Правовая охрана земель

а) меры по сохранности автомобильной дороги и линейных элементов улицы как технического сооружения (предотвращение проседания, подмывания, затопления и других негативных процессов; обеспечение восстановления нарушенного после проведения земляных работ состояния автомобильной дороги);

б) меры по предотвращению негативного воздействия строительства, содержания и эксплуатации автомобильной дороги на близлежащие земли;

в) меры по предотвращению замощения земель искусственным покрытием без необходимости (сейчас это направление развивается только в некоторых городах (например, в г. Москве) и предполагает максимально возможное сохранение земель с травяным покровом в структуре улицы как сложного комплекса технических и природных элементов; здесь охраняются земли, которые еще только планируется использовать как земли улично-дорожной сети).

Вторая разновидность земель общего пользования - земли, занятые рекреационными объектами - в результате использования по назначению не утрачивает природные свойства. Более того, в процессе приспособления для использования населением свойства таких земель обычно улучшаются. Основные виды деятельности по использованию таких земель (обустройство и содержание скверов, бульваров, парков, набережных и пляжей) практически всегда сопряжены с одновременным принятием мер охраны земель. Виды деятельности, не связанные с охраной, как правило, касаются лишь побочного использования - размещения рекламы, нестационарных торговых объектов, проведения ярмарок.

Можно обозначить следующие ключевые направления деятельности, важные для охраны земель общего пользования под рекреационными объектами:

- Благоустройство территории. Это деятельность, направленная на приспособление земель для дальнейшего использования в качестве общественного пространства, повышение их устойчивости к негативным воздействиям природного и антропогенного характера, а также на улучшение эстетического восприятия земель. Термин «благоустройство» может означать не только сам процесс (деятельность), но и его результат. Благоустройство предполагает, в частности, об устройство газонов и цветников, вертикальное озеленение, посадку древесных растений, укрепление земель в целях защиты от эрозии, обустройство дорожек, осветительных элементов, эстетических элементов (фонтаны, скульптуры, ограждения). Как правило, перечисленные работы осуществляются по муниципальному заказу, однако принимать участие в благоустройстве территорий общего пользования могут и иные лица. Благоустройство можно квалифицировать как меру охраны земель, поскольку оно позволяет предотвратить возникновение негативных последствий в результате использования земель для передвижения и пребывания большого числа людей. Однако одновременно работы по благоустройству могут причинять и экологический вред, например, в результате замещения естественного ландшафта антропогенным, занятия части земель под дорожки или площадки и др.

- Содержание территорий. Предполагает поддержание созданного при благоустройстве состояния земель, зеленых насаждений и элементов благоустройства (к которым относятся, например, фонтаны, дорожки, ограждения, мусорные урны, осветительные приборы, помещения остановок и другие подобные антропогенные объекты). Включает, в частности, уход за зелеными насаждениями, газоном и цветниками, покраску и текущий ремонт элементов благоустройства, уборку мусора. Заказчиком различных видов работ по содержанию территорий общего пользования могут быть органы местного самоуправления, владельцы нестационарных торговых объектов, собственники близлежащих объектов недвижимости. Содержание территорий позволяет регулярно устранять последствия использования земель для передвижения и пребывания людей. На наш взгляд, это наиболее массово применяемая в России мера охраны земель.

- Восстановление состояния земель, нарушенного в результате проведения строительных и земляных работ. Обычно линейные объекты (за исключением самых мелких) в городах располагают в границах земель общего пользования. Это автомобильные дороги, линейные элементы улицы (тротуары, трамвайные пути), ЛЭП, газо- и трубопроводы, линии водоснабжения и водоотведения и др. Их строительство и ремонт нередко включает в себя проведение работ по разрытию земель, сносу зеленых насаждений или элементов благоустройства. После проведения необходимых работ требуется восстановить исходное состояние земель. Такая обязанность предусматривается в ч. 5 ст. 13 ЗК РФ. Ее исполнение может обеспечиваться с помощью дополнительных юридических гарантий, предусмотренных в региональном законодательстве или муниципальных актах. Первый вариант закрепления такой гарантии предполагает выдачу разрешения (ордера) на проведение земляных работ, проверку состояния земель после проведенных работ, закрытие ордера. Второй - выдачу разрешения на проведение земляных работ с одновременным внесением залога, который подлежит возврату после приведения земель в надлежащее состояние. С точки зрения земельного права многие виды работ по восстановлению состояния земель можно квалифицировать как охрану земель. Это один из примеров, когда на причинителя экологического вреда возлагается обязанность возмещения вреда в натуре.

