Правовая охрана земель

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

правовой охрана земля

Актуальность исследования. Земля является уникальным, неповторимым объектом материального мира. Она никогда не сможет быть создана или воссоздана заново человеком. Земля является основой, базисом всего живого на ней. Развитие земельных отношений современной России является результатом сложного эволюционного процесса, характеризующегося определенной правопреемственностью.

Одной из актуальных проблем в сфере обеспечения экологической безопасности страны, требующих незамедлительного решения, является ухудшение экологического состояния земель. Об этом как об одной из острейших проблем говорил Президент РФ В.В. Путин 27 декабря 2016 г. на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. В частности, было отмечено, что практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель Выступление Президента России В.В. Путина 27.12.2016 на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/copy/53602 (дата обращения: 10.05.2018)..

Проблемы охраны и использования земель в современных социально- экономических условиях продолжают оставаться весьма актуальными, так как стадия развития земельных отношений, совершенствования законодательства и далее активно продолжается.

Земли на территории Российской Федерации - это массивный, но невозобновимый природный ресурс, которым в той или иной форме пользуется все население страны. По этой причине, как и по многим другим, вполне объективным причинам, охране и использованию земель повышенное внимание должно уделяться уже именно сегодня, чтобы сохранить важнейшие природные ресурсы.

Многие земли в России сегодня задействованы в сельском хозяйстве, огромное количество людей имеет непосредственное право собственности на земельные участки тех или иных категорий, при этом существует и множество различных собственников, арендаторов земель, которые используют её с целью достижения каких-то своих задач. Земля является очень важным и очень ценным ресурсом, ежегодно теряющим свой потенциал даже, если пользоваться этим ресурсом на добросовестных началах.

Земля является базовым компонентом окружающей среды, ее составной частью, и в совокупности с иными ее компонентами (недрами, водами, лесами и др.) обеспечивает благоприятные условия для жизни каждого человека. И для того, чтобы сохранить такой уникальный объект природы, как «земля», его надо обеспечить охраной. Современное законодательство идет именно по этому пути. Земельный кодекс Российской Федерации, как и Земельный кодекс РСФСР 1991г., Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) (ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 30.05.1991. № 22. Ст. 768. выделил самостоятельную главу (глава 2), посвященную исключительно охране земель.

Целью дипломной работы является исследование правовой охраны земель.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

1) определить понятие «охрана земель»;

2) указать цели и рассмотреть содержание охраны земель;

3) изучить отдельные меры в области охраны земель;

4) охарактеризовать правовое регулирование отношений охраны земель общего пользования в составе земель населенных пунктов;

5) рассмотреть содержание государственного надзора за охраной земель;

6) выявить проблемы при осуществлении государственного земельного надзора;

7) изучить основания юридической ответственности в сфере охраны земель.

Объектом дипломной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны земель.

Предметом исследования являются нормы земельного и экологического права регулирующие охрану земель.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: анализ, синтез, системный метод. В ходе исследование так же использовались специальные научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и иные методы.

Нормативную основу дипломной работы составили Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398., Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147., Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. и другие нормативно-правовые акты.

Теоретическую основу дипломной работы составили работы таких ученых, как: Анисимов А.П., Болтанова Е.С., Бринчук М.М., Быстрова Г.Е., Голиченков А.К., Жариков Ю.Г., Землякова Г.Л., Ерофеев Б.В., Крассов О.И., Краснов Н.И., Пархоменко И.В., Харьков В.Н., Улюкаев В.Х. и др.

Глава 1. Теоретические основы охраны земель

1.1 Понятие «охрана земель»

В Конституции РФ в ч.1. ст. 9 декларируется охрана земель как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Необходимо отметить, что действующее законодательство не определяет содержание понятия «охрана земель». По Земельному кодексу РСФСР 1991 г. (ст. 100) под охраной земель понималась система комплекса мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение, защиту, а также на восстановление земель. В.В. Попов, считает, что законодатель в ЗК РФ не стал давать обобщающее определение понятия «охрана земель», поскольку содержание данного понятия раскрыто в ст. 13 ЗК РФ. С таким подходом вряд ли можно согласиться, так как многие элементы правовой охраны земель находятся в других нормах ЗК РФ (в частности, в ст. 78, 79 закрепляется охрана сельскохозяйственных земель), часть из них установлена федеральными законами (например, Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.) и т.д.

