Правовое положение дипломатических представительств и консульских учреждений РФ

2.2 Привилегии и иммунитеты дипломатических представительств и их сотрудников

Зарубежным органам внешних сношений, в том числе их главам и сотрудникам предоставляются привилегии (преимущества) и иммунитеты (изъятие из-под юрисдикции государства пребывания).

Институт неприкосновенности послов является исторической основой дипломатических привилегий и иммунитетов. Главной целью появления дипломатических привилегий и иммунитетов являлась необходимость в беспрепятственном осуществлении дипломатическим представительством, как органом, представляющим интересы государства, своих функций. И поэтому деятельность вышеназванных органов должна освобождаться от контроля со стороны властей государства пребывания.

Но все еще остро стоит вопрос теоретической обоснованности иммунитетов и привилегий дипломатических агентов. Важность вопроса обусловлена тем, что теоретическое обоснование дипломатических иммунитетов и привилегий отражается на статусе дипломатических представительств и его государственное-правовое регулирование. История дипломатического права говорит о не менее 15 теорий дипломатического иммунитета [Левин Д.Б., 1949, с.267]. Современная юридическая литература рассматривает только три теории: экстерриториальности, функциональной необходимости и представительная теория. Среди них выделялись теория функциональной необходимости и представительная теория, которые, к сожалению, несовершенны и в какой-то степени архаичны. Именно поэтому требуется новое доктринальное обоснование дипломатических иммунитетов и привилегий. И таким новым обоснованием, не получившим еще должного развития, стало то, что в основе дипломатических иммунитетов и привилегий лежит принцип суверенного равенства государств, и в силу данного принципа дипломатическое представительство, как орган государства, освобождается от юрисдикции другого государства.

Прежде чем говорить о самих иммунитетах и привилегиях, стоит определиться с этими терминами. Термин «иммунитет» означает освобождение от чего-либо (неподсудность), под термином «привилегия» понимают исключительное право предоставляемое кому-либо в отличие от других (преимущество) [Словарь русского языка, 1985]. Данные термины используются в качестве собирательных понятий, определяющих, с одной стороны, исключительное положение самих дипломатических представительств, а с другой стороны 0 членов дипломатического персонала [Бобылев, Зубков, 1986, с.135].

Цыганков Павел Афанасьевич отмечает, что "дипломатический иммунитет - это центральный часть, основной институт всего дипломатического права" [Цыганков, 2012, с.180-185].

Привилегии и иммунитеты постоянных представительств государства базируются на общепризнанных международно-правовых принципах. Теоретической основой дипломатических иммунитетов и привилегий является комбинированная теория, которая совмещает в себе функциональную и представительную теории. Это нашло свое подтверждение в преамбуле Венской конвенции 1961 года.

Термин «дипломатический иммунитет» в широком смысле - это совокупность иммунитетов и привилегий, предоставляемых главам государств, главам и членам правительств, членам парламентов, дипломатическим представительствам, дипломатическим агентам и их персоналу, консульским учреждениям и их работникам, специальным миссиям, главе и членам миссии, главам и членам делегаций на международных конференциях и в органах международных организаций, международным организациям и их должностным лицам [Вылегжанин и др., 2016, с.327]. Исходя из этого определения, можно сделать вывод, что дипломатический иммунитет распространяется не только на дипломатические представительства и их работников, но также и на других лиц, осуществляющих функции внешних сношений.

Дипломатические иммунитеты и привилегии принято делить на две группы: иммунитеты и привилегии дипломатического представительства в целом как органа, и личные иммунитеты и привилегии дипломатических работников, членов их семей, административно-технического и обслуживающего персонала.

Привилегии и иммунитеты дипломатического представительства как органа - это:

Неприкосновенность помещений. Власти государства пребывания ни при каких обстоятельствах не могут вступать на территорию этих помещений, если нет прямо выраженного согласия главы дипломатического представительства [Венская конвенция о дипломатических сношениях, 1961]. Государство пребывания принимает все надлежащие мер в целях защиты зданий и помещений представительства от любого вторжения или нанесения ущерба. Стоит отметить, что неприкосновенность помещений не может использоваться гражданами государства пребывания или третьего государства, преследуемых властями государства пребывания, в качестве убежища. Это также закреплено статьей 61 Венской конвенции 1961 года, в которой сказано, что помещения дипломатических представительств не могут использоваться в целях, которые не совместимы их функциям или противоречат им. Однако, Гаванской конвенцией 1928 года установлено исключение из правил, согласно которому на территории латиноамериканских государства принцип дипломатического убежища имеет место быть;

Фискальный иммунитет. Под данным иммунитетом понимается освобождение помещений дипломатического представительства от государственных, муниципальных, районных сборов и пошлин, кроме платы за конкретные виды обслуживания;

Неприкосновенность архивов и документов. Вся корреспонденция дипломатического представительства неприкосновенна и это не зависит от места ее положения. Неприкосновенность также не может быть ограничена даже по судебному решению;

Свобода сношений представительства. Дипломатическое представительство вправе использовать любые законные средства для общения со своим правительством, консульствами своего государства и т.д. Тут стоит обратить внимание именно на законность средств, которая регламентируется согласно законодательству принимающего государства;