В большинстве населенных пунктов земли общего пользования представляют собой активно используемый земельный массив, не разделенный на земельные участки. Лишь наиболее состоятельные муниципалитеты или регионы могут позволить себе образовать земельные участки в составе таких земель и поставить их на кадастровый учет. Например, в г. Москве к 2007 г. были образованы и поставлены на кадастровый учет 9313 земельных участка улично-дорожной сети. Большинство российских городов не имеют достаточных ресурсов, чтобы провести столь масштабные работы.

Проблему усугубляет неопределенность в вопросах разграничения публичной собственности на земли общего пользования и земельные участки в их составе. На основании действующего законодательства можно определить лишь принадлежность земельных участков под автомобильными дорогами - большая их часть в населенных пунктах будут относиться к муниципальной собственности (кроме занятых автодорогами федерального, регионального и межмуниципального значения). Однако состав земель общего пользования не исчерпывается только землями под автомобильными дорогами. Он включает и участки под скверами, бульварами, набережными, общественными пляжами, а во многих городах - парками и городскими лесами. Поскольку такие объекты представляют собой определенным образом благоустроенную территорию, а не здание или сооружение, оказывается невозможным провести разграничение собственности на них на основании ч. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148. Здесь требуются специальные нормы, но они не приняты.

В результате финансовых и организационных проблем, которые большинство муниципалитетов преодолеть не в состоянии, при проведении благоустройства и содержания территорий объектом земельных отношений, как в части использования, так и в части охраны фактически становятся не земельные участки, а именно земли общего пользования. Эти земли обычно находятся в неразграниченной государственной собственности. Возникающие отношения по поводу их охраны нетипичны. Их своеобразие становится очевидно, если сопоставить их с другими видами отношений в области охраны земель.

В настоящий момент нормами ЗК РФ опосредованы не все земельные отношения, фактически возникающие по поводу охраны земель, а лишь некоторая их часть. Те отношения, которые урегулированы нормами земельного права, в зависимости от правового статуса обязанного лица можно условно объединить в две группы. Поскольку не возможно в рамках одного параграфа дипломной работы классифицировать все отношения в области охраны земель, остановимся только на тех видах отношений в области охраны земель, чтобы лишь показать некоторые особенности их правового регулирования, важные для дальнейших выводов по исследуемой теме.

К первой группе можно отнести отношения, в которых обязанность принимать меры охраны возлагается на собственника (или иного правообладателя) земельного участка. Это наиболее типичный случай охраны земель - не случайно он отдельно обозначен в ч. 2 ст. 13 ЗК РФ.

Представляется, что рассматриваемая конструкция представляет собой не что иное, как разновидность обязанности содержания имущества. Е.С. Болтанова справедливо отмечает, что «… правообладатель земельного участка несет персонифицированную ответственность за качественное состояние принадлежащего ему земельного участка» Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 389. В юридической литературе проводится разграничение «бремени собственника по содержанию вещи» и «обязанности собственника по содержанию вещи» Суслова С.И. Прекращение права собственности в случае бесхозяйного содержания жилого помещения // Пролог: журнал о праве. 2016. № 1. С. 7-10. Бремя собственника представляет собой не столько юридическую обязанность, сколько объективную необходимость содержать вещь, нести расходы времени и средств в этих целях. Юридические нормы ст. 210 ГК РФ фиксируют, в первую очередь, что эти расходы должен нести собственник, а не иные лица. В отличие от «бремени», обязанность содержания имущества обеспечивается возможностью принуждения. Здесь собственник обязан принимать активные меры по содержанию вещи, так как иначе будут нарушены права третьих лиц или публичные интересы. Применяя эти теоретические выводы к теме дипломной работы, можно отметить, что при уклонении от мер охраны земель затрагивается именно публичный интерес - в обеспечении благоприятной окружающей среды. При наступлении определенных последствий непринятие этих мер может быть основанием для принудительного изъятия земельного участка, принудительного прекращения иных прав на землю (ст. 285 ГК РФ, ч. 2 ст. 45 ЗК РФ).

