Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Как представляется, отличительной особенностью предшествующих и сопутствующих отношений, а также отношений, вытекающих из собственно отношений по прохождению гражданской службы, является то, что они существуют постольку, поскольку существуют собственно отношения по прохождению гражданской службы. По своему субъектному составу они имеют лишь одного из участников собственно отношений по прохождению гражданской службы: либо гражданского служащего, либо представителя нанимателя гражданского служащего. Другим участником выступает третий субъект в лице образовательной организации, органа государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.

Таким образом, представленная нами структура предмета правового регулирования отношений в сфере гражданской службы, подобная существующей в трудовом праве (ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 3. (далее - ТК РФ)), позволяет с достаточной степенью уверенности утверждать, что отношения по прохождению гражданской службы не включают в себя отношения по поступлению граждан на гражданскую службу. Как полагаем, именно по этой причине в ст.ст. 2, 4, 16, 22, 27, 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ отношения по прохождению гражданской службы нормативно обособлены от отношений, связанных с поступлением граждан на гражданскую службу.

Вместе с этим проведенный нами анализ положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ позволил выявить наличие следующих юридических неточностей в рамках рассматриваемого вопроса. Так, из отношений по прохождению гражданской службы законодательно выделены отношения, связанные с назначением на должность гражданской службы, заключением служебного контракта, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы (ст.ст. 2, 44 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Эти отношения, как выше нами указывалось, образуют составную часть отношений по прохождению гражданской службы, и они не могут рассматриваться в отрыве о них. Возможной причиной имеющегося несоответствия положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержательному значению рассматриваемого нами понятия, является то, что анализируемый термин, с учетом содержания ст.ст. 47-49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, объединенных в рамках главы 9 «Прохождение гражданской службы» данного законодательного акта, раскрывается через должностной регламент, аттестацию гражданских служащих, квалификационный экзамен.

Такой достаточно «узкий» законодательный подход к пониманию прохождения гражданской службы, разделяемый также отдельными представителями науки административного права Прохорова О.В. Организационно-правовые основы прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2007. С. 12. , на наш взгляд, не только не соответствует ч. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, согласно которой прохождение государственной службы представляет собой назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события), предусмотренные законодательством о государственной службе, но и выше представленным научным точкам зрения о содержании рассматриваемого понятия. Не соотносится оно, с позиции его нормативного содержания, и с отдельными положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, ст. 13 которого, например, предусмотрено, что гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Полагаем, что в представленном случае, а также в ст.ст. 4-7, 16, 17, 22, 23, 25, 26, 27, 29, 36, 40, 42, 44, 52, 60-62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ прохождение гражданской службы рассматривается в ином аспекте - как профессионально-служебная деятельность гражданского служащего, ограниченная периодом возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, во временных рамках которого гражданским служащим осуществляется исполнение должностных обязанностей, реализуется его правовой статус.

Учитывая вышеизложенное, полагаем возможным дать следующее определение рассматриваемому нами понятию. Прохождение гражданской службы - это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы.

Данное определение, в целях исключения «узкого» понимания рассматриваемого термина, считаем необходимым закрепить в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. При этом название главы 9 «Прохождение гражданской службы» указанного нормативного правового акта предлагаем изложить в следующей редакции: «Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

Целью прохождения гражданской службы, как полагаем, является осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в интересах общества и государства. При этом эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, на наш взгляд, во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы - административных процедур, обеспечивающих достижение цели ее прохождения. Это обусловливает необходимость комплексного изучения содержания административных процедур прохождения гражданской службы и научного обоснования регламентации, поиска наиболее эффективных механизмов реализации этих процедур.

Следует отметить, что в теории административного права дискуссионным является вопрос о соотношении понятий «процедура» и «процесс». Анализ специальной литературы позволяет выделить три доктринальных подхода к пониманию данного вопроса.

