Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНИСИМОВ Алексей Павлович

12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право;

экологическое право

Саратов 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная академия права»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Черноморец Альберт Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Козырь Михаил Иванович

доктор юридических наук, профессор

Раянов Фанис Мансурович

доктор юридических наук, профессор

Чубуков Георгий Васильевич

Ведущая организация: Институт права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета

Защита состоится 21 января 2005 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.03 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, аудитория 102.

С диссертацией можно ознакомится в Научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан «___» ___________ 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета А.А. Серветник

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Правовая реформа 90-х годов XX века, ориентирующая на построение правового государства в России, обусловила глобальные изменения в рамках всех отраслей российского права. При этом наряду с ликвидацией отживших приемов и средств правового регулирования, следует констатировать сохранение оправдавших себя институтов и норм, доказавших свою эффективность и в условиях рыночной экономики. Для земельного права таковыми явилось деление земельного фонда на категории, для которых устанавливается дифференцированный правовой режим.

Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в рамках общей теории права и административного права (административно-правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности, земель поселений, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое обновление правовой базы не только обострило традиционную проблему соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права. Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства, отнесенных ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в черте поселений ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории поселения. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории поселений является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местного самоуправления предоставляется ряд дополнительных полномочий.

Введение градостроительных и технических регламентов в результате проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения проблемы обеспечения устойчивого развития поселений, однако ряд положений действующего законодательства не подкрепляется установлением экономических, организационных и иных гарантий и потому не справляется с поставленными задачами.

Следовательно, необходим дальнейший поиск надлежащего инструментария для регулирования земельных отношений в городских и сельских поселениях. Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых, проживанием в городских поселениях большей части населения России (73% населения проживает в городах, около 61 % - в крупных городах), что обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также сложность осуществления управленческой деятельности органами различного уровня.

Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для обеспечения баланса частных и публичных интересов необходим поиск новых и реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей.

В-третьих, земельные участки поселений (как и любые другие) являются составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и объектом недвижимого имущества. Поэтому для многих городских поселений и агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе земель от негативных антропогенных воздействий.

В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют органам местного самоуправления значительные полномочия в установлении правового режима земель поселений посредством принятия правил землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты, определяющие параметры и виды застройки территории поселений. Между тем по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а содержание правовых режимов на территории поселений не всегда отвечает реалиям XXI века.

Данная проблема всегда была в центре внимания международного сообщества и рассматривалась в документах многих международных встреч, целью которых являлось налаживание международного сотрудничества по данной комплексной проблеме в целях обеспечения устойчивого развития поселений и создания на этих территориях благоприятной среды жизнедеятельности.

В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований, позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что позволит найти пути совершенствования правового режима земель поселений, а, следовательно, и обеспечит необходимые гарантии реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.

Степень научной разработки проблемы. В связи с межотраслевой направленностью диссертационного исследования, рассмотренные источники и научные труды относятся к различным отраслям права. При этом основной приоритет отдавался научным трудам и нормативным актам по земельному праву.

Теоретические проблемы правового режима земель поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, хотя и были предметом научного анализа советских юристов в 70-80-е годы. На монографическом уровне проблемам правового режима земель поселений были посвящены труды В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель поселений были исследованы советскими учеными-аграрниками: Г.А. Аксененком, Н.И. Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, А.М. Турубинером, В.А. Чуйковым.

Однако данные работы были написаны в условиях советской системы хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам градорегулирования, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкивается правоприменительная практика начала XXI века, в то время объективно не могли быть поставлены.

В период проведения земельной реформы и становления рыночной экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории земельного и гражданского права был внесен работами Н.А. Баринова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Б.А. Воронина, В.В. Демьяненко, В.Н. Демьяненко, Б.В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, В.П. Камышанского, М.И. Козыря, О.И. Крассова, В.П. Мозолина, Ф.М. Раянова, В.А. Рыбакова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, В.В. Устюковой, Л.П. Фоминой, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова и другими. В трудах названных ученых была предпринята попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права собственности, категории ограничений и обременений права собственности, приобретения и прекращения права собственности, защиты права собственности и т.д.

