Деякі теоретико-прикладні аспекти забезпечення права загального природокористування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Україна, м. Харків

Деякі теоретико-прикладні аспекти забезпечення права загального природокористування в Україні

Анісімова Ганна Валеріївна

канд. юрид. наук

доцент кафедри екологічного права

заст. директора з наукової роботи НДІПЗІР

НАПрН України

Постановка проблеми та актуальність теми. З огляду на фундаменталізацію правознавчої методології подальше становлення екологічного законодавства в контексті забезпечення сталого розвитку держави неможливе без урахування тенденції до антропологізації, відповідно до якої людина стає центральним об'єктом екологічної безпеки, а її природні права поступово перетворюються на найважливішу складову предмета еколого- правової науки й ціннісний орієнтир при адаптації екологічного законодавства до європейських стандартів. Зокрема, Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5 схвалено Стратегією сталого розвитку «Україна - 2020» [56], в якій передбачено впровадження європейських стандартів життя, забезпечення стійкого зростання економіки в екологічно невиснажливий спосіб, проведення земельної реформи, виконання програми збереження навколишнього природного середовища. Однак науковці звертають увагу на те, що в цьому документі відсутня екологічна складова [15, с. 83], хоча її можна визначити, проаналізувавши зміст Дорожньої карти й першочергових пріоритетів реалізації Стратегії за секторами.

Водночас сучасні реалії й виклики сьогодення (необхідність забезпечення сталого розвитку України) вимагають ґрунтового переосмислення й вироблення нового підходу до вирішення питання дотримання та збереження найвищих соціальних цінностей суспільства, які є життєво необхідними, а саме: прав людини (в тому числі природних екологічних); безпеки суспільства в цілому та екологічної безпеки як її складника; суверенітету держави (йдеться не лише про верховенство, самостійність, повноту й неподільність влади в межах території держави, незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах, а й захист прав і свобод людини, її інтересів). З огляду на це об'єктами сучасних міждисциплінарних досліджень стають складні для пізнання системи, в тому числі система екологічного права і природокористування як його генеральний міжгалузевий інститут права. Вивчення навчально-методичної, монографічної літератури і праць науковців надає можливість констатувати, що класичні теоретико-методологічні підходи до екологічного права, а саме права загального природокористування, сьогодні, як ніколи, потребують суттєво трансформації. В еколого-правовій сфері міждисциплінарні зв'язки, які також називаються синергетичними, до речі, мають велике значення. До того ж для наукової синергетики необхідна наявність певної кількості спільних ознак у складових відповідних систем, які мають спільний об'єкт дослідження або спільні наукові проблеми, зокрема, це пов'язує тісно науку екологічного права з юридичними, суспільними, природничими та іншими науками, особливо у сфері реалізації й забезпечення права загального природокориствування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сучасний правовий інститут природокористування сформувався на засадах, закладених римським і середньовічним правом. Сьогодні деякі науковці намагаються ввести в науковий обіг термін «екологокористування», що є доволі дискусійним і теоретично необгрунтованим, однак це все ж таки має й позитивний момент, оскільки дозволяє розширити коло еколого-правових відносин шляхом зарахування до них, наприклад, таких, як відносини щодо поводження з відходами. Зовсім інша справа, коли йдеться про ядерне, енергетичне, ландшафтне, гірниче, фауністичне, флористичне право, оскільки на даний час уже аргументовано їх існування, тобто, на думку окремих учених, це вже стало реальністю. Щоправда з цього приводу й досі ведуться наукові дискусії. Проте наразі відсутній єдиний підхід до розуміння цих різнопланових правових явищ. Незважаючи на те, що в останні роки майже не проводилося досліджень, в яких право природокористування розглядалося б комплексно або ставилося за мету формування єдиної концепції загального природокористування з урахуванням природно-правових підходів, а наявні наукові розробки й публікації, як правило, містять фрагментарний огляд окремих питань окресленої проблеми, при підготовці даної статті стали в нагоді висновки, отримані фахівцями у сфері теорії й філософії права, екологічного, земельного, аграрного права, а також цивільного, конституційного, господарського та інших галузей права, серед яких С.С. Алексєєв, В.І. Андрейцев, Г.В. Анісімова, Г.І. Балюк, Ц.В Бичкова, С.О. Боголюбов, Ю.О. Вовк, А.П. Гетьман, Б.В. Єрофеєв, Р.С. Кірін, О.С. Колбасов, В.В. Костицький, І.О. Костяшкін, М.В. Краснова, С.І. Максимов, В.Л. Мунтян, В.В. Носік, С.П. Рабінович, В.С. Шахов, Г.Ф. Шершеневич, М.В. Шульга та ін.