Первый подход заключается в том, что его сторонники рассматривают процесс шире, чем процедуру. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой «структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают...» Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69.. Аналогичной позиции придерживаются Ю.А. Веденеев, а также В.И. Лысенко Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 279.. Н.Г. Салищева выделяет три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административное судопроизводство. По ее мнению, «каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. Административные процедуры - сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция - сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство - сфера деятельности органов правосудия» Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 221-232; Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2010. С. 27-28.. С.Н. Махина также отмечает, что «процедура - первичный элемент процесса, а процесс - совокупность самостоятельных отдельных правовых процедур и процедур, образующих в совокупности производства» Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4..

Представители второго подхода отождествляют понятия «процесс» и «процедура». Как указывает О.В. Лучин, «процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань» Лучин О.В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М.: Юридическая литература, 1976. С. 25-26.. Однако лексическое толкование этих понятий позволяет нам выделить различные черты. Так, процесс (от лат. Processus - продвижение) в широком смысле представляет собой последовательную смену в развитии явлений, состояний, изменений, а в узком - совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенных результатов, обычно процессы состоят из этапов (фаз). В свою очередь, «процедура» в целом характеризуется как официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел, операций, сделок (от лат. Procedo) См., напр.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1972. С. 577; Словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1983. С. 407; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1985. С. 107; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева и др. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 566-567; Большой толковый словарь русского языка. СПб.: Норинт, 2001. С. 1037.. Следует согласиться с А.А. Копиной, считающей, что «оба эти понятия ассоциируются с движением, деятельностью, которая совершается в определенном порядке, однако все же можно выявить некоторые отличия процедуры от процесса: для процедуры характерна официальность установления последовательности действий, что, по нашему мнению, предполагает наличие жесткой урегулированности и отсутствие непредусмотренных возможностей для свободы действий, процесс, напротив, предоставляет большую свободу и предполагает возможное, наиболее вероятное, часто повторяющееся развитие событий, смену явлений, состояний и т.д., а не только предписанные действия» Копина А.А. К вопросу о соотношении понятий «налоговый процесс» и «налоговая процедура» // Финансовое право. 2005. № 10. С. 14-17.. К сожалению, лексические различия между понятиями «процесс» и «процедура» не позволяют установить их соотношение. В связи с этим можно согласиться с мнением Д.В. Винницкого, отмечающего, что процедура - «это любой установленный правом порядок применения норм органами государственной власти и местного самоуправления, а юридический процесс - особый, наиболее детально регламентированный порядок применения норм, строящийся на основе состязательности и использовании арбитрального метода регулирования соответствующих (процессуальных) отношений» Винницкий Д.В. Проблемы правовой регламентации процедурных (и процессуальных) отношений в российском налоговом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке. Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М.: ТК Велби, 2005. С. 130-135..

Третий подход предусматривает, что процедура - это более широкое явление, более общее понятие, а юридический процесс - частный случай этого явления и понятия Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юридическая литература, 1991. С. 29.. Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина отмечают, что «...юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности» Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.. Особого внимания заслуживает и позиция Д.Н. Бахраха, который отмечает, что «процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой - юридическим процессом, когда она регулируется правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация всех стадий властной деятельности системой процессуальных норм» Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 302..

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что отличительной особенностью процедуры от юридического процесса выступает то, что она не связана с рассмотрением споров, являющихся прерогативой процесса.

Дискуссионным в научной литературе является и вопрос о сущности и содержании административной процедуры. Она рассматривается, во-первых, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. Вып. 1. С. 41.; как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, которая направлена на реализацию норм материального права, основанных на этих нормах материальных правоотношений, охраняемых от нарушений правовыми санкциями Яковенко О.В. Правовая процедура: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7.; как порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1988. С. 5.; как нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.; как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий Административное право России / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2009. С. 426; Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014. С. 56.; как урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.. Во-вторых, административная процедура представляет собой урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по реализации предоставленных им полномочий Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7; Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.; деятельность по урегулированию правовых споров Соловцов С.Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения: Сборник статей к 75-летию Государственного арбитража - Арбитражного суда Свердловской области. Екатеринбург, 2006. С. 434-448.; деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина Власенков В.В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. М.: Московский университет МВД России, 2006. С. 88-92., юридическую деятельность субъектов по достижению нормативно предусмотренного результата Дегтярева Е.А. Административные процедуры: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 7.. В-третьих, административная процедура - это комплексный нормативный регулятор или система административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) Стахов А.И., Нестеренко И.А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 37-42..

