Організаційно-правові засади судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес

Даценко Василь Миколайович

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Копан Олексій Володимирович, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю при Раді національної безпеки України, перший заступник керівника

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Грохольський Володимир Людвігович, професор кафедри інформаційно-технічного забезпечення ОВС спеціальної техніки, Одеського державного університету внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Плугатар Тетяна Анатоліївна, головний науковий співробітник відділу науково-інформаційної та редакційно-видавничої діяльності Державного науково-дослідного інституту МВС України.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сьогодні в Україні практично завершено формування основних інститутів публічної адміністрації, котрими виступають органи та інституції, що підпорядковуються політичній владі, метою діяльності яких визначено забезпечення виконання закону, а також інших публічно-управлінських функцій. Так, нині в нашій державі функціонують органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також інші суб'єкти, наділені владними управлінськими функціями.

Разом із тим, сучасний стан публічної адміністрації не відповідає європейським стандартам належного врядування. Слід зазначити, що публічна адміністрація наразі залишається: неефективною, надмірно централізованою, корупційною, відокремленою від суспільства. Отже, на часі постає питання вдосконалення публічної адміністрації з метою забезпечення її ефективного функціонування. Одним із шляхів досягнення зазначеної мети є забезпечення здійснення зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, зокрема, судового контролю.

До вересня 2005 року в Україні судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації забезпечували суди загальної юрисдикції та спеціалізовані господарські суди. Поряд з іншими справами (у яких вирішувалися спори приватно-правового характеру, кримінальні справи, справи про накладення адміністративних стягнень) судами вирішувалися питання законності рішень податкових органів про стягнення недоїмки зі сплати податків, рішень органів місцевої влади щодо розпорядження комунальною власністю, рішень Пенсійного фонду України в частині правильності нарахування та виплати пенсії тощо. Основним недоліком такого судового контролю було те, що цивільно-процесуальні та господарсько-процесуальні норми сформовані, виходячи з принципу рівності учасників судового процесу у приватних відносинах, а отже, обов'язок доказування в цих процесах покладено на кожного учасника спору. Публічно-правові спори виникають у суспільних відносинах, учасники яких перебувають у нерівних умовах, оскільки в них приватній особі протистоїть орган публічної адміністрації.

Такі обставини зумовили розвиток судового контролю над публічною адміністрацією за напрямом створення системи адміністративних судів з принципово новим підходом до вирішення спорів у публічно-правових відносинах, зокрема, покладанням на суд обов'язку вчинення всіх необхідних дій, у тому числі і з власної ініціативи, для з'ясування всіх обставин у справі і максимального захисту приватної особи.

Початок розбудови ієрархії адміністративних судів України слід відраховувати з Указу Президента України від 1 жовтня 2002 року № 889/2002, яким утворено Вищий адміністративний суд України.

На сьогодні в Україні закінчено формування системи адміністративних судів України, яка складається з місцевих адміністративних судів (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди), апеляційних адміністративних судів, Вищого адміністративного суду України, Верховного Суду України.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційної роботи стали праці вітчизняних і зарубіжних учених, зокрема В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяка, В. М. Горшеньова, Є. В. Додіна, Р. А. Калюжного, А. П. Клюшніченка, Л. В. Коваля, В. К. Колпакова, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, О. В. Копана, В. В. Копейчикова, Є. Б. Кубка, Р. О. Куйбіди, О. В. Кузьменко, Є. В. Курінного, В. М. Марчука, О. І. Миколенка, О. В. Негодченка, Л. А. Ніколаєвої, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришка, О. І. Остапенка, О. М. Пасенюка, В. Г. Перепелюка, В. П. Пєткова, О. П. Рябченко, А. О. Селіванова, В. М. Селіванова, А. К. Соловйової, В. Ф. Сіренка, В. С. Стефанюка, В. Я. Тація, М. М. Тищенка, В. В. Цвєткова, В. М. Шаповала, В. К. Шкарупи, Ю. С. Шемшученка, В. І. Шишкіна.

Віддаючи належне цим науковим напрацюванням, утім, слід наголосити на наявності низки неврегульованих питань, зокрема: проблеми завантаженості адміністративних судів; визначення юрисдикції адміністративного суду; застосування Кодексу адміністративного судочинства України, що містить у собі колізійні норми, та забезпечення участі громадськості в судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації; відсутності теоретичної концепції, у якій було б закладено перспективи правового забезпечення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації. Зазначені обставини й зумовили актуальність та вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від

22 липня 1998 року № 810/98); Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2011-2015 рр. (Постанова загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10); Концепції вдосконалення судівництва (Указ Президента України від 10 травня 2006 року № 361/2006); Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Закон України від 18 березня 2004 року № 1629-IV); Державної програми профілактики правопорушень на період до 2015 року (розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2011 року № 1911); Концепції державної політики у сфері боротьби з організованою злочинністю (Указ Президента України від 21 жовтня 2011 року № 1000/2011); Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр. (наказ МВС України від 29 липня 2010 року № 347). Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Національної академії внутрішніх справ (протокол від 29 січня 2013 року № 1) та внесена до Плану науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2013-2014 рр. Тему дисертації зареєстровано Координаційним бюро Національної академії правових наук України (№ 1102, 2013 р.).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає в поглибленні наукових знань і комплексному опрацюванні теоретичних положень судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, а також у розробленні на основі чинного законодавства України й практики його реалізації пропозицій щодо вдосконалення правових норм, які його регулюють.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- визначити правову природу публічної адміністрації та судового контролю за її діяльністю;

