкое расширение сферы применения разрешительного метода регулирования экономики, реорганизация государственного механизма, нарастание социальных проблем предопределили изменение предмета прокурорского надзора. Востребованным стал надзор за исполнением широкого круга законодательных актов, регламентирующих осуществление разрешительной системы.

Во втором параграфе - Современное состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - показано, что прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - это комплексный правозащитный институт, посредством которого обеспечивается соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, порядок реализации которых закреплен в законодательном порядке.

В настоящее время негативная, по имеющимся данным, характеристика состояния законности на различных участках осуществления разрешительной системы ставит в разряд ключевых проблем развитие правоохраны в этом направлении. Исследования общественного мнения, оценки правоохранительными органами и экспертами степени пораженности коррупцией отдельных сфер общественных отношений свидетельствуют, что деятельность различных органов, обладающих разрешительными полномочиями, признается в качестве зоны повышенной коррупционной активности. Характерное для российской экономики распространение административных барьеров препятствует формированию и реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, ущемляет свободу экономической деятельности. Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению разрешительной системы создает условия для развития неблагоприятных социальных последствий.

При этом в числе факторов, оказывающих негативное влияние на состояние законности в этой сфере, - правовой нигилизм, правовая неграмотность населения. Так, в ходе проведенного с участием автора в 2014 г. опроса 1500 граждан по вопросам разрешительного регулирования предпринимательской деятельности установлено, что треть респондентов никогда не выясняет наличие лицензии, разрешения на предпринимательскую деятельность у частной фирмы, компании, если собирается воспользоваться ее услугами. Более трети опрошенных граждан без осуждения относятся к предпринимателям, которые работают без лицензий, без официального разрешения на ведение бизнеса. Даже зная о том, что субъект предпринимательства не имеет необходимого разрешения на осуществление соответствующей деятельности, значительная доля опрошенных не перестанет пользоваться его услугами. Например, на вопрос: «А если Вы узнаете, что стоматолог, у которого Вы обычно лечите зубы, не имеет лицензии, Вы перестанете лечить у него зубы или нет?» - «не перестану» - ответило более трети респондентов.

Вместе с тем анализ состояния законности затрудняет отсутствие единого статистического учета нарушений законов о разрешительной системе и мониторинга разрешительной деятельности, что снижает эффективность внутренней организации правоприменительной деятельности и укрепления законности в рассматриваемой сфере. Необходимые для этого статистические показатели не выработаны. Несмотря на прогрессивный характер и значительный вклад в обеспечение законности общефедерального мониторинга эффективности лицензирования, осуществляемая на этом направлении работа не охватывает иных форм разрешительной деятельности.

В третьем параграфе - «Типичные нарушения законов о разрешительной системе как индикатор состояния законности» - систематизированы наиболее характерные и распространенные нарушения законов в рассматриваемой сфере.

Типичные нарушения законов сгруппированы в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора:

-- нарушения законов, допускаемые реализующими нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка; издание актов, создающих административные барьеры для невластных субъектов разрешительной системы);

-- нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);

-- нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

В четвертом параграфе - «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы» - показано, что предназначение, статутную характеристику и взаимоотношения органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора), функционирующих в рамках исполнительной власти и связанных с непосредственным обеспечением осуществления разрешительной системы, определяет специфика правового статуса прокуратуры, целей ее деятельности и сущности прокурорского надзора. Прокурорский надзор, являясь ядром правоохранительной деятельности, в силу своего универсального характера (отражающего его сущность и социальное предназначение) и функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов представляет собой особую гарантию законности разрешительной системы. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых государственными органами, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

Диссертантом исследованы особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе органами и должностными лицами, определенными в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», отграничивающие его от государственного контроля (надзора) в этой сфере (в том числе на примере соотношения прокурорского надзора и лицензионного контроля).

Вместе с тем имеющаяся тенденция использования прокурорского надзора в качестве альтернативы созданию механизма вневедомственного контроля способствует нивелированию специфического положения прокуратуры системе государственных органов, размыванию границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором), в систему которого прокуратура не входит.