Право пользования флагами и эмблемами своего государства. Право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях представительства, в том числе на резиденции главы представительства и его средствах передвижения;

Отдельный вопрос занимает проблема определения неприкосновенности дипломатических средств передвижения. П.3 ст.22 Венской конвенции 1961 г. прямо говорится, «что средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий» [Венская конвенция о дипломатических сношениях, 1961 г.]. А п.2 ст.30 той же Конвенции сказано, «что его (подразумевается - дипломатического агента) бумаги, корреспонденция и... его имущество равным образом пользуются неприкосновенностью». Причем Комиссией международного права к имуществу дипломата также отнесены и средства его передвижения [YILC, 1958, p.98]. То есть в соответствии с Конвенцией средства передвижения дипломатического представительства пользуются иммунитетом только от четырёх видов принудительного воздействия, а средства передвижения дипломата пользуются полной неприкосновенностью. Можно ли говорить о неравном наделении иммунитетами в данном случае в зависимости от того, кому принадлежит средство передвижения?

Существует необходимость определения неприкосновенности средств передвижения дипломата. Понятие «неприкосновенность» применительно к помещениям дипломатического представительства подразумевает под собой запрещение местным властям вступать в помещения, обязанность государства пребывания обеспечить защиту помещений и освобождение помещений от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий [Венская конвенция о дипломатических сношениях, 1961].

В п.2 ст.30 говорится о том, что имущество дипломата пользуется неприкосновенностью «равным образом». Логично предположить, что «равным образом» с имуществом дипломатического представительства, то есть так же освобождается от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий.

Иное понимание данной статьи было бы нелогичным, так как означало бы, что средства передвижения дипломата наделяются более широким объемом иммунитетов и соответственно более важны, чем средства передвижения дипломатического представительства.

Например, российское законодательство следующим образом решает этот вопрос.

Ч.3 ст.2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) определяет, что вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", определяющий правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, в статье 32 устанавливает приоритет международных договоров Российской Федерации. Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденным Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. №185 определена последовательность действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами, пользующимися иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации. Согласно п.229 названного Административного регламента при совершении административного правонарушения иностранным гражданином, пользующимся иммунитетом, сотрудник составляет протокол об административном правонарушении либо выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении с целью фиксации данного факта, а документы возвращает владельцу. Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении к таким лицам не применяются.

Личные привилегии иммунитеты, содержащиеся в нормах Венской конвенции 1961 года, являются общими для всех дипломатов. Однако, для административно-технического и обслуживающего персонала объем привилегий и иммунитетов иной.

Личность дипломатического агента неприкосновенна, то есть он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Судебное решение также не может являться основанием ареста, заключения или содержания под стражей.

Жилище дипломатов также пользуется неприкосновенностью, как и помещение самого дипломатического представительства.

Личным иммунитетом дипломатов также является полный иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания. Под данным иммунитетом понимается запрет местным судам и правоохранительным органам на принятие к производству и возбуждения уголовного дела против дипломатов. Такой же иммунитет действует и в отношении гражданской юрисдикции государства пребывания. Исключением являются: вещные иски, наследственные иски, иски, относящиеся к профессиональной или коммерческой деятельности дипломата, осуществляемой на территории государства пребывания за пределами своих официальных функций, а также если дипломат выступает истцом в суде государства пребывания либо предъявляет встречный иск.

Как и дипломатическое представительство в целом, дипломат освобожден от уплаты налогов, сборов и пошлин (фискальный иммунитет).

Если говорить об административно-техническом и обслуживающем персонале и их иммунитетах и привилегиях, стоит сказать, что иммунитет от гражданской и административной ответственности предоставляется им только в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей.

На современном этапе в правовой доктрине международного права активно ведется обсуждение изменения института дипломатических привилегий и иммунитетов. Знаменитый адвокат и правозащитник Джеффри Рональд Робертсон указывает на то, что Венская конвенция 1961 года была принята «в условиях холодной войны, когда сотрудники посольств, работая во враждебных странах, находились под угрозой, но сейчас система иммунитетов утратила свою актуальность, а дипломатический иммунитет не должен распространяться на любое гражданское дело, а лишь на уголовные дела в ограниченных обстоятельствах» [Актуальность существования дипломатического, 2017].

Необходимость таких изменений связана с увеличением числа правонарушений, совершенных лицами, которые наделены иммунитетом. Правонарушения дипломатов вызывают высокий общественный резонанс, так как данные лица являются субъектами межгосударственных дипломатических отношений на высшем уровне и должны содействовать укреплению дружественных межгосударственных отношений. Именно поэтому правонарушения, совершенные сотрудниками дипломатических представительств может негативно сказаться не только на имидже аккредитующего государства, но более того может послужить причиной разрыва дипломатических отношений.

Официальной статистики относительно количества совершенных правонарушений сотрудниками дипломатических представительств, к сожалению, нет. Однако, определенная информация содержится в СМИ. Так, за 2017 год российские дипломаты были признаны «persona non grata», то есть нежелательны для пребывания в Молдове, Эстонии. Данные события спровоцировали дипломатический скандал и соответствующее напряжение в межгосударственных отношениях, так как о причинах высылки дипломатов не сообщалось.