- проаналізувати історико-правові засади формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні;

- дослідити нормативно-правове забезпечення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні;

- вивчити наявні моделі організації судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в зарубіжних країнах;

- провести правовий аналіз питання реалізації принципу інстанційності в системі адміністративних судів;

- встановити проблеми нормативно-правового забезпечення Вищого адміністративного суду України як суб'єкта судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює його діяльність;

- дослідити проблеми завантаженості та визначення юрисдикції в адміністративних судах і запропонувати шляхи їх вирішення;

- встановити концептуальні засади участі громадськості в судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час судового контролю за органами публічної адміністрації.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Методи дослідження. При проведенні дослідження для вирішення поставлених завдань використовувались у комплексі загальнонаукові та спеціально-правові методи. Методологічну основу дисертації становить діалектичний метод наукового пізнання, який забезпечив вивчення причин виникнення та сутності судового контролю за діяльністю публічної адміністрації (підрозділи 1.1-1.3). За допомогою формально-логічного методу проаналізовано сутність досліджуваних категорій і правових явищ, їх елементно-компонентний склад, виявлено елементи правового механізму здійснення судового контролю, сформульовано понятійно-категорійний апарат (підрозділи 2.1-2.3); історичного та логічного методів - охарактеризовано передумови виникнення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, її розвиток та зміни у законодавчому регулюванні (підрозділи 1.3; 2.2; 2.3; 3.3). Порівняльно-правовий метод використано при аналізі чинного законодавства та міжнародних нормативних актів щодо судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні та в зарубіжних країнах (підрозділи 1.4; 3.1; 3.2); статистичний - при аналізі емпіричних даних та у процесі дослідження статистичного матеріалу з метою отримання математичного підґрунтя опрацювання результатів опитування, анкетування та обґрунтування висновків дисертації (підрозділи 1.4; 2.2; 2.3; 3.3); формальної логіки (аналіз та синтез, гіпотеза) - при визначенні основних напрямів наукової роботи, головних проблемних питань, ідеї та логіки дисертаційного дослідження (підрозділи 1.1; 2.1); соціологічний метод (опитування, експертних оцінок) та метод системного аналізу - при аналізі теоретичних і практичних проблем діяльності органів судового контролю за діяльністю публічної адміністрації (підрозділи 2.2; 2.3; 3.1; 3.2).

Емпіричну базу дослідження становлять: аналітичні та статистичні матеріали Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України за 2010-2013 рр.; результати анкетування 156 респондентів (суддів, помічників і консультантів суддів, адвокатів, юристів), а також матеріали 120 судових справ, розглянутих судами України у 2008-2013 рр.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у адміністративному праві і процесі системним монографічним дослідженням, що присвячене розкриттю сутності й особливостей судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні. Сформульовані положення та рекомендації дали можливість отримати систему теоретичних і практичних поглядів на стан, тенденції та перспективи розвитку цього напряму діяльності й запропонувати конкретні шляхи їх реалізації у законотворчому процесі та у практичній діяльності адміністративних судів в Україні. У дисертації обґрунтовано низку нових концептуальних положень, висновків і рекомендацій, що мають важливе теоретичне та практичне значення, зокрема:

вперше:

- сформовано механізм вирішення юрисдикційних спорів між адміністративними судами та судами інших юрисдикцій, який передбачає запровадження спеціальної процедури звернення до Верховного Суду України;

- запропоновано систематизацію нормативно-правових актів України на основі виділення формального, матеріального та організаційного аспектів судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні;

удосконалено:

- нормативно-правове забезпечення діяльності Вищого адміністративного суду України через розробку нової редакції норм Кодексу адміністративного судочинства України;

- способи подолання проблеми завантаженості адміністративних судів шляхом виділення з юрисдикції адміністративного суду соціальних справ і передачі їх на розгляд спеціально створених судів; введення процедури обов'язкового досудового врегулювання спору в сфері публічно-правових відносин; запровадження права судді адміністративного суду відмовляти у відкритті провадження у справі у випадку встановлення факту відсутності порушення права позивача у спірних правовідносинах; зменшення строку звернення до адміністративного суду;

- тлумачення змісту адміністративної юстиції як діяльності судових або квазісудових органів, яка здійснюється у визначеній процесуальній формі та направлена на вирішення конфліктів, які виникають між особою та органами публічної адміністрації під час здійснення нею владних управлінських функцій та між органами публічної адміністрації щодо вирішення компетенційних конфліктів;

дістали подальший розвиток:

- класифікація етапів становлення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, серед яких автор виділяє: 1) дореволюційний етап, який тривав до 1917 року; 2) етап формування судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в УНР, який тривав з 1917 року по 1920 рік; 3) радянський етап формування судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні з 1920 року по 1990 рік; 4) сучасний етап становлення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, який розпочався з 1991 року і триває дотепер;