Глава 3 - «Содержание прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: теоретические и прикладные аспекты» -- включает четыре параграфа.

В первом параграфе - «Прокурорский надзор за исполнением законов разрешительной системе как новое приоритетное направление прокурорского надзора: цели и задачи» - обосновано позиционирование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве приоритетного направления прокурорского надзора.

При этом факторами актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:

-- многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;

-- формирование институциональной среды, необходимой для инновационного социально ориентированного типа развития государства с учетом конституционно-правового приоритета прав и свобод человека и гражданина и обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите;

-- повышение эффективности государственного управления, включая оптимизацию функций органов исполнительной власти, обеспечение информационной открытости органов, наделенных разрешительными полномочиями, проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы;

-- комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение их качества и доступности;

-- формирование стратегических основ противодействия коррупции;

-- формирование стратегических основ обеспечения национальной безопасности;

-- негативная характеристика состояния законности в сфере осуществления разрешительной системы;

-- недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающиеся на качестве законодательства о разрешительной системе и способствующие нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы;

-- обеспечение режима наибольшего инвестиционного благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, в том числе, путем ограничения государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, устранения избыточных разрешительных полномочий, ликвидации административных барьеров.

Цели прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - защита прав и свобод человека и гражданина в сфере осуществления разрешительной системы; обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, в том числе исключение деформирующего воздействия на законность нарушений, допускаемых в ходе нормотворческой и разрешительной деятельности поднадзорных органов (их должностных лиц); защита охраняемых законом интересов общества и государства (публичного интереса) в сфере осуществления разрешительной системы; обеспечение предупреждения нарушений законов о разрешительной системе специфическими, свойственными прокуратуре надзорными средствами.

Задачи прокурорского надзора на данном направлении: своевременное выявление и пресечение нарушений законов о разрешительной системе, причин условий, способствующих их совершению; принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов о разрешительной системе, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов, правовому воспитанию граждан и должностных лиц.

Выделены основные и вспомогательные направления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Второй параграф - «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - посвящен исследованию категории, определение которой является ключевым моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора. Диссертантом обоснована необходимость ограничения законодательными актами круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, и изменения статутного закона в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор. Предложен соответствующий проект федерального закона.

Сформулировано определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

По мнению диссертанта, требует устранения внутренняя несогласованность норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с позиции самостоятельного значения обеспечения соблюдения фундаментальных конституционных норм, что, безусловно, отвечает доктринально обоснованному статусу прокуратуры как органа конституционного надзора10. С учетом этого предложено дополнить обозначенный в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора указанием на соответствие Конституции Российской Федерации правовых актов, издаваемых перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами и должностными лицами. Разработан соответствующий проект федерального закона.

Кроме того, на основе вывода о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, затрагивающие различные аспекты разрешительной сферы, входят в предмет прокурорского надзора, предложено дополнение ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, общепризнанными принципами и нормами международного права; ст. 32 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплением роли Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров выполнении международных договоров Российской Федерации. Разработан соответствующий проект федерального закона.

В третьем параграфе - «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - в целях обобщения имеющихся познаний об объектах рассматриваемого направления прокурорского надзора, углубления и конкретизации его содержания, обеспечения целенаправленности прокурорских проверок и рационализации организации надзора диссертантом проведена систематизация объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе.

Несмотря на широкое привлечение коммерческих и некоммерческих организаций к обеспечению реализации властного компонента разрешительной системы, в настоящее время рамки объектного состава прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе построены на основе восприятия традиционной для отечественной правовой системы классификации субъектов права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации. В связи с этим возможным для осмысления происходящих изменений и реализации целей прокурорского надзора, на взгляд диссертанта, является обращение к широко обсуждаемой в науке теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.

Под субъектом прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом современного определения этого термина) понимается прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий пределах своей компетенции. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней.

В четвертом параграфе - «Органы исполнительной власти - объекты прокурорского надзора» - исследованы особенности наиболее обширной категории властных участников разрешительной системы в прокурорско-надзорных правоотношениях.