Мета статті - розробка пропозицій щодо гармонійного реформування інституту права загального природокористування в умовах плюралізму форм власності на природні ресурси, оптимізації адміністративно-управлінської системи, сучасних ринкових механізмів господарювання та значного антропогенного навантаження на довкілля.

Виклад основного матеріалу. Сьогодні екологічне право само по собі «стає внутрішнім інтегруючим чинником, який значною мірою виступає у вигляді єдиної термінологічної системи, ціннісних підходів, а також інституційних засад». З огляду на це слід погодитися з тим, що «намагання в сформованих межах виокремити деякі структурні елементи створює внутрішні загрози існуванню екологічного права» [15, с. 87]. Особливістю сучасного етапу розвитку екологічних правовідносин є їх постійна й швидка оновлюваність, динамічність, новизна. Щодо останньої додамо, що ми пов'язуємо це з введенням до сфери еколого-правового регулювання нових об'єктів (клімату, озонового шару атмосфери; навколоземного космічного простору; ландшафту; тварин та інших організмів з урахуванням їх генетичного фонду; екологічних послуг тощо), оновленням предмета галузі права, протіканням процесів, пов'язаних з екологізацією всього національного законодавства. Фахівців уже не дивують і не шокують динамічність реформування системи екологічного законодавства, його розгалуженість і неоднорідність. Слід звернути увагу на конфліктність екологічних і економічних інтересів, особливості змішаного методу еколого-правового регулювання, якому притаманні риси імперативного й диспозитивного характеру, а також віднесення екологічного права до сфери публічно-приватного регулювання, що, безумовно, впливає на сучасний стан інституту права природокористування (як генерального (його ще називають квазіінститут), так і самостійних (автономних) інститутів, що входять до його складу. Водночас необхідно пам'ятати, що, з одного боку, основний обов'язок держави - збереження природних ресурсів, а з іншого - вона має забезпечувати існуючі потреби в процесі суспільного розвитку, наслідком чого, зрозуміло, стає зменшення природно-сировинної бази України.

Враховуючи це, вважаємо за доцільне навести зауваження, зроблене І.І. Каракашем, що цілком виправданою є позиція, представлена в економічній літературі, щодо віднесення до природних багатств і тих, що не залучені в суспільне виробництво, але мають загальну доступність, включаючи землі загального користування, оздоровчі водні ресурси, атмосферне повітря, рекреаційні території, природно-заповідні об'єкти, природну флору, дику фауну тощо. Зазначені й інші природні багатства є виключною приналежністю всього Українського народу або народним надбанням [19, с. 84-85], а отже, підлягають використанню, охороні та відтворенню як ресурсово-екологічні об'єкти (тут і далі курсив наш. - Г. А.) для задоволення життєвих потреб усіх і кожного на підставі рівного доступу до них. Власницькі, користувальницькі й розпорядницькі функції народним надбанням за дорученням її власника - народу країни або держави можуть виконувати тільки органі народовладдя [50].