При характеристике юридической категории «земля» как объекта право-вой охраны от вредных воздействий очевидно, что в ее содержание включаются иные элементы, касающиеся прежде всего качественного состояния земли. Применительно к охране земель от загрязнения и иных факторов деградации Земельный кодекс говорит о сохранении почв и их плодородия. Почва представляет собой плодородный поверхностный слой земли, образовавшийся в результате продолжительного взаимодействия органических и неорганических природных факторов. Его толщина колеблется от нескольких миллиметров до 2 метров. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целью правовой охраны земли является не сохранение ее общей площади (она в основном остается неизменной), а сохранение, восстановление, улучшение качественного состояния земель. Хотя актуальной является также задача охраны земель от нецелевого использования, от самовольного захвата и др.

А.П. Анисимов определяет охрану земель как совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для бакалавров. М., 2013. С.272-273 .

В.Н. Харьков дает следующее определение. Охрана земель - это система организационно правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель» Харьков В.Н. Организационно правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта РФ (на материалах Тверской области): дис. … кандидата юрид. наук. М., 1998. С. 49. .

М.М. Бринчук под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, деградации, а также на восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 158.

В словаре юридических терминов А.К. Голиченков дает следующие определения охраны земель. Охрана земель:

1) составная часть охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов;

2) система обязательных мероприятий по: сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008..

По мнению Г.Е. Быстрова, Е.Л. Максимова охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на рациональное использование, воспроизводство земли как природного компонента природной среды и природного ресурса, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов (и др.). М., 2006. С. 472. .

Правовая охрана земель, по мнению Б.В. Ерофеева, - это охрана ее правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан, путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник. М., 2004. С. 372. .

Ю.Г. Жариков говорит о необходимости рассмотрения понятия «правовая охрана земель» через правовую охрану почв, как национального достояния России, а также о выделении почв в особый объект правовой охраны. По мнению ученого, конкретные требования охраны земель и почв сформулированы в ст. 13 ЗК РФ и представляют собой сложный комплекс мероприятий. Также, помимо этих требований, существуют экологические требования охраны земель и почв и специальные требования охраны земель и почв. Для обозначения элементов правовой охраны автор использует термин «требования», которые, в свою очередь, представляют собой «комплекс мероприятий» Жариков Ю.Г. Земельное право России: учебник. М., 2006. С. 143-150. .

Кроме того, в юридической литературе давно ведутся споры о соотношении понятий «охрана земли» и «рациональное использование», поскольку в законодательстве эти понятия нередко употребляются вместе. По поводу соотношения этих понятий сложились две основные позиции.

Одна группа авторов считает, что рациональное использование и охрана - самостоятельные виды общественных отношений, различные явления в сфере взаимоотношений общества и природы. Так, Г.С. Башмаков, подчеркивал о разделении в законодательстве понятий «рациональное использование и охрана земель». Союз «и» не обозначает здесь какой-то глубокой связи понятий, не свидетельствует о сведении данных понятий в одну общую категорию, ибо он может соединять и абсолютно разные понятия «лед и пламень» Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 42. .

Другие авторы обосновывают, что рациональное использование земли включает также и ее охрану в процессе пользования, так как современное понимание пользования землей признает его рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.

Например, Н.А. Сыродоев пишет что, рациональное использование земли включает элементы ее охраны. Бережливое отношение к земле в процессе использования, сохранение и улучшение ее естественных свойств соответствует задачам охраны земель. Пользователю земли могут адресоваться и специальные требования, относящиеся к охране земель, например, борьба с водной и ветровой эрозией почв. Но вместе с тем охрана земли может не относиться к конкретному пользователю, не включаться в понятие «рациональное использование» Сыроедов Н.А. Земельное право. М., 2009. С. 217-218. .