- визначення публічної адміністрації як органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також суб'єктів, яких держава наділила функціями публічного управління, що здійснюють виконання публічно-управлінських функцій, метою яких є забезпечення інтересів держави і суспільства в цілому; при цьому їх діяльність характеризується підпорядкованістю закону, децентралізацією, узгодженням інтересів учасників процесу, відповідальністю суб'єкта за стан системи;

- порядок реалізації принципу інстанційності в системі адміністративних судів України шляхом формування пропозиції повернути повноваження щодо допуску справи до розгляду за винятковими обставинами Верховному Суду України;

- концептуальні засади участі громадськості в судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації, де зазначено, що її підґрунтям мають стати принципи адміністративного судочинства, передбачені Кодексом адміністративного судочинства України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дослідження впроваджено як рекомендації:

у науково-дослідній роботі - для подальшого наукового обґрунтування шляхів удосконалення механізму судового контролю за діяльністю публічної адміністрації (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 10.12.2013 р.);

у правотворчості - при опрацюванні змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України;

у правозастосовній сфері - для удосконалення адміністративних правовідносин, у яких беруть участь органи державної влади, у тому числі органи адміністративної юрисдикції та інші учасники судового контролю

(акт впровадження Вищого адміністративного суду України від 28.11.2013 р.);

у навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», а також при підготовці відповідних навчально-методичних матеріалів (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 10.12.2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації оприлюднені автором у виступах на міжнародних, всеукраїнських, регіональних науково-практичних конференціях, семінарах: «Національний та міжнародно-правовий вимір стійкого розвитку» (м. Львів, 14 липня 2012 р.); «Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку» (м. Запоріжжя, 25-26 січня 2013 р.); «Актуальні питання публічного та приватного права у контексті сучасних процесів реформування законодавства» (м. Херсон, 26-27 квітня 2013 р.); «Актуальні питання та проблеми правового регулювання суспільних відносин» (м. Дніпропетровськ, 30 квітня 2013 р.); «Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення» (м. Запоріжжя, 26-27 липня 2013 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дослідження, що сформульовані в дисертації, відображено в дванадцяти наукових публікаціях, серед яких шість статей - у виданнях, внесених МОН України до переліку наукових фахових видань з юридичних наук, і одна - у іноземному виданні, п'ять статей - у збірниках тез наукових доповідей, оприлюднених на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що містять десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (193 найменування) та одинадцяти додатків. Повний обсяг дисертації становить 253 сторінки, з них загальний обсяг тексту - 235 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації; зазначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, задачі, об'єкт, предмет, методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів; надано відомості щодо шляхів і форм їх упровадження й апробації, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретичні засади судового контролю за діяльністю публічної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття судового контролю та правова природа публічної адміністрації як об'єкта судового контролю» проаналізовано підходи вітчизняних науковців щодо визначення категорій «контроль», «судовий контроль». Наведено авторське визначення публічної адміністрації, під яким слід розуміти систему органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інших суб'єктів, які здійснюють виконання публічно-управлінських функцій з метою забезпечення інтересів держави і суспільства в цілому, при цьому їх діяльність характеризується підпорядкованістю закону, децентралізацією, узгодженням інтересів учасників процесу, відповідальністю суб'єкта за стан системи.

Встановлено, що до органів публічної адміністрації відносять органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також суб'єкти, яких держава наділила функціями публічного управління.

Досліджено, що публічна адміністрація в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування та спонукає державу до здійснення комплексної адміністративної реформи, яка має на меті вирішення завдань щодо: 1) формування стабільної та ефективної організації і діяльності виконавчої влади; 2) організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування); 3) створення системи спроможного місцевого самоврядування; 4) зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації; 5) гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству.

Одним із напрямів реформування публічної адміністрації в Україні виділяється забезпечення зовнішнього контролю. Вказується, що розбудова демократичного суспільства потребує прозорості в діяльності владних структур. Цього, зокрема, можна досягти за допомогою різних видів дієвого контролю в системі публічної адміністрації, одним з яких є судовий контроль. Зазначається, що домінуюча роль в судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації належить адміністративним судам.

У пiдрoздiлi 1.2. «Адміністративна юстиція як форма судового контролю за діяльністю публічної адміністрації» зазначено, що адміністративна юстиція як правове явище є новим для правової системи України, а тому його розуміння у вітчизняній науці склалося внаслідок аналізу досвіду зарубіжних країн світу. Аналіз досліджень українських науковців вказує на відсутність розбіжностей в розумінні основних ознак, які ідентифікують адміністративну юстицію (В. С. Стефанюк, О. В. Кузьменко, Е. Ф. Демський, О. М. Пасенюк).

