Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ. Теоретико-методологические аспекты

Специальность 12.00.14- административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора

юридических наук

АБСАЛЯМОВ Артур Винерович

Москва 2009 г.

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Гуринович Александр Георгиевич

доктор юридических наук, профессор Колоколов Никита Александрович

доктор юридических наук, профессор Ярков Владимир Владимирович

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, кафедра государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы

Защита состоится 8 апреля 2009 г. в 14 часов на заседании Диссертационного Совета Д-209.002.01 в Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, гор. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039. Телефоны: 434-06-90, факс 434-93-88.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России Автореферат разослан «6 » марта2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор социологических наук,

профессор Е.В. Охотский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность исследования административного судопроизводства в арбитражном суде предопределена следующими обстоятельствами.

Первое. По действующему законодательству споры, организаций и граждан-предпринимателей, а также жалобы на неправомерность актов органов исполнительной власти и местного самоуправления рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и системой арбитражных судов РФ. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является средством судебного контроля в сфере указанных отношений. Важно отметить, что растет количество таких дел как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. Анализируя компетенцию судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, С.З.Женетль справедливо констатирует значительное увеличение составов, переданных на рассмотрение судам. В первой редакции КоАП РФ к компетенции судов общей юрисдикции было отнесено более 150 видов административных правонарушений, более 20 видов деликтов к рассмотрению арбитражными судами, что разительно отличается от количества указанного КоАП РСФСР. Кроме того, судебная юрисдикция возникает также в случае направления дела на рассмотрение суда административными органами или уполномоченными должностными лицами более чем 50 видов правонарушений. В последующих редакциях Кодекса данный перечень пополнился еще более чем 20 видами административных правонарушений См.: Женетль С.З.Альтернативная юрисдикция в административном процессе// Российский судья. 2008. N 4.

В связи с этим проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность.

Второе. В отечественной юридической науке и практике отсутствует единый концептуальный подход к пониманию места и роли административного судопроизводства в судебной системе страны. По- разному трактуется понятие "административная юстиция", нет единого мнения о структуре и содержании законодательства, регулирующего этот институт, соотношения административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. Таким образом, в современной российской национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, становится очевидной уже сейчас на стадии формирования норм, регламентирующих производство по административным делам, и она требует обстоятельного изучения. Отсутствие согласия по этим вопросам, как в среде практиков, так и ученых значительно затрудняет практическое формирование института административной юстиции, делая тему исследования чрезвычайно актуальной.

Третье. Актуальность исследования административного судопроизводства в арбитражном суде вытекает также из недостаточной разработанности этой проблематики в научной юридической литературе. Усилия научного сообщества сосредоточены в основном на разработке различных аспектов формирования административного судопроизводства как самостоятельной ветви судебной власти. Именно с этих позиций написаны работы Д. Н. Бахраха, К.С.Бельского, В.В.Бойцовой, Ю.А.Дмитриева, Ю.Н.Старилова Н.Г.Салищевой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.А.Тихомирова и др. Однако, при этом конкретный опыт осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражном суде и уроки этого опыта остаются очень часто вне поля зрения специалистов.

Четвертое. Важным неисследованным ракурсом проблемы являются произошедшие существенные изменения в деятельности арбитражных судов Российской Федерации, существенно влияющие на практику административного судопроизводства. За полтора с лишним десятилетия в стране создано более ста арбитражных судов, составляющих четырехзвенную судебную систему. Практически завершено создание апелляционной и кассационной инстанций, между которыми установлено четкое разграничение компетенций. За пятнадцать лет рассмотрено около 9 миллионов дел по первой инстанции, почти миллион в апелляционной и полмиллиона в кассационной инстанции. Иванов А. 15-летие системы арбитражных судов. Итоговый доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.Иванова, посвященный 15-летию образования системы арбитражных судов Российской Федерации // http://www.arbitr.ru/as/assys/15ann/index.htm В тоже время круг задач, стоящих перед арбитражными судами, также как и их роль в разрешении экономических споров, постоянно расширяется и усложняется. Существенно меняется структура рассматриваемых дел.