Сотрудниками дипломатических ведомств совершаются преступления, о чем свидетельствует огласка МИД Великобритании о совершенных 18 преступлениях, в число в которых входило сексуальное насилие и торговля людьми дипломатами, работающими в Великобритании с 2010 года. В 2013 году индийский заместитель генерального консула Девиани Кхобрагаде был арестован в Нью-Йорке по подозрению в мошенничестве с визой; российский дипломат был арестован в Нидерландах из-за подозрений в жестоком обращении с детьми (МИД РФ решительно отвергли обвинения).

Утверждается, что существующая ныне система определения сотрудников дипломатического представительства охватывает крайне широкий круг чиновников, а также представителей страны - аккредитации при международных миссиях, международных организациях, специализированных учреждениях и институтах. Многие ученые опасаются, что такая система может быть потенциально использована лицами, которые хотят уклониться от ответственности.

Несмотря на то, что система дипломатических иммунитетов и привилегий закреплена на международном уровне и является достаточно полной, существуют ряд проблем, связанных с недостаточным толкованием Венской конвенции о дипломатических сношениях некоторых иммунитетов. Возможно, решением проблемы станут поправки в Венскую конвенцию, связанные, прежде всего, с сокращением некоторых иммунитетов. Например, иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания можно сохранить только для преступлений легкой тяжести (классификация преступлений при этом должна проводиться в соответствии с законодательством страны пребывания). Это, в свою очередь, снизило бы количество преступлений, совершаемых дипломатами, так как отпал бы аспект безнаказанности и вседозволенности в дипломатической службе.

2.3 Проблемы правового положения и деятельности дипломатических представительств и пути их решения

международный правовой российский дипломатический консульский

В практике дипломатических представительств распространена организация дипломатическими представительствами собственной (внутренней) охраны [Сахаров, 1980, с.286].

Усиление террористической деятельности, в частности участившиеся случаи захвата посольств террористами, стали причиной создания многими государствами внутренней охраны в дипломатических и иных представительствах.

В настоящее время внутренняя охрана используется в дипломатических представительствах большинства государств в связи с усилением режима безопасности в таких представительствах. В распоряжении внутренней охраны обычно есть огнестрельное оружие, реже - тяжелое вооружение.

Доктрина международного права не рассматривает вопросы, связанные с внутренней охраной. Действующими договорными нормами вопрос об организации внутренней охраны дипломатического представительства также не урегулирован в силу того, что создание такой охраны относительно новое явление в дипломатической практике.

В силу международных обычаев и законов, дипломатические представительства вправе организовывать внутреннею жизнь дипломатического представительства в соответствии с традициями и законами своего государства. Однако, осуществление охранных функций не должно выходить за пределы дипломатического представительства, иначе это рассматривается как вмешательство во внутренние дела государства пребывания, к каковым относится выполнение функции по обеспечению безопасности иностранных дипломатических представительств [п.2 ст.2 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.].

Организация внутренне охраны дипломатического представительства сейчас широко распространена, а государство пребывания почти не возражает против таких действий.

Аккредитующие государства направляют сотрудников внутренней охраны открыто, в том числе отправляя запрос на визы этих лиц. В регулярно публикуемых Госдепартаментом США списке административно-технического и обслуживающего персонала иностранных дипломатических представительств, видно, например, что в списке от весны 2016 года в составе персонала некоторых стран присутствуют охранники (security) [Сайт US Department of State]. Государства пребывания, в свою очередь, сами выражают заинтересованность в организации внутренней охраны в представительствах, так как сами иногда не в состоянии обеспечить нужную защиту и безопасность. Также встречаются двусторонние соглашения между государствами, которые регламентируют организацию и статус внутренней охраны в дипломатических представительствах. Например, такое соглашение есть между США и Великобританией, согласно которому подразделение морских пехотинцев, охраняющих посольство США, расценивается местными властями не как персонал представительства, а их статус определен непосредственно самим соглашением.

Существующая практика государств в рассматриваемом вопросе показывает, что требования о постоянстве, единообразии, всеобщности и продолжительности соблюдены, для того, чтобы возникла обычная норма [Даниленко, 1982, с.151-171]. И, вероятнее всего, можно говорить о том, что возник новый международный обычай, который допускает организацию внутренней охраны в дипломатических представительствах.

Несмотря на это, некоторые аспекты деятельности внутренней охраны, которые затрагивают компетенцию государства пребывания, часто вызывают проблемные ситуации в отношениях между государством пребывания и аккредитующим государством.

Все еще остается неурегулированным вопрос об объеме компетенции внутренней охраны, особенно в случаях, когда ею принимаются принудительные меры. С одной стороны, правомерность некоторых принудительных действий может быть объяснена, например, задержание преступника, который проник в здание дипломатического представительства, в момент совершения преступления с целью его дальнейшей передачи властям государства пребывания. Но так как в целом осуществление охранных функций связано с принуждением, есть большая вероятность возникновения ситуаций, когда производство каких-либо принудительных действий будет являться вмешательством в суверенитет государства пребывания. Что в свою очередь почти неизбежно квалифицируется как нарушение законодательства государства пребывания и влечет конфликт с данным государством. В июне 1977 года при захвате террористами югославского представительства, югославские должностные лица пытались убить нападавших. Однако, агенты ФБР помешали этому и задержали террористов. После всего случившегося Госдепартамент США заявил, что если бы они убили террористов, то они бы нарушили закон Нью-Йорка [Digest of United States Practice in International Law, 1989].