Автором визначено основні ознаки адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, зокрема: адміністративна юстиція спрямована на вирішення конфліктів, що виникають між особою та органами публічної адміністрації у сфері управлінських відносин; дані конфлікти вирішуються спеціально створеними судовими або квазісудовими органами; діяльність спеціально створених органів з вирішення конфліктів здійснюється в судовій процесуальній формі. Встановлені основні ознаки дозволили виділити три відповідні аспекти адміністративної юстиції: матеріальний, організаційний та формальний. Всі три аспекти є взаємопов'язаними, однак кожен з них характеризує адміністративну юстицію в притаманний лише йому спосіб: матеріальний - її внутрішню сторону, організаційний - зовнішню, формальний - процедурну.

Запропоновано під адміністративною юстицією розуміти діяльність судових або квазісудових органів, що здійснюється у визначеній процесуальній формі та направлена на вирішення конфліктів, які виникають між особою та органами публічної адміністрації під час здійснення нею владних управлінських функцій та між органами публічної адміністрації щодо вирішення компетенційних конфліктів.

Підрозділ 1.3. «Історико-правові засади формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні» присвячений дослідженню еволюції судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні.

Встановлено, що судовий контроль за діяльністю суб'єктів владних повноважень України має тривалу історію становлення, яка розпочалася в середині ХІХ століття та триває і досі. З урахуванням особливостей його функціонування в різні періоди часу запропоновано поділити процес становлення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні на такі етапи: 1) дореволюційний етап, який тривав до 1917 року; 2) етап формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в УНР, який тривав з 1917 року по 1920 рік; 3) радянський етап формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні з 1920 року по 1990 рік; 4) сучасний етап становлення судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні, який розпочався з 1991 року і триває дотепер.

У підрозділі 1.4. «Загальна характеристика моделей організації судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в зарубіжних країнах» автор акцентує свою увагу на такі держави як Франція, Німеччина та Великобританія, що мали найбільший вплив на розвиток судового контролю за діяльністю публічної адміністрації інших країн світу.

Порівнюючи українську систему судового контролю за діяльністю публічної адміністрації з системами судового контролю за діяльністю публічної адміністрації Франції, Німеччини та Великобританії, автор дійшов висновку, що система судового контролю за діяльністю публічної адміністрації Великобританії є відмінною від української з огляду на різні концепції правових систем цих держав. У свою чергу, французька та українська системи судового контролю за діяльністю публічної адміністрації характеризуються спільністю концепцій в питанні поділу права на публічне та приватне, оскільки обидві країни належать до континентально-європейської правової системи. Однак французька система наголошує на максимальному відмежуванні діяльності виконавчої влади від нагляду судів загальної юрисдикції, що стало однією з причин формування незалежної системи судів, які здійснюють контролю за діяльністю публічної адміністрації в цій державі. При цьому ця система Франції тісно пов'язана з публічною адміністрацією, що проявляється в функціях органів судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Доведено, що найбільш схожою до системи судового контролю за діяльністю публічної адміністрації України є система судового контролю за діяльністю публічної адміністрації Німеччини. Подібність вказаних систем виражається в тому, що в обох країнах створено відокремлену вертикаль адміністративних судів. Загальні принципи судового розгляду справ у цих системах є подібними. Відмінними є деякі особливості процедури розгляду справ, зокрема, щодо подачі скарги, мотивів скарги, а також структури судів, що пов'язано із особливістю адміністративно-територіального устрою Німеччини. Головною відмінністю є наявність в німецькій системі судового контролю за діяльністю публічної адміністрації спеціалізованих судів, які розглядають обмежене коло однорідних справ.

Розділ 2 «Організаційні та правові засади контролю адміністративних судів за діяльністю публічної адміністрації в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Методологія дослідження та нормативно-правове забезпечення контролю адміністративних судів за діяльністю публічної адміністрації в Україні» використано загальнонаукові та спеціально-юридичні методи дослідження.

Автором проаналізовано нормативно-правове забезпечення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні в розрізі матеріального, організаційного та формального аспектів.

Встановлено, що для аналізу норм права, які розкривають матеріальний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, необхідним є дослідження правового статусу кожного органу державної влади, що вступає у публічно-правові відносини, та відповідних підзаконних актів (положення, статути). Наголошено, що норми, які розкривають формальний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, законодавцем систематизовано в єдиний нормативно-правовий акт - Кодекс адміністративного судочинства України. Організаційний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні послідовно розкривається в нормах Конституції України та Закону України «Про судоустрій та статус суддів».

Доведено, що, на відміну, від цих двох аспектів, норми, які розкривають матеріальний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, не носять системного характеру, а містяться в значній кількості нормативно-правових актів, що значно ускладнює розуміння даного аспекту. Це свідчить про те, що на сьогодні в Україні немає однозначного розуміння змісту, завдань, мети судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні.

Автором підсумовано, що для повного розуміння змісту матеріального аспекту судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні необхідно провести роботу з систематизації норм, які розкривають цей аспект. Така робота дасть можливість чітко окреслити сферу дії, завдання судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, межі повноважень органів судового контролю та створить необхідну платформу для наступного розвитку судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні.