В работах В.Н. Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина, А.Н. Писарева, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и других ученых были исследованы теоретические основы местного самоуправления, в частности, территориальные основы местного самоуправления и проблемы муниципальной собственности.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями категории правового режима, проведенного представителями общей теории государства и права, в том числе работами С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, О.С. Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также работами ученых - градостроителей Н.В. Баранова, Г.М. Барсукова, В.Н. Белоусова, И. Груза, А.Э. Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, П. Холла, Н.Г. Юшковой и других.

Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, М.Л. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными ресурсами посвящены работы С.А. Боголюбова, Т.В. Волковой, Р.К. Гусева, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, М.И. Козыря, О.С. Крассова, В.И. Суворова, В.Н. Харькова и других.

Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель поселений являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в диссертации были рассмотрены труды по этой проблеме С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Р.Х. Габитова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Л.А. Тимофеева, Г.В. Чубукова, В.Н. Яковлева, Р.С. Ярандайкина.

Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, Л.А. Заславской, И.А. Соболь, Г.И. Ткач, И.Е. Миняева, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова, Ю.С. Шемшученко, Н.А. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда других исследователей.

Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные элементы правового режима земель поселений попадали в сферу научных интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения и выводы явились предметом научного интереса диссертанта. Однако многие из вышеуказанных работ были написаны до принятия нового Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того, единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель поселений в российской юридической науке пореформенного периода не проводилось.

Единственным исключением можно назвать учебно-практическое пособие Н.Л. Лисиной «Правовой режим земель поселений» (М., 2004), в котором был исследован ряд важнейших теоретических вопросов использования земель поселений. Однако охрана земель поселений как важнейший элемент правового режима, а также ряд других проблем и здесь были обделены вниманием.

Между тем использование и охрана земель поселений, характеризуемых огромным скоплением населения на относительно небольшой территории, обусловливает высокую концентрацию столкновения частных, общественных и государственных интересов при осуществлении градостроительной деятельности, что в условиях построения рыночной экономики наполняет данную проблему новым содержанием.

Научная новизна исследования. Усложнение общественных связей в течение XX - начала XXI веков привело к формированию новой теоретической концепции правового регулирования использования и охраны земель поселений. В диссертации исследуется данная концепция в свете современного земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества в условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к исследованию правового режима земель поселений следует отнести постановку задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета и метода земельного и градостроительного права.

Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы правового режима земель поселений. Их рассмотрение осуществлялось с привлечением значительного массива законодательства субъектов Российской Федерации конца XX - начала XXI века, а также нормотворчества муниципальных образований.

Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и экологического законодательства, которые методологически применимы к правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том, что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая различные виды деятельности на ограниченной территории городских и сельских поселений. Для понимания основных направлений градорегулирования в диссертации подробно рассмотрены проблемы и виды зонирования территории поселений, градостроительные и технические регламенты, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные участки, управление землями поселений, а также вопросы охраны земель поселений.

Настоящее диссертационное исследование представляет собой новое научное направление, которое развивает доктрину земельного права и теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования отношений на территории поселений, содержит рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства. Определенные аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ по земельному праву для высших учебных заведений, а также при планировании законотворческой деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является теория и практика правового регулирования комплексных (земельных, градостроительных, экологических, управленческих и т.д.) общественных отношений на территории городских и сельских поселений как фактор обеспечения их устойчивого развития.

Предметом исследования являются правовые нормы и правоотношения в сфере реализации правового режима земель поселений, раскрываемые посредством анализа земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства, а также оценка их эффективности.

Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы - проведение комплексного межотраслевого исследования юридических норм и институтов, определяющих правовой режим земель поселений, выявление основных направлений градорегулирования в условиях построения рыночной экономики, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере рационального использования и охраны земель поселений.

