Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Таким образом, присвоение классных чинов гражданским служащим, замещающим на определенный срок полномочий должности категории «руководители», относящиеся к главной и ведущей группам должностей гражданской службы, и должности категории «помощники (советники)», за исключением должностей, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, возможно только по результатам квалификационного экзамена Представленная позиции отражена в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 492392-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»., проводимого по инициативе гражданского служащего (ч. 2 ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Учитывая публично-правовой характер регулирования отношений, связанных с прохождением гражданской службы, основывающихся на принципе «разрешено только то, что разрешено законом» Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2004. С. 413; Туманов Д.А. Некоторые вопросы о процессуальной аналогии в гражданском процессе // Государство и право. 2006. № 7. С. 100., не урегулированными в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ являются отношения по присвоению классных чинов гражданским служащим, не указанным в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Можно предположить, что присвоение им классных чинов должно осуществляться без сдачи квалификационного экзамена На это указывается и в письме Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 сентября 2011 г. № 17-3/1877 «О государственных гражданских служащих Российской Федерации» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».. В противном случае, рассматриваемые гражданские служащие были бы лишены возможности присвоения им классных чинов и установления оклада за классный чин. Имеющийся пробел в федеральном законодательстве о гражданской службе, как полагаем, в порядке опережающего нормотворчества урегулирован на уровне отдельных субъектов Российской Федерации посредством принятия ими региональных нормативных правовых актов. Так, п. 6 ст. 31.1 Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. № 601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» Закон Омской области от 22 декабря 2004 г. № 601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2004. № 4 (41), ст. 2433. предусмотрено, что государственным гражданским служащим Омской области, за исключением случаев, указанных в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, классные чины государственной гражданской службы Омской области присваиваются без сдачи квалификационного экзамена. Аналогичные по содержанию правила установлены и законодательными актами других субъектов Российской Федерации, таких как: Санкт-Петербург, Архангельская область, Приморский край, Тюменская область, Калининградская область, Ставропольский край, Вологодская область, Карачаево-Черкесская Республика, Курганская область, Камчатский край, Республика Бурятия, Иркутская область, Чеченская Республика, город Севастополь Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 10; Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. № 87-5-ОЗ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Архангельской области государственным гражданским служащим Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2005. № 5; Закон Приморского края от 7 июня 2012 г. № 51-КЗ «О государственной гражданской службе Приморского края» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2012. № 15; Закон Тюменской области от 6 июня 2006 г. № 468 «О порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2006. № 5. Том 3; Закон Калининградской области от 4 октября 2005 г. № 657 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Калининградской области» // Рос. газета («Запад России»). 2005. 1 ноября; Закон Ставропольского края от 1 августа 2005 г. № 45-кз «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 19, ст. 4841; Закон Вологодской области от 6 июня 2005 г. № 1295-ОЗ «О классных чинах государственной гражданской службы Вологодской области» // Законодательство Вологодской области. 2005. № 3, с. 68; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 11 мая 2010 г. № 29-РЗ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. 2010. 20 мая; Закон Курганской области от 30 сентября 2010 г. № 51 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Курганской области» // Новый мир - Документы. 2010. № 72; Закон Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края» // Официальные Ведомости. 2008. № 201-204; Закон Республики Бурятия от 6 июля 2005 г. № 1225-III «О государственной гражданской службе Республики Бурятия» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2005. № 6-7 (75-76); Закон Иркутской области от 4 апреля 2008 г. № 2-оз «Об отдельных вопросах государственной гражданской службы Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2008. № 41; Закон Чеченской Республики от 8 декабря 2006 г. № 46-РЗ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Чеченской Республики» // Вести Республики. 2006. 23 декабря; Закон города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 23-ЗС «О государственной гражданской службе города Севастополя» // Севастопольские известия. 2014. 11 июня..