А.П. Анисимов считает, что при рациональном использовании земель, предполагается соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков и в этом случае нет необходимости в применении мер по охране земель. Но, в случае если требования предусмотренные законодателем в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит нарушение почвенного покрова, качество земель ухудшается. И в этом случае будут применяться меры по охране земель установленные законодательством Анисимов А.П. Указ. соч. С.272-273. .

В целом можно заметить, что большинство авторов, давая определение «охраны земель» неразрывно связывают его с рациональным использованием. (Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев). Так, под охраной земель В.Х. Улюкаев понимает систему правовых, экономических, организационно-технических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, восстановление нарушенных земель Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право: Учебник. М., 2010. С. 18. И действительно, по нашему мнению нельзя не согласиться с большинством авторов. Рациональное использование земли включает также и ее охрану в процессе пользования.

Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что в каждом из представленных определений содержатся признаки, присущие охране земель, но ни одно из них не дает полного определения, которое бы отображало эти признаки. Справедливо определение Г.Е. Быстрова, Е.Л. Максимова, которое было приведено выше. Как положительное в этом определении является указание на деятельность не только органов государственной власти РФ, но также и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, и эта деятельность направлена на рациональное использование, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов (и др.). М., 2006. С. 472. .

Необходимо также отметить, что одним из спорных вопросов является соотношение понятий охрана и защита земель. Одни считают, что это тождественные понятия, другие, что нет. Итак, охрана земель - это сложный комплекс мероприятий (правовых, организационных, экономических и т.п.), а защита прав осуществляется в тех случаях, когда существует нарушение прав или их оспаривание, таким образом, по нашему мнению, охрана земель и защита прав земель - это разные понятия (у них разный объект).

В действующем земельном законодательстве вопросы правовой охраны земель нашли свое закрепление в главе II («Охрана земель»). В частности, в п. 2 ч.1 ст. 1 ЗК РФ в качестве основного принципа земельного законодательства указан приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Как и в предыдущем Земельном кодексе 1991 г., указано, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Кроме того, ЗК РФ охрану земель рассматривает как комплекс различных по характеру мероприятий, который обязаны реализовать собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Здесь обращает на себя внимание то, что законодатель охрану земель замыкает только на субъектах, которые непосредственно используют землю. Представляется, что это концептуально неверно. Несмотря на то что земля находится в чьем-либо введении, в качественном ее использовании заинтересованы и личность, и общество, и государство - в конечном итоге все человечество.

Кроме того, представляется, что более соответствующим содержанию главы второй было бы ее название не «Охрана земель», а «Защита земель», потому что в ст. 13 этой главы, под названием «Содержание охраны земель», в подпунктах 2 и 3 п. 2 ст. 13 ЗК РФ используется термин «защита земель» (от всякого рода негативных воздействий). Известно, что содержание понятий «охрана» и «защита» не совпадает. Термин «охранять» («охрана») трактуется как «оберегать, относиться бережно», а «защитить» - это «охраняя, оградить от посягательств... от опасности» Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 225..

Следует отметить, что сущность понятия «охрана земель» не совпадает с содержанием определения «охрана окружающей среды», частью которого является охрана земель. Под охраной окружающей среды в ч.10 ст. 1 Закона об охране окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Так как в соответствии с анализируемым законом понятия «окружающая среда» и «земля» соотносятся как целое и часть, то общие положения охраны окружающей среды должны распространяться и на охрану земель.

1.2 Цели и содержание охраны земель

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (ст. 12 ЗК РФ). Таким образом, можно выделить три направления охраны земель:

- предотвращение загрязнения, истощения, порчи и т.д.;

- восстановление земель;

- улучшение земель.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения) Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399. загрязнение почв - содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель (п. 2.1.1. письма Роскомзема от 27.03.1995 № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель»). Письмо Роскомзема от 27.03.1995 № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель» // СПС «КонсультантПлюс»

Порча и уничтожение плодородного слоя почвы - частичное или полное разрушение почвенного покрова в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.