При цьому слід наголосити, що в контексті формування права загального природокористування й позначення на ньому правової доктрини треба розуміти, що в термінологічному аспекті поняття «правовий вплив» є значно ширшим за змістом, ніж «правове регулювання», оскільки перше включає в себе низку правових функціональних утворень, зокрема, правозастосовну практику, законність, правопорядок тощо [58, с. 308-309]. Отже, необхідно виважено й помірковано оперувати цими поняттями. На підтвердження своєї позиції наведемо думку правників, які правовий вплив розглядають як соціально-правове явище, що приводить механізм права в дію й тісно пов'язане (співіснує) із загальноекологічним впливом на поведінку людей з метою встановлення правового режиму їх функціонування, забезпечення правомірного характеру права природокористування задля задоволення екологічних, економічних та інших публічних і приватних інтересів. Крім того, як відомо, механізм правового регулювання є динамічною частиною національної правової системи, системою юридичних засобів, за допомогою яких стає можливим досягнення певної мети в процесі реалізації й гарантування права загального природокористування задля задоволення життєво необхідних інтересів і недопущення зловживання іншими правами й інтересами, а також порушення законних екологічних публічних інтересів і екологічних прав. Право в сенсі законодавчого припису (основний інструмент регулювання) лише конкретизує, закріплює способи, типи, види права природокористування, залежно від суспільної необхідності унормовує межі здійснення та забезпечення права загального природокористування.

Відразу наголосимо, що поділ екологічного права на правові інститути не самоціль, а виступає підґрунтям вдосконалення й подальшої систематизації нормативно-правових актів, впорядкування співіснування міжгалузевих, комплексних та інших правових інститутів і категорій. Доцільно, на наше переконання, екологічне право розглядати як самостійну галузь права, якій властива внутрішня диференціація, оскільки воно відрізняється від інших галузей права власним предметом, системою, інститутами й методом (змішаним, якому, як уже було вказано, притаманні риси імперативного й диспозитивного), у той же час знаходячись з суміжними та іншими галузями в певному взаємозв'язку. Крім того, нині метод екологізації стає більш впливовим у суспільстві й використовується майже всіма галузями права.

З огляду на це додамо, що саме комплексний підхід до аналізу правових і організаційних аспектів права природокористування, що чітко простежується в дисертаційному дослідженні В.Л. Мунтяна, дозволив йому зробити висновок про формування нової галузі законодавства - права раціонального природокористування й правового комплексу, що забезпечує найбільш ефективне регулювати відносини з охорони середовища і використання природних ресурсів При цьому вимогам раціонального ^використання підпорядкований правовий режим всіх природних ресурсів (що пов'язано з питаннями державного управління в цій сфері, кодифікації законодавства, вдосконалення відповідальності за порушення вимог раціонального природокористування) [31, с. 7]. Доведено, що в основу чинної правової моделі природокористування, яка передбачає право загального й спеціального природокористування, покладено конструкцію, запропоновану науковцем. Примітно, що її підтримали й розвинули у власних наукових дослідженнях сучасні правники [24; 21]. На підставі аналізу концептуальних підходів до права природокористування нами було доведено, що в умовах сьогодення воно є багатофункціональною й складною правовою категорією, розглядається в об'єктивному та суб'єктивному розумінні, а також як: а) природне, невідчужуване право людини; б) система прав та обов'язків суб'єктів, що виникають з приводу використання природних ресурсів (які тісно пов'язані з охороною, відтворенням природних ресурсів, забезпеченням екологічної безпеки); в) конституційне право громадян; г) правова форма суспільних відносин; ґ) вид суспільних еколого-правових відносин (як правило, похідний від права власності на природні об'єкти); д) міжгалузевий правовий інститут; е) самостійний об'єкт еколого-правової доктрини; ж) самостійний об'єкт дослідження еколого-правової науки; з) напрям державної екологічної політики; к) форма суспільного виробництва; л) міжгалузевий законодавчий інститут тощо [5, с. 36-37].