У підрозділі 2.2. «Вплив принципу інстанційності на судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації в Україні» зазначено, що побудова системи адміністративних судів України здійснюється за принципом інстанційності, який передбачає право особи на перегляд рішення суду судом вищої інстанції. При цьому таке право є процесуальним, отже - не має матеріального змісту. Таким чином, керуючись принципами верховенства права, справедливості, розумності, логічності закону, законодавець для певних категорій справ встановлює винятки із загального правила перегляду справи судами апеляційної, касаційної інстанцій та Верховним Судом України. Дані положення законодавства не слід розглядати як обмеження права особи на касаційне оскарження, оскільки головною метою такого запровадження є підвищення ефективності апеляційного та касаційного судів, тобто унеможливлення оскарження в апеляційному та касаційному порядку рішень у справі, в яких таке оскарження є недоцільним.

Автором запропоновано організацію системи адміністративних судів України через призму принципу інстанційності реформувати у напрямі передачі вирішення питання про допуск справи до провадження за винятковими обставинами до повноважень Верховного Суду України (78% опитаних).

Наведено авторське визначення інстанційності як принципу організації судів з метою забезпечення процесуального права особи на перегляд рішення суду нижчого рівня судом вищого рівня. При цьому законодавець, керуючись принципами верховенства права, справедливості, розумності, логічності закону в тому чи іншому випадку, допускає можливість вилучення стадії апеляційного та касаційного перегляду в адміністративному судочинстві.

Підрозділ 2.3. «Вищий адміністративний суд України як суб'єкт судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні» присвячено дослідженню нормативно-правового забезпечення Вищого адміністративного суду України як суб'єкта судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, виявленню недоліків та внесенню розроблених автором змін.

Дисертантом зосереджено увагу на питаннях здійснення касаційного провадження в адміністративній справі (глава 2 розділу IV Кодексу адміністративного судочинства України, що складається з 28 статей). У касаційному провадженні виділено такі етапи: касаційне оскарження (статті 211, 212, 213 КАС України); вирішення питання про прийняття касаційної скарги (стаття 214 КАС України); підготовка адміністративної справи до касаційного розгляду (статті 215-219 КАС України); касаційний розгляд (статті 220, 220-1, 221, 222 КАС України); ухвалення судового рішення (статті 223-232 КАС України).

Встановлено, що норми КАС України неповною мірою забезпечують якісне здійснення Вищим адміністративним судом України касаційного провадження, оскільки містять багато прогалин, що ускладнює процес здійснення судочинства. Для їх усунення необхідно проводити роботу з виявлення проблемних питань, знаходження шляхів редагування відповідних норм та внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України. Наголошено, що перспективи подальших досліджень полягають у поглибленому аналізі питання набрання законної сили рішення суду, прийнятого в порядку письмового провадження, та необхідності подання касаційної скарги через суд апеляційної інстанції.

Відповідно до виділених етапів касаційного оскарження, а також аналізу прогалин у нормах адміністративного судочинства автором розроблені та запропоновані зміни до норм глави 2 розділу IV КАС України.

Розділ 3 «Питання вдосконалення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні» об'єднує три підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Напрями реформування юрисдикції адміністративних судів щодо контролю за діяльністю публічної адміністрації» наголошено, що різноманітність та багатогранність суспільних відносин і відсутність чіткого законодавчого визначення юрисдикції адміністративних судів призводить до того, що суди різних юрисдикцій одночасно можуть розглядати справи з однаковими ідентифікувальними ознаками.

Підсумовано, що метою запровадження Закону України «Про судоустрій та статус суддів» є реформування судової системи України відповідно до міжнародних стандартів, створення умов щодо забезпечення незалежності суддів, спрощення порядку звернення громадян до суду, підвищення статусу судді в суспільстві. Однак запропонована судова система України має свої недоліки, зокрема, створивши у системі судів загальної юрисдикції такі підсистеми, як адміністративна, господарська, щодо розгляду цивільних та кримінальних справ й позбавивши Верховний Суд України обов'язку однакового застосування судами касаційної інстанції норм процесуального права, законодавець не запропонував іншого механізму вирішення спорів про юрисдикцію між вищими спеціалізованими судами. Відтак, автором запропоновані основні напрями реформування системи судів України.

Виділено та проаналізовано основні проблеми, що стосуються питання юрисдикції адміністративного суду, а саме: 1) недосконалість норм Кодексу адміністративного судочинства України, правові конструкції якого мають неоднозначний характер і потребують подальшого покращення; 2) тривалість і витратність порядку вирішення питання про юрисдикцію адміністративних судів в межах системи адміністративних судів; 3) відсутність механізму врегулювання колізії юрисдикції між різними судовими підсистемами. На основі вивчення зарубіжного досвіду, зокрема вирішення спорів про підсудність в судовій системі Франції, автором запропоновано вирішення проблеми юрисдикційних спорів шляхом створення спеціального органу з вирішення юрисдикційних спорів (52 % опитаних).

У підрозділі 3.2. «Шляхи вдосконалення діяльності адміністративних судів» автором з'ясовано, що однією з головних проблем судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні є велика завантаженість судів справами (78 % опитаних), що виникає у випадку, коли кількість матеріалів (позовних заяв, скарг), що надходять до суду, перевищує кількість матеріалів, які суд має можливість опрацювати, зважаючи на наявність людських і матеріальних ресурсів. Негативним наслідком цього явища є те, що при цьому збільшується навантаження на суддю, а це, у свою чергу, знижує якість його роботи.