В связи с этим определены задачи диссертационного исследования:

- применить общетеоретическую конструкцию «правовой режим» к особенностям земельных и тесно связанных с ними отношений в поселениях;

- выявить место правового режима земель поселений в системе родственных правовых категорий;

- исследовать виды и формы собственности на земли поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; собственность поселение право российский

- выявить основные способы приобретения и прекращения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в черте поселений;

- раскрыть содержание ограничений и обременений прав на землю в черте поселений;

- сформулировать понятие и сущность управления землями поселений, системы и структуры органов исполнительной власти в этой сфере, особенности и порядок их взаимодействия;

- сформулировать понятие «охрана земель поселений», выявить ее основные направления, соотношение с родственными правовыми категориями, включая рациональное использование земель;

- выявить роль и место градостроительного планирования и его составной части - территориального зонирования в определении правового режима земель поселений;

- исследовать особенности соотношения и взаимодействия норм земельного, градостроительного, экологического, гражданского и иных отраслей права при регулировании отношений по использованию и охране земель поселений;

- обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового механизма использования и охраны земель на территории городских и сельских поселений Российской Федерации.

Методология и методика исследования. В ходе диссертационного исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, юридико-технический, а также метод сравнительного правоведения. В качестве основного частно-научного метода исследования применялся метод системного подхода к изучению правовых понятий при рассмотрении элементов правового режима земель поселений, позволяющий установить такие свойства правовых норм, которые возникают при взаимодействии отдельных элементов единого целого - системы российского права.

Положения и выводы диссертации опирались также на результаты исследований философской, экономической, архитектурной и градостроительной науки, иных отраслей научного знания. В работе широко использовались публицистические произведения, позволяющие подчеркнуть роль и значение проводимого исследования.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Разработанная в диссертации концепция современного градорегулирования позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне. Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных предписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного, градостроительного и гражданского законодательства, а также при взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает простор для необходимого законотворческого маневра при появлении задач, требующих нестандартного современного решения.

Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, применимых в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в ходе решения повседневных задач в сфере использования и охраны земель поселений, а также в научной разработке отраслевых проблем установления и реализации правовых режимов. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть также использованы в учебном процессе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основании исследования теоретических работ и действующего законодательства впервые обосновано и сформулировано комплексное научное определение правового режима земель поселений, имеющее методологическое значение для дальнейшего совершенствования научной доктрины и земельного законодательства.

2. Аргументирован вывод о том, что между правовыми режимами в черте поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимовлияние. Установление правового режима использования и охраны земель поселений осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.

3. Доказательство того, что заложенные в нормативно-правовых актах позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных факторов, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования - обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений. Причинами тому являются недостатки финансирования и организационно-правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и застройки, введению градостроительных регламентов и проведению зонирования территорий городских и сельских поселений. Предлагается ряд мер на федеральном и региональном уровне, направленных на исправление сложившейся ситуации.

4. Доказательство отсутствия научной классификации правовых режимов, действующих в черте поселений. Диссертант приводит научную аргументацию вывода о том, что такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные (зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на отраслевые - в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно последние выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным правовым режимам в черте поселения.

5. Обосновывается вывод о том, что Конституция России рассматривает все федеральные законы как акты одинаковой юридической силы. Поэтому доказывается, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных кодексов и законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречат Конституции России. Предлагается прекратить данную неконституционную практику.

6. Обосновывается необходимость более полного согласования норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства, регулирующего использование и охрану земель поселений. Конституция России 1993 г. в ст. 36 (п.3) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Приводится аргументация того, что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.

7. Аргументируется положение о признании гражданского законодательства предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что требует внесения изменений в ст. 71 и ст. 72 Конституции России.

8. Доказывается необходимость внесения изменений в ст. 72 Конституции России 1993 г. Перечисляя предметы исключительного ведения РФ (ст. 71) и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), она не упоминает градостроительное законодательство. Необходимо внесение изменений в ст. 72 Конституцию России, в которую необходимо добавить «градостроительное законодательство».