Вважаємо за необхідно зробити акцент на висновку, отриманому О.С. Колбасовим, що людство рано чи пізно усвідомить, яку небезпеку для біосфери воно створює своєю діяльністю, та розмежує правові норми й інститути на природоохоронні, що входять в необхідну для виживання публічну супергалузь -екологічне право, та на приватно-правові, майнові, за якими залишаться функції споживчого володіння речами. Цій супергалузі він прогнозував велике майбутнє, яке розколе всі правові інститути, вимоги й норми на майнові та правоохоронні, де останнім буде належати генеральна роль у зв'язку з перенаселенням Землі, а також враховуватимуть вичерпність і примусове надання всіх природних ресурсів у загальне користування, пріоритетність загальної охорони природи, природних ресурсів перед їх споживанням і розподілом між власниками [23, с. 31, 11]. Крім того, О.С. Колбасов вважав, що майнове багатство й сприятливе природне середовище в системі людських цінностей мусять урівноважувати один одного, а екологічне право має зіграти колосальну історичну роль - воно повинно стати противагою всьому іншому праву, що стоїть на сторожі майнового багатства, й поєднаній з ним владі [22, с. 90].

Загальновідомо, що на законодавчому рівні концепція поділу права природокористування на загальне та спеціальне вперше була закріплена в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-XII (ст. 38) [45]. В умовах сьогодення особливої стратегічної значущості набуває наближення екологічного законодавства України до законодавства Європейського Союзу, яке повинно відбивати об'єктивні й першочергові потреби суспільства в комплексному правовому врегулюванні екологічних відносин, що ґрунтується на поєднанні внутрішньодержавних публічних і приватних екологічних інтересів та інтеграційної необхідності нормативного регламентування відповідних галузей, які забезпечують стабільність життєдіяльності соціуму, верховенство права, захист основоположних прав громадян, у тому числі й права на загальне природокористування (загальнодоступне), яке належить фізичним і юридичним особам. Відносини у сфері природокористування певних осіб (фізичних або юридичних) не пов'язані лише з відносинами, які виникають з приводу природних об'єктів, ресурсів. Крім того, правовідносинам у сфері загального природокористування притаманний вольовий характер. Ключовий момент - це підстави виникнення загального природокористування. При розгляді цього питання доцільно також звернути увагу на міжсуб'єктні спеціальні зв'язки, що виникають у межах зазначеного виду природокористування, особливо в умовах децентралізації влади в Україні.

Передусім зазначимо, що ставлення до права загального природокористування формується починаючи з народження Сй поступово розвивається на основі власного усвідомлення особи. Більш того, воно відповідає рівню екологічної культури та свідомості, психології, освіти, умовам розвитку соціуму тощо, а розуміння цього права окреслюється не лише знаннями в юридичній площині, а й спирається на систему інших учень тому, що право загального природокористування розглядається як поліфункціональне правове явище. До того ж це право пов'язують з такими соціальними явищами, як релігійні уявлення, моральні принципи, естетичні почуття, філософські погляди та інші соціальні чинники, що утворюють складові національного екологічного менталітету й формують сучасну екологічну політику.

З огляду на це вбачається за доцільне зупинитися на таких ознаках, як природно-соціальний характер, безперешкодність, безоплатність, крім того, природні об'єкти не закріплюються за відповідними суб'єктами (як правило, йдеться про незаборонені для цього місця і строки), спрямованість на задоволення життєво необхідних потреб, без заподіяння шкоди довкіллю, а також не потрібні (а) надання відповідних дозволів і затвердження лімітів (нормативів) вилучення, (б) використання технічних приладів тощо, за винятком обмежень та інших імперативних приписів, передбачених законодавством України для екологічно небезпечного використання природних ресурсів, порушення біологічного різноманіття. На сучасному етапі розвитку екологічних правовідносин у сфері загального природокористування також обов'язково треба отримати згоду власника природних ресурсів, які знаходяться у приватній власності (наприклад, ст. 66 ЛК України). З приводу останнього додамо, що це питання є дискусійним, але деякі фахівці пропонують згоду власника звести до відсутності оприлюдненої інформації про заборону щодо вільного доступу до користування природним об'єктом. Взагалі правове регулювання за способом поєднання загальних юридичних дозволів і загальних юридичних заборон класифікують на два види: загальнодозволений (дозволено все, що прямо не заборонено законом) і спеціальнодозволений (дозволено лише те, про що прямо зазначено в законі). Поява цих інститутів зумовлена перерозподілом сфери як правового впливу між галузями права, так і використання того чи іншого методу правового регулювання, тобто формуються так звані «пограничні» інститути, наприклад, на стику галузей екологічного, цивільного, господарського, конституційного, земельного та ін.