До внесения в 2016 г. изменений в гл. II ЗК РФ не имело значения, по какой причине ухудшилось состояние земельного участка - она могла быть вовсе не связана с деятельностью правообладателя. Правообладатель участка был обязан проводить мероприятия по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель (п. 4 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ). Однако подход законодателя к решению этого вопроса кардинально изменился и законодательно было закреплено противоположное решение. Теперь при причинении экологического вреда меры охраны земель (в частности - рекультивацию) должны принимать лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (ч. 5 ст. 13 ЗК РФ в соответствующей редакции). В частности, рекультивация должна проводиться «… при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы».

Отношения по поводу проведения рекультивации лицами, в результате деятельности которых произошло ухудшение состояния земель или земельных участков, составляют вторую группу отношений в области охраны земель. По существу, они представляют собой возмещение экологического вреда в натуре.

Если проанализировать с этих позиций отношения по охране земель общего пользования, становится ясно, что их невозможно отнести к одной из обозначенных разновидностей земельных отношений. С одной стороны, в составе земель общего пользования, как правило, не образованы земельные участки. С другой стороны, меры охраны принимаются лицом, не являющимся причинителем экологического вреда.

По своей направленности деятельность по благоустройству и содержанию земель общего пользования может быть квалифицирована как охрана земель. Однако обязанность организовывать такую деятельность невозможно рассматривать как обязанность собственника земельного участка принимать меры его охраны, закрепленную в ч. 2 ст. 13 и в ст. 42 ЗК РФ. Причина не только в отсутствии образованного земельного участка, но и в том, что в перечисленных статьях обозначены обязанности именно частного собственника. О.И. Крассов придерживается позиции, что данные нормы не могут быть применены к публичному собственнику земель, поскольку он не обладает правомочиями владения и пользования в отношении данного объекта Крассов О.И. Земельное право: учеб. М.: Норма, 2012. С. 180. При реализации полномочий и исполнении обязанностей собственника государство и муниципалитеты неизбежно используют механизмы публичной власти, поскольку их деятельность как собственника протекает в рамках правотворческой или правоприменительной деятельности тех или иных компетентных органов. Обязанности публичного собственника в земельном законодательстве специально не зафиксированы, но они непосредственно связаны с реализацией ряда полномочий по управлению и распоряжению земельным фондом. Более того, не всегда подобные полномочия закрепляются за субъектом публичной собственности на конкретные объекты. К примеру, земли, в составе которых не образованы земельные участки, в значительном числе случаев находятся в неразграниченной государственной собственности (когда действует только общее правило ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Однако распоряжаться ими могут не только органы государственной власти федерального или регионального уровня, но и в определенных случаях органы местного самоуправления. Этот пример показывает, что полномочия, связанные с реализацией прав (правомочий) публичного собственника могут быть закреплены за органом иного уровня. Также и полномочия, связанные с реализацией обязанностей публичного собственника, могут реализовываться органами местного самоуправления.

В доктрине административного права подчеркивается, что обязанности публичного собственника приобретают качественно иное значение в сравнении с обязанностями частного собственника - они носят активный, а не пассивный характер Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 104. Это связывается с назначением публичного имущества, само наличие которого обосновано только необходимостью выполнения той или иной публичной функции. Обязанности собственника публичного имущества связаны с организацией выполнения этой функции.

