Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

По содержанию ограничения права собственности в самом общем виде можно классифицировать в две большие группы: ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности. По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а также органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органы местного самоуправления (п. 3 ст. 56 ЗК РФ). По сроку действия ограничения могут быть бессрочными или установленными на определенный срок. По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (Российской Федерации и субъектов РФ) и муниципальной собственности.

Ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков).

По отрасли законодательства, нормы которой устанавливают ограничения права собственности, можно различать конституционно-правовые ограничения, сформулированные в статье 55 (часть 3) Конституции России; градостроительные ограничения, вытекающие из самого назначения градостроительного законодательства; земельно-правовые и эколого-правовые ограничения прав на земельные участки в черте поселений.

Земельно-правовые ограничения прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков обычно устанавливаются для обеспечения надлежащего функционирования объектов, расположенных на землях специального назначения (транспорта, связи и т.д.). В этой же группе следует расположить резервирование земельного участка, поскольку собственник земельного участка, попавшего в пределы зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им.

Эколого-правовые ограничения прав субъектов земельных отношений являются одним из наиболее распространенных видов ограничений, устанавливаемых в целях реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. В эту группу ограничений входят: а) территориальные экологические ограничения (например, вводимые при создании особо охраняемой природной территории в городе) и б) ограничения, стесняющие правомочие пользования и направленные на выполнение экологических требований, обязательных для соблюдения индивидуальными предпринимателями, должностными и юридическими лицами. Последняя группа предусматривается для хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касается, прежде всего, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.

От ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения правового зонирования территории поселения органами местного самоуправления.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что как в советском, так и российском законодательстве происходит смешение понятий «ограничение», «обременение» и «сервитут» земельного участка, в то время как между указанными категориями существует не только сходство, но и ряд существенных отличий. К числу последних относятся, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные земельные сервитуты.

Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимого имущества, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в земельном и градостроительном кадастре, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе права на земельный участок.

Диссертант отмечает, что несмотря на ряд удачных новелл, ЗК РФ и иное земельное и градостроительное законодательство Российской Федерации и субъектов РФ оставляет ряд актуальных вопросов без решения. Так, сохраняется проблема взимания регистрационных платежей при установлении публичного сервитута. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает, что разработка необходимых для представления на государственную регистрацию документов (включая план земельного участка с указанием сферы действия публичного сервитута и заключения специально уполномоченного органа субъекта РФ в области архитектуры и градостроительства), а также оплата государственной регистрации производится заявителем. Следовательно, если публичный сервитут устанавливается по инициативе органов местного самоуправления, то оплата государственной регистрации производится из местных бюджетов. Но органы местного самоуправления не готовы или не имеют возможности вносить такую плату.

Кроме того, Земельный кодекс РФ посвящает ст. 23 публичным сервитутам. Для решения вопросов об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, то теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции России к предметам исключительного ведения Российской Федерации).

Наконец, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство использует термин «общественные обсуждения», частью которых могут являться общественные слушания. Указанная форма учета мнения населения на сегодняшний день применяется, например, при информировании граждан о градостроительной деятельности. Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность - это разные сферы общественных отношений. Механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим диссертантом предлагается разработка отдельного нормативно-правового акта (например, закона субъекта РФ) для распространения данной процедуры на публичные сервитуты, либо разработка указанным законом отдельной процедуры проведения таких общественных слушаний. Предлагается редакция указанной нормы.

В завершении данного параграфа диссертантом обосновывается вывод о том, что ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной статье, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Названная конструкция фактически представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. Среди указанных в ЗК РФ публичных сервитутов, данная их разновидность не упоминается. Поэтому одним из направлений совершенствования законодательства о сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции не определена и мало исследована.

Глава 4 состоит из четырех параграфов и посвящена анализу проблем управления землями поселений как одному из элементов правового режима земель поселений.

В первом параграфе отмечается, что управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы - биологических, технических, социальных. Наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования. Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными участками.

В диссертации анализируются высказанные советскими и российскими учеными позиции по поводу понятия и сущности управления земельным фондом, подчеркивается, что управление землями поселений всегда имело (и имеет до сих пор) ряд специфических особенностей. Диссертант дает оценку проблеме соотношения управления и распоряжения землей, которая была в центре научных споров на протяжении нескольких десятилетий. В результате обосновывается вывод о том, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду еще в дореформенный период было признано бессодержательным, а его введение в законодательство рассматривалось критически.