Если в 1992 году доля административных споров в общем объеме рассмотренных дел составляла менее двух процентов, то в 2008 году - более 60%. И это с учетом значительного снижения количества административных дел, которое произошло за счет принятия законопроекта «Об административном порядке взыскания штрафов». Причем на начальном этапе большую часть административных дел составляли дела о признании недействительными ненормативных актов. Сейчас, в основном, - это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за пятнадцать лет увеличилось в 22 раза Там же. Таким образом, в арбитражной практике накоплен огромный опыт разрешения административных дел, изучение которого еще не было предметом монографического научного исследования.

Степень разработанности темы исследования.

Исследования по теории административной юстиции и административному судопроизводству активно развернулись в нашей стране в 90-е годы ХХ в. В одной из самых солидных монографий по этой проблематике Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М., 1997. С. 115.

Близкую позицию в занимает Н.Г.Салищева. Анализируя высказанные в юридической литературе предложения о введении в России системы органов административной юстиции, Н.Г.Салищева приходит к резонному выводу: «учитывая своеобразие ситуации в России, следовало бы начать с создания в общих судах специализированных присутствий (составов) по административным делам, имея в виду суды первой инстанции, а также коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации» Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. // Сб.: Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека.- М., 1994. С. 87.

В.В.Бойцова, посвятившая проблеме административной юстиции в России несколько содержательных статей, считает, что поскольку Россия близка континентальной модели правовых систем, то для нее наиболее подходит французская модель административных судов Бойцова В.В. Указ. соч. С. 12-15.

Ю.А.Тихомиров также рассматривает административную юстицию как отдельную ветвь правосудия Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса.- М., 1998. С. 788-792..

Ю.Н.Старилов институт административной юстиции в структуре административного права анализирует через призму административно-процессуальных или гражданско-процессуальных отношений. Он убежденный сторонник создания в нашей стране административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - Воронеж, 1998..

В учебниках административного права, опубликованных в 90-е годы, также появились разделы об административной юстиции Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. - М., 1996. С. 619-622. К сожалению, в них отсутствует историческое осмысление института административной юстиции, не осмысливается суть конфликта «гражданин - аппарат управления», нет сравнения с мировым опытом.

В целом обзор литературы по административному праву показывает, что институт административной юстиции вызывает растущий интерес исследователей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров, которая считалась основной в советское время, есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы.

Гораздо меньше внимания уделяется административному судопроизводству в арбитражном суде. Правда, ряд интересных работ на эту тему есть в научной литературе по гражданскому процессуальному праву.

В первую очередь здесь назвать исследования С.М. Петровой, Н.В. Сухаревой Подробнее об этом см.: Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999; Петрова С.М. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1999..

Обстоятельный анализ указанной проблематики содержится в работах Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Н. Юркова и других ученых.

К сожалению, некоторые вопросы, имеющие принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в арбитражном суде до сих пор остаются неисследованными, комплексных научных трудов, специально посвященных административно-процессуальной деятельности судей арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, учитывая новизну соответствующей области законодательства, в настоящее время фактически нет.

Между тем, в условиях увеличения количества и сложности данной категории дел, повышения роли административной ответственности в системе юридической ответственности, более широкого применения к правонарушителям мер административного воздействия, необходимость совершенствования арбитражного процессуального законодательства становится актуальной и важной задачей, решить которую невозможно без серьезной исследовательской работы

В этой ситуации задача комплексного исследования всех вопросов административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, остается крайне актуальной, что и предопределило выбор темы диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических, правовых и практических проблем, связанных с рассмотрением дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. Она предполагает анализ функционирования административного судопроизводства в России и подготовку научно-практических рекомендаций, призванных способствовать созданию эффективного правового института административного судопроизводства в рамках арбитражных судов.

Данная цель находит свое воплощение в постановке и решении следующих задач:

1. С позиций общей теории права дать понятие правового института административного судопроизводства, раскрыть его структуру и определить его роль в системе административного права.

2. Изучить историю становления и развития правового института административного судопроизводства в отечественном административном судопроизводстве и на этой основе определить закономерности и перспективы его дальнейшего совершенствования.

3. Изучить степень влияния правового института административного судопроизводства на процессуальную деятельность органов, осуществляющих производство по делу, и иных участников процессуальных отношений, его воздействие на качество и эффективность досудебного и судебного производства.

4. Сформулировать новеллы, направленные на совершенствование административного судопроизводства в арбитражных судах.

5. Предложить пути создания правового механизма действенной защиты прав участников процесса в рамках административного судопроизводства в арбитражном суде.

6. Выработать предложения по совершенствованию норм АПК РФ по разрешению экономических споров, возникающих из административных правоотношений

7. Сформулировать конкретные рекомендации по организации административного судопроизводства в арбитражных судах в России.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с проблемами:

1) совершенствования материальных, процессуальных и исполнительных норм об административных правонарушениях;

2) выделения административного судопроизводства в самостоятельный вид судопроизводства;

3) изучения материальных, процессуальных норм, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в практике арбитражных судов.

Предметом исследования являются

- доктринальные подходы, научные концепции, идеи, взгляды и теоретические разработки, связанные с обоснованием выделения административного судопроизводства в самостоятельный вид судопроизводства и новые научные направления, их соотношение с другими отраслями права и науками;

- историческое и современное состояние теоретических, правовых и организационных проблем совершенствования материальных, процессуальных норм об административных правонарушениях.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных способов познания правовой действительности. Диссертантом были использованы методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, ретроспективного и сравнительно-правового анализа, а также диалектический метод, что позволило обеспечить всесторонность изучения анализируемого явления, внутреннее единство исследования, а также достоверность и непротиворечивость его положений.

Развитие научных представлений об административном производстве в арбитражных судах и эволюция законодательства, регламентирующего эти вопросы, были проанализированы посредством историко-правового метода.

Реализуя комплексный подход к анализу административного судопроизводства в системе арбитражных судов в Российской Федерации, диссертант использует методы, общей теории права, административного права, арбитражного процесса, судоустройственной науки. Правовым фундаментом анализа являются положения Конституции РФ, постановления Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых, которые внесли значительный вклад в изучение становления и функционирования системы арбитражных судов в России, в науку арбитражного процесса: Т.Е. Абовой, С.Л.Дегтярева, Р.Ф. Каллистратовой, М.А. Ковалева, П.В.Логинова, В.А. Мусина, И.В.Решетникова, Б.Я.Полонского, М.К.Треушникова, М.К. Юкова, В.В.Яркова, В.Ф. Яковлева и других. Большую помощь автору оказала специальная научная литература, посвященная проблемам развития российской правовой системы и совершенствования судебной системы РФ.

Нормативная база диссертационного исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации, документы Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного судов России.

Эмпирическую базу исследования составили решения и материалы арбитражных судов России

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в юридической литературе сформулированы и обоснованы теоретические и методологические основы совершенствования административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов РФ на современном этапе.

Для практической реализации этой задачи в диссертации оценено состояние административного и арбитражного законодательства в России, выявлены существующие в нем коллизии и пробелы, проанализирована сложившаяся практика административного судопроизводства и ее недостатки и для их устранения рекомендован ряд существенных изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство.

Положения, выносимые на защиту.

1. Концептуальная модель административного судопроизводства в арбитражных судах, впервые разработанная в юридической науке на стыке административного и арбитражного права и процесса и представляющая собой систематизированную совокупность материальных и процессуальных норм регулирующих рассмотрение дел возникающих из публично-правовых отношений. административный судопроизводство правовой процессуальный

Модель характеризует предмет регулирования, особенности внутренней организации судопроизводства, взаимодействие с другими видами судопроизводства, факторы стабильности и эффективности системы и правовое обеспечение этих характеристик. Оценка деятельности административного судопроизводства в арбитражных судах через призму данной модели является новым научным направлениям в юриспруденции.

2. Авторская концепция развития правового института судопроизводства в арбитражных судах по рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений, включающая в себя следующие положения:

1) в соответствии со ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство в арбитражных судах является средством судебного контроля в сфере публично-правовых отношений. В диссертации доказано, что судебная защита - это наиболее эффективная форма защиты интересов граждан и предпринимателей в современных условиях;

2) обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод;

3) расширение возможностей защиты прав гражданина с помощью административного судопроизводства в арбитражных судах юридически уравнивает гражданина и государственные структуры, позволяет эффективно отстаивать интересы личности;

4) вся процедура рассмотрения административно-правовых споров - это конкуренция частных и публичных прав и любая мера, предпринимаемая в процессе административного судопроизводства, должна обеспечивать защиту прав хозяйствующих субъектов от неправомерного вмешательства государственных органов в предпринимательскую деятельность;

5) разумное сочетание прав и свобод предпринимателей и юридических лиц и властных полномочий государственных органов должно быть основано на совершенствовании правового статуса всех сторон процесса.

3. В доктринальном подходе к судебному механизму рассмотрения административно-правовых споров в арбитражной процессуальной форме, автор исходит из того, что для успешного функционирования этого механизма необходимы:

- совокупность процессуальных средств и способов, обеспечивающих надлежащую защиту субъективных частных прав, и охраняемых законом как публичных, так и частных интересов;

- гарантии как правовые средства охраны и защиты прав хозяйствующих субъектов. При этом их нельзя сводить только к борьбе с нарушениями этих прав, поскольку, таким образом, размываются ценностные рамки данного института; гарантии включают в себя и средства реализации законных прав и свобод личности. В диссертации под гарантиями в арбитражном процессе понимаются установленные нормами процессуального законодательства различные по своему содержанию правовые средства и способы, обеспечивающие сторонам возможность реализации и защиты предоставленных им прав. При этом подчеркивается, что процессуальные гарантии не сводятся к какому-либо единственному процессуальному средству - они выступают в виде целостной системы.

4. Обоснование авторской концепции соотношения функций суда и органов государственной власти. В силу того, подчеркнуто в диссертации, что арбитражные суды осуществляют не только защиту нарушенных публичных прав, но и реализуют контрольные функции в отношении государственных органов, наделенных правом разрешать административные споры, необходимо при реализации судом контрольных полномочий в данной области не допускать смешения процессуальных функций суда и органов государственной власти. Административное судопроизводство "не является частью административно-процессуальной деятельности, которая регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти". Задачей суда является осуществление правосудия (разрешения дела), так как данный вид производства введен в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации как форма судебного контроля в сфере публично-правовых отношений и решает общие задачи судопроизводства в арбитражных судах, установленные в ст. 2 АПК РФ

5. Анализ судебной практики впервые позволяет утверждать, что административно-процессуальная деятельность судей арбитражных судов в настоящее время характеризуется не только количественным ростом рассматриваемых ими дел об административных правонарушениях, но и усложнением содержания административно-деликтной практики. В диссертации выделяются следующие причины увеличения подведомственности дел об административных правонарушениях судьям: во-первых, судьи - это наиболее компетентные, профессионально подготовленные представители государственной власти, способные объективно и беспристрастно разрешать правовые споры; во-вторых, судьи рассматривают наиболее сложные дела об административных правонарушениях; в-третьих, все составы административных правонарушений отнесены законодателем к подсудности судей на основании санкций норм, предусматривающих возможность реализации к виновному таких наказаний, которые могут быть применены к нарушителю только в судебном порядке.

6. Концептуальный анализ положения дел с рассмотрением административно-правовых нарушений позволяет сделать вывод, что в организационном плане и по содержанию принципиальных основ судопроизводства арбитражные суды ближе всего подошли к роли самостоятельных органов административной юстиции в российской судебной системе. Однако пока арбитражные суды осуществляют свою юрисдикционную деятельность по Единым правилам судопроизводства, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ (АПК РФ). Именно поэтому нередко пробелы законодательства восполняются постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по отдельным вопросам. В связи с этим в диссертации доказывается, что, как никогда остро стоит вопрос совершенствования правового регулирования административно - юрисдикционной деятельности арбитражных судов по разрешению административных споров и создания единого кодифицированного процессуального акта.

7. Предлагается внести следующие изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях:

- дополнить КоАП РФ положением, предусматривающим возможность приостановления производства по делу об административном правонарушении, если лицо умышленно уклоняется от явки в суд для рассмотрения дела о его административном правонарушении;

- определить критерии малозначительности административных правонарушений (ст. 2.9);

- определить подходы в рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц, предпринимателей за совершение правонарушения, которые предусмотрены статьями (частями статей), перечисленными одновременно в части 2 и абзаце 3 части 3 ст. 23.1 КоАП РФ;

- определить понятие вины в отношении юридического лица;

8. Предлагается внести следующие изменения и дополнения в АПК РФ:

- определить что, если заявлено требование по 24 главе АПК РФ, но по существу это спор о праве, то подлежит рассмотрению спор о праве с соответствующими лицами, участвующими в деле. Если заявитель отказывается от рассмотрения спора о праве, то не подлежит удовлетворению требование, заявленное по главе 24 АПК РФ;

- определить подходы по порядку исполнения судебного акта о признании недействительности ненормативного акта;

- определить обязательным дачу заключения законодательным или исполнительным органом субъекта Российской Федерации, если рассматривается спор о недействительности ненормативного акта органа местного самоуправления;

- определить правило, если отказано в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока по п. 4 ст. 198 АПК РФ, то нельзя делать выводы в мотивировочной части по существу этого требования;

- определить, если заявлено одновременно два требования: о признании ненормативного акта недействительным и о возврате денег из бюджета, то в этом случае правило о сроке, предусмотренное п. 4 ст. 198 АПК РФ, не применяется (если не пропущен 3-х летний срок);

- ввести в АПК РФ правило о рассмотрении административных дел по месту совершения правонарушения.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в его направленности на решение крупной социально-правовой проблемы. Подходы, предложенные в диссертации, позволяют всесторонне изучить административное судопроизводство в арбитражных судах.

Обоснованные в диссертации положения существенно расширяют и дополняют имеющиеся в административном праве и в теории арбитражного процесса представления о состоянии и проблемах административного судопроизводства в арбитражных судах, позволяют выработать конкретные предложения по его совершенствованию.

Практическая значимость диссертации заключается в нескольких аспектах.

Во-первых, диссертант сформулировал ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего административное судопроизводство в арбитражных судах.

Во-вторых, в диссертации содержится ряд рекомендаций по улучшению практической деятельности административных коллегий административных судов при рассмотрении дел, вытекающих их публично-правовых отношений.

В-третьих, отдельные положения настоящей работы могут быть использованы в качестве теоретической основы для последующих научных изысканий в рамках общей теории права, а также для проведения исследований проблемы административного судопроизводства в арбитражных судах в рамках административного права. Кроме того, теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут быть учтены при подготовке учебников по административному праву, и учебных пособий по различным отраслям права, в процессе проведения учебных занятий по курсу арбитражный процесс.

Некоторые разделы диссертационного исследования, опубликованные в виде отдельных статей, размещены в Справочно-поисковой системе «Консультант-Плюс» как публикации, имеющие практическую значимость.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены автором в монографиях, учебных пособиях и научных статьях, в том числе, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук

Предложения, направленные на противодействие злоупотреблениям правами и свободами нашли свое отражение в служебных документах Московского арбитражного суда.

Структура диссертации обусловлена характером исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и новизна диссертационного исследования, показывается степень научной разработанности проблемы, определяются цель, задачи, объект и предмет, методологические основы исследования, его теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования, формулируются основные положения, вносимые на защиту.

Первая глава диссертационного исследования «Теоретические основы административного судопроизводства в арбитражном суде» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция и административное судопроизводство в юридической науке» автором разрабатываются подходы к наиболее полному и объективному познанию анализируемого феномена. В главе отмечается, что в настоящее время вопрос об одном из основных институтов административного процессуального права - административном судопроизводстве - стоит весьма остро. Это объясняется множеством различных объективных и субъективных причин, но в первую очередь тем, что значительно расширились возможности судебного контроля над действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Они не имеют каких-либо ограничений, поэтому практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего суда в соответствии с установленной законодательством подведомственностью и подсудностью.

Частью второй статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Однако, несмотря на указание в Конституции на административное судопроизводство, отсутствует специально созданная для этих целей система судебных органов. Административное судопроизводство осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. К сожалению, ни в теории, ни на практике, как у ученых, так и у правоприменителей нет единого концептуального подхода к самому понятию «административное судопроизводство». Нередко оно отождествляется с понятием «административная юстиция», что представляется неверным и, конечно же, не способствует развитию законодательства, призванного регулировать деятельность специализированных судов по рассмотрению «административных дел».

Анализ, проведенный в диссертации, показывает, что понятие «административная юстиция» не используется ни отечественным, ни зарубежным законодателем и не имеет законодательного определения ни в одной стране.

Как показывается в диссертации, полемика об определении понятия «административная юстиция» длится в российской юридической литературе уже более ста лет. В самом широком смысле под административной юстицией понимается либо порядок разрешения в судебных и квазисудебных органах споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления Словарь административного права. М., 1999. С. 11., либо упорядоченная система внешнего контроля над действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78.. Широкое толкование административной юстиции позволяет заключить, что ее сущность не ограничивается деятельностью судов общей юрисдикции по рассмотрению административно-правовых споров. Это толкование включает в систему административной юстиции деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушений прав граждан. Однако в данном случае речь идет об административной юрисдикции - смежной форме разрешения административно-правовых дел, которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. В последние годы, в связи с обсуждением проекта Кодекса РФ «Об административном судопроизводстве», авторы научных публикаций понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» все чаще употребляют в качестве тождественных и взаимозаменяемых.

Ю.Н. Старилов считает, что в структуру административного права необходимо включить «административно-юстиционное право» как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство "НОРМА", 2001. С. 26.. Рассуждая о предмете административного права, Ю.Н. Старилов называет административную юстицию главной новой частью общего административного права Он же. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты.- М.: Издательство "НОРМА", 2002. С. 303.. Д.Н. Бахрах предлагает включить в предмет административного права и отношения в области «административного судопроизводства Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. - Екатеринбург. Изд-во Урал. ун-та, 2003. С. 11 - 12.. Аналогичную позицию занимает Б.В. Россинский, по мнению, которого, «административное судопроизводство» может рассматриваться «как одна из подсистем особенной части административного права» Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.).- М., 2002. С. 46.. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как «административный процесс», куда составной частью должен войти институт «административной юстиции» Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже столетий // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). - М., 2002. С. 17..

Что касается административного процесса, то в диссертации рассматриваются три основных подхода к трактовке этого понятия.

Ряд ученых считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.) Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 153 - 156; Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. N 1. С. 12 - 14; и др. Аналогичный подход разделяют и некоторые зарубежные авторы Hirsch, Werner Zvi. Law and economics: An introd. analysis / Werner Z. Hirsch.San Diego [etc.]: Acad. press, Cop. 1999; Dirck, Brian R.The executive branch of federal government: people, process, and politics / Brian R. Dirck. Santa Barbara, Calif. [etc.]: ABC-CLIO,. 2007 еtc..

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Он возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, полагая, что применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса Лория В.А. 1) Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Дисс.... докт. юрид. наук (на правах рукописи). Тбилиси, 1976. С. 201; 2) Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. - Киев, 1976. С. 7.. На взгляд диссертанта этот подход является наиболее сбалансированным и правильным.

Во втором параграфе «Место административного судопроизводства в системе арбитражных судов» диссертантом изучается эволюция правового регулирования административного судопроизводства в современной России.

В диссертации показывается, что арбитражные суды представляют собой особую разновидность судебных органов. Как справедливо отмечает В.В.Ярков, арбитражные суды имеют собственную подведомственность, порядок судопроизводства в них имеет специфику, установленную Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Длительное время арбитражные суды рассматривались в качестве специализированных в рамках системы органов гражданской юрисдикции Арбитражный процесс: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. Издание второе, переработанное и дополненное, стереотипное. Под ред. В.В. Яркова. - М.,Волтерс Клувер, 2005. Данное обстоятельство подчеркивалось и в судебно-арбитражной практике, например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 сентября 1994 г. N 33 по конкретному делу, отменяющем за неподведомственностью решение одного из арбитражных судов ВВАС РФ. 1995. N 2. С. 43. См. также: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 апреля 1998 г. N 964/98 // ВВАС РФ. 1998. N 7..

После прошедшей реформы арбитражного процесса, принятия в 2002 г. нового АПК и существенного расширения подведомственности можно вполне определенно сказать о том, что арбитражные суды являются судами общей компетенции по экономическим спорам. Кроме того, усложнился и дифференцировался процессуальный порядок рассмотрения подведомственных арбитражным судам дел Арбитражный процесс: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. Издание второе, переработанное и дополненное, стереотипное. Под ред. В.В. Яркова. - М.,Волтерс Клувер, 2005.

На сегодняшний день в структуру арбитражных судов входят административные коллегии, которые законодателем обозначены в качестве специализированных коллегий по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений.

На У11 Всероссийском съезде судей в 2008 г. Президент РФ Д.А.Медведев, формулируя очередные задачи совершенствования судебной системы, предложил рассмотреть ряд вопросов, в том числе и вопрос об отнесении к специальной компетенции арбитражных судов не только дел о банкротстве и корпоративных споров, но и споров, вытекающих из налоговых и таможенных правоотношений, финансового рынка, инвестиционной, антимонопольной деятельности Выступление Президента РФ Д.А.Медведева на У11 Всероссийском съезде судей// http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=815.

В заключение параграфа делается два вывода.

Отмечается, что современная специализация арбитражных судов свидетельствует о том, что в организационном плане и по содержанию принципиальных основ судопроизводства арбитражные суды ближе всего подошли к перспективе создания самостоятельных органов административной юстиции в российской судебной системе.

В подобной ситуации вряд ли целесообразно создавать еще одну ветвь судебной власти- административные суды. В этой связи справедливо замечание Председателя Высшего Арбитражного суда Иванова на У11 Всероссийском съезде судей.

«Незачем умножать сущности без необходимости, - сказал он,- Создать эффективную систему рассмотрения административных споров можно и по-другому - путем развития досудебного урегулирования споров. Этого можно добиться созданием, например, федеральной административной службы, которая стала бы своеобразным фильтром для прореживания дел, поступающих в суды, с одной стороны, и для облегчения рассмотрения этих споров и сокращения сроков их рассмотрения для сторон, с другой» Там же.

С другой стороны, бесспорна недостаточная урегулированность арбитражного процесса по разрешению экономических споров, возникающих из административных правоотношений, что прослеживается и при изучении обзора практики административно - юрисдикционной деятельности арбитражных судов. Нередко итогом рассмотрения одного и того же административно - правового спора разными судебными инстанциями являются прямо противоположные судебные акты. Судейский корпус в целях решения своих профессиональных задач крайне нуждается в более четкой системе норм, регулирующих судопроизводство по так называемым спорам с властью. И такая регламентация нужна уже сегодня, так как процесс осуществления правовых реформ демонстрирует факт расширения масштабов административных дел, отнесенных законодателем к ведению арбитражных судов.

В третьем параграфе «Принципы административного судопроизводства» подробно анализируется принципы административного судопроизводства в арбитражном суде.

В связи с этим диссертант, отмечает, что в принципах арбитражного процессуального права, гражданского процессуального права сосредоточены взгляды законодателя на характер и содержание современного судопроизводства по рассмотрению и разрешению судами споров, отнесенных к их ведению законом. Это положение применимо и к принципам административного судопроизводства. Они выражаются как в отдельных нормах общего содержания, так и в целом ряде процессуальных норм, в которых содержатся гарантии реализации общеправовых предписаний, в противном случае принципы неэффективны, исключительно декларативны и превращаются лишь в слова.

В юридической науке, как правило, выявляется перечень, совокупность всех принципов каждой отрасли права, который принято именовать составом принципов.

В диссертации прослеживается тенденция сближения процессуальной формы арбитражного процесса с гражданским процессом, следовательно, идентичность состава их принципов. Однако это вовсе не означает, что полностью совпадает содержание каждого из принципов, а также их проявление, наполнение в названных процессах.

В теории процессуального права классификация принципов, то есть деление их состава на отдельные группы, осуществляется по такому основанию, как объект регулирования. По этому признаку весь состав принципов процессуальных отраслей права традиционно разделяется на две группы: организационные принципы и функциональные принципы. Однако традиционно особое место среди них принадлежит принципу законности.

Законность - такое состояние жизни общества, при котором существует качественное, непротиворечивое законодательство, а принятые в установленном порядке нормы права уважаются и исполняются органами власти, должностными лицами, организациями и гражданами.

Важное место среди принципов, рассмотренных в диссертации, принадлежит принципу осуществления правосудия только судом, принципу независимости судей, принципу равенства всех перед законом и судом, принципу гласности судебного разбирательства и др.

В четвертом параграфе «Теоретические проблемы соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов» дано сравнение соответствующих норм АПК и КОАП, содержится выяснение существующих здесь коллизий.

К особенностям, установленным КоАП в рассматриваемой сфере, относятся:

- определение подведомственности дел арбитражным судам;

- виды наказаний, которые применяются исключительно судом (возмездное изъятие, конфискация и др.);

- срок давности привлечения к административной ответственности;

- отдельные принципы производства по делам об административных правонарушениях (например, принцип гласности);

- состав участников производства по делам об административных правонарушениях;

- специфика доказательств и доказывания по данной категории дел и др.

Данные нормы объединены в основном в разд. IV КоАП. В то же время при определении приоритета применяемого процессуального акта следует руководствоваться п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому в случаях, когда в гл. 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

В диссертации охарактеризованы соответствия и противоречия КоАП и АПК на всех стадиях административного судопроизводства.

В заключение параграфа содержатся предложения о путях разрешения противоречий между двумя нормативными актами.

Вторая глава «Проблемы подведомственности арбитражным судом дел, возникающих из административно-правовых отношений» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «К вопросу о содержании понятия «подведомственность» отмечается, что разграничение подведомственности дел между различными ветвями судебной власти -- один из ключевых процессуальных вопросов. От того, насколько четко данный вопрос регламентирован в законодательстве, во многом зависит слаженность деятельности судебной системы в целом и, как следствие, доступность и своевременность правосудия.

Подведомственность дел арбитражным судам определяется в главе 4, ст. ст. 27 - 33 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 27-29 4 главы АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, а также иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В научной литературе немало публикаций, рассматривающих проблему подведомственности арбитражных судов. Теоретической основой этих разработок остается исследование Ю.К. Осипова, опубликованное в семидесятые годы прошлого столетия Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел: Дис.... д-ра юрид. наук. - Свердловск, 1973..

В современных условиях, говорится в диссертации, проблемы подведомственности в деятельности арбитражных судов наиболее обстоятельно рассматриваются в трудах В.В.Яркова.

Оценивая в целом изменения характер подведомственности, закрепленной в АПК РФ 2002 г. В.В.Ярков справедливо отмечает, что в плане подведомственности в новом АПК нашла логическое завершение тенденция на постепенное сосредоточение всех дел, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью, в компетенции арбитражных судов Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный. Под ред. В.В. Яркова). - М., Издательство "Волтерс Клувер", 2004.

В новом АПК, подчеркивает В.В.Ярков, окончательно сформировалось понимание основного критерия подведомственности как характера спорного правоотношения и содержания спора (дела) - связано ли оно с предпринимательской или иной экономической деятельностью либо нет. Критерий субъектного состава ушел на второй план, обеспечивая специализацию каждого из судов гражданской юрисдикции Там же.