В отношении имущества, предназначенного для общего пользования, одной из ключевых становится обязанность поддерживать публичное имущество в состоянии, обеспечивающем его использованием в соответствии с целевым назначением Там же. С. 105. Так, земли общего пользования необходимо, во-первых, приспособить для использования неопределенным кругом лиц (что составляет цель проведения их благоустройства). Во-вторых, поддерживать созданное их состояние и не допускать его ухудшения (что составляет цель содержания территорий). Полномочия, необходимые для исполнения данных обязанностей, были закреплены за органами местного самоуправления, несмотря на то, что земли не находятся в муниципальной собственности. Эта конструкция примерно аналогична тому, как органы местного самоуправления уполномочены предоставлять земельные участки, образованные из таких земель.

В частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон Об общих принципах организации местного самоуправления) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. относит к числу вопросов местного значения поселения «организацию благоустройства территории поселения» (п. 19 ст. 14), «организацию обустройства мест массового отдыха» (п. 15 ст. 14), «участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов» (п. 18 ст. 14). Все перечисленные вопросы местного значения не ограничиваются только землями общего пользования, они сформулированы более широко. Тем не менее, они активно реализуются в отношении земель общего пользования как общественного пространства населенного пункта.

Названные полномочия иллюстрируют одну из наиболее серьезных особенностей правового режима земель общего пользования. В силу их предназначенности для общего пользования объем обязанностей публичного собственника оказывается значительно шире, чем объем обязанностей государства-собственника земельного фонда, не переданного в пользование частным лицам. Обычно государство как собственник земель не вправе непосредственно их использовать, а организовывать их использование оно может лишь путем реализации правомочия распоряжения. Если государство организует охраны таких земель, то, как правило, она технологически совершенно оторвана от процесса использования земель и направлена на устранение нанесенного ранее экологического вреда. В отношении же земель общего пользования органы местного самоуправления оказались наделены полномочиями, которые направлены на организацию их использования по назначению и охраны, без необходимости распоряжения землями и образования земельных участков. Здесь публичный собственник оказывается вправе и обязан непосредственно использовать (т.е. реализовать правомочие пользования) в публичных целях земли без образования земельных участков. Это исключение из общих правил, разработанных доктриной земельного права, интересно для дальнейших теоретических исследований, поскольку показывает возможность более широкого использования при правовом регулировании земель как объекта земельных отношений.

Глава 2. Правовое регулирование государственного надзора за охраной земель

2.1 Государственный надзор за охраной земель

Законодательство устанавливает широкий перечень норм пользования землей. Несмотря на какой-то определенный вид собственности, государство, задействуя специализированные органы, следит за наиболее эффективным и целевым использованием земель Пархоменко И.В. Проблемы государственного земельного надзора в РФ // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2014. № 2. С. 16.

В земельной сфере государственными исполнительными органами вплоть до 2011 г. осуществлялся контроль (за соблюдением земельного законодательства, а также требований охраны и использования земель) Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4590., но затем произошло его преобразование в государственный земельный надзор Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19 .

Государственный земельный надзор - это важнейшая функция управления земельным фондом, в процессе осуществления которой обеспечивается государственная задача соблюдения норм земельного законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права.

Понятие государственного земельного надзора закреплено в ст. 71 ЗК РФ, в которой указано, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Государственный надзор за использованием и охраной земель призван обеспечить исполнение земельного законодательства Российской Федерации, соблюдение установленных требований и выполнение мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

Так, самовольное занятие и использование земельных участков без оформления правоустанавливающих документов влечет неуплату налоговых и иных платежей за использование земельных участков и, следовательно, не поступление в бюджет денег, ущемляет права субъектов, чьи земли были самовольно заняты и незаконно используются.

Нецелевое использование земельных участков влечет налоговые потери. Для примера, в населенных пунктах земли под осуществление торговли имеют повышенную кадастровую стоимость и повышенные ставки налога по сравнению с земельными участками, разрешенными к использованию под индивидуальное жилищное строительство или садоводство и огородничество. Кроме того, нецелевое использование земельного участка может создать угрозу жизни и здоровью собственникам соседних участков - например, организация опасного (химического) производства на одном из участков в садоводческом товариществе может привести к серьезным последствиям для здоровья и нарушению прав собственников-соседей.

На предотвращение негативных проявлений и последствий в землепользовании направлена деятельность органов государственного земельного надзора. Посредством системы эффективного надзора за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства государство должно объединять интересы собственников земель с общими государственными интересами.