Одно из направлений проводимой в государстве административной реформы - принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Функциями по контролю и надзору по общему правилу наделены федеральные службы, которыми выполняется наибольший объем разрешительной деятельности. Вместе с тем на практике разрешительные полномочия реализуются федеральными министерствами, федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере оказывают недостатки правового регулирования компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации: нестабильность и неопределенность компетенции по осуществлению разрешительных процедур, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности, что обусловливает необходимость принятия прокурорами мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.

Глава 4 - «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - включает три параграфа.

Первый параграф - «Прокурорский надзор за исполнением законов

В разрешительной системе - направление предупреждения правонарушений».

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений на осуществление деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению широкого круга правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов (в том числе федеральных законов: от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», от 8.01.1998 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 22.11.1995 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 29.12.2006 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.) имеет особое значение для предупреждения правонарушений путем воздействия на их причины и условия.

Вследствие нацеленности разрешительной системы на обеспечение безопасности прокурорский надзор в этой сфере направлен на предупреждение самых различных противоправных проявлений (включая коррупцию, торговлю людьми, незаконный оборот наркотических средств и оружия, незаконную миграцию, экологические правонарушения), что требует выработки соответствующих методических подходов и закрепления их в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. В связи с этим автором предложен проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации.

Второй параграф - «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - направление защиты публичного интереса» - посвящен отражению соответствующих особенностей прокурорского надзора на данном направлении. Учет баланса частного и публичного интереса является исходной точкой обоснованности введения разрешительных режимов и замены их иными механизмами государственного регулирования общественных отношений. Отсутствие оптимального сочетания частных и публичных интересов в разрешительной сфере может привести к ухудшению состояния законности, способствовать ущемлению прав и свобод человека и гражданина.

Реализация публичного интереса является необходимым элементом прокурорско-надзорной деятельности, остро востребованным обществом. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, в то же время направлен на защиту прав иных граждан, охраняемых законами интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, обеспечивает защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствует устранению угроз безопасности в целом.

Однако в арбитражном процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя не в полной мере получила законодательное закрепление. Умаление полномочий прокурора по инициации судебного отстаивания публичных дел усложняет реализацию возложенных на прокуратуру задач.

В третьем параграфе - «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - направление противодействия коррупции» - исследованы основы антикоррупционной деятельности прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия, вызванной спецификой разрешительной деятельности; значительной интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями. Результаты исследований социальной архитектоники коррупционных отношений позволяют считать разрешение одним из главных инструментов коррупции. Распространению коррупции способствуют особенности правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, и условия ее осуществления.

Изменения государственной антикоррупционной политики позволили более четко закрепить роль прокуратуры в механизме противодействия коррупции (прежде всего, в сфере лицензирования), что способствовало формированию методической основы соответствующего направления прокурорского надзора. Вместе с тем, на наш взгляд, приоритетом в организации противодействия коррупции должна являться сфера разрешительной деятельности в целом (с учетом особенностей отечественного законодательства: отсутствия четкого разграничения между различными формами разрешительной деятельности). В настоящее время соответствующая приоритезация не имеет однозначного отражения в законах как федерального, так и регионального уровня. Число выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось, что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.

Необходимо повышение качества правовой основы противодействия коррупции в разрешительной сфере в рамках перехода к «следующему этапу антикоррупционной политики - системному»11. В результате исследования обоснованы предложения по распространению проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности с внесением соответствующих изменений в п. 22 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», включению совершенствования разрешительной системы (в том числе введения единых антикоррупционных стандартов для всех форм разрешительной деятельности) в круг предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и дополнению КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур. Предложены соответствующие проекты двух федеральных законов и приказа Генерального прокурора Российской Федерации, обозначены пути совершенствования ведомственной системы статистического наблюдения.

Глава 5 - «Теоретические и прикладные проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»

- содержит три параграфа.

первом параграфе - «Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе» - определена сущность прокурорской компетенции, опосредующей роль и место прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного закрепления возложенного на нее объема публичных функций.

Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе - это определенная федеральными законами мера его должного и возможного поведения по обеспечению соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнения действующих на территории Российской Федерации законодательных актов в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере осуществления разрешительной системы.