9. Сформулирован вывод о том, что под ограничением прав на землю в черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав их собственников (владельцев, пользователей), в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь, правомочия владения и пользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности - правомочие распоряжения земельным участком.

10. Обоснована необходимость внесения дополнений в ЗК РФ о недопустимости приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности. Произведен критический анализ господствующей научной доктрины и правоприменительной практики, допускающей такую возможность.

11. Доказывается необходимость дополнения ЗК РФ отдельной главой об управлении земельным фондом, аналогичной главам в других природоресурсовых кодексах, что позволит усилить эффективность земельного законодательства.

12. Обосновывается необходимость введения (наряду с ограничениями) механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений, так как предусмотренные ЗК РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами налоговые и иные экономические стимулы «не вписаны» в налоговое и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более значимым является стимулирование землепользования и застройки в поселениях посредством установления четких параметров и видов использования земельных участков, упрощение процедуры получения разрешения на застройку, что увеличивает инвестиционную привлекательность земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.

13. Доказывается необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ о зонах экологического неблагополучия посредством внесения дополнений в ст. 7 ЗК РФ, которая должна предусматривать еще одну категорию земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия». Действующее законодательство включает в отдельную категорию земель лишь особо охраняемые территории и объекты, забывая о другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом.

14. Аргументируется ряд мер по углублению международного сотрудничества, в том числе посредством создания механизма придания определенным территориям особого международного эколого-правового статуса.

15. Обоснована необходимость скорейшей разработки органами местного самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты, что позволит преодолеть имеющиеся коррупционные схемы с участием отдельных должностных лиц органов местного самоуправления и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку земельных участков. Отсутствие их не позволяет в полной мере реализовать нормы Градостроительного кодекса РФ, а также создать систему гарантий прав и интересов граждан в сфере градостроительной деятельности.

Апробация результатов исследования осуществлялась в различных формах. Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации и используются при преподавании курсов земельного права и экологического права. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедры гражданского права и процесса Волгоградского филиала ОУ ВПО ЦС «Московский университет потребительской кооперации», а также на заседании кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Предложения автора были учтены при разработке следующих законов Волгоградской области: «О разграничении полномочий органов государственной власти Волгоградской области в сфере регулирования земельных отношений» от 7 февраля 2003 г. № 785-ОД; «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Волгоградской области» от 18 декабря 2002 г. № 769-ОД; Градостроительном кодексе Волгоградской области от 10 июня 2002 г. № 715-ОД; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах на территории Волгоградской области» от 28 мая 2002 г. № 710-ОД; «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД.

Апробация результатов исследования произведена в 58 научных и учебно-методических работах общим объемом более 90 п.л. Основные положения диссертации были доложены диссертантом в выступлениях на международных научно-практических конференциях: «Приоритеты России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере» (Пенза, 2003 г.); «Проблемы противодействия преступности в современных условиях» (Уфа, 2003 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (Саратов, 2003 г.); «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 2004 г.); «Экология: образование, наука, промышленность и здоровье» (Белгород, 2004 г.); международных научно-практических семинарах: «Права человека и правоохранительная деятельность» (Волгоград, 1995 г.); «Деятельность правоохранительных органов по реализации норм международного права и защите прав человека» (Волгоград, 1998 г.).

Всероссийских научно-практических конференциях: «Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных и производственных кооперативов в России» (Ижевск, 2003 г.); «Проблемы формирования земельного законодательства субъекта Российской Федерации» (Саранск, 2003 г.); «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс, 2003 г.); межрегиональных научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации и социально-правовые условия становления местного самоуправления» (Волгоград, 1997 г.); «Современные проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 1999 г.); «Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке» (Волгоград, 2001 г.) и многих других научных собраниях, состоявшихся в 1995-2004 гг.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 21 параграф, заключения и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, научная новизна работы, раскрыты ее теоретические и методологические основы, сформулированы положения и выводы, выносимые на защиту, обоснована научно-практическая значимость диссертации.