Государственный земельный надзор осуществляется специально на то уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти федерального уровня в соответствии с ЗК РФ и законодательством РФ в области охраны окружающей среды, Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав юридических лиц) Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6249. в порядке, установленном Правительством РФ.

Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного надзора взаимодействуют в установленном законом порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 2. Ст. 514. непосредственно полномочия по организации и осуществлению государственного земельного надзора возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

1. требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок;

2. требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретении земельных участков в собственность;

3. требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

4. требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;

5. требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

6. требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

7. требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и её территориальных органов, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

На Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы возложен государственный земельный надзор за соблюдением:

1. требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

2. требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

3. требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной сельскохозяйственной деятельности;

4. требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

5. предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

1. обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;

2. требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

3. режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

4. требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

5. предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и её территориальных органов, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Определенной проблемой при этом является четкое разграничение сфер органов госземнадзора. В этой части неоднократно принимались правительственные нормативные акты, и в настоящее время сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования, такие как недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранность межевых знаков границ земельных участков и т.п. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования, связанные с выполнением обязанностей по рекультивации земель, требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов и т.п. Сферой Россельхознадзора является соблюдение требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Непосредственно проверки, административные обследования и другие надзорные мероприятия осуществляют должностные лица указанных федеральных служб, являющиеся государственными гражданскими служащими. Их общая численность составляет около 4 тыс. Естественно, этого недостаточно для реализации всего объема контрольно-надзорных полномочий в сфере использования и охраны земель Липски С.А. Правовое обеспечение земельного надзора (контроля) и мониторинга земель: Учеб. пособие. М.: ГУЗ, 2015. С. 56. Поэтому многое зависит от правильной организации проводимого органами местного самоуправления муниципального земельного контроля, в первую очередь от его должной правовой регламентации.

Предметом проверок в ходе осуществления земельного надзора на государственном уровне выступает соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами местного самоуправления, государственной власти, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, гражданами всевозможных требований законодательства, за нарушение которых предусматривается наступление того или иного вида ответственности.

В ходе осуществления земельного надзора государственного уровня в отношении органов местного самоуправления, органов государственной власти и других субъектов, применяются положения Закона о защите прав юридических лиц, где обязательно необходимо учитывать положения ЗК РФ.

В рассматриваемой сфере должностные лица земельного надзора обладают широким перечнем прав.

Различные плановые проверки по вопросу соблюдения требований земельного законодательства должны проводиться в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, утвержденными органами государственного земельного надзора. Регулярность таких проверок должна соответствовать - не чаще чем один раз каждые три года. Ежегодный план должен быть в обязательном порядке согласован с органами прокуратуры, а до этого должен быть разработан в отношении каждого субъекта Федерации Караев Р.Ш., Полякова О.А. Конституционно-правовые аспекты публичной собственности на землю и земельные участки // Сборник научных статей «Правовое регулирование отдельных сфер жизни общества: история и современность». Пятигорск. 2011. С. 116-121.

Внеплановые проверки соблюдения всеми субъектами законодательства в отношении объектов земельных отношений должны проводиться в таких случаях: при выявлении признаков нарушений требований законодательства; в случае поступления заявлений и обращений индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, граждан информации от органов местного самоуправления, государственной власти о нарушениях имущественных прав РФ, субъектов Федерации, юридических лиц, граждан, муниципальных образований и др.

Для государственного земельного надзора, как вида охраны земель и элемента механизма управления земельным фондом, следует отметить ряд особенностей.

Во-первых, деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности.

Во-вторых, особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых к нарушителям земельного законодательства, включая меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний).

Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим, т.е. охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов, и не ограничивается во времени.