По мнению автора, использование отдельной правовой модели «пределов прокурорского надзора», имеющей неопределенное содержание, является нецелесообразным в практике правового регулирования и прокурорского надзора в связи с необходимостью формулирования и правового закрепления каждого из ее элементов. Более верным с позиции исследования статуса прокурора являлось бы использование теоретико-правовой дефиниции «пределы компетенции» прокурора (основным элементом которой являются его полномочия), позволяющей охарактеризовать специфику круга публичных дел, реализация которых возложена на органы прокуратуры. В данном контексте, на наш взгляд, требуется обеспечить унификацию терминологии, что способствовало бы более четкому уяснению и толкованию компетенционных норм, формированию единого правового поля деятельности прокуратуры и иных государственных органов.

В целях устранения недостатков формально-юридического закрепления в статутном законе компетенции прокуроров (как правового средства), препятствующих эффективной реализации ими своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, предложено разграничить права и обязанности прокуроров, имеющие различное правовое содержание (разработаны соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), в целом унифицировать правовые нормы, регулирующие их компетенцию.

Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Между тем практики применения соответствующих полномочий прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте ст. 52 АПК РФ является дискуссионным.

Во втором параграфе - «Выявление прокурором нарушений законов о разрешительной системе» - обозначены такие проблемы как: отсутствие достаточной процессуализации прокурорско-надзорных мероприятий и закрепления в законодательстве четкого механизма доступа прокуроров к охраняемой законом тайне; несовершенство правовой регламентации взаимодействия прокуратуры с иными органами публичной власти; отсутствие четкого разграничения компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора) по проведению проверок исполнения законов. Предложен базовый алгоритм проведения прокурорских проверок исполнения законов при осуществлении разрешительных процедур.

Изучение диссертантом федеральных законов и ведомственных нормативных правовых актов (административных регламентов) о деятельности органов публичной власти - объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - показало, что на федеральном уровне закреплены различные подходы к регулированию вопросов взаимодействия их с прокуратурой. В частности, существенно различаются нормативно закрепленные основания направления материалов в прокуратуру, тогда как потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере осуществления разрешительной системы.

По мнению диссертанта, в настоящее время неопределенность п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» способствует дублированию прокуратурой деятельности органов государственного контроля (надзора). Недопустимость выполнения прокурором функции отраслевого (видового) государственного контроля (надзора) путем проведения проверок первичных сообщений о нарушениях законов (без направления соответствующей информации уполномоченному государственному органу) требует четких законодательных гарантий. Исходя из природы прокурорских функций, прокурору присуща инициатива в выборе вопросов и определении задач, подлежащих разрешению в рамках компетенции. Это диктует высокий уровень его усмотрения, необходимым элементом которого является правильно понятый публичный интерес и соотношение с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Важнейшее условие обеспечения законности при этом - четкое законодательное закрепление полномочий прокурора по выявлению нарушений законов, конкретизация форм и оснований прокурорского усмотрения.

В третьем параграфе - «Применение прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе» - диссертантом обозначен ряд проблем применения конкретных мер реагирования, предложены пути их устранения. К числу таких проблем относится, например, реализация прокурором административного преследования (которое, по мнению диссертанта, можно понимать в качестве процессуальной деятельности, осуществляемой уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения) в сфере осуществления разрешительной системы. Наибольший удельный вес в общем массиве применяемых прокурорами мер реагирования на нарушения законов о лицензировании имеет использование полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению исков (заявлений) в суд общей юрисдикции (арбитражный суд). Причем указанное соотношение остается стабильным на протяжении последних пяти лет. Административные правонарушения в сфере разрешительной системы предусмотрены подавляющим числом глав Особенной части (разд. II) КоАП РФ (15 из 17). За последние годы реализация административной ответственности приобретает все более существенное значение в рамках обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы, а использование прокурором потенциала административного преследования - среди его полномочий.

Автор анализирует сферу процессуальной деятельности прокурора по административному преследованию и круг конкретных охваченных ею полномочий, закрепленных КоАП РФ, соотношение и взаимосвязь осуществляемого прокурором административного преследования и реализации надзорной функции. Отсутствие четкого разграничения соответствующих полномочий прокурора как в теории, так и в законодательстве, является одним из наиболее важных концептуальных вопросов прокурорской деятельности.