Внутренняя охрана, прибегая к принудительным действиям, обеспечивает тем самым защиту дипломатического представительства. Однако, наружная охрана, которая организована и уполномочена государством пребывания, выполняет ту же задачу. Именно поэтому при попытке урегулирования инцидентов, которые возникаю в дипломатическом представительстве, есть вероятность прямого столкновения данных структур при осуществлении ими своих прямых задач и функций.

Соответственно не урегулированы вопросы ввоза, хранения и ношения внутренней охраной оружия.

Как было сказано выше, действующие нормы международного права не содержат в себе норм, прямо или косвенно относящихся к этим вопросам. Государства пребывания обычно применяют нормы действующего законодательства, либо издают специальные законы и инструкции.

Возможно, одним из решений данных ситуаций является закрепление сложившейся практики путем урегулирования всего объема вопросов, связанных с внутренней охраной, договорным путем. Россия может выступить инициатором двусторонних соглашений, так как наравне с другими государствами заинтересована в безопасности своих представительств за рубежом. Таким договором можно было бы предусмотреть несколько положений, например, возможность учреждения внутренней охраны дипломатического представительства, количество человек внутренней охраны, объем компетенции, наличие оружия у сотрудников внутренней охраны, а также ввоз, вывоз и хранение этого оружия и т.д.

В США распространена практика назначения в качестве охраны местных граждан, так как считается, что они могут более эффективно пресекать любого рода правонарушения и преступления, будучи лингвистически и культурно адаптированы в государстве пребывания. Возможно России стоит перенять практику США, хоть и на данный момент это кажется невозможным.

Также одной из проблем в деятельности дипломатического представительства является традиционный институт дипломатического убежища, под которым в настоящее время понимается предоставление лицу, преследуемому по политическим основаниям, укрытия в помещениях дипломатических представительств, консульских учреждений, на борту военного корабля или военно-воздушного судна, на территории военных баз и лагерей [Дёмин Ю.Г.,1996, с.164].

Практика ведущих западных стран развивается в направлении широкого применения данного института, что может привести к использованию этого института и нашим государством.

В целом, отношение государств к применению данного института далеко не однозначно. Государства в зависимости от их отношения к этому институт делят на 4 группы:

1) государства, которые не признают это институт (большинство государств, в том числе РФ);

2) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (Чили, Боливия, Перу и Уругвай при подписании Южноамериканской конвенции об убежище в 1939 году договорились, что «Местами убежища могут служить посольства, консульства, военные корабли, военные самолеты и военные лагеря; в них смогут укрываться только лица, преследуемые по политическим основаниям или за совершение политического преступления» [Южноамериканская конвенция об убежище, 1939]);

3) государства, которые предоставляют убежище за рубежом, но не разрешают его предоставление на своей территории [Галенская Л.Н., 1968, с.98].

(Таким образом, США при подписании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище в 1928 г. сделало оговорку о том, что «государство не признает, как часть международного права доктрину убежища и не присоединяется к последней» [Question of Diplomatic Asylum, 1978]). Сама Гаванская конвенция говорит о том, что «убежище может быть предоставлено только в экстренных случаях и на период времени» [Havana Convention on Asylum, 1928].

Делая вывод по вышесказанному, можно утверждать, что на данный момент не существует универсальных соглашений о дипломатическом убежище, а правила его применения подробно регламентируются только региональными конвенциями латиноамериканских стран.

На сегодняшний день признано, что дипломатические представительства не экстерриториальны, а являются частью национальной территории принимающего государства. Когда латиноамериканские страны предоставляют дипломатическое убежище, отвергается этот принцип международного обычного права. Этот принцип кодифицирован в Конвенции Организации американских государств о дипломатическом убежище 1954 г.

Международный суд ООН вынес решение о дипломатическом убежище в связи с делом Айя де ла Торре (Haya de la Torre), который 3 января 1949 г. подал ходатайство о предоставлении дипломатического убежища в колумбийском посольстве в Лиме, где он как предводитель военного путча в Перу хотел скрыться от преследования [Haya De La Torre, Colombia v. Peru, Order, 1951].

Международный суд установил, что права на предоставление дипломатического убежища в силу обычного права не существует, но одновременно указал на то, что здание посольства остается неприкосновенным даже в случае, если дипломатическое убежище было предоставлено в нарушение суверенных прав страны пребывания. При этом возникает вопрос, следует ли по-прежнему рассматривать решение по делу Айя де ла Торре как основополагающий прецедент для установления международного обычая, несмотря на изменение практики государств. В многочисленных случаях прямой угрозы политического преследования или бесчеловечного обращения государства предоставляли преследуемым лицам убежище в здании посольства, не задумываясь о наличии соответствующего полномочия. Несмотря на то что запрет на выдачу, установленный Женевской конвенцией о беженцах и Конвенцией ООН против пыток, в таких случаях не применяется, поскольку он действует только в отношении территориального убежища, практика государств дает возможность найти основания для формирования полномочий согласно обычному праву по предоставлению временной защиты от преследования в зданиях посольства, по меньшей мере, в состоянии крайней необходимости [Seeking Asylum at Embassies, IJRL 17 (2005)].