Однако сложно согласиться с тем, что подобный подход к присвоению классных чинов гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, позволил «оптимизировать условия прохождения гражданской службы, а также устранить дублирование процедур оценки результатов их профессиональной служебной деятельности» Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 492392-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»; Решение Комитета по делам Федерации и региональной политике от 10 марта 2011 г. № 85/1 «О проекте Федерального закона № 492392-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».. Он в связи с отменой квалификационного экзамена в отношении рассматриваемых гражданских служащих, на наш взгляд, породил еще более серьезную проблему, связанную с определением профессионального уровня гражданских служащих, с учетом которого подлежит присвоению классный чин См., напр.: п. 4 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов. Аналогичные по содержанию нормы содержатся и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, например: Законе Московской области от 12 мая 2005 г. № 120/2005-ОЗ «О классных чинах государственной гражданской службы Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 2005. № 11; Областном законе Ленинградской области от 25 февраля 2005 г. № 11-оз «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2005. Вып. 2/1; Законе Владимирской области от 29 сентября 2005 г. № 136-ОЗ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Владимирской области государственным гражданским служащим области» // Вестник Законодательного Собрания Владимирской области. 2005. № 7 (56). 1 часть, стр. 73 и др.. Формирование профессионального корпуса гражданской службы, должно основываться на периодической оценке профессионального уровня гражданских служащих посредством сдачи ими квалификационного экзамена. Данная административная процедура, как это будет показано далее, имеет собственную цель и механизм реализации, отличные от процедуры аттестации гражданских служащих. При этом присвоение очередного классного чина (квалификационного разряда, класса, ранга) в большинстве европейских стран, как отмечает М.Г. Киржиманов, не происходит автоматически с истечением сроков прохождения в чине. Для этого необходимо осуществлять, проводить определенные мероприятия, по результатам которых и принимается решение о присвоении государственному служащему очередного звания. Например, во Франции, которая по праву считается страной классического чиновничества, повышение ранга происходит по результатам успешной сдачи экзамена либо прохождении конкурса. Кроме того, одним из оснований для присвоения очередного ранга во Франции является поощрение за особые заслуги Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 163.. Поэтому подход к присвоению первого и очередного классного чина, исходя только из сроков прохождения гражданской службы в замещаемой должности, без оценки профессионального уровня гражданского служащего, его потенциала, вряд ли может быть признан обоснованным и целесообразным.

Проводимый в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего квалификационный экзамен (ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) является и результатом реализации предусмотренного п. 4. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих, отражением исполнения ими должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне (п. 1 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Факультативный порядок сдачи квалификационного экзамена, предусматривающий его проведение только по инициативе гражданского служащего, указанного в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, и тем самым допускающий возможность прохождения гражданской службы без классного чина, на наш взгляд, не направлен на усиление профессиональной составляющей гражданской службы и соответственно служебной деятельности гражданского служащего. Такое оптимизирование условий прохождения гражданской службы, при которых осуществление профессиональной служебной деятельности позволено гражданским служащим, замещающим «нерядовые» должности гражданской службы, без определения (при отсутствии их волеизъявления) их профессионального уровня, а также исключение необходимости сдачи квалификационного экзамена в отношении остальных гражданских служащих фактически привели к «единичности» реализации данной «важнейшей демократической процедуры» Лукьянчикова Л.В. Конституционно-правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8., установлению различных условий для прохождения гражданской службы и, как следствие, несоблюдению принципа равных условий ее прохождения независимо от должностного положения (п. 3. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). К тому же, ввиду двойственности подходов к присвоению классных чинов, нивелировано значение классного чина как правовой категории. Он «не может служить показателем ни статуса, ни успешности служебной карьеры…, не является показателем личных заслуг чиновника» Бушуева И.П., Богдан Н.Н., Зубов В.Е. Карьера в государственной гражданской службе: прошлое, настоящее, будущее // Управленческое консультирование. 2014. № 7 (67). С. 11.. Для большинства гражданских служащих классный чин стал отражением их выслуги лет (срока прохождения в соответствующем классном чине или стажа гражданской службы), а установление и начисление оклада за классный чин приобрело характер выплаты, тождественной ежемесячной надбавке к должностному окладу за выслугу лет.

Следует отметить, что согласно данным, представленным в таблице, до 2011 г. доля гражданских служащих соответствующего субъекта Российской Федерации, которым классные чины были присвоены без проведения квалификационного экзамена, от числа гражданских служащих, которым в отчетном периоде присвоены классные чины, составляла по отдельным субъектам Российской Федерации не более 31%.