Достижению целей, установленных в ст. 12 ЗК РФ, служат практически все правовые нормы ст. 13, 14 ЗК РФ, а также многих других статей ЗК РФ. На реализацию указанных целей направлены нормы и иных, в том числе подзаконных, правовых актов.

Содержание охраны земель определяется ст. 13 ЗК РФ. Так, охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

В целях охраны земель в соответствии со ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:

1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Сохранение почв и их плодородия - одна из основных и важнейших обязанностей правообладателей земельных участков. В соответствии со ст. 8 правообладатели земельных участков обязаны:

- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

- соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании пестицидов и агрохимикатов;

- содействовать проведению агрохимического, почвенного, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельхозназначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании и др.

В Российской Федерации ведется государственный учет показателей земель сельхозназначения. Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель (ст. 15 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения). Законодатель закрепил порядок государственного учета состояния плодородия земель в Приказе Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» Приказ Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 (ред. от 08.08.2012) «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 32..

Ухудшение состояния земель в результате водной и ветровой эрозии, иных негативных физических изменений, загрязнений химическими веществами является на сегодняшний момент серьезной проблемой. В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О землеустройстве» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. одной из целей землеустройства являются мероприятия по изучению состояния земель. Для реализации этой цели проводятся геоботанические, почвенные и другие обследования и изыскания, в результате которых выявляются факты ухудшения состояния земель.

Стать 14 ЗК РФ предусматривает, что земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. На таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

В рамках делегированной ст. 14 ЗК РФ компетенции Правительство РФ могло бы урегулировать вопросы ликвидации исторических загрязнений и ответственности за них. Но Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов Постановление Правительства РФ от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 10. Ст. 866 из 7 пунктов не решают по существу ни одного вопроса. Предусмотрена возможность запрета, ограничения пользования загрязненными участками, но не установлены критерии и порядок применения этих мер, уполномоченные органы, а также последствия введения таких ограничений для различных субъектов земельных правоотношений. Данными Правилами определено, что должны разрабатываться планы реабилитации земель, но не установлено, кем эти планы разрабатываются и реализуются и на каких условиях. На практике данные нормы не применялись и в существующем виде применены быть не могут, т.к. не устанавливают для правоприменителя каких-либо внятных правил и границ дозволенного Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. № 2. С. 7.

Специальные меры охраны предусмотрены для земель занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера (п. 9 ст. 13 ЗК РФ). Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ и федеральные законы: Федеральный закон от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; Федеральный закон от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 1972..

Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков закреплены в главе VI ЗК РФ.

В соответствии со ст. ст. 40 и 41 ЗК РФ к правам правообладателей земельных участков относятся:

1) право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

3) право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

4) право осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации. В случае передачи земельного участка собственником в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное пользование право собственности на посевы и посадки и другую сельскохозяйственную продукцию, как и на доход от ее реализации, получает арендатор, землепользователь или землевладелец соответственно.

К обязанностям правообладателей земельных участков в соответствии со ст. 42 ЗК РФ относятся:

1) обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

2) обязанность сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

3) обязанность осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

4) обязанность своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

5) обязанность своевременно производить платежи за землю;

6) обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

7) обязанность не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

8) обязанность выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

1.3 Отдельные меры в области охраны земель

Одно из действенных средств повышения продуктивности, увеличения плодородия земель является мелиорация. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее - Закон о мелиорации земель) Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О мелиорации земель» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 142., в котором дано определение мелиорации: это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. В зависимости от того, какие проблемы необходимо решить для улучшения состояния земельного участка, каковы физические, химические, биологические характеристики земельного участка, к нему будут применяться различные типы мелиорации. Типы и виды мелиораций закреплены в главе II Закона о мелиорации земель. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв. Данный тип мелиорации выбирают, когда нужно решить проблему, например, с излишне увлажненными или, наоборот, засушливыми землями. Для этого проводят мероприятия по отводу воды или, наоборот, подаче воды через мелиоративные системы.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. Выделяют несколько видов агролесомелиорации, которые применяются также в зависимости от поставленных задач. Противоэрозионная мелиорация используется для защиты земель от эрозии. Защита обеспечивается путем посадки лесных насаждений на берегах рек, на оврагах, на песках и т.д. Полезащитная мелиорация проводится путем посадки лесных насаждений по границам севооборотов, вдоль границ земель сельскохозяйственного назначения для защиты от неблагоприятных явлений техногенного, антропогенного и природного происхождения. Пастбищезащитная мелиорация осуществляется в целях недопущения негативных изменений земель пастбищ путем посадки и выращивания лесных насаждений.

Культуртехническая мелиорация проводится в целях коренного улучшения земель, путем расчистки земель от растительности, пней, мха, кочек, камней и иных предметов. В некоторых случаях хорошую результативность показывают проведенные мероприятия по глинованию, рыхлению, пескованию и т.п. Могут проводиться и другие культуртехнические работы.

Для улучшения химических и физических свойств земель проводится химическая мелиорация. Этот тип мелиорации земель осуществляется путем гипсования почв, известкования почв и фосфоритования почв. Например, известкование почв приносит положительные результаты, когда необходимо снизить степень кислотности почв, для чего в нее добавляют известковые удобрения.

Проведение мелиоративных мероприятий осуществляется как при реализации федеральных и региональных программ по мелиорации земель, так и по заказу правообладателей земельных участков.

Рекультивация земель является одним из способов восстановления земель и восстановления качества земель Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. № 6. С. 2.

Рекультивация необходима для восстановления нарушенных земель, например в процессе недропользования, с целью вовлечения этих земель в хозяйственный оборот. Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» утвердило Основные положения о рекультивации земель Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 779.. В соответствии с данным Постановлением был принят Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4. (далее - Приказ № 525). Данный Приказ определил, что нарушенными считаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности, а также закрепил понятие «рекультивация земель»: это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

На основании Приказа № 525 рекультивации подлежат земли, нарушенные:

- при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

- ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

- проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

Следует отметить, что Постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», а также Приказ № 525, устарел и имеет многочисленные противоречия в свете изменений, внесенных в федеральное законодательство после его принятия. К числу основных изъянов существующего порядка рекультивации земель, на наш взгляд, следует отнести то, что:

а) отсутствует правовое закрепление временного промежутка, в течение которого должны начаться рекультивационные работы, в результате чего органы государственной власти, согласовывающие проекты рекультивации земель, не указывают этих сроков, оставляя их на усмотрение самим предприятиям, которые могут годами и даже десятилетиями затягивать проведение данных работ (при этом, как известно, срок исковой давности при предъявлении исков о возмещении экологического вреда, согласно п.3 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, составляет 20 лет);

б) органы государственного земельного надзора осуществляют надзор только на стадии выполнения обязанностей по рекультивации земель, но не осуществляют надзор за состоянием уже рекультивированных земель, загрязненных в результате нефтеразливов.

На сегодняшний день разработаны проекты Постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке проведения рекультивации и консервации земель» Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке проведения рекультивации и консервации земель» // http://regulation.gov.ru/ (дата обращения 01.05.2018), «О порядке определения требований к рекультивации земель и земельных участков» Проект Постановления Правительства РФ «О порядке определения требований к рекультивации земель и земельных участков» // http://regulation.gov.ru/ (дата обращения 01.05.2018) и Приказа Минприроды России «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов рекультивации нарушенных земель» Проект Приказа Минприроды России «Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов рекультивации нарушенных земель» // http://regulation.gov.ru/ (дата обращения 01.05.2018), которые в настоящее время проходят процедуру оценки регулирующего воздействия. Указанные проекты должны более детально урегулировать наиболее актуальные и пока недостаточно регламентированные вопросы рекультивации земель.