Что касается нашего государства, то нами институт дипломатического убежища не применяется, соответственно и нормативных актов, регулирующих данный институт нет. Однако, в отечественной доктрине международного права намечается тенденция к изменению отношения к данному институту [Лазарев, 1976, с. 77; Сандровский, 1981, с. 171-172].

Действительно, после переворота в Чили в сентябре 1973 года было спасено множество чилийских граждан, которые получили дипломатическое убежище в иностранных посольствах. Дипломатические представительства РФ отказывают в предоставлении дипломатического убежища ввиду его непризнания.

На мой взгляд, признание данного института является целесообразным, но в определенных пределах. Так как одной из основных функций дипломатического представительства является защита граждан за рубежом, то почему бы не разрешить дипломатическим представительствам напрямую реализовывать эту обязанность. Такое право можно отражать в двусторонних конвенциях, когда оба государства будут понимать всю важность этого института в определенных ситуациях, и соответственно, точно будут хотеть его практического применения. В рамках данных конвенций можно предусмотреть условия предоставления дипломатического убежища, срок и т.д.

Одна из следующих рассматриваемых в рамках исследования проблем особенно актуальна последние месяцы. И заключается она в злоупотреблении некоторыми государствами конвенционного права на высылку дипломатов без обязанности мотивировать свое решение, то есть объявление члена дипломатического персонала persona non grata.

Недавно развернувшийся международный конфликт является тому ярким примером. Причиной конфликта стало отравление Сергея Скрипаля 4 марта 2018 года, являвшегося раннее сотрудником Главного разведывательного управления РФ. В 2006 году Сергей Скрипаль был осужден за государственную измену в форме шпионажа в пользу спецслужб Великобритании и лишён воинского звания, поэтому с 2010 года проживает в Великобритании. Британские власти обвинили РФ в отравлении, но, не имея «на руках» ни доказательств, ни улик. И вслед за этим выслали 23 российских дипломата, объявив их persona non grata.

Последовав примеру властей Великобритании, ряд стран Европейского союза, а также США, Канада, Норвегия, Австралия и другие страны объявили о высылке дипломатов в знак солидарности с Лондоном [Аналитик о высылке дипломатов…, 2018]. Всего, по официальным данным МИДа, было выслано 133 российских дипломата из разных стран на 20:00 мск 26 марта 2018 г. Такое развитие событий можно назвать беспрецедентным на международной арене, так как страны, никоим образом не ввязанные в двусторонний конфликт других государств, объявляют о высылке дипломатов в целях поддержки недоказанного обвинения. Вместо того, чтобы быть исторически сложившимся связующим звеном в межгосударственных дипломатических и консульских отношения, дипломатические представительства и консульские учреждения и их сотрудники оказываются пешкой в международной игре, где, несомненно, имеет место быть прямое злоупотребление международным правом.

Конечно, вопрос об ограничении права на признание члена дипломатического персонала неприемлемым требует детального анализа, так как именно это право основывается на добровольном учреждении как дипломатических представительств, так и консульских учреждений в стране пребывания. Ограничение такого право приведет к столкновению с нормой о добровольности установления дипломатических отношений, но и дальнейшее не урегулирование данного вопроса может привести к плачевным последствиям.

Подводя итог вышесказанному, стоит отметить, что дипломатические представительства сталкиваются с рядом проблем в своей деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что дипломатическое представительство, являясь государственным органом аккредитующего государства, находится на территории другого государства. И очень сложно в таком положении сохранять равновесие и не переступать ту тонкую грань государственного суверенитета. Доступным решением проблемы столкновения внутренней и внешней охраны дипломатического представительства являются двусторонние конвенции, в рамках которых отдельные государства буду прописывать те условия, которые наиболее удовлетворяют их интересы. Что же касается проблемы злоупотребления правом признания дипломата или консула persona non grata, то говорить о каком-то определенном решении сложно, ввиду столкновения с нормой о добровольности установления дипломатических и консульских отношений и учреждении дипломатических представительств и консульских учреждений на территории страны пребывания.



Глава 3. Правовое положение Консульских учреждений РФ

3.1 Учреждение и функции консульских учреждений

Главным отличием консульских учреждений от дипломатических представительств является то, что консульские учреждения функционируют не в масштабе всего государства пребывания, а ограничиваются только своим консульским округом.

Консульский округ - это район деятельности консульского представительства, который устанавливается по соглашению между государствами [Гетьман-Павлова, 2017, с.153]. Консульский округ открывается только с согласия принимающего государства.

Важно отметить также и тот факт, что консульские отношения могут устанавливаться между государствами, которые не поддерживают дипломатических отношений (признание де-факто). Однако, консульские отношения между государствами, как и дипломатические, устанавливаются по взаимному согласию этих государств. Это сообразуется со статьей 1 Устава ООН, согласно которой на членов ООН возлагается обязанность осуществлять международное сотрудничество и развивать дружественные отношения между нациями.