Таблица. Сведения о практике присвоения классных чинов в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации

С принятием Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 29, ст. 4295., которым ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ была изложена в рассматриваемой нами редакции доля гражданских служащих, которым классные чины присвоены без сдачи квалификационного экзамена, например, в Омской области за 2012 г. увеличилась в 3,5 раза по сравнению с аналогичным показателем за 2008 г. и составила 87,7%. Представленные данные доказывают снижение роли квалификационного экзамена, направленного на установление профессионального уровня гражданских служащих и принятие решения о присвоении классных чинов.

Проведенный экспертный опрос работников подразделений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов показал, что 47 (94 %) из 50 респондентов отметили значительное снижение нагрузки на данные подразделения в связи с уменьшением числа проводимых квалификационных экзаменов. В то же время 41 (82 %) респондент из числа опрошенных отметил, что сдача квалификационного экзамена позволяет дисциплинировать гражданских служащих. Подготовка к его сдаче выступает для них необходимым стимулом, для повторения и изучения не только законодательства о гражданской службе и противодействии коррупции, но и вопросов отраслевой направленности и в целом позволяет гражданским служащим показать свой интеллектуальный потенциал, порождая в них чувство первенства.

Таким образом, квалификационный экзамен, призванный «выполнять функцию стимулирования гражданских служащих к достижению позитивной оценки посредством успешного прохождения экзаменационной процедуры и профессионального признания в форме присвоенного классного чина» Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В.А. Козбаненко (Председатель редакционного совета Д.А. Медведев). СПб.: Питер, 2008. С. 63., должны сдавать, по нашему мнению, все гражданские служащие независимо от того, какие должности гражданской службы и при каких условиях они их замещают. Это позволит не только обеспечить осуществление гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности на высоком профессиональном уровне, их мотивацию к карьерному продвижению, но и оценивать уровень профессионального исполнения их должностных обязанностей. Полученные нами по результатам опроса гражданских служащих данные позволяют отметить, что большинство гражданских служащих - 193 (63,1 %) опрошенных - согласны с тем, что профессиональный уровень гражданского служащего (его знания, навыки и умения) должен периодически оцениваться по результатам сдачи квалификационного экзамена, и только 113 (36,9 %) не согласились с этим, как полагаем, по субъективным причинам, связанным с нежеланием прохождения данной административной процедуры.

Исключением из оговоренного правила могут стать случаи поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе (п. 21 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов).

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующего содержания:

1) в ст. 11:

- ч. 1 после слов «гражданским служащим» дополнить словами «по результатам квалификационного экзамена, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи,»;

- ч. 2 изложить в следующей редакции:

«2. Без сдачи квалификационного экзамена классные чины присваиваются гражданским служащим при поощрении за особые отличия в гражданской службе:

1) до истечения срока, установленного для прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине, но не ранее чем через шесть месяцев пребывания в замещаемой должности гражданской службы - не выше классного чина, соответствующего этой должности гражданской службы;

2) по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине - на одну ступень выше классного чина, соответствующего замещаемой должности гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, к которой относится замещаемая должность.»;

2) в ст. 49:

- ч.ч. 1, 2 изложить в следующей редакции:

«1. Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 11 настоящего Федерального закона.

2. Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина гражданской службы:

1) через три месяца после назначения гражданского служащего на должность гражданской службы;

2) не позднее, чем за один месяц до окончания срока, установленного для прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине.».

2. Обязательность и последовательность присвоения классных чинов в зависимости от сроков, установленных для прохождения в соответствующем классном чине.

Обязательность присвоения классного чина означает невозможность прохождения гражданской службы без присвоения гражданскому служащему классного чина.