На современном этапе земельной реформы распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства - собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю, также и исполнительно-распорядительные правомочия, связанные с правом территориального верховенства.

Наряду с государственным управлением, следует выделять и муниципальное управление землями поселений, а также различать понятия «государственное управление» и «государственное регулирование».

Диссертант полагает, что под управлением землями поселений следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что до сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления.

Актуальность исследования функций государственного управления землями на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом. Данное обстоятельство представляется принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только Российской Федерации, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Однако взаимодействие указанных звеньев системы управления земельным фондом поселений регулируется совокупностью разрозненных нормативно-правовых актов различной юридической силы.

В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства, диссертант предлагает собственное понимание системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в черте поселений. В качестве критериев классификации выдвигаются характер полномочий органов публичной власти, особенности юридических последствий управленческих действий, универсальность функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений и т.д.

В третьем параграфе диссертант рассматривает указанную систему и структуру в контексте проводимой в России административной реформы на примере земель поселений.

Система государственных органов управления земельными ресурсами поселений строится на сочетании федеральных и территориальных начал управления с межотраслевыми и отраслевыми началами, а, следовательно, включает в себя органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К органам специальной компетенции относятся органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам независимо от форм собственности по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение кадастра и т.д.). К числу межотраслевых органов относятся Министерство природных ресурсов РФ (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования), Министерство здравоохранения и социального развития (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора), Министерство промышленности и энергетики (в его составе Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (в его составе Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом).

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти и их органы на местах, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель поселений в рамках определенной отрасли хозяйства и применительно к землям определенной территориальной зоны в черте поселений (производственной, зоны военных объектов и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями поселений будет постепенно сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами поселений, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе данные органы располагаются в группе органов общей компетенции.

В четвертом параграфе исследуются проблемы взаимодействия органов государственной власти всех уровней между собой, а также с органами местного самоуправления в ходе реализации управленческих функций на территории городских и сельских поселений. Проблема разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции приобретает особую актуальность в городах и агломерациях, поскольку:

а) вопросами управления земельными ресурсами в городских и сельских поселениях занимается больше органов, чем в сельской местности. Например, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не осуществляет управление землями сельскохозяйственного назначения.

б) управление земельными ресурсами поселений намного сложней, чем землями сельскохозяйственного назначения. Наряду с общими проблемами использования участков рационально и по целевому назначению, в городах добавляются проблемы планировки и застройки, соблюдения градостроительных регламентов.

в) в сельской местности живет меньше населения, поэтому меньше спорных ситуаций, меньшая потребность издавать правоприменительные акты или заключать соглашения о разграничении полномочий.

Диссертант полагает, что более правильно говорить не об органах управления землями поселений, а о компетенции органов публичной власти в области управления землями поселений. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами поселений.

В связи с этим в ЗК РФ необходимо добавить главу (по аналогии с ВК и ЛК РФ), в которой должны быть отражены следующие вопросы: полномочия Российской Федерации в сфере использования и охраны земель; полномочия субъектов РФ в области использования и охраны земель; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам использования и охраны земель; полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель; функции специально уполномоченного федерального органа в области использования и охраны земель.

Глава 5 посвящена рассмотрению теоретических основ градостроительного планирования и зонирования территорий поселений, а также рассмотрению вопросов соотношения частных и публичных интересов в градостроительной деятельности.

В первом параграфе проводится анализ исторического развития градостроительного планирования, дается характеристика современного этапа развития градостроительного законодательства о планировании развития территорий и поселений. Диссертант рассматривает две основные формы градостроительной документации: о градостроительном планировании и о застройке, выявляет место градостроительной документации в системе государственного планирования и прогнозирования.

На основании изложенного делается вывод, что под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что в настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства, различающих ценовое зонирование, экономическое зонирование, кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов и т.д.

Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности порождает вопросы об их соотношении и применении на территории городских и сельских поселений, а также разрешении возможных коллизий между устанавливаемыми в результате такого зонирования различными правовыми режимами. Указанные вопросы разрешаются в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны

Новая концепция градостроительного зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX - XXI века. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ и почти дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ устанавливают определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

В результате выделения в поселении ряда территориальных зон для каждой из них определяются градостроительные регламенты. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения органом местного самоуправления правил землепользования и застройки. Наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях.