ЗК РФ (п. 1 и 2 ст. 72) определяет муниципальный земельный контроль как деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований федерального и регионального земельного законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность. Такой контроль осуществляется в соответствии с федеральным законодательством в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальный земельный контроль должен осуществляться в соответствии с положениями законодательства РФ, как и в порядке, установленном нормативно-правовыми актами субъектов Федерации, принятыми на их основе нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Азаматов К.М., Караев Р.Ш. Конституционно-правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений // Правовое регулирование отдельных сфер жизнедеятельности общества: теория и практика (опыт Кавказа). Сборник материалов международной научно-практической конференции. Том 1. Материалы круглого стола «Проблемы и перспективы развития юридической науки на современном этапе». Пятигорск, 2012. С. 6-9.

Законами субъектов Федерации - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля, а также установление порядка его осуществления, могут относиться и к полномочиям органов местного самоуправления непосредственное на осуществление муниципального земельного контроля, установление порядка его осуществления, могут относиться к полномочиям органов государственной власти всех перечисленных субъектов Федерации.

Регламентацию такого контроля в муниципальных актах (административных регламентах, типовых формах документации), которая опережала решения федерального законодателя, можно проследить на примере г. Люберцы Московской области. Там муниципальный земельный контроль осуществляется администрацией города (соответствующие функции осуществляют главный земельный инспектор города, его заместитель и земельные инспекторы, назначаемые главой города). Основными задачами такого контроля при этом определены:

- соблюдение правообладателями земельных участков установленного режима их использования в соответствии с целевым назначением;

- соблюдение порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов;

- своевременность оформления и переоформления правоустанавливающих документов на землю;

- соблюдение сроков освоения земельных участков;

- сохранность межевых знаков границ земельных участков;

- сохранение и воспроизводство плодородия почв при использовании земли в сельском хозяйстве и выполнение мероприятий, направленных на предотвращение порчи земель;

- защита муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан и юридических лиц в области использования земель;

- соблюдение градостроительных требований и регламентов, а также иных требований законодательства по вопросам использования и охраны земель.

То есть муниципальный земельный контроль по своему предмету практически совпадает с государственным земельным надзором. При этом главный земельный инспектор города (в его отсутствие - его заместитель) имеет право: 1) вносить главе города предложения по вопросам своей компетенции; 2) издавать распоряжения о проведении проверок; 3) посещать и обследовать при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения о проведении проверки, земельные участки на территории г. Люберцы; 4) участвовать в совместных мероприятиях по проведению государственного земельного надзора и общественного земельного контроля; 5) составлять акты о проведении проверки соблюдения земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними правообладателей земельных участков; 6) получать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков; 7) привлекать специалистов для проведения обследований земельных участков, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по использованию земель; 8) обращаться в органы внутренних дел за оказанием содействия в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению их деятельности; 9) направлять материалы проведенных проверок в специально уполномоченные государственные органы, в том числе для привлечения виновных к ответственности в соответствии с федеральным и областным законодательством; 10) представлять по запросам государственных органов и депутатов г. Люберцы полную информацию о проделанной работе по осуществлению муниципального земельного контроля; 11) вести статистический анализ выявленных правонарушений и подготавливать оперативные отчеты по осуществлению земельного контроля; 12) осуществлять контроль за деятельностью земельных инспекторов города; 13) рассматривать заявления, обращения и жалобы по фактам нарушения земельного законодательства, а также осуществлять иные права, определенные законодательством Российской Федерации, Московской области, муниципальными правовыми актами г. Люберцы Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 23.12.2015 № 118/9 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области» // Люберецкая газета, № 49, 25.12.2015.

При выявлении в ходе осуществления проверки в пределах осуществления муниципального контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством РФ предусматривается административная и другая ответственность, в акте проверки указывается необходимая информация по поводу наличия признаков выявленного нарушения. Должностные лица должны направить копию указанного акта в уполномоченный орган государственного земельного надзора.

Органы местного самоуправления сельских поселений осуществляют земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в их границах; а органы местного самоуправления муниципального района - только на межселенной территории соответствующего района (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).

Такая коллизия должна быть разрешена федеральным законодателем, тем более что и ЗК РФ, и Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривают, что любые иные федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие соответствующие отношения, не могут им противоречить (соответственно п. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 4).