Несмотря на то, что установление дипломатических отношений презюмирует установление и консульских отношений, разрыв первых не означает разрыв и консульских отношений. Примером тому является разрыв дипломатических отношений ФРГ и Югославии в 1956 году, но сохранение консульских отношений между этими государствами [Колосов, Кривчикова, 2001, с. 382]. Также известна практика, когда государства устанавливали и поддерживали между собой только консульские отношения, как это было между СССР и ЮАР до их разрыва в связи с введением против ЮАР санкций ООН. В дальнейшем консульские отношения были восстановлены одновременно с установлением дипломатических отношений.

Во главе консульского учреждения стоит консул, который не является полномочным представителем своего государства в государстве пребывания. Это является еще одним отличием от дипломатического представителя.

Согласно Блищенко И.П. и Дурденевскому В.Н. консул - это должностное лицо одного государства, постоянное пребывающее в известном пункте другого государства с согласия последнего и в целях охраны в определенном районе юридических и экономических интересов своей страны, ее организации и граждан [Блищенко, Дурденевский, 1962, с.216].

Нередко, работу консула считают работой дипломата, но формально в состав дипломатического корпуса консул не входит и политических сношений с иностранными правительствами без особых полномочий вести не может. Именно поэтому, представительный характер консула выражен гораздо менее ярко, нежели у дипломата, соответственно иммунитет консула более узок.

Если говорить о характере деятельности консула, то ни в инструкциях, ни в регламентах, ни в консульских уставах нет его единого определения.

Литературу по международному праву содержит в себе разные точки зрения на характер должности консула. По мнению Э. Ваттель, Ж. Клюбера, А. Гефтера, консул является дипломатическим агентом в округе пребывания. Другие авторы считают, что консул является защитником коммерческих интересов (К. Бинкерсгук, К. Кальво, Г. Мартенс, Л. Оппенгейм), третья группа авторов считает консула охранителем частных интересов представляемого им государства (П. Фиоре, И. Блюнчли, П. Филлимор). А. Фердросс считает консула органом государства для выполнения некоторых служебных функций и для охраны прав граждан государства отправления в государстве пребывания [Фердросс, 1959, с.158]. В этом смысле с ним перекликается Д. Анциллоти, который считает консула «не столько органом внешних сношений в собственном смысле этого слова, сколько органом государственной деятельности (административной или юрисдикционной), осуществляемой на территории другого государства специально в интересах граждан государства, которое назначило его пребывать в месте его резиденции» [Анцилотти, 1961, с.247].

В практике государств нередко совмещение консульских и дипломатических функций, так как консульские функции могут выполнять и специальные консульские учреждения, и дипломатические представительства, в составе которых сформированы консульские отделы. Если же в государстве нет дипломатического представительства, то с согласия государства пребывания функции дипломатического представительства могут быть возложены на консульское учреждение [Венская конвенция о консульских сношениях, 1963].

Функции консульских учреждений на международном уровне урегулированы Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 года, в соответствии с которой функции можно разделить на две категории:

1. Функции, аналогичные или близкие задачам дипломатического представительства. Главным различием являются масштабы деятельности.

- охрана и защита интересов аккредитующего государства, его граждан и юридических лиц в своем консульском округе;

- содействие развитию торговых, культурных и научных связей между своими государствами;

- выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству (так называемый «легитимный» шпионаж)

2. Консульские функции:

- административные и нотариальные функции для граждан аккредитующего государства;

- правовая помощь физическим и юридическим лицам своего государства, представительство граждан в судах и других учреждениях принимающего государства;

- наблюдение за жизнью в консульском округе.

Консульские функции находят свое отражение как в международных соглашениях, так и во внутригосударственном законодательстве. Некоторые международные соглашения (в частности ст.10 Гаванской конвенции 1928 года) просто предусматривают, что функции и права консулов должны определяться в соответствии с международным правом теми государствами, которые их назначают.

Основным нормативно-правовым актом РФ, регулирующим консульскую деятельность за рубежом, является Консульский устав, принятый Федеральным законом от 5 июля 2010 года №154-ФЗ.

Согласно этому Уставу к задачам консульских учреждений отнесена защита прав и интересов РФ, принятие мер к тому, чтобы граждане РФ и российские юридические лица пользовались за пределами родного государства правами, гарантированными им Конституцией РФ, общепризнанными нормами и принципами международного права, международными соглашениями, законодательством РФ и принимающего государства [Федеральный Закон №154].

Анализ последовательности изложения в тексте Устава приоритетов консульской деятельности позволяет увидеть, что на первом месте стоит защита прав и интересов самого государства, и лишь потом - граждан и юридических лиц. Поэтому в научной литературе имеет место точка зрения о том, что данные позиции должны быть изложены в обратной последовательности. Еще до разработки Консульского устава РФ Н.В. Пустоваловой высказывалось предположение о том, что в Уставе приоритет должен быть отдан защите прав граждан и юридических лиц, и уже через них - прав и интересов РФ [Пустовалова, 2003, с.115]. Пустовалова, Н.В. Международно-правовые и национально-правовые аспекты консульской деятельности: Дисс. … канд. юр. наук / Н.В. Пустовалова. - Москва, 2003

Консульские учреждения подразделяются на следующие виды:

1) генеральные консульства;

2) консульства,

3) вице-консульства.

Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами.

В соответствии с классом консульского учреждения определяются и классы их глав:

1) генеральные консулы;

2) консулы;

3) вице-консулы:

4) консульские агенты.

Глава дипломатического представительства осуществляет руководство над консульским учреждением в государстве пребывания. Осуществление функций консульскими учреждениями допускается только в пределах консульских округов (согласованные с государством пребывания районы территорий). Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Основания для прекращения деятельности консульского представительства (согласно Венской конвенции 1963 года):

- отзыв консула государством назначения;

- объявление консула нежелательным лицом в государстве пребывания;

- территория, на которой расположен консульский округ, выходит из состава территории государства пребывания;

- закрытие консульского учреждения по инициативе аккредитующего государства или государства пребывания;

- война между государствами.

В заключение можно отметить следующее. Граждане РФ за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации. Именно поэтому, важнейшей задачей консульских учреждений РФ является защита прав и интересов российских граждан, а также обеспечение их нормального безопасного пребывания в иностранных государствах. В большинстве консульские функции во многом схожи с функциями дипломатического представительства, но различие все же есть, и проявляется оно в масштабах деятельности этих институтов.

3.2 Привилегии и иммунитеты консульских учреждений и их сотрудников

Как было сказано раннее, современная доктрина международного права содержит в себе положение о том, что иммунитет как норма вытекает из общепризнанного международного принципа суверенного равенства государств.

Поэтому сам по себе этот принцип, согласно которому консульским учреждениям и их персоналу должны предоставляться определенные иммунитеты и привилегии, не подвергался сомнению. Но даже на данный момент остается открытым вопрос о том, на какой основе и в каком объеме должны предоставляться консульские иммунитеты и привилегии.

Несмотря на то, что как теорией, так и практикой давались попытки толкования, следует признать тот факт, что единого, как например, у дипломатических представительств и их персонала, объема привилегий и иммунитетов у консульских учреждений и их персонала нет. Поэтому до настоящего момента все зависит от конкретных договоренностей, отдельных двусторонних договоров и конвенций, которые заключаются между государствами.

Трудности в определении объема консульских учреждений достаточно обоснованы, так как между дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями пусть и имеется много общего, но существенные различия все-таки тоже наблюдаются.

В связи с вышесказанным, мировая международная доктрина определила два подхода в определении юридической природы и объема консульских иммунитетов и привилегий.

Первым подходом является взгляд на консульское учреждение, как на орган, который по функциям весомо отличается от дипломатического представительства [Бобылев, 2010, с.52].

Такого же мнения придерживается Я. Броунли: «Консулы в принципе отличаются от дипломатических агентов по своим функциям и правовому статусу. Хотя они и являются для конкретных целей агентами аккредитующего государства, они не пользуются тем иммунитетом от законов и судебной юрисдикции государства пребывания, который принадлежит дипломатическим агентам [Броунли, 1977, с.502].

Этим объясняется ограниченность консульских привилегий и иммунитетов, по сравнению с дипломатическими.

Венская конвенция 1963 года придерживается теории функциональной необходимости, так как в ее преамбуле зафиксировано, что «иммунитеты и привилегии предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государства».

Второй подход более соответствует потребностям современной консульской практики и развития консульского прав в целом, суть которого сводится к тому, что иммунитеты и привилегии консульских учреждений весьма близки к дипломатическим, что отражено во многих двусторонних консульских конвенциях. По мнению профессора Ю.Д. Ильина, консулы, при осуществлении свой деятельности, руководствуются в основном положениями и нормами двусторонних консульских конвенций [Ильин, 1969, с.109].

Как и дипломатические, консульские иммунитеты и привилегии делятся на иммунитеты и привилегии консульского учреждения в целом, и личные иммунитеты и привилегии персонала консульских учреждений.

Итак, основным иммунитетом консульского учреждения в целом является неприкосновенность консульских помещений. О.В. Плотникова в своей книге «Консульские отношения и консульское право» утверждает, что: «Неприкосновенность служебных помещений является важнейшим иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование консульского учреждения» [Плотникова, 1998, с.160].

Запрет вступать в консульское помещение без согласия его главы носит почти неограниченный характер, так как несогласие главы лишает принимающего государства какого-либо права вступать в помещения консульского учреждения [Там же]. Венская конвенция 1963 года указывает на одно исключение, когда согласие главы консульского учреждения необязательно. Такими случаями являются пожар и стихийное бедствие, в случае которых согласие главы консульского учреждения предполагается заранее. И данная норма принципиально отличает Конвенцию 1963 года от Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, в которой предусмотрена абсолютная неприкосновенность помещений дипломатического представительства без всяких исключений.

Несмотря на кажущуюся логичность положения о пожарах и стихийных бедствиях, нельзя не подумать о тенденции в развитии международных консульских отношений, которая может привести к различного рода злоупотреблениям со стороны принимающего государства.

Однако, сейчас страны приходят к логичному выводу о том, что помещения консульского учреждения должны обладать абсолютной неприкосновенностью. Можно привести в пример ст.29 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 1994 г.