Необходимо иметь в виду, что устанавливаемые Правилами градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом «О техническом регулировании» технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые по своей сути уже являются техническими регламентами. В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует назвать порядок утверждения и сферу действия.

Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты - федеральным законом. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т.д., то есть определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства и требования к построенному объекту.

Несмотря на ряд прогрессивных норм и решений градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. В подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила землепользования и застройки, что обусловлено объективными и субъективными причинами. Во-первых, разработка Правил является весьма дорогой в финансовом отношении процедурой, в то время как общеизвестной ситуацией для большинства муниципальных образований является отсутствие необходимых денежных средств. Во-вторых, большинство должностных лиц органов местного самоуправления, от которых зависит разработка Правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление четкой и «прозрачной» процедуры осуществления строительной деятельности (изменения параметров объектов недвижимости на участке) приведет к ликвидации многих существующих коррупционных схем.

В-третьих, разработка районными (городскими) архитекторами градостроительных регламентов и утверждение их Правилами землепользования и застройки само по себе «автоматически» не решает всех проблем в сфере градорегулирования, поскольку необходимо одновременное принятие и ряда иных документов органами местного самоуправления - о межевании, о черте поселений, о порядке проведения торгов, о публичных сервитутах, о минимальных и максимальных размерах земельных участков и т.д.

Что же следует предпринять в данной ситуации? По нашему мнению, разработка каких-либо карательных санкций в отношении должностных лиц органов местного самоуправления ничего не даст для решения указанной проблемы. Представляется, что одним из вариантов решения проблемы является выделение денежных средств из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов воздействия на местные власти.

Перечень конкретных мероприятий по разработке правил землепользования и застройки территории муниципальных образований субъекта РФ с указанием объема и источников их финансирования может быть предусмотрен, например, долгосрочной или среднесрочной целевой программой субъекта Российской Федерации, причем подобный вариант не следует рассматривать как единственно возможный.

В третьем параграфе диссертант отмечает, что проблема реализации прав граждан и их объединений в сфере градостроительства тесно связана с проблемой соотношения частного и публичного начала в ходе осуществления градостроительной деятельности. Давая характеристику основным теориям соотношения частного и публичного права, диссертант приходит к выводу, что в сфере градостроительных отношений наиболее оправданной является теория смешанного, материально-формального критерия соотношения публичного и частного права.

Градостроительный кодекс РФ впервые выделяет не просто частные и публичные интересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3 Градостроительного кодекса РФ). Из этого следует, что законодатель не выделяет в отдельную разновидность публичных интересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправления возложены более чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности. Кроме того, в понимание публичного интереса Градостроительным кодексом РФ внесена важная новелла: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними, что мы и наблюдаем нередко в реальной действительности.

Однако конфликт интересов может располагаться как между, так и внутри любой группы интересов (например, между интересами Российской Федерации и субъектов РФ, или внутри общественных интересов). Наиболее характерны конфликты между государственными и общественными интересами, например, в связи со строительством атомных электростанций, размещением опасных отходов, строительства автомобильных или железных дорог, аэродромов и т.д. Типичным примером противоречия общественных и частных интересов явилось строительство элитных домов в рекреационной зоне города Волгограда в районе ЦПКиО, которое привело к длительному судебному спору застройщика с общественностью. Поэтому задачей градостроительного законодательства начала XXI века является поиск дальнейших путей достижения социального компромисса между нередко объективно противоречивыми интересами власти, бизнеса и населения.

Глава 6 посвящена рассмотрению проблемы рационального использования и охраны земель городских и сельских поселений как неотъемлемой части правового режима земель поселений и состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе рассматривается понятие и содержание охраны окружающей среды в городских и сельских поселениях, анализируется соотношение охраны и рационального использования земель поселений. По мнению диссертанта, под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации.

Диссертант исследует сходство и отличие охраны и рационального использования земель, отмечая, что под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению и эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, санитарных норм и правил, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения. Исходя из приведенных определений, становится более ясной и цель охраны земель поселений, которую следует нормативно закрепить как обеспечение через систему стимулов и ограничений порядка поддержания и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений для обеспечения устойчивого развития поселений в России.