Продвижение гражданского служащего по иерархии классных чинов, предусматривающее его пребывание в том или ином классном чине в течение определенного нормативно установленного срока, является, на наш взгляд, одним из условий его профессионального развития Содержание одного из главных организационных принципов государственной службы, по мнению Л.Е. Шепелева, составляло то, что государственный служащий должен был пройти ее снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. (Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. Л.: Наука. Ленинградское отделение, 1991. С. 15). , соответствующего и мировой практике Например, ст. 56 Закона Франции от 11 января 1984 г. № 84-16, содержащей статутные положения, касающиеся государственной публичной службы предусмотрено, что продвижение по службе государственных служащих включает повышение разряда и повышение ранга. Повышение по службе, подчиненное интересам службы, предусмотрено и ст. 12 Федерального закона Швейцарии о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г., в соответствии с которой переход из одного класса должностных окладов в более высокий класс по результатам экзамена считается повышением по службе (Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 2 / Под ред. А.А. Демина. М.: Книгодел, 2010. С. 40, 140).. Иерархичность системы классных чинов, как объективно отмечает И.Н. Сурманидзе, предполагает «временное прохождение всех ее элементов, в противном случае, вся система классных чинов … теряет смысл, более того, резко снижаются стимулирующие мотивы добросовестного исполнения должностных обязанностей, а также мотивы долгосрочного построения служебной карьеры» Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. С. 96.. Нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней в сфере гражданской службы установлены сроки прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине Например, в соответствии с п.п. 9 - 11 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов, федеральным государственным гражданским служащим устанавливаются следующие сроки прохождения гражданской службы в классном чине: секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее одного года; советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее двух лет. Для прохождения гражданской службы в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса и государственного советника Российской Федерации 1 класса сроки не установлены. При этом срок гражданской службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня его присвоения.. В большинстве случаев они (сроки) не носят строгий характер, допуская тем самым задержки в присвоении очередного классного чина. Однако обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что, например, в соответствии со ст. 6 Закона Псковской области от 21 июля 2006 г. № 574-оз «О присвоении и сохранении классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Псковской области» Закон Псковской области от 21 июля 2006 г. № 574-оз «О присвоении и сохранении классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Псковской области» // Псковская правда. 2006. 29 июля. сроки прохождения в соответствующем классном чине государственной гражданской службы Псковской области 3 и 2 класса установлены фиксированно - один и два года соответственно. При этом данный нормативный правовой акт, к сожалению, как, впрочем, и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации не предусматривают ответственности представителя нанимателя (уполномоченного субъекта), необоснованно задерживающего присвоение (или направление представления) первого и очередного классного чина Следует отметить, что, например, ст. 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» предусмотрена дисциплинарная ответственность начальника таможенного органа, необоснованно задержавшего представление сотрудника таможенного органа к присвоению очередного специального звания. Данной статьей вышеуказанного Федерального закона также определено, что при необоснованной задержке представления к присвоению очередного специального звания сотрудник таможенного органа имеет право на компенсацию положенных видов довольствия, которые он получил бы при своевременном присвоении указанного специального звания.. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена не содержит и нормы, определяющей сроки, в течение которых представитель нанимателя должен совершить вышеуказанные действия.

Проведенный нами анкетный опрос гражданских служащих свидетельствует, что 235 (76,8 %) респондентов согласны с необходимостью установления фиксированных сроков прохождения гражданской службы в классном чине.

Учитывая вышеизложенное, полагаем необходимым в Положении о порядке присвоения и сохранения классных чинов, а также в законодательных актах субъектов Российской Федерации, определяющих порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации, закрепить:

1) фиксированно сроки прохождения гражданской службы в присвоенном классном чине - 1 и 2 года для присвоения очередного классного чина с возможностью продления данных сроков в исключительных случаях, связанных с неявкой гражданского служащего на квалификационный экзамен или признанием его не сдавшим квалификационный экзамен, привлечением гражданского служащего к дисциплинарной ответственности;

2) сроки, в течение которых представитель нанимателя должен принять решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направить представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о гражданской службе.

3. Соответствие классного чина должности гражданской службы.

Данный элемент системы присвоения классных чинов призван следить за соответствием классного чина замещаемой должности гражданской службы в целях сохранения гражданской службы как целостной иерархической структуры.

Определение соответствия классного чина замещаемой должности гражданской службы направлено на регулирование «отношения подчиненного и начальника, порождая в первом соединенное с повиновением чувство самоуважения, а второго побуждая относиться к подчиненному не как к приглашенному по собственному начальническому усмотрению, а как поставленному верховною властью, одинаково священною и для начальствующего и для подчиненного» Зубов В.Е. Реформа гражданской службы в России (конец XIX - начало XX века): монография. Новосибирск: СибАГС, 2005. С. 95..

Предусмотренная ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ система классных чинов, порядок их присвоения и сохранения, по нашему мнению, не позволяют определить должностное положение гражданского служащего в иерархии должностей гражданской службы.

Так, согласно ч. 1 вышеуказанной статьи Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ классные чины присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Учитывая, что, например, должности гражданской службы высшей группы предусмотрены по трем категориям - «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», гражданские служащие, замещающие должности рассматриваемой группы независимо от их отнесения к определенным категориям, имеют право на одинаковый классный чин - действительный государственный советник Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) 1, 2 или 3-го класса. Аналогичная ситуация, в силу положений предусмотренных ч.ч. 3 - 7 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, складывается с присвоением классных чинов по главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы как на федеральном, так и на региональных уровнях.

Таким образом, установление одноименных классных чинов в рамках группы должностей без их соотнесения с соответствующей категорией должностей гражданской службы, по нашему мнению, снижает значимость этой административно-правовой категории, порождает неопределенность в установлении должностного положения (статуса) гражданского служащего и несправедливость со стороны государства, выражающуюся в определении равных размеров должностных окладов за классный чин при различном характере осуществляемой ими профессиональной служебной деятельности (в рамках каждой из категорий), а также различных квалификационных требований, например, по уровню профессионального образования, к должностям гражданской службы категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» по старшей группе должностей (ч.ч. 3 и 4 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Не может быть признан обоснованным и подход к присвоению классного чина строго в соответствии с замещаемой гражданским служащим должностью гражданской службы Данный подход принят Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 2690-17 «О соответствии классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»). Примерные таблицы для определения соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти, разработанные данным ведомством, приняты к исполнению, например, в Федеральной службе государственной статистики и Федеральной таможенной службе (Приказ Росстата от 17 сентября 2008 г. № 229 «О примерных таблицах соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»; Письмо ФТС РФ от 12 сентября 2008 г. № 10-99/37613 «О порядке присвоения классных чинов» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»).

Обобщение нормативной правовой практики субъектов Российской Федерации, позволяет отметить наличие аналогичных актов, например в Ярославской области, Удмуртской Республике (Постановление губернатора Ярославской области от 20 января 2006 г. № 46 «О классных чинах государственной гражданской службы Ярославской области» // Губернские вести. 2006. № 5; Постановление правительства Удмуртской Республики от 24 сентября 2007 г. № 151 «Об утверждении Схемы соответствия классных чинов должностям государственной гражданской службы Удмуртской Республики в органах государственной власти Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 14)., так как он не позволяет реализовать право гражданского служащего на очередной классный чин по истечении срока прохождения в предыдущем классном чине. Не согласуется данный подход и с общими правилами, установленными для присвоения воинских Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 38, ст. 4534. и специальных званий Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30, ст. 3586; Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48, ст. 6662; Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенным им классными чинами юстиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 48 (2 ч.), ст. 5952; Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2010 г. № 171 «О форме одежды и знаках различия по чинам членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 7, ст. 728; Указ Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // Рос. газета. 2011. 17 января., а также дипломатических рангов Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42, ст. 5012..

В этой связи предлагаем внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие присвоение гражданскому служащему классного чина в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах категории и группы должностей гражданской службы. Также, учитывая, что продвижение по классным чинам осуществляется с учетом сроков прохождения гражданской службы, составляющих для 3 и 2 класса, как правило, не менее 1 - 2 лет, для 1 класса - бессрочно, в целях непрерывной мотивации карьерного продвижения гражданского служащего по лестнице классных чинов (обеспечения постоянного карьерного роста по горизонтали), предлагаем увеличить количество классов до 5. При этом следует рассмотреть вопрос и об увеличении размера оклада за классный чин, величина которого в настоящее время составляет не более 5% от денежного содержания, что не позволяет рассматривать его в качестве действенного материального стимула профессионального и карьерного продвижения гражданского служащего.