В соответствии со ст. 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, осуществляется на основании проекта рекультивации земель. Данный проект в обязательном порядке должен получить положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Рекультивация нарушенных земель может проводиться путем выполнения следующих работ:

- снятие, транспортировка и складирование (при необходимости) плодородного слоя почвы;

- нанесение на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы;

- ликвидация промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала;

- очистка рекультивируемой территории от производственных отходов, в том числе строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном месте;

- приобретение и посадка саженцев и т.д.

Для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель (далее - Постоянная комиссия), если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Государственное статистическое наблюдение за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы проводится органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром).

На основании Постановления Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4676. в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий осуществляется консервация земель с изъятием их из оборота.

На основании вышеуказанного Положения допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:

а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. в котором в ст. 11 в качестве объектов экологической экспертизы указаны проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности.

Для реализации мероприятий по охране земель при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. В случае невыполнения этих требований виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ч.2 ст. 8.7 Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1..

Для оценки состояния земель устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и др., а также проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

1.4 Правовое регулирование отношений охраны земель общего пользования в составе земель населенных пунктов

Традиционно в науке земельного и экологического права больше внимания учеными уделяется анализу правового регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения. Регулирование иных видов отношений охраны земель изучено значительно слабее. Учитывая ограниченный объем настоящей дипломной работы, рассмотрим отношения охраны земель общего пользования.

Отношения охраны земель общего пользования весьма нетипичны как в части требуемых мер охраны, которые предопределяют содержание правоотношений, так и в части субъектов и объекта правоотношений. Это обусловлено особенностями назначения таких земель - они используются в качестве общественного пространства населенного пункта, специально обустроенного для передвижения и пребывания значительного числа людей. Открытость для массового посещения и возможность использования одновременно несколькими субъектами (и одновременно в разных целях) неизбежно отразились на отношениях охраны земель.

Общественное пространство населенного пункта неоднородно: одни его части приспособлены для движения транспортного потока, другие - для пешеходного движения, третьи - для досуга и рекреации. Учитывая это, можно выделить две разновидности земель общего пользования, режим использования и охраны которых будет существенно отличаться. Это земли под улично-дорожной сетью и земли под рекреационными объектами.

Н.И. Краснов акцентировал внимание на одной из важнейших особенностей института охраны земель - характер мероприятий по охране земель изменяется в зависимости от целевого назначения земель Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земель // Государство и право. 1999. № 10. С. 39. Требования охраны земель не могут быть одинаковыми для земель с различным назначением. Применительно к двум разновидностям земель общего пользования эти различия имеют принципиальное значение.

Первый вид - земли под улично-дорожной сетью - можно охарактеризовать как застроенные земли. Они заняты линейными сооружениями - автомобильными дорогами, трамвайными путями, тротуарами и другими элементами улицы. Е.С. Болтанова характеризует застройку земель как вид деятельности, в результате которой часть земной поверхности и расположенных на ней природных объектов трансформируется в природно-антропогенный объект Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России: дис. … д-ра юрид. наук. Томск, 2014. С. 66. Земли под улично-дорожной сетью утрачивают свои природные свойства и приобретают свойства, заложенные проектировщиками (за исключением расположения участка и рельефа местности). Поэтому обустройство улично-дорожной сети само по себе следует признать одним из наиболее существенных видов негативного воздействия на земли в населенных пунктах.

Исследуя взаимосвязь использования и охраны земель, А.П. Анисимов и Г.Л. Землякова пришли к обоснованному выводу о наличии исключений, при которых использование земель может правомерно проводиться без принятия мер их охраны Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Соотношение категорий «использование земель» и «охрана земель»: дискуссионные вопросы // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2013. № 2. С. 26-31.. К приведенным авторами примерам можно добавить и земли под улично-дорожной сетью (за исключением «островков зелени» на улицах). Меры охраны таких земель не принимаются и не могут приниматься, поскольку сами земли преобразованы в техногенный объект, заняты техническим сооружением. Могут приниматься только меры по охране иных объектов: