Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”

Факультет права

Текущее правовое регулирование учета передвижения граждан в Великобритании, России и Украине: сравнительный анализ

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 40.03.01 “Юриспруденция”

Машанов Григорий Владимирович

Рецензент к.ю.н., доцент

Цветкова Екатерина Константиновна

Научный руководитель

к.ю.н, доцент Алебастрова Ирина Анатольевна

Москва, 2018



Оглавление

• Введение
• Глава 1. Великобритания
• История вопроса и текущее регулирование
• Образование
• Здравоохранение
• Избирательное право
• Итоги
• Глава 2. Российская Федерация
• История вопроса и современное регулирование
• Образование
• Здравоохранение
• Избирательное право
• Другие ситуации
• Итоги
• Глава 3. Украина
• История вопроса и текущее регулирование
• Образование
• Здравоохранение
• Избирательное право
• Итоги
• Заключение
• Источники
• Литература
• Приложения



Введение

Несомненно, что любое публично-правовое образование заинтересовано в том, чтобы знать, какое население - и по количеству, и по “качеству” - проживает на территории, на которую распространяется юрисдикция этого образования. Это, прежде всего, нужно для справедливого и эффективного распределения бюджетных средств: для этого необходимо располагать информацией о том, какие населенные пункты более нуждаются в школах, больницах, дорогах и иной общественной инфраструктуре; каков экономический потенциал территории, в том числе в части человеческого капитала - например, достаточно ли в ней специалистов по сельскому хозяйству или наоборот, переизбыток, и так далее.

В разных странах этот вопрос - вопрос учета населения - решается по-разному. В каких-то странах (США) не было проведено даже всеобщей паспортизации, и федеральное правительство может увидеть только тех жителей, которые пользуются его социальными услугами (Social Insurance Number; впрочем, вероятно, что число таких жителей приближается к реальной численности населения США, находящегося в стране на легальных основаниях). В каких-то странах, наоборот, документирование жизни человека вылилось в невозможность легального перемещения из одной территориальной единицы в другую без предварительного разрешения административного органа (КНДР).

Россия в этом аспекте на сегодняшний день сочетает свободу и несвободу передвижения. При этом нынешняя российская система учета передвижения населения едва ли отвечает современным требованиям: несомненно, что значительное число граждан России, особенно находящихся в Москве и Санкт-Петербурге, зарегистрировали свое место жительство в одном населенном пункте, а фактически проживают в другом. Представляется, что система нуждается в изменениях (как правового, так и управленческого характера), поскольку сама по себе устроена неэффективно, как мы увидим далее.

Но если реформировать, то как? Надо ли изобретать и экспериментировать? Эти вопросы требуют детального изучения. Разумнее обратиться к опыту зарубежных стран, и воспринять оттуда наилучшее, что возможно внедрить в российскую правовую систему.

Это, во-первых, Великобритания. Автору исследования в ходе его проведения неоднократно задавался вопрос, почему он выбрал именно Великобританию, а не США. Ответ достаточно прост: Соединенные Штаты Америки представляют собой пять десятков различных юрисдикций, и исследование федерального законодательства заведомо не могло бы и близко претендовать на хоть сколько-нибудь внятное раскрытие поднятой тематики. Великобритания же составляет в себе, во-первых, всего четыре юрисдикции, а во-вторых, как будет продемонстрировано далее, они используют унифицированные подходы к вопросу определения домицилия человека, и достаточно схожее нормативно-правовое регулирование в этом вопросе, что приближает Великобританию скорее к унитарному государству, нежели чем федеративному.

Что же касается Украины - это страна, с одной стороны, с большой территорией, значительным населением и схожей с Россией ментальностью, а с другой - переживающая на момент проведения исследования чрезвычайно глубокие, коренные и жесткие перемены во всех сферах общественной и государственной жизни, в том числе и в сфере учета населения.

Именно эти страны, а точнее их право и правоприменение в сфере учета передвижения граждан мы и рассмотрим в настоящей статье, а также попытаемся сформулировать рекомендации, которые могут использоваться при реформировании системы учета передвижения граждан в России (далее - учета граждан, регистрационного учета). Помимо вышеизложенных причин, выбор юрисдикций был также обусловлен, в том числе, уровнем владения автором настоящей статьи государственными языками этих стран. Кроме того, любопытным является сравнение, с одной стороны, страны из иной правовой семьи и с иной политико-правовой историей, а с другой - страны из бывшей социалистической правовой семьи, имевшей долгую общую историю с Россией и до сих пор тесно с ней связанной.

Сравнение будет проведено на основании изучения принципов работы трех основных публичных сервисов в каждой стране:

1. Принципы зачисления в дошкольные и школьные образовательные организации (образовательное право)

2. Принципы оказания первичной (амбулаторной) медицинской помощи в государственной системе здравоохранения (медицинское право)

3. Принципы составления избирательных списков на выборах всех уровней (избирательное право)

Мы использовали как стандартные методы правового исследования - формально-юридический, логический, изучение нормативных актов, сравнительно-правовой анализ, исторический метод, методы толкования норм права, метод государственно-правового моделирования - так и только набирающие популярность в российской правовой науке, например, социологический метод и экспериментальный.