Вказано на те, що протягом п'яти років кількість справ, що надійшли на розгляд до адміністративних судів, збільшилася більше ніж у 15 разів. Подальше зростання кількості справ, які надходять на розгляд до адміністративних судів, призведе до погіршення якості розгляду справ та порушень норм процесуального права у частині дотримання строків розгляду справ, що ставить під сумнів ефективність діяльності системи адміністративних судів України. На думку автора, вирішення цієї проблеми вбачається у: а) виділенні «соціальних справ» з переліку справ, що розглядаються адміністративними судами, й створення триланкової системи судів для розгляду зазначеної категорії справ; б) зменшенні кількості справ, які надходять до адміністративного суду, що сприятиме запровадженню процедури обов'язкового досудового врегулювання спору в сфері публічно-правових відносин. Результатом запровадження цієї процедури стане врегулювання частини спорів у межах цієї процедури, а отже, зменшення кількості справ, які надходять до суду.

На завантаження адміністративних судів негативним чином також впливає фактор «недобросовісних позивачів», які звертаються з позовами, мета яких не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства. Зменшення негативного впливу цих позовів, на думку автора, вбачається у: а) запровадженні принципу індивідуальності судового захисту, який дозволить суду на стадії відкриття провадження у справі здійснювати перевірку того чи порушене право позивача у спірних правовідносинах; б) врегулюванні строку звернення до адміністративного суду «недобросовісних позивачів» до одного місяця.

Підрозділ 3.3. «Участь громадськості у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні» присвячений дослідженню забезпечення участі громадян під час здійснення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Автором наголошено, що попри підвищений науковий інтерес до питання забезпечення в Україні громадського контролю за діяльністю органів державної влади (І. М. Жаровська, Н. Н. Крестовська, Л. Г. Матвєєва, Н. Р. Нижник), основні доробки науковців у цій сфері стосуються саме дослідженню позасудового громадського контролю над органами виконавчої влади, при цьому питанню участі громадян у судовому контролі не приділено достатньої уваги. Науковцями досліджено правову природу цього поняття, його мету, суб'єктний склад і об'єкт, значна увага приділена класифікації видів громадського контролю та поглиблено вивчаються засоби здійснення громадського контролю.

До основних ознак громадського контролю віднесено: 1) громадський контроль є формою участі громадян в управлінні державними справами; 2) громадський контроль не має юридично-владного змісту, а його рішення носять рекомендаційний характер; 3) метою громадського контролю є попередження порушень законодавства органами державної влади за допомогою засобів суспільного впливу.

Запропоновано під громадським контролем розуміти форму участі громадян в управлінні державними справами з метою попередження порушень законодавства органами публічної адміністрації за допомогою засобів суспільного впливу, що не має юридично-владного змісту та носить рекомендаційний характер.

На підставі дослідження особливостей участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні автор стверджує, що його правовим підґрунтям є принципи адміністративного судочинства: верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності, офіційного з'ясування обставин у справі, гласності і відкритості судового процесу, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду.

Способи участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні автором поділено на загальні та спеціальні. До спеціальних способів громадського контролю віднесено: моніторинг судових рішень; участь у відкритих судових засіданнях; оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації відповідними суб'єктами громадського контролю до адміністративного суду, а також право оскарження судового рішення адміністративного суду до судів вищестоящої інстанції; контроль за порядком виконання судового рішення та здійснення оскарження протиправних дій під час виконавчого провадження. Такі способи не є вичерпними, а тому перспективним напрямом подальших наукових досліджень вважаємо розроблення інших спеціальних способів участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні.

Доведено, що проблему неналежного нормативного регулювання участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні можна вирішити шляхом прийняття єдиного закону з питання здійснення громадського контролю в Україні.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації викладено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо удосконалення організаційно-правових засад судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, що полягає в розробленні нижченаведених положень:

Дослідження правової природи публічної адміністрації дає підстави розглядати її як органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також суб'єкти, яких держава наділила функціями публічного управління, що здійснюють виконання публічно-управлінських функцій, метою яких є забезпечення інтересів держави і суспільства в цілому, при цьому їх діяльність характеризується підпорядкованістю закону, децентралізацією, узгодженням інтересів учасників процесу, відповідальністю суб'єкта за стан системи.

Проблема гарантування верховенства права у публічно-правових відносинах зумовлює необхідність забезпечення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації шляхом функціонування в Україні адміністративної юстиції, під якою автор пропонує розуміти діяльність судових або квазісудових органів, що здійснюється у визначеній процесуальній формі та направлена на вирішення конфліктів, які виникають між особою та органами публічної адміністрації під час здійснення останньою владних управлінських функцій та між органами публічної адміністрації щодо вирішення компетенційних конфліктів.