Реализация данных предложений потребует расширения перечня наименований классных чинов и их классов с установлением соответствующих окладов за классный чин. Перечень наименований классных чинов, присваиваемых гражданским служащим, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, может быть представлен следующим образом:

1) должности гражданкой службы категории «Руководители»:

- высшей группы - действительный государственный советник Российской Федерации 1 - 5 класса;

- главной группы - статский государственный советник Российской Федерации 1 - 5 класса;

- ведущей группы - государственный советник Российской Федерации 1 - 5 класса;

2) должности гражданкой службы категории «Помощники (советники)»:

- высшей группы - действительный советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- главной группы - статский советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- ведущей группы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

3) должности гражданкой службы категории «Специалисты»:

- высшей группы - вице-референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- главной группы - статский референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- ведущей группы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- старшей группы - асессор государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

4) должности гражданкой службы категории «Обеспечивающие специалисты»:

- главной группы - вице-секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- ведущей группы - статский секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- старшей группы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса;

- младшей группы - регистратор государственной гражданской службы Российской Федерации 1 - 5 класса.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ закрепить:

1) определение понятия «классный чин - звание, персонально присваиваемое гражданскому служащему, в соответствии с настоящим Федеральным законом, отражающее его должностное положение и профессиональный уровень»;

2) полномочие за Президентом Российской Федерации по установлению соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы и классных чинов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) обязательность проведения квалификационного экзамена при решении вопроса о присвоении классного чина гражданским служащим, за исключением поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе;

4) сроки прохождения гражданской службы в присвоенном классном чине - 1 и 2 года для присвоения очередного классного чина с возможностью продления данных сроков в исключительных случаях, связанных с неявкой гражданского служащего на квалификационный экзамен или признанием его несдавшим квалификационный экзамен, привлечением гражданского служащего к дисциплинарной ответственности;

5) сроки, в течение которых представитель нанимателя должен принять решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направить представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о гражданской службе;

6) правило о присвоении классных чинов в пределах категории и группы должностей гражданской службы с делением их (классных чинов) на 5 классов.

Реализация предлагаемых изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, на наш взгляд, позволит не только мотивировать гражданских служащих к карьерному росту без их повышения в должности, посредством присвоения им классных чинов, но и возродить значение данной правовой категории как звания, даруемого государством и признаваемого обществом, истинно заслуженного гражданским служащим, который сдал квалификационный экзамен.

§ 2. Правовое и организационное обеспечение административной процедуры присвоения классных чинов государственной

гражданской службы Российской Федерации

Правовое регулирование отношений, связанных с присвоением классных чинов, осуществляется в соответствии со ст.ст. 11, 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и принятыми в их развитие подзаконными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней, анализ положений которых позволяет отметить, что присвоение классных чинов осуществляется посредством сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена или без привлечения их к его сдаче. Учитывая ранее высказанное нами утверждение о необходимости присвоения гражданским служащим классных чинов именно по результатам квалификационного экзамена, полагаем, что наибольший научный и практический интерес представляет именно административная процедура присвоения классных чинов, реализуемая посредством сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена Толковый словарь русского языка под редакцией С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дает следующее определение понятий «квалификация» и «экзамен»: «квалификация - степень годности к какому-нибудь виду труда, уровень подготовленности; «экзамен - проверка знаний для получения какого-нибудь звания, специальности, должности» (Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеол. выражений / Российская академия наук. Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: А ТЕМП, 2006. С. 271, 906). Юридическая энциклопедия указывает, что «квалификация есть степень и вид профессиональной обученности, необходимые для выполнения конкретного вида работы» (Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. С. 198)..

Представляя собой способ оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих, квалификационный экзамен «стимулирует профессиональное саморазвитие служащих, обеспечивает формирование конкурентной среды на государственной службе, позволяет более точно выявить профессиональные возможности служащих. Присваиваемый на основе квалификационного экзамена классный чин выполняет функцию морального стимула, повышения авторитета служащего и престижа государственной гражданской службы как вида деятельности» Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2007. С. 241..

Следует отметить, что законодательство Российской Федерации о государственной службе не содержит официального определения понятия «квалификационный экзамен». В специальной научной литературе представленный термин рассматривается с позиции целевой значимости этой административной процедуры Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 27-37.. Полагаем, что квалификационный экзамен может быть определен как периодическая административная процедура присвоения классных чинов, проводимая в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих уполномоченной на это конкурсной или аттестационной комиссией государственного органа, по результатам которой принимается решение о присвоении классного чина.