Научная новизна заключается в отсутствии на русском языке работ, посвященных подобной тематике (сравнению регистрационного учета в разных странах). Кроме того, по всей видимости, это одно из немногих научных исследований системы учета населения в Великобритании не только на русском, но и на английском языке.



Глава 1. Великобритания

История вопроса и текущее регулирование

Исследуя правовую систему Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, следует иметь в виду, что территория данной страны включает четыре части, обладающих различной степенью самостоятельности во взаимоотношениях с центральной властью: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию. Во многих общенациональных statutes можно увидеть примечания, что данная норма действует только на территории Англии и Уэльса, либо только на территории Великобритании и т.п. И хотя в вопросах определения места жительства ситуация на всей территории страны примерно одинакова, в тех редких случаях, когда это необходимо, в настоящей работе будут делаться оговорки о территориальном ограничении действия цитируемых норм, и, по возможности, будет приводиться информация о том, как тот или иной вопрос урегулирован на различных британских территориях.

Сложность изучения вопроса заключается в том, что на законодательном уровне в Великобритании крайне мало конкретных норм по вопросу регистрационного учета граждан. Официальный сайт законодательства Соединенного Королевства, legislation.gov.uk, практически не дает информации по профильным запросам. Как мы выясним дальше, это не случайно: в вопросе определения места жительства граждан в Великобритании действует огромное административное усмотрение. У автора это вызвало интерес в том плане, что это усмотрение почему-то не приводит к масштабным случаям нарушения законности (во всяком случае, СМИ их не освещают). Однако это уже тема для другого, более широкого исследования о системе противодействия коррупции в Соединенном Королевстве.

В Великобритании отсутствует национальное регулирование, посвященное конкретно вопросу учета населения. В стране даже нет внутренней паспортной системы: национальные ID карты существовали с 2006 по 2010 гг. и были отменены с приходом к власти консерваторов. Как уже было сказано выше, нами решено было изучить наличие регистрационного учета граждан по косвенным признакам: поступление в школу, прием у терапевта (GP) и голосование на выборах.

Образование

Единый портал государственных услуг Соединенного Королевства, gov.uk, сообщает, что критерии приема разрабатывают сами школы или местные советы (local councils). Section 84 профильного закона сообщает:

“Министр образования выпускает и обновляет время от времени Кодекс практики. В нем содержатся руководства касательно целей, задач, стоящих перед местными советами и органами государственной власти в сфере образования”.

И такой Кодекс утвержден. Он напоминает российский профильный приказ Министерства образования о порядке приема в школы, но значительно более расплывчатый, с большим количеством дискреционных норм. Например, п. 1.8 Кодекса, устанавливающие только общие принципы отбора учеников при превышении общего числа заявок над количеством мест в школе:

“Критерии отбора должны быть разумными, четкими, объективными, процедурно справедливыми и соответствовать всем соответствующим законодательным нормам, включая законодательство о равенстве. Органы приема должны обеспечить, чтобы их меры не ущемляли несправедливо, прямо или косвенно, ребенка из определенной социальной или расовой группы или ребенка с инвалидностью или с особыми потребностями в образовании, а другие политики в школьной форме или школьных поездках не препятствовали родителям обращаться за местом в школе для своего ребенка. Процедуры приема должны включать эффективный, понятный и справедливый критерий, чтобы принять решение между двумя заявлениями на одно место, которые иначе не могут быть разрешены.”

Далее в п. 1.13 указывается, что местные власти должны четко установить, как они определяют расстояние от школы и до дома проживания поступающего в школу ребенка. Но никаких конкретных требований в Кодексе не закрепляется:

“Власти при поступлении должны четко определить, как будет измеряться расстояние от дома до школы, четко указывая, как будет определяться “домашний” адрес и точка в школе, из которой измеряются все расстояния. Это должно включать положение о случаях, когда родители несут ответственность за ребенка после развода, а ребенок живет на протяжении недели с каждым родителем.”

Таким образом, мы видим, что законодательство Великобритании в этой части чрезвычайно гибко и оставляет огромную долю для местного усмотрения.

Однако очевидно, что отсутствие национальной системы подтверждения адреса места жительства человека не означает, что в стране отсутствует вопрос определения места жительства резидентов страны (кроме, разве что, совсем крохотных государств типа Люксембурга или Лихтенштейна). Соответственно, возникает необходимость в создании подобных систем на локальном уровне, чтобы обеспечить надлежащее предоставление различных публичных сервисов. И такая ситуация не может не приводить к попыткам эти системы обмануть.