Для повного розуміння змісту судового контролю за діяльністю публічної адміністрації автор пропонує розглядати вказане явище в формальному, матеріальному та організаційному аспектах. Матеріальний аспект визначає сферу дії та завдання судового контролю за діяльністю публічної адміністрації. Організаційний аспект вказує на систему органів судового контролю за діяльністю публічної адміністрації. Формальний аспект розкриває порядок судового розгляду спорів, що виникають у сфері публічних відносин. Дослідженням нормативно-правового забезпечення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в розрізі формального, організаційного та матеріального аспектів встановлено, що формальний аспект судового контролю за органами публічної адміністрації в Україні законодавцем систематизовано в єдиний нормативно-правовий акт - Кодекс адміністративного судочинства України. Організаційний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні послідовно розкривається в нормах Конституції України та Закону України «Про судоустрій та статус суддів». На відміну від цих двох аспектів, норми, що розкривають матеріальний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні, не носять системного характеру, а містяться в значній кількості нормативно-правових актів, що значно ускладнює розуміння даного аспекту. На підставі цього зроблено висновок про те, що на сьогодні в Україні немає однозначного розуміння змісту, завдань, мети судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні та наголошено на необхідності проведення роботи щодо систематизації норм, які розкривають матеріальний аспект судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні. Акцентовано увагу на положеннях Кодексу адміністративного судочинства України, які не притаманні адміністративній юстиції, зокрема щодо розгляду адміністративними судами справ за зверненнями суб'єктів владних повноважень.

Аналіз історії формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні дозволив виділити такі її етапи: 1) дореволюційний етап, який тривав до 1917 року; 2) етап формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в УНР, який тривав з 1917 року по 1920 рік; 3) радянський етап формування судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні, з 1920 року по 1990 рік; 4) сучасний етап становлення судового контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень в Україні, який розпочався з 1991 року і триває дотепер.

Автором здійснено порівняльний аналіз моделей організації судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні та в зарубіжних країнах. Встановлено, що французька судова система характеризується наявністю двох юрисдикцій - загальної та адміністративної. Відсутність чітких критеріїв розподілу компетенції між цими судами зі здійснення правосуддя породило проблему виникнення юрисдикційних спорів, які вирішуються спеціально створеним органом - Трибуналом зі спорів. Унікальний порядок вирішення юрисдикційних спорів автором взято за основу при розробці відповідного механізму в Україні. Найбільш схожою на систему судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Україні є система судового контролю за діяльністю публічної адміністрації Німеччини. Головною відмінністю є наявність в німецькій системі судового контролю за діяльністю публічної адміністрації спеціалізованих судів, які розглядають обмежене коло однорідних справ, наприклад, соціальних спорів. Позитивний досвід судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Німеччини щодо запровадження системи спеціалізованих судів з розгляду соціальних справ, а також обов'язкового досудового врегулювання спору в сфері публічно-правових відносин, принципу індивідуальності судового захисту взято за основу при розробці шляхів подолання завантаженості адміністративних судів.

Досліджуючи організацію адміністративних судів за принципом інстанційності, автор встановив, що під цим принципом слід розуміти організацію судів з метою забезпечення процесуального права особи на перегляд рішення суду нижчого рівня судом вищого рівня. Встановлено, що законодавець, керуючись принципами верховенства права, справедливості, розумності, логічності закону в тому чи іншому випадку, допускає можливість вилучення стадії апеляційного та касаційного перегляду в адміністративному судочинстві. Визначено, що проблемним є питання делегування повноваження щодо допуску справи до розгляду за винятковими обставинами Вищому адміністративному суду України, оскільки в даному випадку цей суд стає учасником стадії вирішення справи за винятковими обставинами при розгляді свого ж рішення. Запропоновано повернути такі повноваження Верховному Суду України. Дану пропозицію підтримують також 92 % опитаних респондентів.

Дослідженням судової практики Вищого адміністративного суду України виявлено труднощі в застосуванні низки норм Кодексу адміністративного судочинства України. Встановлено причини виникнення таких колізій та запропоновано вдосконалені редакції норм кодексу, які дозволять усунути виявлені недоліки: до касаційної скарги додається оригінал документа про сплату судового збору, а також копії касаційної скарги відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копії оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій (частина 5 статті 213 КАС України); у випадку, якщо постанова або ухвала суду апеляційної інстанції прийняті за наслідками розгляду у письмовому провадженні, скаржник надає докази направлення йому копії цих рішень (частина 6 статті 213 КАС України); суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження, якщо касаційна скарга подана після закінчення строків, встановлених статтею 212 цього Кодексу, та при цьому за заявою особи, яка подала касаційну скаргу, не знайде підстав для поновлення строку. Суддя-доповідач залишає без руху касаційну скаргу у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, встановлених статтею 212 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку. При цьому протягом тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення касаційної скарги без руху особа має право звернутися до суду касаційної інстанції з заявою про поновлення строків. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку касаційного оскарження визнані неповажними, суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження (частина 4 статті 214 КАС України); суд закриває касаційне провадження у справі, якщо: 1) справа не підлягає касаційному розгляду у порядку адміністративного судочинства; 2) справа не переглядалася в апеляційному порядку; 3) є ухвала про закриття касаційного провадження у зв'язку з відмовою цієї особи від касаційної скарги на це саме судове рішення; 4) є ухвала про відхилення касаційної скарги цієї особи або про відмову у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на це саме судове рішення; 5) якщо після відкриття провадження за касаційною скаргою на ухвалу суду першої (апеляційної) інстанції про залишення позовної заяви (апеляційної скарги) без руху суд першої (апеляційної) інстанції відкриє провадження у справі внаслідок усунення недоліків позовної заяви (апеляційної скарги); 6) після відкриття провадження за касаційною скаргою на ухвалу суду першої (апеляційної) інстанції про повернення позовної заяви (апеляційної скарги) суд першої (апеляційної) інстанції відкриє провадження у справі після повторного звернення з аналогічною позовною заявою (апеляційною скаргою) (стаття 218-1 КАС України).