Як уже зазначалося, безперешкодний доступ до природних ресурсів надається безпосередньо суб'єктам у процесі реалізації права загального користування, оскільки ч. 2 ст. 13 Конституції України проголошує, що кожен громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Проте деякі науковці переконані в тому, що в сучасних умовах стає недоречним збереження інституту права загального природокористування в тому вигляді, в якому він закріплений у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-XII (ст. 38) [45]. Водночас слід пам'ятати, що цей Закон був прийнятий ще 25.06.1991 р. (на радянському просторі) за відсутності плюралізму форм власності на природні ресурси (це перший рік незалежності та переходу до ринкових відносин, початок зародження нових концепцій, появи раніше не відомих за доби СРСР інститутів). Крім того, в Україні й досі діє Закон «Про правонаступництво України» від 12.09.1991 р. № 1543-ХІІ [47], який, до речі, пропонується викласти в новій редакції. Наприклад, зареєстровано проект Закону України «Про внесення змін до Закону «Про правонаступництво України», який передбачає скасування дії актів СРСР та території України» [40]. Доцільно також взяти до уваги, що Кабінет Міністрів України подав до Верховної Ради законопроект про визнання такими, що втратили чинність, актів органів державної влади та управління Української РСР і постанови Верховної Ради України «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.1991 р. № 1545-ХІІ і такими, що не застосовуються на території України, актів органів державної влади і управління Союзу РСР (реєстр. № 6480 від 22.05.2017 р.) [51], яким пропонується скасувати все радянське законодавство. Безумовно, прийняття згаданого проекту сприятиме формуванню самодостатньої нормативно-правової бази України, бо застосування таких актів після 25-річчя незалежності України, на наш погляд, може сприйматися світовою спільнотою і як неповноцінність правової системи України, і як неспроможність влади забезпечити належне нормативно-правове регулювання відповідних правовідносин. Це знов таки свідчить про необхідність кодифікації екологічного законодавства, і це не наукова дискусія, а реальність, яку треба прийняти й розробити дієвий нормативний правовий акт, що відповідає міжнародним стандартам.

До того ж запропоновано визнати такими, що втратили чинність: акти органів державної влади та управління Української РСР, ухвалені й введені в дію до 24.08.1991 р. (що узгоджується з вищезазначеним, а саме трансформується на Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»), крім Декларації про державний суверенітет України від 16.07.1990 р., Акта проголошення незалежності України від 24.08.1991 р., актів, що стосуються адміністративно-територіального устрою і державного кордону України, актів, якими надано згоду на обов'язковість міжнародних договорів, укладених Українською РСР, та актів, прийнятих з метою забезпечення виконання таких міжнародних договорів; Постанови Верховної Ради України «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.1991 р. № 1545-ХІІ [46]. Прикінцеві й перехідні положення цього законопроекту будуть набирати чинності через шість місяців з дня його опублікування. Тимчасово, до прийняття законодавчих та інших нормативно- правових актів України, що регулюють відповідні правовідносини, на території України застосовуються: не більше ніж три роки з дня набрання чинності цим Законом - кодифіковані акти Української РСР, Основи законодавства Союзу РСР; не більше ніж один рік з дня набрання чинності цим Законом - закони Української РСР; не більше ніж шість місяців з дня набрання чинності цим Законом - підзаконні нормативно-правові акти Української РСР, тобто прискорення науково-теоретичних розробок щодо основоположних інститутів екологічного законодавства й права і нормативно-правового акта, який виступатиме «наступником» вказаного Закону, стане в нагоді. Як наслідок, науковці знов повернуться до багаторічної дискусії щодо доцільності прийняття Екологічного або Ландшафтного кодексу України, Кодексу законів про охорону навколишнього природного середовища тощо [1; 2; 57 та ін.].