И правда, проблема предоставления подложного адреса в заявке для отбора ребенка в хорошую школу в Великобритании есть. По данным СМИ, к примеру, в графстве (county) Стрэдфоршир сотни таких случаев происходят каждый год. Попытки мошенничества (address fraud) вызывают противодействие со стороны местного самоуправления. Однако нормативного закрепления порядка проверки адреса в заявках найти не удалось, поэтому приходится судить об этом со слов сотрудников местных советов из СМИ:

“Все случаи, которые совет расследовал в последние годы, происходили там, где было подозрение, что адрес, указанный в заявке, не был постоянным домашним адресом ребенка <...>В таких случаях совет просит родителей представить документальные доказательства, подтверждающие, что ребенок жил по адресу на соответствующую дату. Если родитель неспособен или не желает представлять приемлемые доказательства <...>, совет проводит дальнейшие расследования <...>, которые могут включать проверки данных из списка избирателей, получателей пособий или плательщиков местного налога. Если семья, предположительно, изменила адрес, совет может связаться с агентами по недвижимости и адвокатами <...> Совет может также посетить один или несколько домашних адресов, указанных в заявке.”

Еще один интересный способ борьбы с подобным мошенничеством известен из США:

“Она [сотрудница местного отдела образования] говорит, что дети указывают пальцем на школьников, которые не живут в школьном округе, и когда школьные власти расследуют подобные дела, как правило, это оказывается правдой”

Людей, желающих обмануть систему при зачислении своих детей в школы, в Великобритании как минимум тысячи. Забавный случай приводит журналистка издания The Guardian:

“Недавно я услышала такую историю. Две матери в одной и той же лондонской начальной школе настолько хотели, чтобы их дочери попали в хорошую среднюю школу, что сняли дом в районе, который был привязан к школе (они жили за его пределами), заявили, что они находились в однополых отношениях (технически, их дочки стали сестрами), и, таким образом, обманули систему приема в школу.”

Кроме того, по данным The Telegraph, проверяющие, то есть служащие из местных советов, могут обратиться к социальным сетям, чтобы проверить, где действительно живут родители и их дети:

“ Многие из них также используют выборочные проверки, в то время как некоторые используют социальные сети для проверки информации или поощрения “заявительства” от членов общественности в отношении лиц, которые, по их мнению, подают мошеннические школьные заявки”

В любом случае, централизованной методики выявления и борьбы со школьным address fraud не существует, что достаточно необычно для унитарного государства. Еще более удивительным является отсутствие каких бы то ни было сообщений о фактах коррупции при зачислении в школы со стороны сотрудников школ и муниципалитетов. Вероятно, это связанно с общим институциональным уровнем развития Соединенного Королевства, крайне низким уровнем ощущаемой гражданами коррупции: в Индексе восприятия коррупции Великобритания занимает одно из самых высоких, 10-ое место из 190, что означает крайне низкий уровень воспринимаемой коррупции.

В целом, низкий уровень адресного мошенничества, а также высокий уровень легальности рынка найма жилья позволяет говорить о том, что количество учеников в школах позволяют оценить реальный уровень миграции населения, что подтверждается, в том числе, большими очередями в лондонских школах. Однако такой способ определения численности населения может работать только в стране с развитыми правовыми институтами и околонулевым уровнем бытовой коррупции.

Здравоохранение

Большинство населения Великобритании пользуется услугами государственной компании NHS - National Healthcare System. Первичным звеном в ней является GP (General Practitioner) - терапевт. Согласно разъяснению данной компании место жительства не имеет значения для пользования услугами компании, но необходимо зарегистрироваться у определенного GP, то есть процесс напоминает институт прикрепления к поликлинике в российской государственной системе здравоохранения:

“Не существует нормативных требований для подтверждения личности, адреса, статуса иммиграции или номера NHS для регистрации в качестве пациента, и никаких требований по контракту для врачей общей практики не требуется”.

Фактическое количество прикрепленных пациентов к врачу, в целом, менее хороший индикатор реальной численности населения, чем количество детей в школах, поскольку у любого врача имеется лимит по количеству прикрепляемых к нему пациентов, что вынуждает их прикрепляться к врачам в других округах, менее занятых (в отличие от школ, которые должны принимать всех, живущих на их территории, без исключения).

Избирательное право

В Великобритании перед любыми выборами происходит предварительная регистрация избирателей, в отличие от, например, России, где избирателей включают в списки автоматически. Регистрация доступна через Интернет для Англии, Уэльса и Шотландии, и только офлайн для Северной Ирландии. Автор решил проверить, насколько эти системы защищены от ложных заявок, и подал такие заявку на включение в список избирателей в Англии. Во время подачи заявки автору статьи не понадобилось представлять какие бы то ни было proof of address, и он сумел успешно подать заявление о включении его в реестр избирателей на выборах местного совета в Англии. Равно как и форма заявки на регистрацию на выборы в Северной Ирландии не подразумевает приложение каких бы то ни было подтверждающих адрес заявителя документов (см. рис. 2 в Приложении)

Мы попытались найти ответы в законодательстве, однако и здесь поиски были безрезультатны. Electoral Registration and Administration Act 2013 не содержит в себе слова “proof”, равно как и прямого указания для сотрудника электорального офиса (аналог территориальной избирательной комиссии) проверять адреса регистрирующихся на выборы. Section 3 в Representation of the People Act 2000 указывает на необходимость установления адреса проживания избирателя, но не говорит конкретно, как это должно осуществляться. И здесь опять мы видим огромное административное усмотрение компетентных органов власти в данном вопросе.