Проведенным исследованием установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами в отношении хозяйствующих субъектов - юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц. По мнению диссертанта, необходима оптимизация порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях с учетом теоретически доказанной необходимости упрочения его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции12. Предложен комплекс направлений совершенствования порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях и статистического учета результатов работы прокуроров. В частности, на взгляд диссертанта, требуется расширение компетенции прокурора путем предоставления ему полномочий по вынесению постановления об отмене незаконно примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов. Сходные нормы закреплены законодательством об административных правонарушениях и о прокуратуре других государств-участников СНГ (Республики Казахстан и Республики Беларусь). Автором подготовлены проекты двух федеральных законов и приказа Генерального прокурора Российской Федерации.

Глава 6 - «Совершенствование правовых основ и механизма прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»

- состоит их трех параграфов.

первом параграфе - «Совершенствование правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - показаны направления оптимизации правового регулирования прокурорской деятельности и ее организации на рассматриваемом направлении.

На взгляд диссертанта, необходимо подвергнуть научно обоснованной систематизации весь массив нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление надзора, в целях последующего устранения коллизий и пробелов, унификации законодательства. Речь здесь можно вести, в частности, о нивелировании неоправданной дифференциации (излишнего дробления правового регулирования) при закреплении Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами компетенции прокуроров, конкретизации правового регулирования ее элементов. Приемлемым вариантом изменения редакции ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего определения круга объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом тенденции делегирования публично-правовых полномочий негосударственным образованиям, отсутствия единства в определении перечня властных субъектов разрешительной системы) являлось бы формулирование данной статьи посредством использования теоретической конструкции «государственный орган» и «орган, организация, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями» на основе апробированных законодателем подходов, а также прямое закрепление индивидуальных предпринимателей в числе объектов прокурорского надзора за исполнением законов. Предложены конкретные направления совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (его процессуализации), в том числе в части планирования работы прокуроров, организации прокурорских проверок исполнения законов, понятийного аппарата, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами и организациями при осуществлении прокурорского надзора, его методического сопровождения, статистического учета и отчетности. Предложены проекты федерального закона и приказов Генерального прокурора Российской Федерации.

Второй параграф - «Совершенствование законодательства о разрешительной системе» - отражает позицию автора о необходимости разработки четкой идеологии, должной правовой доктрины развития разрешительной системы, адекватной потребностям обеспечения законности, реальным российским условиям и интересам построения правового социального государства, отсутствие которой влияет на состояние законности. Положения соответствующих теоретико-политических документов, имеющие для правоприменителей методологический, доктринальный характер и содержащие совокупность одобренных идей и представлений о путях, формах, средствах и методах развития разрешительной системы, являлись бы долговременной стратегической основой для системной реализации законодательных актов и деятельности правоохранительных органов (включая прокуратуру) по укреплению законности в сфере ее осуществления. В связи с этим требуется разработка и принятие Концепции развития разрешительной системы в Российской Федерации, которая будет являться основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере разрешительной системы и основу для конструктивного взаимодействия в этой сфере органов публичной власти, институтов гражданского общества, невластных субъектов разрешительной системы.

В рамках дальнейшего совершенствования разрешительной системы представляется необходимым:

-- путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные аспекты осуществления разрешительной деятельности, исчерпывающим образом выявить все виды применяемых разрешений, недостатки (коллизии, пробелы) законодательства в целях выявления реального объема разрешительной системы в Российской Федерации, структуры и внутренних связей, формирования единого правового пространства ее функционирования;

-- исключить неопределенность толкования отдельных положений нормативных правовых актов, добиваясь максимальной четкости понятийного аппарата в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения органов, наделенных разрешительными полномочиями, снижения коррупционных рисков;

-- более детально разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию разрешительной деятельности;

-- преодолеть слабую прогностическую оценку последствий (в том числе, для состояния законности) принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов о разрешительной системе, обеспечить гармонизацию разрешительного законодательства;

-- нормативно обеспечить межведомственную координацию всех задействованных в осуществлении разрешительной системы и обеспечивающих осуществление органов и организаций, их взаимодействия с институтами гражданского общества для наиболее полной реализации целей и задач разрешительной системы;

-- обозначить научно обоснованный комплекс мер, направленных на обеспечение социальной обусловленности законодательства о разрешительной системе (его соответствия, адекватности регулируемым общественным отношениям).