Полагаем, что все вышеизложенные точки зрения раскрывают исследуемое нами понятие с различных сторон, дополняют друг друга. Вместе с этим, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «назначение процедур - ограничить произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц. Упорядочение такой деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности и демократичности» Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах: Материалы международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права». М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 112..

Учитывая, что административные процедуры реализуются в различных областях государственного управления, административным процедурам прохождения гражданской службы присущи отличительные черты, заключающиеся в том, что они: 1) направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; 2) в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; 3) содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; 4) носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения - осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы.

Таким образом, административная процедура прохождения гражданской службы - это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего.

Административные процедуры объединяют однородные административно-процедурные отношения. В связи с чем в науке административного права разработаны различные классификации административных процедур, в соответствии с которыми они подразделяются на: реализуемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и организациями Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 53.; реализуемые в рамках административно-распорядительного, административно-принудительного и административно-защитного процессов Кононов П.И. Административное право. Общая часть. Киров, 2002. С. 96-108.; процедуры внутренней организации публичной администрации, процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации, процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.; охранно-ограничительные, а также наделительные административные процедуры Морозова О.В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.; позитивные (внутренние и внешние, вертикальные и горизонтальные) и юрисдикционные Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 10. и др. Каждая из классификаций имеет определенное основание и научно-практическое значение. Однако, как полагаем, основной задачей классификации является не поиск все новых и новых критериев классификации административных процедур, а определение тех из них, которые позволят отграничить и изучить каждую группу административных процедур.

Таким образом, административные процедуры прохождения гражданской службы, исходя из содержания регулируемых ими отношений, на наш взгляд, могут быть подразделены на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по:

1) замещению должности гражданской службы (назначение на должность гражданской службы; заключение служебного контракта; перевод и перемещение гражданского служащего; ротация гражданских служащих; проведение конкурса на замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, формирование кадрового резерва и работа с ним, отстранение от замещаемой должности гражданской службы; освобождение от замещаемой должности гражданской службы);

2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности (квалификационный экзамен и аттестация гражданских служащих);

3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих (профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих);

4) реализации законодательства о противодействии коррупции (соблюдение гражданским служащим ограничений, требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на гражданской службе, представление гражданским служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи, представление гражданским служащим сведений о своих расходах, а также о расходах членов своей семьи, уведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений);

5) обработке персональных данных гражданских служащих (ведение личных дел и трудовых книжек гражданских служащих; передача персональных данных гражданских служащих третьей стороне; ведение реестра гражданских служащих);

6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха (установление сокращенного и неполного служебного времени, предоставление основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачиваемого отпуска);

7) оплате труда гражданских служащих (установление денежного содержания гражданского служащего, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат; установление единого денежного вознаграждения; установление особого порядка оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности);

8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих (возмещение расходов, связанных со служебными командировками; возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность; обеспечению служебным жилым помещением в случаях, предусмотренных законодательством о гражданской службе; транспортное обслуживание, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием; предоставление единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и др.);

9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе (применение предусмотренных законодательством о гражданской службе видов поощрений, награждений, а также дисциплинарных взысканий, проведение служебных проверок, снятие дисциплинарного взыскания, наложение взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции);

10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе (государственный надзор, а также вневедомственный и внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе);

11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Прохождению гражданской службы, как полагаем, присущи и свои определенные функции, под которыми следует понимать специальные направления работы уполномоченных на то субъектов рассматриваемых отношений по прохождению гражданской службы. Таковыми являются:

1) функция укомплектованности кадрами, вытекающая из необходимости обеспечения эффективной реализации задач и функций государственного органа;

2) функция планирования прохождения гражданской службы, предусматривающая, в том числе соблюдение законодательно установленных сроков реализации каждого их этапов прохождения гражданской службы;

3) функция профессионального роста, реализуемая посредством постоянного стимулирования гражданских служащих к их профессиональному саморазвитию и самореализации, должностному росту;

4) функция кадрового учета, обеспечивающая ведение личных дел гражданских служащих, а также документационное отражение результатов прохождения гражданской службы.

Осуществление указанных функций, на наш взгляд, позволит не только упорядочить отношения по прохождению гражданской службы, но и повысить эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, кадрового состава государственного органа в целом.

В теории и практике гражданской службы большое значение имеют принципы ее прохождения - основные руководящие начала Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: МЮИ МВД России, 1998. С. 28., требования Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 135., основополагающие идеи Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 71; Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 11. С. 92. , исходные начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2-х томах. Т. 1. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. С. 102., к числу которых следует отнести:

1) принцип законности прохождения гражданской службы. Значение его заключается в том, что гражданские служащие при прохождении гражданской службы действуют на основе законодательной базы Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 281-289. с учетом компетенции государственного органа. Он обеспечивает правовую и социальную защищенность гражданских служащих Федосенко В.А. Субъективные права в публичной сфере: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21., посредством создания необходимых условий для прохождения гражданской службы;

2) принцип запрещения дискриминации при прохождении гражданской службы. Его содержание основывается на положениях Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газета, 1993. 25 декабря. (ч. 2 ст. 19, ч. 4. ст. 32), гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Данный принцип запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Дает право на участие в управлении государством, а также гарантирует равный доступ к государственной службе (ч.ч. 1, 4. ст. 32 Конституции Российской Федерации). Он обеспечивает создание равных условий для прохождения гражданской службы;

3) принцип стабильности государственно-служебных отношений по прохождению гражданской службы. Он означает относительное постоянство кадрового состава, минимизацию текучести кадров, оптимальность штатной структуры государственного органа. Данный принцип является одним из важнейших условий обеспечения эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и функционирования гражданской службы. Он позволяет поддерживать управление гражданской службой на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства Туркова Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 109.;

4) принцип профессионального развития гражданских служащих при прохождении гражданской службы. Данный принцип призван обеспечить постоянное профессиональное совершенство гражданских служащих в соответствии с потребностями общества, их должностной рост. Именно он должен выступать необходимой основой для повышения профессионального уровня гражданских служащих, их должностного продвижения при прохождении гражданской службы.

Необходимо сделать следующие основные выводы.

1. Прохождение государственной службы в теории административного права и в законодательстве рассматривается как в «широком», так и «узком» значениях. Учитывая, что существующие подходы к определению рассматриваемого понятия не отражают в достаточной степени его содержания, а также принимая во внимание отсутствие легального определения понятия «прохождение гражданской службы», необходимо внести следующие изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:

- ст. 2 дополнить абзацем следующего содержания:

«Прохождение гражданской службы - это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы.»;

- название главы 9 «Прохождение гражданской службы» изложить в следующей редакции:

«Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

2. Эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы - административных процедур ее прохождения.

Административным процедурам прохождения гражданской службы присущи отличительные черты, заключающиеся в том, что они: 1) направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; 2) в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; 3) содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; 4) носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения - осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы.

3. Административная процедура прохождения гражданской службы - это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего.

4. Административные процедуры прохождения гражданской службы, исходя из содержания регулируемых ими отношений, могут быть разделены на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по: 1) замещению должности гражданской службы; 2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности; 3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих; 4) реализации законодательства о противодействии коррупции; 5) обработке персональных данных гражданских служащих; 6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха; 7) оплате труда гражданских служащих; 8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих; 9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе; 10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; 11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

1.2 Понятие и правовые признаки должности государственной гражданской службы Российской Федерации

Учитывая, что назначение на должность является первоначальным элементом прохождения гражданской службы, его рассмотрение целесообразно начать с определения понятия и признаков должности гражданской службы, так как именно категория «должность» имеет основополагающее значение для понимания природы гражданской службы.

Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением гражданской службы, определяется именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение гражданского служащего в служебной иерархии.

Исследованием вопросов, связанных с пониманием и классификацией должностей, занимались многие ученые-административисты См., напр.: Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959; Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1964; Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовой аспект. М.: Наука, 1982; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для юридических вузов. М.: Бек, 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997 и др. Заметный вклад в научную разработку этого понятия также внесли профессора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации А.И. Турчинов, И.П. Литвинов, В.Д. Граждан и некоторые другие ученые (Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Московский психолого-социальный институт: Флинта, 1998; Литвинов И.П. Стиль исполнения управленческой должности / И.П. Литвинов, И.И. Литвинов, А.В. Меньчуков. СПб.: ЛИНЭЛ-Н, 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: КНОРУС, 2009). в основном в рамках общих проблем государственной службы.

Так, А.Д. Градовский рассматривал должность как постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства. В качестве основных признаков такого установления автор выделял: его постоянство, наделение компетенцией, предназначение для осуществления государственных целей Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 2. Органы управления. М: Зерцало, 2006. С. 5-6..

С.С. Студеникин, практически повторяя определение А.Д. Градовского, раскрывал понятие должности как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственной функции» Советское административное право / Власов В.А., Евтихиев И.И., Студеникин С.С. М.: Госюриздат, 1950. С. 105; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 106-107..

Наиболее распространенными являются определения, данные В.М. Манохиным и Г.И. Петровым. Должность, по мнению В.М. Манохина, это «часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления» Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966. С. 72.. Таким образом, сущность должности составляет то, что она, во-первых, является частью структуры государственного органа, во-вторых, включает в себя часть компетенции госоргана. В.М. Манохин рассматривает государственную должность и как организационную форму, определяющую и юридически закрепляющую основное содержание административно-правового статуса государственного служащего Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 117..

Г.И. Петров считает, что должность - это «официально установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии, учреждении, организации. Должность включает часть компетенции данного органа» Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л.: Ленинградский государственный ордена Ленина университет, 1974. С. 159..

В основу первого определения положена характеристика должности как организационно-структурной единицы государственного органа, обладающей частью его компетенции. Тем самым подчеркиваются основы создания должности, определения ее квалификационных характеристик. Во втором должность характеризуется как комплекс обязанностей и прав лица, замещающего эту должность, исходя, как полагаем, из лексического значения данного термина «Должность» - это служебная обязанность, служебное место (См., напр.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеол. выражений / Российская академия наук. Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: А ТЕМП, 2004. С. 173.), положение и обязанности кого-нибудь в учреждении (См., напр.: Краткий толковый словарь русского языка / Сост. И.Л. Городецкая, Т.Н. Поповцева, М.Н. Судоплатова, Т.А. Фоменко; Под ред. В.В. Розановой. 4-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1985. С. 52)., а также функционально-практического ее значения.

Оба приведенных определения, по нашему мнению, отражают наиболее существенные стороны должности: организационную и функционально-практическую.

Профессор Ю.А. Розенбаум, подвергнув детальному анализу определения должности, данные В.М. Манохиным и Г.И. Петровым, пришел к выводу о том, что они не раскрывают с достаточной полнотой ее понятия и сущности. По мнению Ю.А. Розенбаума, предпочтительнее определения, в которых больше подчеркивается положение и роль личности, ее связь с должностью, государственным или общественным органом. С его точки зрения, «должность - это государственно-правовое установление, образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке» Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые аспекты. М.: Наука, 1982. С. 58..

Разделяя последнюю из представленных точек зрения, Д.Н. Бахрах отмечает, что должность, с одной стороны, есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - это простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле. С другой стороны, должность - это стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть порученной органу работы Бахрах Д. Н. Структура аппарата управления: Учебное пособие. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1983. С. 77..

По мнению Ю.Н. Старилова, должность - это определенная структурная единица, находящаяся в системе государственной службы, она независима от государственного служащего, ее занимающего, и определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах Старилов Ю.Н. Глава 10. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 254.. Важным условием является также способ замещения должности (назначение, конкурс, избрание, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы (служащих) и получает специальное звание, ранг, классный чин Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА, 2002. С. 590..

Рассматривая должность как организационно-правовую категорию, В.С. Груздев приходит к выводу, что она присуща только служащим. Другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в отраслях промышленности), учатся (студенты, учащиеся) и т.д. Груздев В.С. Правовой статус государственных служащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 34. . Такое понимание должности было доктринально признанным в период существования Кодекса законов о труде РСФСР 1971 года (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому при определении трудового договора указывалось на обязанность выполнения работы по определенной специальности, квалификации или должности Закон РСФСР от 9 декабря 1971 г. «Об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР» (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 50, ст. 1007.. В частности, Ф.М. Левиант указывала на то, что трудовая функция (род трудовой деятельности) - это работа (круг обязанностей) по определенной специальности, квалификации (в отношении рабочих) или должности (в отношении служащих) Левиант Ф.М. Виды трудового договора. М.: Юрид. лит., 1966. С. 24.. С учетом же положений современного трудового законодательства должность отнесена и к элементам трудовой функции Как отмечают М.В. Лушникова, А.М. Лушников содержание, объем трудовой функции определяются в соответствии с кругом работ, которые охватываются соответствующей специальностью, квалификацией, должностью (Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 619)., выполняемой работником (ст.ст. 15, 57 ТК РФ) и не может, по нашему мнению, рассматриваться в качестве категории, присущей только служащим.

По мнению Б.Н. Габричидзе, должность - это учрежденная в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержится за счет финансовых средств государственного бюджета Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. М.: Дашков и К, 2004. С. 116.. Данное определение также указывает на первичную структурную единицу государственного органа, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Именно должность, как отмечает И.Н. Сурманидзе, обладая определенной частью компетенции государственного органа, предоставляет гражданскому служащему конкретный объем прав и полномочий, определяет размер его денежного содержания, характеризует положение гражданского служащего в служебной иерархии и подчиняет себе такую важную (как с правовой, так и с психологической точки зрения) категорию, как классные чины Сурманидзе И.Н. Должность и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 4..

Следует отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не содержит определение понятия «должность государственной гражданской службы Российской Федерации». Указанный Федеральный закон раскрывает признаки данной правовой категории через:

1) указание на порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 8);

2) целевую принадлежность должности гражданской службы - обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность;

3) определение категорий и групп должностей гражданской службы, а также присвоение в пределах групп должностей гражданской службы классных чинов гражданской службы (ст.ст. 9, 11);

4) установление квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы (ст. 12).

Обращаясь к первому из обозначенных нами признаков должности гражданской службы, следует отметить, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данное нормативное положение в полном объеме согласуется с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, предусматривающей, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Из установленного порядка учреждения должностей гражданской службы следует, что они (должности) могут быть образованы только посредством издания (принятия) федерального закона или указа Президента Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Однако полагаем, указанные должности могут быть также учреждены и в соответствии с правовым актом государственного органа. Именно представителем нанимателя устанавливается должностная структура государственного органа, определяющая: «а) общую штатную численность должностей; б) численность должностей по уровням (руководства, управления, организации работ, исполнения); в) численность и распределение должностей по требуемым образовательным уровням, по требуемым профессиям, специальностям (специализациям должностей) и квалификации; г) нормы управляемости по уровням управления; д) нормы загрузки по уровням управления; е) соотношение должностей по требуемому уровню образования» Регулирование трудовых отношений государственных служащих: словарь-справочник. М.: Финстатинформ, 2000. С. 56.. Должностная структура государственного органа является и организационно-правовой основой для разработки и утверждения должностных регламентов.

Правовой статус эти должности приобретают не с момента их учреждения, на что, в частности, обращает внимание С.Е. Чаннов, а с даты их включения в соответствующий перечень должностей, составляющий определенный раздел Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы или Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации Чаннов С.Е. Глава 2. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006..

Призванные обеспечить упорядочение и унификацию должностей гражданской службы Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1, ст. 118. и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации На уровне субъектов Российской Федерации, например, приняты: Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга»; Указ губернатора Омской области от 2 марта 2004 г. № 49 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Омской области» и др. представляют собой «письменный перечень наименований должностей, разделенных по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам» Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций. Казань: КНИТУ, 2013. С. 83., каждый из которых, как указывает Н.М. Казанцев, «не является актом учреждения должностей» Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999. С. 270. Аналогичного содержания позиция выражена авторским коллективом учебника «Административное право России» под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова (Административное право России: учебник под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 175)..