Глава 1 состоит из четырех параграфов и посвящена выявлению понятия, границ и классификации поселений, в отношении которых устанавливается специфический правовой режим, а также сфере действия отдельных отраслей законодательства, затрагивающего земли поселений.

В первом параграфе исследуется понятие «поселение» по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ, соотношение понятий и варианты взаиморасположения «поселений», «муниципальных образований» и «административно-территориальных единиц». В целях дальнейшего установления особенностей правового режима земель различных поселений, исследуется классификация поселений на основе анализа земельного, административного, экологического, градостроительного, налогового и иного законодательства.

Диссертант доказывает обоснованность разграничения поселений на два вида - городские и сельские, не соглашаясь с выделением, например, налоговым законодательством, нескольких разновидностей поселков - рабочих, дачных, курортных. Проводимая в некоторых федеральных и региональных законах практика классификации поселков на курортные, дачные и рабочие, исходя из приоритетного характера занятости населения, не имеет смысла с точки зрения современной теории регулирования градостроительной деятельности, поскольку на определение возможностей использования земельного участка влияет в первую очередь общее количество жителей и режим градорегулирования (общий или особый). Например, особый режим градорегулирования будет у поселений-курортов либо поселений (не зависимо городских или сельских), попавших в зону экологического бедствия.

Диссертантом обосновывается вывод о том, что границы административно-территориальных единиц (т.е. границы городов областного, краевого, окружного, республиканского значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать, что позволит предотвратить терминологическую путаницу, существующую сегодня в различных отраслях законодательства, например, в части возможности нахождения одного поселения в составе другого. Допущение такой возможности является, по мнению диссертанта, одним из недостатков нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Второй параграф посвящен исследованию границ категории земель поселений, а также порядка и юридического значения изменения черты поселений. Для выяснения современной ситуации с решением данной проблемы диссертант обращается к исследованию земельного законодательства о черте поселений советского периода, показывая в нем определенную преемственность.

Диссертантом рассматривается примерная классификация оснований изменения черты поселений, исследуются процедуры и государственные органы, уполномоченные принимать решения об изменении черты поселений, по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ. В результате проведенного исследования установлено, что земельное и градостроительное законодательство Российской Федерации и субъектов РФ предусматривает определенные гарантии прав граждан и органов местного самоуправления при изменении черты поселения и включении в его состав иных земельных участков.

Между тем ряд существенных вопросов обеспечения прав и законных интересов граждан, юридических лиц, а также гарантированных Конституцией России прав муниципальных образований произвольно нарушается при изменении черты поселения по решению представительного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом каких-либо компенсаций имущественных или неимущественных ограничений и потерь, возникших по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, действующее законодательство не предусматривает.

Диссертант обосновывает необходимость внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации и Уставы муниципальных образований в целях надлежащего правового регулирования процедуры изменения черты поселений и учета законных интересов всех заинтересованных субъектов земельных отношений.

В третьем параграфе проводится исследование научных воззрений на конструкцию правовых режимов в рамках общей теории права и земельного права, на основании чего формулируются понятия «правовой режим земель» и «категория земель». Поскольку правовой режим земель определяется дифференцированно к каждой из семи категорий земель в земельном фонде России, в данном параграфе исследована теоретическая конструкция правового режима земель поселений как его составной части. При этом диссертант подчеркивает, что правовой режим в рамках каждой категории земель не является однородным, в связи с чем, можно говорить о применении к определенным частям категории земель «субрежимов».

На основании проведенного исследования сформулировано понятие правового режима земель поселений, под которым понимается особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам по поводу использования и охраны земельных участков в черте поселений устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений - нормативным актом органов местного самоуправления, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

В четвертом параграфе рассматривается соотношение нормативно-правовых актов ряда отраслей законодательства, в том числе земельного, гражданского, градостроительного, экологического и других, определяющих отдельные элементы правового режима земель поселений.