Крім того, в умовах сьогодення все гостріше постає питання щодо можливості реалізації конституційно-правової доктрини у сфері права на загальне використання природних ресурсів громадянами (а в деяких випадках правники наважуються вести мову і про інших суб'єктів правовідносин). Безумовно, воно встановлене на законодавчому рівні, але дійового правового механізму його забезпечення досі бракує. У Конституції України закріплено: а) кожен громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу згідно із законом; б) власність не повинна використовуватися на шкоду людині й суспільству; в) від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади й органи місцевого самоврядування та ін. Однак указані органи, передаючи природні об'єкти у власність, користування або оренду, фактично не створюють умов для забезпечення гарантованого Основним Законом країни права користуватися природними об'єктами права власності народу згідно із законом (ч. 2 ст. 13). Майже аналогічне положення містить ст. 324 Цивільного кодексу України. Однак бажано звернути увагу ще й на те, що разом із конституційними екологічними природними права існують і відповідні обов'язки. Отже, виходячи зі змісту конституційних положень можемо констатувати, що в нашій крайні не тільки офіційно визнана теорія «соціальної держави» (введено в науковий обіг Лоренцом фон Штейном) і закріплене прагнення сучасної Української держави відповідати статусу правової, а й відображені ознаки соціальної держави. З огляду на це науковці мають змогу встановити, що саме стало підставою для одночасної фіксації разом з іншими характеристиками положення про те, що головною ознакою Української держави є її проголошення як соціальної і правової [20, с. 26; 34 ; 38; 27 та ін.].

Вбачається, що закріплення в Основному Законі України тези про те, що наша країна є «соціальною державою», пов'язане із зародженням концепту «екологічної держави», що впливає на інститут права природокористування. Більш того, як уже наголошувалося, положення щодо цього знайшли своє відображення не лише на конституційному рівні і в нормах чинного законодавства, а й набули подальшого розвитку в наукових працях українських учених, зокрема В.І. Андрейцева [3], Г.І. Балюк [6], А.П. Гетьмана [14], Н.Р. Кобецької [21], В.М. Комарницького [24], В.В. Носіка [32] та ін. Фахівці все частіше використовують такі поняття, як «екологічна функція держави», «екологічна функція права», «екологічна функція управління». Нині стає також «модним» вести мову про формування екологічної держави, підтвердженням чого є напрацювання С.О. Боголюбова [10; 11], В.В. Петрова [35], Ю.С. Шемшученка [62]. Крім того, окреслена проблема обговорюється під різними кутами, а дискусія набуває нової форми, що легко помітити навіть із назв робіт К.А. Машненкова [29], А.О. Міняєва [30], О.В. Павлової [33], А.К. Соколової [54], П. Стецюка [55], М.І. Хилька [61] та ін. Однак, як було вказано, висновки фахівців є доволі дискусійними, що несе багато позитивного (лише в суперечці народжується істина). Такий стан справ пояснюється тим, що багато в чому результати залежать від економічного стану країни (наприклад, у ст. 1 Конституції Чорногорії міститься положення про розбудову екологічної держави [64]). Натомість у нашій країні нині продовжується спір щодо формування екологічної держави й доцільності закріплення цієї правової категорії при внесенні змін до Конституції України. Вирішення цього питання вимагає проведення ґрунтовних наукових досліджень щодо встановлення юридичних складників, ознак, соціальної зумовленості, забезпеченості та інших елементів поняття «екологічна держава».