Таким образом, регистрация избирателей для голосования представляется наиболее точным способом для определения количества проживающих на определенной территории людей, поскольку общее примерное число можно вычислить, зная демографические данные населения страны в целом. Хотя и тут нельзя добиться стопроцентной точности в определении количества проживающих людей. Тем не менее, в данной ситуации минимальны стимулы для коррупции в стране с развитой политической системой, поскольку любые попытки фальсификации списков избирателей с целью джерримендеринга будут пресечены самими партиями.

Итоги

Из изучения веб-сайтов крупных местных банков, оказывающих услуги физическим лицам (HSBC, Barclay's и т.п.), а также сообщений СМИ об address fraud, связанном со школами, можно сделать вывод о том, что в Соединенном Королевстве основными доказательствами проживания человека в определенном месте являются счета за коммунальные услуги и местный налог (council tax). Они, в свою очередь, начисляются на имя того, кто оплачивает их (достаточно простого уведомления местного совета и управляющей компании о своих банковских реквизитах). Таким образом, в Соединенном Королевстве имеется четкая связь между правом на проживание в помещении и учетом его как места жительства. И тем не менее остается неясным, что мешает массово использовать ложные адреса для целей, например, устройства детей в школы, ведь в данном случае никаких актов коррупции может и не иметь места быть.

Кроме того, как уже отмечалось выше, автор данной статьи испытывал серьезные затруднения в поиске юридических источников по проблеме address fraud. Судебные решения, которые удалось найти, касались в основном споров о доказывании реальности брака между гражданином и негражданином Соединенного Королевства для упрощенного приема в гражданство (например, в одном деле МИД отказал в выдаче гражданства на основании отсутствия “совместных” счетов на оплату утилизационного сбора, местного налога и т.п.). В чем причина отсутствия судебной практики, выяснить автору не удалось.

Что же касается научных статей, то в системе JSTOR по запросам “place of residence”, “registration of movement”, “domicile”, “residence” etc. попадались статьи касательно понятия домицилия из международного частного права, а также вопросы определения налогового резидентства. Таким образом, научных источников по проблеме обнаружить не удалось.

Тем не менее, можно сделать следующие отличительные признаки системы учета передвижения граждан Великобритании:

· Государство не ведет никаких регистров места жительства населения, вместо этого граждане сами представляют доказательства своего места жительства, когда это требуется для получения государственных услуг

· Как правило, таким доказательством являются различные именные платежки. “Платит - значит живет” - такой принцип господствует в Англии и Уэльсе (а вероятно, и во всем Соединенном Королевстве).

· Сообщения об “адресном мошенничестве” имеются в СМИ, но нет признаков того, что оно носит массовый характер.

· Таким образом, учет граждан в Великобритании не пресекает случаев фальшивых адресов (мама может “поселить” ребенка в доме родственника), но вероятно, широкое административное усмотрение местных органов позволяет с этим бороться, путем проведения широкого спектра проверочных мероприятий, включающих выезд на предполагаемое место жительства, указанное в анкете на прием в школу.

· Отсутствие видимых коррупционных явлений при таком уровне децентрализации, по всей видимости, связанно с высоким качеством работы правоохранительных институтов Великобритании, а также общественно-политическому надзору над работой органов власти и, возможно, сформированная под совокупностью перечисленных причин ментальность жителей страны.

Таким образом, с одной стороны, в Великобритании при разрешении вопроса об определении адреса места жительства человека, не требуется прямое уведомления органа публичной власти, оно происходит опосредованно через действия гражданина. Это удобно в том плане, что нет необходимости специально заполнять какие-то формы и отстаивать очереди - гражданин сообщает государству о своем месте жительства только тогда, когда он хочет воспользоваться какими-то государственными сервисами. Такая парадигма серьезно отличается, как будет видно дальше, от российской и украинской.

Впрочем, в России с появлением МФЦ и портала госуслуг данный процесс тоже нельзя назвать особо обременительным, хотя он все еще требует определенных трудозатрат. Итак, сейчас мы непосредственно перейдем к России и изучим действующее правовое регулирование, сравнив его с британским, затем сравним с украинским, как во многом похожее и непохожее на российское, а после подведем итоги и выработаем рекомендации по совершенствованию законодательства.



Глава 2. Российская Федерация

История вопроса и современное регулирование

Современный этап практики учета населения в России берет свое начало в 1993 г. Чуть ранее, в 1991 г., Комитет Конституционного надзора СССР признал не соответствующим Конституции СССР действовавший тогда институт учета передвижения под названием “прописка”.

Поговорим о нем чуть подробнее. С введением в 1932 г. паспортной системы (паспорта не были выданы жителям сельской местности) и вплоть до 1991 г. гражданину СССР необходимо было получить разрешение административного органа, если он желал переместиться на новое место жительство - прописать это место в своем паспорте. Причем сделать это нужно было в течение 24 часов с момента прибытия на новое место жительства.