1. Консульские учреждения и жилые помещения работников консульского учреждения неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в консульские помещения и жилые помещения работников консульского учреждения без согласия главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства представляемого государства в государстве пребывания или лица, назначенного одним из них.

2. На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все необходимые меры для защиты консульских помещений и жилых помещений работников консульского учреждения от всяких вторжений или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия консульского учреждения или оскорбления его достоинства» [Консульская конвенция между РФ и Молдовой, 1994].

Запрет реквизиции имущества и средств передвижения консульского учреждения зафиксирован в пункте 4 статьи 31 Венской конвенции 1963 года. Стоит отметить, что в данном случае действует абсолютный иммунитет, не предполагающий исключений, как в случае с помещениями консульских учреждений. Двусторонние консульские отношения, заключенные РФ с другими государствами, в последнее время включают в себя положения о том, что помимо имущества и средств передвижения консульского учреждения, помещения также полностью освобождаются от любых видов реквизиций государством пребывания [Консульская конвенция между РФ и Арменией, 1992].

Норма о неприкосновенности архивов и документов консульского учреждения первоначально сформировалась как норма обычного права, которая в дальнейшем получила признание в международном договорном праве [Бобылев, Зубков, 1986, с.140].

Понятия «архивы» Венской конвенцией 1963 г. не дается, но пп. «к» п.1 ст.1 дается перечень документов и предметов, которые составляют архив. В связи с современным прогрессом, данный перечень не является исчерпывающим, так как он постоянно дополняется понятиями других носителей информации в двусторонних консульских конвенциях.

Чтобы обеспечить нормальную деятельность консульского учреждения, государство пребывания должно обеспечить аккредитующему государству иммунитет свободы сношений консульского учреждения, то есть для свободной связи со своим государством, его дипломатическими представительствами и другими консульскими учреждениями.

Фискальный иммунитет, предоставляемый консульскому учреждению аналогичен фискальному иммунитету дипломатических представительств. То есть консульское учреждение освобождено от налогов, пошлин и сборов, что, несомненно, закреплено Венской конвенцией 1963 г.

Таможенные льготы также по своему смыслу похоже на льготы, предоставляемые дипломатическому представительству.

Протокольные привилегии консульского учреждения заключаются в том, что оно имеет право пользоваться гербом и флагом аккредитующего государства в государстве пребывания. П.3 ст.29 Конвенции установлены ограничения: «При осуществлении предусмотренного в настоящей статье права должны приниматься во внимание законы, правила и обычаи государства пребывания». В некоторых странах флаг на здании консульского учреждения должен спускаться в ночное время и приспускаться в дни траура в государстве пребывания.

Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Члены персонала не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе как на основании постановлений компетентных властей в случае совершения тяжких преступлений [Венская конвенция о консульских сношениях, 1963].

В двусторонних консульских конвенциях есть несколько подходов в решении вопроса о личной неприкосновенности. В одних воспроизводятся положения Конвенции 1963 года, в других содержатся положения, максимально приближающие личную неприкосновенность консульских должностных лиц к личной неприкосновенности дипломатических агентов [Алексиева, 2006, с.79].

При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции государства пребывания.

Возникает вопрос, кто может определить характер действий консульского служебного лица? А именно, исполняло ли оно свои служебные обязанности. Универсального подхода к решению данной проблемы, к сожалению, нет. Поэтому, на практике не редки случаи столкновения интересов аккредитующего государства и государства пребывания.

Определенный ориентир можно найти в судебных прецедентах [Демин,1989, с.212]. В следующих случаях суды говорили о своей некомпетентности при расценивании действий консулов, как совершавшихся при исполнении ими своих служебных обязанностей: выдача консулом паспорта и проездных документов соотечественнице, бежавшей от родителей (1970 г., Италия); отказ консула выслать гонорар за подготовленную по его просьбе публикацию (1970г., США) [Алексиева, 2006, с.104].

Практика международных отношений показывает, что выяснение действовало консульское лицо в официальном или неофициальном качестве проходит заинтересованными государствами дипломатическим путем.

Для решения данной проблемы, возможно, стоит наделять консульских служащих таким же иммунитетом, как и дипломатических представительств. Свидетельство этому является все более распространяющаяся практика закрепления таких иммунитетов в двусторонних конвенциях между государствами. Например, конвенция, заключенная между СССР и Норвегией в 1971 году, содержит в себе положение, согласно которому глава консульства, а также члены семьи главы консульства, если они проживают вместе с ними, наделяются полным иммунитетом.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: налоговые льготы (на основе взаимности); таможенные привилегии; освобождение от военной обязанности в стране пребывания и т.д.

Вопросы режима, применяемого к почетным (нештатным) консулам и возглавляемым ими консульским учреждениям, закреплены в Конвенции 1963 года.

Анализ договорной практики многих государств подтверждает вывод о том, что приближение консульских иммунитетов и привилегий к дипломатическим представляет собой перспективный вариант прогрессивного развития консульского права, так как консульские учреждения выполняют не менее важные функции, чем дипломатические представительства. И в связи с этим должны пользоваться защитой наравне с дипломатическими агентами. На данный момент такое закрепление консульских иммунитетов и привилегий возможно воплотить только с помощью двусторонних конвенций, детально прописывающих полный иммунитет.