Целями рационального использования земель поселений являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее повышенных норм нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов вредного воздействия на нее и здоровье людей.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения как на органы государственной власти и местного самоуправления, так и на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению различных природоохранных мероприятий. Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв органами государственной власти и местного самоуправления может предусматриваться система общесоциальных и юридических гарантий.

Динамика взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений обусловила введение в теорию и практику градорегулирования категории «благоприятная среда жизнедеятельности». Диссертант доказывает, что право на благоприятную среду жизнедеятельности является составной частью права человека на благоприятную окружающую среду.

Во втором параграфе исследуются основные направления хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, экологические требования и ограничения, предъявляемые к соответствующей хозяйственной деятельности.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в поселениях на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные. Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе - соблюдение нормативов качества окружающей среды, санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды при выводе объекта из эксплуатации и т.д.

Дополнительные требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, Водный кодекс РФ устанавливает требование о том, чтобы при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов учитывалось их влияние на состояние водных объектов и окружающую среду (ст. 105).

В отношении некоторых разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Диссертант обосновывает ряд предложений по совершенствованию экологического законодательства в данной сфере.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных выше требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды; прекращение же в полном объеме указанных видов деятельности при несоблюдении экологических требований осуществляется по решению суда (арбитражного суда). По мнению диссертанта следует поддержать сложившуюся в науке позицию о том, что прекращение (ограничение, приостановление) права специального природопользования является самостоятельной формой природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений.

В третьем параграфе рассматриваются особенности охраны земель поселений, на которых расположены объекты зеленого фонда, включая городские леса. Диссертант отмечает, что в настоящий момент определение зеленого фонда поселений отсутствует как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике. В работе обосновывается определение зеленого фонда городских и сельских поселений, согласно которому под ним следует понимать совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенного пункта и поддержание экологического баланса. Зелеными зонами является часть территории городского или сельского поселения, занятая совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероприятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда поселений органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, осуществление муниципального экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

Неотъемлемой частью зеленого фонда поселений являются городские леса. Диссертант отмечает, что оборотоспособность таких земель четко не определена. Городские леса не входят в лесной фонд, а, согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, на которых находятся городские леса, не упоминаются в числе изъятых или ограниченных в обороте. Диссертантом обосновывается необходимость законодательного изъятия городских лесов из оборота.

В четвертом параграфе рассматриваются особенности правового статуса земель поселений, в отношении которых установлен особый режим: особо охраняемых природных территорий и зон чрезвычайной экологической ситуации (экологического бедствия).

Установление на отдельных земельных участках или территориях особого эколого-правового режима является одним из направлений охраны земель поселений. Данный режим может включать в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине не соответствия установленным законодательством требованиям. Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством включения их в Красную книгу почв РФ и Красную книгу почв субъектов РФ. В обоих указанных выше случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель поселений может вызвать как проведение ряда единовременных природоохранных мероприятий (например, мероприятий по дезактивации загрязненных земель), так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса.

В последнем случае органы государственной власти (местного самоуправления) соответствующим решением могут придать данной территории особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

Придание статуса ООПТ части территории поселения (равно как и включение поселения в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий. Учитывая главную задачу земель поселений - служить пространственно операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке данной территории. Это означает, что при расположении ООПТ в черте поселений устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.

Нахождение ООПТ в черте поселения (или поселения в границах ООПТ) влечет за собой установление особого регулирования градостроительной деятельности, осуществляемого посредством: введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на строительство. Диссертантом подробно анализируются варианты и правовые последствия различного взаиморасположения городских и сельских поселений и основных категорий ООПТ.

Другой разновидностью территорий с особым эколого-правовым режимом в поселениях являются территории экологического неблагополучия (зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия). Сходство правового статуса ООПТ и зон экологического неблагополучия состоит в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории - обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. Особо охраняемые природные территории создаются для полной или частичной консервации отдельных экосистем для настоящего и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического неблагополучия создаются для восстановления нарушенных экосистем. В настоящий момент ни одной территории в России не придан статус зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия. В связи с этим диссертантом предлагается ряд направлений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов РФ о зонах экологического неблагополучия, и в частности, внесение дополнений в ст. 7 ЗК РФ, которая должна предусматривать еще одну категорию земель в земельном фонде России «земли экологического неблагополучия». Диссертант также предлагает ряд мер по углублению международного сотрудничества, в том числе посредством создания механизма придания определенным территориям особого международного эколого-правового статуса.

В Заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования, включая концепцию проекта федерального закона «О правовом режиме земель поселений в Российской Федерации».

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА

Монографии, учебные пособия, статьи в периодических изданиях

1. Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. - Волгоград: ВА МВД России, 2002. - 180 с. (автором написано 6 п.л.).

2. Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. - Волгоград: Издательство ВолГУ, 2003. - 204 с. (11,86 п.л.).

3. Анисимов А.П. Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Учебное пособие. - Волгоград: Издательство ВФ МУПК, 2001. - 54 с. (3,37 п.л.).

4. Анисимов А.П. Право собственности и иные вещные права в российском законодательстве. - Волгоград: Издательство ВРО МСЮ, 2002. - 64 с. (4 п.л.).

5. Анисимов А.П., Лобанов С.В., Шерстнев С.С. Земельная реформа в Российской Федерации (1990-2000 годы). - Саратов, ООО «Ризоп», 2002. - 50 с. (автором написано 1,5 п.л.).

6. Экологическое право. Курс лекций: Учебное пособие / Под ред.

А.П. Анисимова. - М.: Приор-издат, 2003. - 272 с. (автором написано

15 п.л.).

7. Анисимов А.П. Правовые проблемы охраны земель поселений: Учебное пособие. - Волгоград, Издательство ВФ МУПК, 2003. - 126 с. (7,87 п.л.).

8. Гражданское право России: Курс лекций: В 3 ч. Ч.1 / Под ред. А.А. Мохова. - Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2004. - 396 с. (автором написано 4,7 п.л.)

9. Анисимов А.П., Разгельдеев Н.Т. Право на обеспечение благоприятной окружающей природной среды и деятельность правоохранительных органов // Права человека и правоохранительная деятельность: тезисы докладов и сообщений. - Волгоград: ВЮИ МВД РФ, 1995. - С. 79-82 (автором написано 0,15 п.л.).

10. Анисимов А.П. Право человека и гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду в структуре прав человека и гражданина и проблемы его реализации // Труды молодых ученых Поволжской академии государственной службы. - Саратов: Издательство Поволжского филиала Российского учебного центра, 1995. Выпуск 2.

- С. 80-83 (0,25 п.л.).

11. Анисимов А.П. Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую среду в РФ // Труды молодых ученых Поволжской академии государственной службы. - Саратов: Издательство Поволжского филиала Российского учебного центра, 1996. Выпуск 3. - С. 7-9

(0,2 п.л.).

12. Анисимов А.П. О некоторых аспектах зарождения, становления и развития природоохранительного законодательства // II Межвузовская научно-практическая конференция студентов и молодых ученых Волгоградской области, 27 ноября - 1 декабря 1995 г.: Сборник научных статей. Выпуск 3. - Волгоград: ВолГУ, 1996. - С. 221-226 (0,37 п.л.).

13. Анисимов А.П. Проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей природной среды // Федеративное устройство: проблемы взаимодействия регионов и центра: Материалы науч.-практ. конф. - Волгоград: Волгоградская обл. Дума; Волгогр. ассоц. содействия правовой реформе; ВЮИ МВД России, 1998. - С. 62-64 (0,2 п.л.).

14. Анисимов А.П. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду и деятельность правоохранительных органов // Деятельность правоохранительных органов по реализации норм международного права и защите прав человека: Материалы международного научно-практического семинара. - Волгоград: ВЮИ МВД России, 1998. - С. 63-65 (0,2 п.л.).

15. Анисимов А.П., Анисимова И.В. Проблемы совершенствования земельного законодательства субъектов Российской Федерации на современном этапе // Современные проблемы регионального правотворчества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (10-11 декабря 1999). - Краснодар: КГАУ, 2000. - С. 143-148 (автором написано 0,17 п.л.).

16. Анисимов А.П., Алексеев А.П., Донцов Д.Г. Изменение черты населенных пунктов и проблема формирования гарантий экономической основы местного самоуправления // Сборник научных трудов преподавателей, аспирантов, студентов юридического факультета. Выпуск 1. - Волгоград: ВФ МУПК, 2001. - С. 21-33 (автором написано 0,45 п.л.).