“1. Все граждане Союза ССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте, в совхозах и на новостройках, обязаны иметь паспорта.

<…>

Паспорт обязателен для предъявления:

а) при регистрации владельца паспорта (прописка);

б) при поступлении на работу в предприятие и учреждение;

<…>

Граждане, меняющие место своего жительства в пределах населенных мест, где введена паспортная система, или вновь прибывающие в эти населенные места, обязаны предъявлять свои паспорта через домоуправления для прописки в органах милиции не позднее 24 часов по прибытии на новое местожительство.

<…>

12. За проживание без прописки паспорта или временного удостоверения, а также за нарушение правил прописки виновные подвергаются в административном порядке штрафу в размере до 100 рублей, а при повторном нарушении правил прописки подлежат уголовной ответственности.”

Важно отметить, что ни в одном из трех нормативных актов, которые в течение всего советского периода регулировали вопросы прописки и выдачи паспортов (это были четко взаимосвязанные вещи) не содержится ни сроков оказания госуслуги (в течение какого срока после сдачи пакета документов гражданина должны прописать или выписать), ни оснований для отказа или удовлетворения заявления о прописке/выписке, ни ответственности за неправомерный отказ в прописке/выписке: например, в Постановлении 1974 г. есть раздел IV “Ответственность за нарушение паспортной системы”, и наказания там предусмотрены в основном для граждан, за исключением случаев незаконного изъятия паспорта и взятия его в залог должностным лицом. Но не предусмотрено ответственности за задержки в сроках прописки, незаконном отказе в прописке, и так далее:

“34. Граждане, обязанные иметь паспорта, за проживание без паспорта или по недействительному паспорту, а также граждане, проживающие без прописки или регистрации, подвергаются в административном порядке предупреждению или штрафу в размере до 10 рублей. Такую же ответственность несут граждане за умышленную порчу паспорта, а также за небрежное хранение паспорта, повлекшее его утрату.

<…>

35. Лица, ответственные за соблюдение правил паспортной системы, допускающие проживание граждан без паспортов или по недействительным паспортам, либо без прописки или регистрации, а равно граждане, допускающие проживание в занимаемых ими жилых помещениях лиц без паспортов, без прописки или регистрации, подвергаются в административном порядке предупреждению или штрафу в размере до 10 рублей.

<…>

36. Должностные лица предприятий, учреждений и организаций за прием на работу граждан без паспортов или с недействительными паспортами, а также граждан, проживающих без прописки, подвергаются в административном порядке штрафу в размере до 10 рублей.

<…>

38. Должностные лица, незаконно изымающие паспорта у граждан или принимающие паспорта в залог, подвергаются в административном порядке предупреждению или штрафу в размере до 10 рублей.”

Таким образом, прописка и выписка носили фактически разрешительный характер с полным и ничем не ограниченным (Конституции СССР и РСФСР того времени не имели прямого действия) произволом местных исполнительных органов (местного самоуправления также не существовало). На наш взгляд, отсутствие каких бы то ни было правовых гарантий для граждан в вопросах прописки демонстрирует ее глубоко репрессивную сущность инструмента для произвольного ограничения передвижений граждан, а также порождало высокие риски для коррупционных явлений. Нужно помнить, что принципиальная возможность обжаловать решения и ненормативные акты органов власти в РСФСР появилась только в 1965 г. с принятием нового ГПК РСФСР. Возможность же для частного лица или предприятия оспорить нормативные правовые акты не было в советской правовой системе в принципе. Таким образом, до 1965 г. гражданин не имел никакого варианта для защиты своих прав кроме как административного: либо обжаловать в вышестоящий исполнительный комитет, либо подавать жалобу прокурору. Неизвестно, насколько массовыми были нарушения прав граждан в вопросах прописки и выписки, однако анализ нормативных правовых актов позволяет предположить, что они имели массовое распространение. Кроме того, граждане часто сами вынуждены были нарушать правила ввиду их строгости. Вот как газета “Коммерсантъ” цитирует докладные записки органов госбезопасности тех времен:

“Несмотря на паспортные ограничения, граждане в силу необходимости вынуждены нарушать этот режим с тем, чтобы изменить место работы, профессию или устроить свой быт.

За последние 10 лет по судимости получили паспортные ограничения 3 млн 900 тыс. граждан (из них только за один 1952 год 275 286 человек), которые после отбытия наказания не могут возвратиться в режимные местности, чтобы устроиться на работу или соединиться со своими семьями.

В течение 1948-1952 годов по всем городам страны выявлено 5 млн 591 тыс. человек, нарушивших паспортный режим, из них привлечено к уголовной ответственности за эти нарушения 127 тыс. человек и оштрафовано в административном порядке 4 млн 365 тыс. человек на сумму 217 786 000 рублей. Значительная часть из них подвергалась паспортным ограничениям.