Актуальной проблемой последних лет при осуществлении контрольно-надзорных полномочий стало дублирование со стороны проверяющих органов разного уровня или отраслевой принадлежности. Поэтому в целях недопущения проведения органами госземнадзора и органами муниципального земельного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя с 2015 г. ежегодные планы проведения плановых проверок в рамках муниципального земельного контроля согласовываются с территориальными органами госземнадзора Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» // СПС «КонсультантПлюс»..

Порядок взаимодействия различных органов государственного надзора государственного и муниципального уровня устанавливаются обычно Правительством РФ.

При выявлении в процессе проведения проверки в пределах осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за такое выявленное нарушение осуществляется согласно с нормами законодательства.

Следует отметить, что должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль (в отличие от государственных инспекторов по использованию и охране земель), не вправе самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности См., напр.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. № 09АП-6115/2008-АК // СПС «КонсультантПлюс»; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2010 г. по делу № А40-76180/10-154-413 // СПС «КонсультантПлюс».. Поэтому в случае выявления ими нарушений земельного законодательства они направляют копию акта проверки в структурное подразделение территориального органа госземнадзора по соответствующему муниципальному образованию (при отсутствии такого подразделения - непосредственно в территориальный орган). Указанное подразделение (или территориальный орган) в течение пяти рабочих дней обязано в пределах своей компетенции рассмотреть эту копию акта и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в таком возбуждении.

Общественный земельный контроль - это деятельность граждан и общественных объединений, других негосударственных некоммерческих организаций, которая осуществляется для наблюдения за деятельностью органов местного самоуправления, органов государственной власти по вопросам принятия решений, предусмотренных законодательством.

Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии с положениями законодательства РФ.

Проведенный анализ указывает на то, что в целом выделяют три основных вида земельного контроля в сфере охраны и использования земель: государственный, муниципальный и общественный. Современные социально-экономические условия более способствуют тому факту, что основным, превалирующим видом контроля должен быть непосредственно общественный, так как именно от людей сильнее всего зависит сохранение важных земельных ресурсов страны.

2.2 Проблемы при осуществлении государственного земельного надзора

Однако, нельзя не сказать, что при осуществлении свой профессиональной деятельности государственные инспектора сталкиваются с массой вопросов и проблем. Выделим основные проблемы, возникающие в деятельности надзорных органов при осуществлении государственного земельного надзора.

Для эффективного осуществления государственного земельного надзора необходимо наличие единого целенаправленного механизма планирования мероприятий, направленных на выявление нарушений земельного законодательства. Основным источником информации о нарушениях земельного законодательства, поступающей в органы государственного земельного надзора, являются обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В связи с чем, деятельность надзорных органов направлена, как правило, на проведение внеплановых проверок по данным обращениям, планирование же осуществляется на случайных выборках субъектов.

К тому же, на эффективность проведения плановых проверок значительное влияние оказывают требования, содержащиеся в Законе о защите прав юридических лиц, в виде возможности проведения плановых проверок не чаще чем раз в три года, которые необходимо согласовывать с прокуратурой, соотнося с проверками муниципального и иных видов контроля и надзора.

Это приводит к тому, что государственный земельный надзор приобретает заявительный характер, тем самым как бы теряется функция государственного органа, направленная на обеспечение постоянного и всеобщего исполнения требований земельного законодательства всеми субъектами Российской Федерации.

Не устранены противоречия в нормативно-правовой базе осуществления государственного земельного надзора, что приводит признанию проверок недействительными и отмене судами принятых решений о привлечении виновных лиц к ответственности.

При проведении проверок и выявлении нарушений требований земельного законодательства должностные лица органов государственного земельного надзора нередко сталкиваются и с определенными правовыми проблемами. Так, норма, указанная в разделе «Оформление результатов плановой проверки» Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по осуществлению государственного земельного надзора Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486 (ред. от 15.02.2017) 2Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора» // СПС «КонсультантПлюс», о том, что предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства выдается вместе с актом проверки при выявлении нарушений требований земельного законодательства, противоречит содержащейся в ст. 49 Конституции РФ презумпции невиновности, поскольку виновность лица не доказана в предусмотренном законом порядке.