Порядок сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими установлен Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена, анализ содержания которого позволяет выделить нам три непосредственных этапа: 1) подготовительный; 2) непосредственного проведения квалификационного экзамена; 3) принятия решения по результатам квалификационного экзамена.

Подготовительный этап сдачи квалификационного экзамена включает в себя следующие элементы.

1. Разработка государственным органом проекта решения представителя нанимателя о проведении квалификационного экзамена, в котором, согласно п. 9 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена, указываются:

а)?дата и время проведения квалификационного экзамена;

б)?список гражданских служащих, которые должны сдавать квалификационный экзамен;

в)?перечень документов, необходимых для проведения квалификационного экзамена. Такими документами, на наш взгляд, могут являться:

- заявление гражданского служащего о проведении квалификационного экзамена для присвоения классного чина;

- отзыв об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему классного чина (далее - отзыв);

- должностной регламент гражданского служащего;

- экзаменационный лист гражданского служащего и т.д.

2. Издание представителем нанимателя правового акта о проведении квалификационного экзамена и его доведение в соответствии с п. 10 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена до сведения гражданских служащих не менее чем за месяц до дня проведения квалификационного экзамена.

3. Заключение договоров, предусматривающих оплату труда независимых экспертов Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2005 г. № 509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 34, ст. 3503..

4. Проведение конкурсной (аттестационной) комиссией с участием руководителей структурных подразделений государственного органа необходимой разъяснительной работы, которая, как полагаем, должна предусматривать:

- ознакомление гражданских служащих, подлежащих сдаче квалификационного экзамена, с нормативными правовыми актами, определяющими цель и порядок проведения квалификационного экзамена. Ознакомление с указанной информацией должно быть направлено на формирование у гражданского служащего, во-первых, положительного отношения к квалификационному экзамену, во-вторых, ожидание определенных последствий от его проведения, выступающих стимулирующим фактором исполнения им должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

- изучение положений должностных регламентов, определяющих квалификационные требования к уровню и характеру знаний и умений, предъявляемых к гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы.

Качество и объективность оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих во многом зависит от того, насколько точно определены квалификационные требования к профессиональным знаниям и умениям в рамках должностных регламентов. Четкость установления этих требований в дальнейшем отразится на структуре и содержании применяемых экзаменационных процедур, а также результатах квалификационного экзамена;

- разработку и утверждение графика проведения квалификационного экзамена. Он хотя и не предусмотрен Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена, но его наличие, как полагаем, позволит более эффективно организовать работу конкурсной (аттестационной) комиссии по проведению квалификационного экзамена, а также упорядочить, например, по времени, применяемым методам оценки действия гражданских служащих, сдающих квалификационный экзамен Обобщение практики деятельности аттестационных комиссий, осуществляющих работу в соответствии с Положением о проведении аттестации, позволяет отметить наличие положительного эффекта от разрабатываемого и применяемого аттестационными комиссиями графика проведения аттестации. Данный график проведения аттестации подлежит доведению до сведения каждого аттестуемого государственного гражданского служащего Российской Федерации не менее чем за месяц до начала аттестации, обеспечивая тем самым, как полагаем, своевременность подготовки указанных гражданских служащих, а также решение многих организационных вопросов проведения аттестации.. В содержании графика проведения квалификационного экзамена, на наш взгляд, следует отразить следующую информацию: а) наименование государственного органа, подразделений, в которых проводится квалификационный экзамен; б) фамилия, имя, отчество гражданского служащего, подлежащего сдаче квалификационного экзамена, с указанием наименования замещаемой им должности гражданской службы, даты и основания назначения на данную должность; в) стаж гражданской службы гражданского служащего; г) при наличии - наименование и дата присвоения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания; д) наименование классного чина, рекомендуемого к присвоению по результатам квалификационного экзамена; е) дата, время и место проведения квалификационного экзамена; ж) наименование применяемых методов оценки профессионального уровня экзаменуемых гражданских служащих; з) дата представления в конкурсную (аттестационную) комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа;

- определение основных экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих.

Необходимость применения экзаменационных процедур обусловлена целью квалификационного экзамена, а также предусмотрена п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена. Хотя Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена, как и другие нормативные правовые акты о гражданской службе, не раскрывает содержания экзаменационных процедур, они, как отмечает Верховный Суд Российской Федерации в определении от 14 декабря 2011 г. № 60-Г11-14, «касаются формы, способов и последовательности действий членов комиссии в процессе проведения квалификационного экзамена» Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2011 г. № 60-Г11-14. Об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 7 октября 2011 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений Закона Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».. Применяемые при этом методы оценки профессионально важных качеств и способностей гражданских служащих должны, по нашему мнению, быть направлены на определение уровня «актуализированных, усвоенных знаний, воплощенных в конкретных действиях и решениях (т.е. умениях), доведенных в случае типовых, повторяющихся действий до уровня автоматизма, «поведенческого штампа» (т.е. навыков)» Меньшова В.Н. Оценка профессионального уровня гражданских служащих: первые уроки // Научные записки Сибирской академии государственной службы. № 3. 2006. С. 101.. В ходе данной оценки, исходя из конструкции нормы, предусмотренной вышеуказанным пунктом Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена, индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы, подлежат применению в качестве обязательных наряду с иными определяемыми конкурсной (аттестационной) комиссией государственного органа методами, совокупность применения которых, как полагаем, и является неприемлемым условием проведения квалификационного экзамена.

Рассмотрение практики деятельности конкурсных (аттестационных) комиссий государственных органов в части проведения ими квалификационных экзаменов позволяет отметить «недостаточное использование оценочных процедур» Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник ПАГС. 2009. С. 6., значительную субъективность и формализм Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 65-85.; Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика // Информационно-аналитические материалы. Ульяновск: Печатный двор, 2012. С. 124.. Использование только одного из методов оценки профессионального уровня гражданских служащих, например индивидуального собеседования, на наш взгляд, не позволяет достичь поставленной перед экзаменом цели. Каждый метод, например анализ документов, тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы, письменные работы, экзаменационные вопросы, практические ситуации и задания, индивидуальное собеседование и т.д., имеет свои функциональные возможности и ограничения См. подробнее: Технологии кадровой работы в органах государственной власти: метод. комплекс. Ч. 1 / под общ. ред. Е.А. Бойко. Новосибирск: СибАГС, 2006. С. 166-167; Гуськова И.М., Меньшова В.Н. Оценка деятельности и аттестация государственных служащих. Методическое пособие. Новосибирск. СибАГС, 1998. С. 18-26; Методические рекомендациях по проведению квалификационного экзамена государственных гражданских служащих Омской области / разраб. В.С. Артюхов, В.Б. Башуров. Омск: ОмГПУ, 2008. С. 19-21; Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих: Учебное пособие. / Под общ. ред. А.А. Деркача. М.: РАГС, 2008. С. 90-98). . В этой связи они должны применяться в совокупности с другими способами оценки. Это требует определения набора качественных методов оценки (например, метод групповых дискуссий, метод «глубинного интервью», групповые фокусированные интервью, прямое наблюдение, деловая игра, метод эталона, метод произвольных характеристик), а также количественных (например, метод рангового порядка, метод заданной балльной оценки, метод свободной балльной оценки, метод графического профиля) и комбинированных методов оценки (например, метод суммируемых оценок) См. подробнее: Государственная служба: комплексный подход: учебник / отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Дело АНХ, 2009. С. 197-201; Селивоненко О.Г., Мартынов Г.Н. Аттестация кадров государственных гражданских служащих: методы и оценки // Среднерусский вестник общественных наук. С. 35-37; Труд государственных служащих: Учеб. пособие / Ин-т труда (НИИ труда) Минтруда России. М.: ЗАО «Финстатинформ», 2000. С. 66-70; Организация и проведение аттестации государственных служащих (Методические основы): Учеб.-метод. пособие / под общ. ред. Е.Д. Катульского, Ю.М. Забродина, А.Ф. Зубковой. М., 1997. С. 65-78; Аверченко Л.А. Зарубежный опыт управления персоналом // Государственная служба. № 3. 2004. С. 63-69. , позволяющих установить фактический (истинный) профессиональный уровень гражданского служащего. При этом методы оценки, содержащие методологические подходы, должны учитывать особенности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и быть сбалансированными с точки зрения точности, объективности, простоты;