Существующая вдоль границы Советского Союза режимная зона, которая простирается на сотни километров, в особенности на Дальнем Востоке, не имеет практического значения для охраны границы. Больше того, режим и паспортные ограничения, введенные в этих районах, тормозят их экономическое развитие.

Следует отметить, что такой практики паспортных ограничений не существует ни в одной стране. Во многих капиталистических странах -- в США, Англии, Канаде, Финляндии и Швеции -- у населения паспортов вообще не имеется, о судимости никаких отметок в личных документах граждан не делается.”

В перестройку вопрос об институте прописки был, наконец, поднят на правовом уровне. По данному вопросу два раза высказал свое мнение квазисудебный орган - Комитет Конституционного надзора СССР. В 1990 г. он по собственной инициативе рассмотрел сложившуюся ситуацию с пропиской и выпиской и постановил, что разрешительный порядок прописки не соответствует действующему законодательству Союза ССР и международным нормативным актам. В частности, он провозгласил разрешительный порядок прописки нарушающим право граждан на свободу передвижения и выбора местожительства. К таким нарушениям, проистекающим из разрешительного порядка прописки, суд отнес запрет на трудоустройство не прописанных в местности, где находится предприятие; запрет на прием в вузы не прописанных в крупных городах в случае нехватки общежитий; запрет на прописку супругов в общежитиях Москвы, Ленинграда и Киева:

“Регистрация и учет граждан по месту их жительства не являются отступлением от положений законов СССР и общепризнанных международно - правовых норм о правах человека. Что же касается разрешительного порядка прописки, то положение о нем находится в противоречии со статьей 9 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, согласно которой граждане могут в соответствии с законом избирать род занятий и местожительство, а также положениями о праве граждан на свободу передвижения и свободу выбора себе местожительства в пределах территории страны, провозглашенными и закрепленными в основных международных актах о правах человека: Всеобщей декларации прав человека (статья 13) и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (статья 12). В Международном пакте подчеркивается, что эти свободы "не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимых с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами

<…>

Введение ограничений прав граждан на свободу передвижения и выбора местожительства связано с установлением правил, нарушающих и другие основные права граждан. К таким правилам относятся:

а) правила, запрещающие руководителям предприятий, организаций и учреждений принимать на работу лиц, не прописанных в данной местности;

б) правила, запрещающие производить прием в высшие и средние специальные учебные заведения и профессионально - технические училища Москвы и ряда других городов иногородних граждан в количестве большем, чем они могут быть обеспечены общежитиями или жилой площадью у близких родственников

<…>

в) правила, запрещающие прописку супругов и членов их семей на жилую площадь супруга, проживающего в Москве, Ленинграде и Киеве в общежитии, независимо от его характера, или в качестве временного жильца, или в качестве поднанимателя на жилой площади другого лица.”

Данное решение не было исполнено.

Поэтому осенью 1991 г. Комитет принимает новое решение по этому вопросу. Оно предписывает отменить разрешительный порядок прописки с 1992 г., но уже с момента принятия Заключения Комитета конституционного надзора 1990 г. (см. сноску №31) устраняется ответственность за нарушение разрешительного порядка прописки, а также любые ограничения на оборот имущества, связанные с пропиской:

“Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 года N 11 (2-1) было признано, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным.

После принятия указанного Заключения не были, однако, приняты необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном порядке прописки.

<…>

С принятием и введением в действие Декларации прав и свобод человека отпали правовые основания для оставления в силе постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов, предусматривающих разрешительную систему прописки на всей территории страны.

<…>

Ставя административные препятствия для выбора местопребывания и местожительства, разрешительная система прописки непосредственно затрагивает право граждан на свободу объединения в общественные организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану здоровья и отдых.

<…>

Комитет конституционного надзора СССР пришел к следующему заключению:

<…>

1. Положения о прописке <…> в части, обязывающей граждан получать разрешение административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир, дач, гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение этих обязанностей, не соответствуют Конституции СССР, Декларации прав и свобод человека и международным актам о правах человека.

<…>

3. Положения о прописке, указанные в пункте 1 Заключения, утрачивают силу с 1 января 1992 года. Исходить из того, что до этого срока высшими представительными органами государственной власти будут приняты акты о порядке регистрации и учета граждан по месту их жительства, а также о сфере и условиях применения разрешительного порядка въезда, проживания и выезда в отдельных местностях.

Положения о прописке, которые ограничивают право собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им жилыми домами, квартирами и другим имуществом, а также положения об ответственности граждан за нарушение разрешительного порядка прописки утрачивают силу с момента принятия настоящего Заключения” .

В результате, в мае 1993 г. был принят Закон Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, действующий и по сей день.

Необходимо отметить, что, учитывая негативный советский опыт системы прописки, в законе прямо указано, что вводимый институт регистрационного учета никак не может влиять на осуществление гражданином России своих прав и обязанностей:

“Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.”

Согласно данному закону существуют два вида регистрации: по месту жительства и по месту пребывания.

По месту жительства гражданин регистрируется, если он прибыл в определенное место на срок свыше 90 дней, и при этом уведомляет государство о наличии у него права неограниченно долго проживать в жилом помещении. Такая регистрация, соответственно, производится на неопределенный срок при обязательном письменном согласии собственника жилого помещения и иных проживающих (зарегистрированных) в нем лиц. Соответственно, серьезным отличием от советского законодательства является отсутствие необходимости согласия какого-то органа на регистрацию гражданина - право на нее возникает исключительно из гражданско-правовых отношений.

По месту пребывания регистрируется гражданин, который намерен проживать в жилом помещении временно, но на срок свыше 90 дней. В сети Интернет популярным заблуждением является утверждение о том, что временная регистрация делается на срок от 6 месяцев до 5 лет. Между тем, ни законодатель, ни Правительство, ни административный регламент не устанавливают никакого минимального или максимального срока действия регистрации:

“Срок регистрации гражданина по месту пребывания определяется по взаимному соглашению”.

Таким образом, термин “временная регистрация” в очередной раз вымывает свой реальный смысл из словосочетания, поскольку человек может быть зарегистрирован “временно” на очень долгий срок (пусть и не на бесконечный, в отличие от регистрации по месту жительства), например на 100 лет. При этом порядок снятия с регистрационного учета в обоих случаях абсолютно одинаковый - достаточно решения собственника и отсутствия у “выписываемого” лица какого-то возникшего права на пользование жилым помещением, например права пожизненного пользования. Существенным отличием является лишь то, что “временную” регистрацию можно иметь параллельно с “постоянной”, а также с постоянного регистрационного учета нельзя сняться “в никуда”, то есть обязательно при снятии нужно указать, на какое новое постоянно место жительства отправляется гражданин.

Законом предусмотрено введение ограничения на регистрацию в пограничных зонах, закрытых военных городках и иных подобных территориях. Указывается, что данные ограничения должны также вводиться федеральным законом. Между тем, формулировка данной статьи неоднозначна:

“Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено”.

Означает ли это, что такие ограничения вводиться должны только законом? Суды так не считают:

Согласно п. 7 Правил, регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства в пограничной зоне, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, осуществляется с учетом ограничений, устанавливаемых федеральным законом.

<…>

01.10.09 г. начальник КЭЧ района отказал в даче разрешения на регистрацию по месту жительства в спорном жилом помещении матери Б.Е. - Л. ссылаясь на требования Приказа МО РФ N 80 от 15.02.2000 г. (л.д. 11).

<…>

Отказывая в удовлетворении иска, суд правомерно исходил из того, что спорное жилое помещение, состоящее из одной комнаты, расположено на территории закрытого военного городка и начальник КЭЧ правомерно с учетом указанных обстоятельств отказал в регистрации истицы в соответствии с Приказом N 80, в соответствии с которым на граждан желающих зарегистрироваться по месту жительства на территории закрытого военного городка распространяются требования Закона, ограничивающего право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” ^.

Представляется, что законодателю надлежит четче разъяснить, насколько федеральные органы исполнительной власти вправе вводить ограничения на свободную регистрацию граждан, когда это прямо не предусмотрено профильным законодательством. Для чего же нужна регистрация граждан России по месту жительства и месту пребывания (как уже отмечалось ранее, мы намеренно опускаем вопросы, связанные с регистрационным учетом иммигрантов)? Декларируется, что лишь для понимания реальной численности населения тех или иных административно-территориальных образований. И здесь возникает интересная ситуация. В профильном законе указано:

“В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, <…>вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации”

То есть регистрация увязывается с правами, свободами и обязанностями граждан Российской Федерации: ведь этот институт регистрационного учета вводится для обеспечения вышеуказанных прав и обязанностей. Между тем, как мы уже отметили выше, закон одновременно закрепляет, что права и свободы человека и гражданина не могут быть поставлены в зависимость от наличия или отсутствия у него регистрации (между прочим, про обязанности этого не говорится, то есть осуществление обязанностей с регистрационным учетом в зависимость поставлено может быть). Это же и неоднократно подчеркивал Конституционный Суд России в своих решениях, например:

“Из этого [из закона] следует, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. <…>

Перечисленные основания для ограничений права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для введения особого, а именно разрешительного учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается от уведомительной регистрации. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства Российской Федерации, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.”

К сожалению, на наш взгляд, в настоящий момент эти принципы исполняются в настоящий момент не в полной мере.



Образование

Прием в государственные и муниципальные детские сады и школы осуществляется при наличии у ребенка (именно у ребенка, а не у его законных представителей) регистрации на приписанных к детскому саду улицах. Не зарегистрированные на приписанной территории дети могут подать документы на прием после 30-го июня, однако им уже могут отказать на том основании, что в организации нет мест для обучения. Помимо того, что такая ситуация порождает реальные коррупционные риски, связанные с регистрационным учетом (дача взятки должностному лицу МВД за оформление регистрации на нужной территории без наличия там реального жилого помещения, на которое есть право), это в принципе серьезно ограничивает конституционное право граждан на основное общее образование.