С одной стороны, безусловна актуальность скорейшей отмены неоправданного разрешительного регулирования отдельных видов деятельности с позиции необходимости достижения оптимального сочетания разрешительного и дозволительного порядка правового регулирования применительно к конкретным сферам общественных отношений. В целях наибольшей эффективности реализации социально позитивного потенциала разрешительной системы в определенных случаях требуется перенос акцентов регулирования на общедозволительные начала и, сообразно этому, ограничение разрешительного порядка объективно установленными пределами.

С другой стороны, нельзя не учитывать необходимость сохранения и даже введения разрешительного порядка для тех видов деятельности, которые, исходя из четко обозначенных публичных интересов, требуют применения именно такого способа государственного регулирования.

Требуется законодательное уточнение содержания разрешительной деятельности, исчерпывающая регламентация ее процедурных основ, установление четкого перечня видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, обеспечивающих разрешительную систему, закрепление полной прозрачности управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательства и иных невластных субъектов разрешительной системы посредством установления исчерпывающего круга необходимых документов, представляемых для выдачи разрешений, с указанием конкретных сроков.

Необходимо обеспечить терминологическое единство и смысловую точность норм в рамках регулирования не только конкретных федеральных законов, но и всей совокупности нормативных правовых актов, с помощью которых осуществляется регламентация разрешительной системы, в целях их одинакового восприятия и единообразного толкования, учитывая роль системной сбалансированности законодательной структуры для правоприменительной деятельности. В частности, необходимо нормативное (законодательное) упорядочение форм разрешительной деятельности, унификация соответствующей терминологии.

Требуется дальнейшая унификация и кодификация законодательства, результатом которой могло бы явиться создание комплексных законодательных актов, регламентирующих правовую основу осуществления разрешительной системы (например, по отраслевому принципу), концептуальные направления ее развития, отсутствие которых в настоящее время, на наш взгляд, препятствует укреплению законности. Структура одного из них - базового федерального закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности» - разработана автором.

В третьем параграфе - «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средство укрепления законности в сфере государственного управления», логически завершающем проведенное исследование, в частности, отмечена необходимость обеспечения прокуратурой единого правового пространства разрешительной системы с учетом трансформации принципа приоритета прав человека в принцип верховенства правового закона в рамках конституционной позитивации естественных (прирожденных и неотчуждаемых) прав человека13, в связи с чем при осуществлении прокурорского надзора за соответствием законам нормативных правовых актов о разрешительной системе в качестве правового стандарта и критерия оценки их правового (неправового) характера необходимо воспринимать положения о правах и свободах человека, закрепленные в Конституции Российской Федерации, имеющие общерегулятивное значение для правовой системы.

Требуется принятие прокуратурой комплексных мер, направленных на укрепление состояния законности в части соблюдения властными субъектами разрешительной системы требований законов к обеспечению открытости своей деятельности, организации размещения для всеобщего сведения информации, имеющей статус общественного достояния.

В целях надлежащей организации надзора предложено дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением, обязывающим государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) - объектов прокурорского надзора (подготовлен соответствующий проект федерального закона).

Требуется действенная организация правового воспитания должностных лиц, задействованных в осуществлении разрешительной системы в сочетании с надзорной деятельностью для профилактики правонарушений в разрешительной сфере (в первую очередь, коррупционных проявлений). Тематическая направленность и планирование работы по пропаганде права на этом направлении должны учитывать выявленные недостатки правового регулирования разрешительной системы.

В ходе осуществления надзорных мероприятий при выявлении обстоятельств, способствующих нарушениям законов в разрешительной системе, необходимо учитывать, что превратное понимание должностными лицами интересов службы, реализация ими узковедомственных интересов при осуществлении разрешительных полномочий противопоставляет их публичным интересам и негативно сказывается на частных интересах, что требует адекватного реагирования прокуратуры (в рамках компетенции). Особое значение для обеспечения баланса интересов имеет выявление средствами прокурорского надзора фактов несоблюдения конституционного запрета на издание представительными (законодательными) органами власти субъектов Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина путем использования разрешительного режима. Устранение прокуратурой таких нарушений будет способствовать оптимальному согласованию общего блага и частных интересов в реализуемые через правоотношения нормы закона, эффективному функционированию закона, а значит, - укреплению законности. При этом организация прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе уже в настоящее время должна учитывать необходимость решения «главной конституционной проблемы для государства»14 - разрешения противоречия между обязанностью органов государственного контроля (надзора) и правоохранительных органов гарантировать права и свободы человека и гражданина и необходимостью обеспечивать национальную безопасность.

В заключении в обобщенном виде кратко сформулированы полученные в ходе исследования выводы и предложения.

СПИСОК РАБОТ АВТОРА, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства сфере лицензирования: вопросы теории и практики [Текст] / Н.В. Субанова. -- М.: Юриспруденция, 2010. -- 10,2 п. л.

2. Субанова, Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль [Текст] / Н.В. Субанова. -- М.: Статут, 2011. -- 14,6 п. л.

3. Субанова, Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти [Текст] / Н.В. Субанова. -- М.: Юриспруденция, 2012. -- 15,3 п. л.

4. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации [Текст] / Н.В. Субанова. -- М.: Юрлитинформ, 2012. -- 21,2 п. л.

5. Субанова, Н.В. Лицензионный контроль /Правовое регулирование государственного контроля [Текст] / Н.В. Субанова: моногр. /отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. -- М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Анкил, 2012. -- Лично автора -- 1 п. л.

6. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2004. -- № 3. -- 0,3 п. л.

7. Субанова, Н.В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением лицензионного законодательства в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. -- 2004. -- № 1. -- 0,5 п. л.

8. Субанова, Н.В. Недостатки правового регулирования государственного управления как фактор состояния законности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. -- 2009. -- № 5 (13). -- 0,6 п. л.

9. Субанова, Н.В. Вопросы правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. -- 2009. -- № 4 (12). -- 0,7 п. л.

10. Субанова, Н.В. Административно-деликтная статистика и работа органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2010. -- № 3. -- 0,4 п. л.

11. Субанова, Н.В. Административно-правовая статистика [Текст] /Н.В. Субанова // Уголовное право. -- № 6. -- 2009. -- 0,5 п. л.

12. Субанова, Н.В. Оборот пиротехнических изделий [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2010. -- № 6. -- 0,5 п. л.

13. Субанова, Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и муниципальное право. -- 2010. -- № 11 (35). -- 0,8 п. л.

14. Субанова, Н.В. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере административных правонарушений [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. -- № 2 (16). -- 2010. -- 0,6 п.л.

15. Субанова, Н.В. Безлицензионная деятельность субъектов предпринимательства [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. -- 2011. --1. -- 0,6 п. л.

16. Субанова, Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2011. -- № 6.-- 0,5 п. л.

17. Субанова, Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2011. -- № 1. -- 0,3 п. л.

18. Субанова, Н.В. Правовое регулирование организации и проведения азартных игр: история и современность [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. -- 2011. -- № 12. -- 0,6 п. л.

19. Субанова, Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и муниципальное право. -- 2011. -- № 8 (44). -- 0,6 п. л.

20. Субанова, Н.В. Органы управления саморегулируемых организаций как объекты прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. -- 2011. -- № 4 (24). -- 0,7 п. л.

21. Субанова, Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России [Текст] / Н.В. Субанова // История государства и права. -- 2012. -- № 5. -- 0,5 п. л.

22. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор как средство укрепления законности в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Журн. рос. права. -- 2012. -- № 1. -- 0,5 п. л.

23. Субанова, Н.В. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в сфере экономики: история, состояние, тенденции развития [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. -- 2012. -- № 2 (28). -- 0,9 п. л.