Диссертант полагает, что сфера действия законодательства о землях поселений имеет внешнюю границу (форму) и внутреннее содержание. Внешней границей его действия являются территории поселений и агломераций, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, пригородные зоны и иные межселенные территории.

Под внутренней границей (содержанием) следует понимать всю область действия законодательства о правовом режиме земель поселений, т.е. все содержание «правового поля», находящегося под воздействием норм этого законодательства при достаточно определенном «очертании пределов», границ этого поля. Внутренняя сфера действия может быть классифицирована по нескольким критериям: по кругу лиц; по сроку действия; по территории действия; по видам деятельности; по целям и задачам установления. Например, с точки зрения последнего критерия законодательство о землях поселений может устанавливать «позитивный» или «негативный» режимы. В числе последних выделяется режим экологического бедствия, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, чрезвычайного положения и т.д.

В настоящий момент отмечается конкуренция норм федеральных законов, различных по отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по использованию и охране земель поселений. Особо следует выделить коллизии норм ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного и иных кодексов и федеральных законов. Диссертант доказывает с позиции Конституции России, что федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Но Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречат Конституции России. В связи с этим предлагается законодателю прекратить такую неконституционную практику.

Усложнение и межотраслевая природа общественных отношений на территории городских и сельских поселений, а также федеративный характер Российской Федерации ставят вопрос и о соотношении норм земельного, гражданского и иных отраслей права. Одним из аспектов данной проблемы является малоисследованный в теории земельного права вопрос о возможности нахождения в земельном законе субъекта РФ отдельных норм гражданского права (о собственности, аренде, залоге земельных участков и т.д.), образующих межотраслевые институты. Доказывается необходимость отнесения Конституцией России гражданского законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Как отмечается в диссертации, Конституция России в ст. 36 (п.3) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Традиционно считается, что таким федеральным законом должен являться Земельный кодекс. Однако при более внимательном исследовании земельного и иного законодательства становится очевидным, что в части «условий и порядка пользования» землями поселений следует руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «владения и распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.

Градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) сделок с землей и т.д. Поэтому правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым) институтом, включающим в себя нормы земельного, градостроительного права, экологического, гражданского и иных отраслей права.

Вторая глава посвящена раскрытию сущности и содержания видов и форм собственности на землю в черте городских и сельских поселений.

В первом параграфе исследована динамика разграничения единой государственной собственности на землю советского периода на государственную собственность Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальную собственность. Для исследования данного вопроса приводится практика разграничения государственных земель посредством заключения Договоров и Соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, предлагается классификация субъектов РФ, проводивших различную политику в отношении признания на своей территории федеральной и муниципальной собственности на землю. Подробно анализируется значение Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. в вопросах разграничения государственных и муниципальных земель, порядок и юридическое значение составляемых в соответствии с ним перечней земельных участков, иные его достоинства и недостатки.

Во втором параграфе исследуются особенности приобретения права частной собственности на землю в поселениях. Диссертант отмечает, что использование термина «возникновение» права собственности предполагает появление земельного участка на праве собственности у государства (Российской Федерации или субъекта РФ) либо органа местного самоуправления. Применительно к гражданам и юридическим лицам обоснованней говорить о приобретении права частной собственности.

Классификация оснований приобретения земельных участков в частную собственность уже неоднократно производилась в научной литературе. Как отмечалось, наиболее распространенными являются договоры и иные сделки, а также акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на землю, поскольку при данном способе одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков и включает в себя две разновидности: переоформление права пользования (владения) земельным участком (разновидностью данной процедуры будет приватизация земельного участка под приватизированным объектом недвижимости) и предоставление впервые земельного участка гражданам и юридическим лицам.

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в том, что при предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка в городских поселениях за плату осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица - на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки и желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) - обязательно и за плату.

Несмотря на решение многих, ранее дискуссионных вопросов, ЗК РФ оставил без решения проблему приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности, которая приобретает особую остроту на территории городских поселений. В работе доказывается, что в отличие от иных видов недвижимого имущества, право частной собственности на землю в силу приобретательной давности не может приобретаться.