Кроме того, существуют сложности и в выявлении нарушений на государственной или муниципальной земле - публичный собственник может узнать о незаконном использовании земли спустя длительное время, даже через десятки лет.

В рамках осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля не всегда удается наладить должное взаимодействие с органами местного самоуправления, муниципалитеты не уделяют необходимого внимания вопросам муниципального земельного контроля, даже несмотря на то, что в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к местным налогам и напрямую пополняет муниципальный бюджет.

Еще одной немаловажной проблемой, влияющей на эффективность государственного земельного надзора, является кадровая политика государства. Немало постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушения в области земельного законодательства отменяются в судах по причине нарушения процедуры или сроков привлечения к ответственности, что говорит о не достаточно высокой квалификации государственных земельных инспекторов. Так, например, имеют место факты, когда сотрудники Росреестра, не обученные навыкам обращения с GPS-станциями и тахеометрами, устанавливают нарушения «на глаз», определяют площадь земельного участка посредством обмера с помощью ручной рулетки по границам фактически используемого земельного участка. В результате нарушения процедуры документирования выявленного нарушения земельного законодательства, в судах постановления о привлечении к административной ответственности по таким делам отменяются.

В тоже время, привлечение высококвалифицированных специалистов на работу в федеральную службу Росреестра затруднено низким денежным содержанием для выполнения работы по осуществлению государственного земельного надзора.

Выделим лишь некоторые проблемы при осуществлении государственного земельного надзора, а также причины и условия их возникновения.

1. Сложности выявления нарушений на государственной и муниципальной земле.

Причины и условия их возникновения: публичный собственник может выявить факт незаконного использования земли спустя длительное время после совершения правонарушения. Отсутствие должного взаимодействия с органами местного самоуправления в рамках осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.

2. Заявительный характер государственного земельного надзора.

Причины и условия их возникновения: требования Закона о защите прав юридических лиц о проведении плановых проверок не чаще чем раз в 3 года, их обязательное согласование с органами прокуратуры.

3. Реализация норм ответственности за нарушения земельного законодательства, не высокая доля выполнения предписаний об устранении выявленных правонарушений.

Причины и условия их возникновения: несовершенство и «пробелы» в административном законодательстве, в том числе при выявлении правонарушений, применении мер воздействия и обеспечении неотвратимости наказаний (изъятие земельных участка, исполнение предписаний и устранение выявленных правонарушений). Отсутствие в КоАП РФ составов административных правонарушений за отдельные нарушения земельного законодательства (за снижение плодородия сельскохозяйственных земель, ухудшение экологической обстановки, систематическую неуплату земельного налога).

4. Недостатки в обеспечении деятельности Росреестра.

Причины и условия их возникновения: невысокая квалификации государственных инспекторов, недостаточное материально-техническое обеспечение органов государственного земельного надзора. Нехватка методических рекомендаций и разъяснений по организации проведения проверок и осуществления государственного земельного надзора.

5. Кадровое обеспечение органов государственного земельного надзора.

Причины и условия их возникновения: низкое денежное содержание, отсутствие материальных стимулов для привлечения на работу высококвалифицированных специалистов.

В связи с тем, что вопросы земельно-имущественных отношений и рационального использования земельных ресурсов являются одними из приоритетных в государственной политики Российской Федерации и неразрывно связаны с экономическим развитием страны, то проблемы совершенствования государственного земельного надзора на ближайшие годы, даже десятилетия, на наш взгляд, не потеряют своей актуальности.

Для повышения эффективности осуществления государственного земельного надзора и устранения имеющихся проблем и противоречий в качестве основных задачам следует определить:

повышение эффективности выявления, пресечения и профилактики нарушений законодательства в сфере земельных отношений;

совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе применение мер ответственности за правонарушения в области земельного законодательства;

уменьшение случаев самовольного захвата территории и использования земель не по целевому назначению;

стимулирование землепользователей на рациональное и бережное использование земель;

устранение избыточных функций государственного земельного надзора;

внедрение в осуществление государственного земельного надзора современных информационных технологий, в том числе высокотехнологических методов наблюдений.