Вважаємо за доцільне навести висновки, зроблені суддею Конституційного Суду України П. Стецюком, а саме: наявність у тексті Основного Закону положень ст. 16, відповідно до якої забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави, а також ст. 50 Конституції України (де закріплено конституційне право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та гарантії вільного доступу до інформації про стан довкілля) дає підстави стверджувати про можливе декларування Україною свого статусу «екологічної» держави [55], що цілком відповідає загальносвітовій еволюції сучасного конституціоналізму, яка виразно прямує у бік посилення його екологізації [17].

З огляду та тему статті й наведені погляди науковців, вважаємо за необхідне окремо зупинитися на сервітутному праві в екологічних правовідносинах, що є ще одним свідченням існування «пограничних правових інститутів» як засобів реалізації права загального природокористування завдяки розгалуженню екологічних обов'язків щодо забезпечення безперешкодного доступу до природних об'єктів. В умовах сьогодення це вже не лише не підтримані актами правозастосування наукові концепції. Наприклад, Верховний Суд України відмовив у допуску заяви про перегляд і залишив сервітут в силі, до того ж суди обґрунтовували виправданість і доцільність встановлення постійного безоплатного земельного сервітуту на право проходу і проїзду на транспортному засобі, спираючись на те, що в документації на земельну ділянку - висновку управління архітектури і містобудування - вже було передбачене право проходу суміжного землекористувача. Крім того, в ситуаційній схемі та на плані меж зон обмежень і сервітутів земельної ділянки визначені межі і площа частини земельної ділянки, на якій діє сервітут.

На підтвердження цього наведемо такий факт. Колегія суддів Судової палати в цивільних справах Верховного Суду України у складі А.Г. Яреми, Н.П. Лященко, Я.М. Романюка, розглянувши заяву ОСОБА_4 про перегляд рішення Апеляційного суду Одеської області від 23 липня 2015 р., а також колегія суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, вивчивши цю ж справу, але за позовом ОСОБА_5 до ОСОБА_4, третя особа - ОСОБА_6, про встановлення земельного сервітуту, зробили висновок, що сервітутне право проходу і проїзду для ОСОБА_5 через ділянку площею 16 м² ОСОБА_4 не встановлюватиме для неї як власника обслуговуючої ділянки додаткових суттєвих обмежень і обтяжень при користуванні ділянкою, тому такий сервітут був найменш обтяжливим. У рішенні суду були вказані координати частини земельної ділянки, на якій діє сервітут, з огляду на те, що у відомості вирахування площ угідь земельної ділянки частина земельної ділянки позначена як відведена «під проїзди, проходи та площадки» [60]. До наведеного слід лише додати, що рішення суду про встановлення земельних сервітутів необхідно обов'язково реєструвати в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Проте питання щодо того, як таке рішення суду примусово виконати у випадку ігнорування його власником земельної ділянки, знову залишається відкритим.

Зазначимо, що концепція поділу права природокористування на загальне і спеціальне не знайшла свого закріплення ні в Кодексі України про надра (далі - КУпН), ні в Земельному кодекс України (далі - ЗК), ні в законах України «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України» та ін. У даній статті спробуємо з'ясувати, чи існує можливість формування інституту права загального природокористування, а якщо «так», то яким чином це відбуватиметься, з урахуванням положень Кодексу України про надра та Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Передусім треба відповісти на питання: чи доцільно взагалі закріплювати право загального користування в Кодекс України про надра, чи є підстави, необхідність і перспективи його формування в реаліях сьогодення, де його витоки. До речі, деякі науковці наполягають на тому, що в згаданих природноресурсових сферах право загального природокористування все ж має місце, але, ще раз наголошуємо, що це дискусійне питання. На нашу думку, основні складові деяких екологічних правовідносин (наприклад, надрокористування), що виникають згідно з умовами, зазначеними в нормативно-правових актах, не відповідають загальновизнаній характеристиці права загального природокористування.