С регистрацией же связана и постановка на очередь в государственный детский сад. Причем, в случае переезда семьи, место в очереди “теряется” и граждане вынуждены становиться в нее заново, тем самым не имея возможности либо выйти на работу, либо вынужденные тратить значительные суммы на оплату частного детского сада.

Таким образом, регистрационный учет напрямую влияет на осуществление ребенком права на образование, в том числе на его доступность и качество. Само по себе количество детей в школах, таким образом, не говорит о реальной демографической ситуации в том или ином муниципальном образовании.

Здравоохранение

В целом, медицинская помощь с 2011 года отвязана от регистрационного учета в связи с введением в полную силу системы обязательного медицинского страхования. Однако, бесплатная помощь в диспансерах оказывается только по месту регистрационного учета, поскольку они финансируются не из фонда ОМС, а из региональных бюджетов. Кроме того, даже при оказании платных услуг в диспансерах наблюдается зависимость от регистрационного учета. Например, получение справок из наркологических и психоневрологических диспансеров привязано к регистрации гражданина. Эти справки требуются для получения водительского удостоверения, при поступлении на госслужбу, при зачислении в высшие учебные заведения и т.д.:

“Обследование врачом-психиатром осуществляется в специализированных медицинских организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения по месту жительства либо месту пребывания водителя транспортного средства” .

Таким образом, количество прикрепленных людей к поликлиникам может служить индикатором реального количества населения на определенной территории, однако неполным: есть определенный процент людей, которые не пользуются услугами ОМС (надо полагать, что чем богаче регион, тем больше таких людей).

Избирательное право

На выборах местного уровня невозможно проголосовать без наличия регистрации по месту жительства, на выборах регионального уровня - без наличия хотя бы регистрации по месту пребывания на территории субъекта. На выборах федерального уровня до недавнего времени (выборы Президента России 2018 г.) проголосовать не по месту регистрации было также затруднительно, поскольку для этого необходимо было получать открепительное удостоверение в избирательной комиссии по месту своей постоянной регистрации.

Таким образом, в определенной степени о реальной численности населения могут говорить списки избирателей на выборах с высокой явкой и возможностью заявительного включения в списки не по месту регистрации (федеральных выборах, то есть). Но нельзя забывать о том, что около трети граждан никакие выборы не посещают, не говоря уже о том, что значительную часть населения страны составляют граждане, не имеющие активного избирательного права (в том числе, младше 18 лет).

Другие ситуации

· Сроки оказания некоторых госуслуг сильно зависят от регистрации. Например, изготовление загранпаспорта с электронным носителем информации (биометрического) по месту регистрации по месту жительства занимает до месяца, а по месту временной регистрации либо фактического проживания - до 4 месяцев. Это означает, что гражданин вынужден терпеть дополнительные неудобства и тратить больше времени на получение госуслуги, если он проживает не по месту постоянной регистрации (хотя, конечно, это далеко от ситуации, в которой гражданин в принципе не мог бы получить никакой госуслуги из-за отсутствия регистрации)

· Как минимум проблема отказа в приеме на работу из-за регистрации была актуальной в первой половине нулевых, поскольку о запрете отказа приема на работу из-за отсутствия регистрации прямо указывает Верховный Суд России в одном из своих постановлений Пленума:

“11. Обратить внимание судов на то, что отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотиву отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения работодателя является незаконным, поскольку нарушает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, гарантированное Конституцией РФ (часть 1 статьи 27), Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а также противоречит части второй статьи 64 ТК РФ, запрещающей ограничивать права или устанавливать какие-либо преимущества при заключении трудового договора по указанному основанию.”

Можно также предположить, что граждане обращаются в суды из-за дискриминации по признаку регистрации достаточно редко, в том числе, и потому, что такие споры до июля 2016 г. могли рассматриваться только по месту нахождения организации, в то время как иногороднему гражданину едва ли удобно было заниматься судебными вопросами, длящимися по несколько месяцев, в чужом городе, не имея при этом постоянного источника заработка.

· Множество социальных выплат зависит от регистрации. Например, получение региональной доплаты до прожиточного минимума пенсионера в г. Москве зависит от наличия регистрации на территории субъекта федерации

· Банки либо отказывают, либо выдают под более высокие проценты кредиты лицам, чья регистрация находится за пределами субъекта федерации

Вопросы института регистрационного учета были предметом рассмотрения ЕСПЧ:

“Общим в жалобах заявителей в Европейский Суд по правам человека является увязывание проблемы отказа в регистрации с ущемлением социального статуса личности - невозможностью получить квалифицированную медицинскую помощь, увольнением с работы и невозможностью трудоустройства.

<…>

ЕСПЧ, принимая решения по рассматриваемым делам, исходил не из ущемления социально-экономических прав заявителей вследствие отказа в регистрации по месту жительства, а из оценки легитимности оснований возникновения права пользования жилым помещением, анализа возможности применения норм национального миграционного и визового законодательства к лицу, являвшемуся “бывшим гражданином СССР”