Не менее актуальной проблемой приобретения права частной собственности на землю в черте поселений остается конституционность приобретения иностранными гражданами и юридическими лицами земельных участков в собственность. Диссертант полагает, что Конституция РФ действительно закрепляет большинство субъективных прав, как за гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких случаях в Конституции РФ используется термин «каждый». В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т.д. Субъектом этих прав являются все лица, независимо от пола, возраста, гражданства, национальности, служебного положения, состояния физического и психического здоровья и т.д.

Именно в этом и проявляется «национальный режим», т.е. уравнение в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России, например, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32) и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам (их объединениям), либо даже юридическим лицам с иностранным участием, в указанной статье Конституции использовался бы термин «каждый». В этой связи мы критически рассматриваем позицию Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего соответствующим Конституции в этой части ЗК РФ и тем самым легализовавшего собственность иностранных граждан и юридических лиц на земельные участки в России.

Третий параграф посвящен исследованию права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельными участками в черте городских и сельских поселений, которые являются наиболее распространенными видами ограниченных вещных прав на земельные участки. На существование указанных ограниченных вещных прав оказало огромное влияние законодательство субъектов РФ и Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г., признавший утратившим силу половину статей ЗК РСФСР и послуживший причиной возникновения множества неразрешимых пробелов и коллизий в земельном законодательстве. По поводу конституционности данного Указа Президента РФ в 2000 г. Волгоградской областной Думой был направлен запрос в Конституционный Суд РФ, который определением от 6 июля 2000 г. отказал в его рассмотрении.

В настоящий момент законодатель продолжает основную тенденцию земельной реформы, направленную на постепенное прекращение данных видов ограниченных вещных прав и заменой их правом собственности и аренды. Диссертант обосновывает вывод о том, что попытка прямого заимствования иностранного опыта в данном вопросе без учета российской специфики не может быть полезной.

В рамках указанной стратегии законодателю не удалось избежать существенных коллизий между ЗК РФ и ГК РФ в части возможности распоряжения земельным участком, субъектами ограниченных вещных прав на землю и т.д. При этом действия органов государственной власти и местного самоуправления по принуждению отдельных категорий некоммерческих юридических лиц (дачных, садовых, гаражных кооперативов и т.д.) к заключению договора аренды или выкупа земельного участка в собственность могут повлечь возложение на пайщиков дополнительных расходов, и как следствие, появление в обществе определенной социальной напряженности. В связи с этим предлагается расширение круга юридических лиц - землепользователей.

Предметом исследования четвертого параграфа является принудительное прекращение прав на земельный участок в черте поселений, осуществляемое компетентными органами в отношении собственника земельного участка.

Как уже отмечалось в научной литературе, принудительное прекращение права собственности может осуществляться, как минимум, по трем основаниям: во-первых, прекращение добровольное, осуществляемое по воле собственника, во-вторых, утрата права собственности по объективным причинам независимо от воли собственника, и, в-третьих, принудительное прекращение, т.е. осуществляемое помимо и против его воли. Вариантом последнего основания является национализация имущества, предусмотренная ст. 235 ГК РФ.

Изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд является фактической разновидностью национализации, осуществляемой посредством действий органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленных на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности граждан и юридических лиц, обусловленной необходимостью удовлетворения публичных интересов. В работе исследуется механизм изъятия земельного участка в период земельной реформы 90-х годов прошлого века в соответствии с законодательством субъектов РФ, а также по новейшему земельному и гражданскому законодательству, которому не удалось избежать в этом вопросе серьезных коллизий.

Глава 3 состоит из двух параграфов и посвящена исследованию юридической природы ограничений и обременений прав на земельные участки в черте городских и сельских поселений.

В первом параграфе исследуется специфика ограничений (а также обременений и пределов) права собственности на земли поселений, обусловленная необходимостью соблюдения баланса частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования градостроительной деятельности.