Аналіз функціонування судової системи України свідчить про існування проблеми відсутності механізму вирішення юрисдикційних спорів. Встановлено, що відповідно до Закону України «Про судоустрій України» юрисдикційні спори вирішував Верховний Суд України. Недоліком такої системи є те, що для остаточного вирішення юрисдикційного спору необхідним є проходження чотирьох ланок судової системи. Доведено, що з прийняттям Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (який є чинним на сьогодні) сформовано адміністративну, господарську та кримінально-цивільну юрисдикції, очолювані трьома касаційними судами, незалежними один від одного. При цьому Верховний Суд України позбавлено повноважень щодо вирішення юрисдикційних спорів. З урахуванням цих недоліків, особливостей судової системи України, на підставі досвіду французької судової системи, автором розроблено механізм вирішення юрисдикційних спорів шляхом введення окремого провадження з розгляду справ щодо юрисдикції, в якому учасники судового процесу та судді на різних стадіях судового розгляду справи мають змогу визначитися в питанні юрисдикції суду щодо розгляду справи. За результатами проведеного опитування 52 % респондентів підтримали дану пропозицію.

Аналіз статистичних даних щодо розгляду адміністративними судами справ свідчить, що на сьогоднішній день в системі адміністративних судів України гостро стоїть проблема завантаженості судів. Протягом п'яти років кількість справ, що надійшли на розгляд адміністративних судів, збільшилася більше, ніж у 15 разів. Подальше зростання кількості справ, які надходять на розгляд адміністративних судів, призведе до погіршення якості розгляду справ і порушень норм процесуального права в частині дотримання строків розгляду справ, що ставить під сумнів ефективність діяльності системи адміністративних судів України. Автором запропоновані заходи подолання проблеми завантаженості адміністративних судів: виділення «соціальних справ» з переліку справ, які розглядаються адміністративними судами, та створення триланкової системи судів для розгляду вказаної категорії справ (пропозицію підтримали 54 % респондентів); запровадження обов'язкового досудового врегулювання спору в сфері публічно-правових відносин; введення принципу індивідуальності судового захисту, який дозволить суду на стадії відкриття провадження у справі здійснювати перевірку того чи порушене право позивача у спірних правовідносинах (пропозицію підтримали 58% респондентів); зменшення строку звернення до адміністративного суду до одного місяця (пропозицію підтримали 56% респондентів). В зв'язку з цим на думку дисертанта, частину 1 статті 107 КАС України слід доповнити пунктом 7) такого змісту: «чи порушене право позивача у спірних правовідносинах». Відповідно частину 1 статті 109 КАС України слід доповнити пунктом 4) такого змісту: «право позивача у спірних правовідносинах не порушене». А також автор пропонує внести зміни до частини 2 статті 99 КАС України: слово «шестимісячний» замінити словом «місячний».

З метою підвищення ефективності роботи адміністративних судів запропоновано створити умови для участі громадськості у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні. Встановлено, що правовим підґрунтям участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні є принципи адміністративного судочинства: верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності, офіційного з'ясування обставин у справі, гласності і відкритості судового процесу, забезпечення апеляційного та касаційного оскаржень рішень адміністративного суду. Автором запропоновано виділяти загальні та спеціальні форми участі громадськості в судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні. До спеціальних відносять: моніторинг судових рішень (під час соціологічного дослідження необхідність застосування цього методу підтримали 78 % респондентів); участь у відкритих судових засіданнях (підтримали 70 % респондентів); оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації відповідними суб'єктами громадського контролю до адміністративного суду (підтримали 74 % опитаних респондентів), а також право оскарження судового рішення адміністративного суду до судів вищої інстанції (підтримали 58 % респондентів); контроль за порядком виконання судового рішення та здійснення оскарження протиправних дій під час виконавчого провадження (підтримали 60 % респондентів). Автором доведено, що недопустимою є форма участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації шляхом винесення на громадські слухання судового рішення. Обґрунтовано недоцільність поповнення складу судового корпусу через виборність суддів як форми участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації. Встановлено потребу у вирішенні проблеми неналежного нормативного регулювання участі громадян у судовому контролі за діяльністю публічної адміністрації в Україні, яке вбачається в прийнятті єдиного закону з питання здійснення громадського контролю в Україні.