17. Анисимов А.П. Земельная реформа в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Вестник научных трудов Нижнекамского филиала Московского гуманитарно-экономического института. Выпуск 3. Часть 7. Вопросы права и правоохранительной деятельности / Отв. ред. П.А. Кабанов. - Нижнекамск: НКФ МГЭИ, 2001. - С. 4-13 (0,62 п.л.).

18. Анисимов А.П. К вопросу о совершенствовании тематики диссертационных исследований по земельному праву // Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке: Тезисы докладов научно-практической конференции 25-26 октября 2001 г. - Волгоград: ВФ МУПК, 2001. - С. 124-126 (0,2 п.л.).

19. Анисимов А.П. Земельная реформа и Конституционный Суд РФ // Вестник Международного «Института Управления». - 2001. № 1-2. -

С. 57-58 (0,2 п.л.).

20. Анисимов А.П. Особо охраняемые природные территории: проблемы совершенствования регионального законодательства // Ученые записки (выпуск второй) Том 1 / Отв. ред.: В.А. Юсупов. - Волгоград: Изд-во Волгоградского института экономики, социологии и права, 2001. - С. 176-180 (0,3 п.л.).

21. Анисимов А.П., Алексеев А.П., Донцов Д.Г. Черта поселений: новый Земельный кодекс и старые проблемы // Право и политика. - 2002. № 3. -

С. 144-147 (автором написано 0,15 п.л.).

22. Анисимов А.П. Земельный кодекс Российской Федерации: старые проблемы и новые подходы к их решению // Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке: Сборник статей научно-практической конференции 25-26 октября 2001 г. - Волгоград: ВФ МУПК, 2002. - С. 558-575 (1,1 п.л.).

23. Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Некоторые вопросы теории земельного права в свете нового Земельного кодекса РФ // Новая правовая мысль. - 2002. № 1. - С. 27-35 (автором написано 0,2 п.л.).

24. Анисимов А.П. Функции управления землями поселений: проблемы и перспективы // Право. Управление. Экономика. Сборник материалов научно-практической конференции / Под ред. доктора экономических наук, профессора А.Н. Ежова, кандидата юридических наук, доцента И.А. Кузнецова. - Волгоград: Издательство «Станица-2», 2002. - С. 205-216 (0,75 п.л.).

25. Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Юрист. - 2002. № 12. - С. 2-4 (0,2 п.л.).

26. Анисимов А.П. Правовые проблемы образования зон экологического бедствия в Российской Федерации // Приоритеты России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере: сборник материалов Международной научно-практической конференции. - Пенза: ПГСХА, 2003. - С. 18-20 (0,12 п.л.).

27. Анисимов А.П., Донцов Д.Г. К вопросу о понятии градостроительной информации // Новая правовая мысль. - 2003. № 1. - С. 61-63 (автором написано 0,15 п.л.).

28. Анисимов А.П., Алексеев А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. № 1. - С. 18-20 (автором написано 0,1 п.л.).

29. Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. - 2003. № 2. - С. 35-38 (автором написано 0,18 п.л.).

30. Анисимов А.П. Правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Новая правовая мысль. - 2003. № 2. - С.28-31 (0,25 п.л.).

31. Анисимов А.П. К вопросу о предмете экологического права // Закон и право. - 2003. № 4. - С. 51-54 (0,25 п.л.).

32. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности на землю // Юридический мир. - 2003. № 5. - С. 10-14 (автором написано 0,2 п.л.).

33. Анисимов А.П. О некоторых вопросах землепользования гаражно-строительных кооперативов в России // Свобода, право, рынок. Выпуск 4. Часть 1. - Волгоград: ВА МВД России, 2003. - С. 49-52 (0,25 п.л.).

34. Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Закон РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения невыполним на практике // Право и политика. - 2003. № 6. - С. 136-143 (автором написано 0,2 п.л.).

35. Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: правовые вопросы // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 1. - М.: Издательская группа «Юрист», 2003. - С. 382-389 (автором написано 0,3 п.л.).

36. Анисимов А.П. Эколого-правовая ответственность: теоретические проблемы // Проблемы противодействия преступности в современных условиях: Материалы международной научно-практической конференции 16-17 октября 2003 г. Часть II. - Уфа: РИО БашГУ, 2003. - С. 28-32 (0,3 п.л.).

37. Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения: сплошные проблемы // Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных и производственных кооперативов в России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 25-26 октября 2002 г. - Ижевск, 2003. - С. 49-66 (автором написано 0,5 п.л.).