Однак Р.В. Біловус вважає, що «під загальним користуванням надрами потрібно розуміти право всіх фізичних осіб, що перебувають на території України, безоплатно, без закріплення надр за окремими особами й без надання відповідних дозволів здійснювати користування надрами з метою задоволення власних життєво необхідних побутових і господарських потреб, у т. ч. естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх тощо, за винятком обмежень, установлених чинним законодавством» [8, с. 133]. З огляду на наведене доцільно розкрити зміст і суть правової категорії «територія» та її юридичні ознаки, тим більш, що ні в науці, ні в законодавстві не існує єдиного визначення і загальновизнаного підходу. Передусім зазначимо, що, на переконання науковця, положення ст. 14 КУпН, в якій наголошується, що перелік видів користування надрами є далеко не вичерпним (на що опосередковано вказує така теза, як «задоволення інших потреб», тобто можливі й інші види), а чинним законодавством врегульовується питання користування лише щодо наведених у КУпН видів. На підставі цього Р. В. Біловус робить висновок про можливість установлення інших видів користування надрами, у тому числі й у порядку загального користування [Там само, с. 133].

На жаль, вищенаведені аргументи навряд чи можна вважати обґрунтованими. По-перше, науковець відносить до видів загального надрокористування ті, що передбачені ст. 23 КУпН, а також спелеотуризм, котрий є різновидом спортивного туризму, збирання різних мінералів, каміння, гірських порід тощо для геологічних колекцій, альпінізм, ландшафтний дизайн і паркове мистецтво [8, с. 134], використання палеонтологічних об'єктів, наукову та навчальну діяльність у сільськогосподарських цілях, спелеологію тощо [7, с. 167]. Постає питання (і воно є ключовим): чи виникають при цьому правовідносини щодо загального надрокористування (а які суміжні правовідносини мають місце), чи доцільно їх правове регулювання. По-друге, автор (на наш погляд, якось боязко) наполягає на тому, що процес формування такого правового явища хоча б треба розпочати, але його місце в системі екологічного права ще не віднайдене. По-третє, Р.В. Біловус обмежує суб'єктний склад правовідносин загального надрокористування, оскільки веде мову лише про громадян як фізичних осіб, що можуть здійснювати лише технічно нескладне користування надрами для підземного будівництва (переважно при будівництві й експлуатації громадянами підземних сховищ для зберігання харчових продуктів, вирощування грибів тощо). По-четверте, разом із зазначеним учений виокремлює загальне надрокористування для цілей, не пов'язаних з видобутком корисних копалин, отриманням матеріально-речових благ, яке має на меті забезпечення права громадян на: дозвілля і відпочинок, збереження й поліпшення їх здоров'я, задоволення їх духовних і культурних потреб тощо [Там само, с. 166].

Додамо, що наведений перелік видів права загального надрокористування доволі сумнівний і дискусійний, суперечить низці приписів, що містяться в нормативно-правових актах, наприклад, у Законі України «Про туризм» від 15.09.1995 р. № 324/95-ВР [49], Податковому кодексі України (редакція станом на 15.04.2017 р.) [36], а також загальновизнаним концептуальним засадам права загального природокористування.

Безумовно, Закон України «Про туризм» визначає загальні правові, організаційні й соціально-економічні засади реалізації державної політики України в галузі туризму і спрямований на забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров'я, безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав при здійсненні туристичних подорожей. Він встановлює засади раціонального використання туристичних ресурсів і регулює відносини, пов'язані з організацією і здійсненням туризму на території України. Проте туризм слід розглядати не тільки як тимчасовий виїзд особи з місця проживання в оздоровчих, пізнавальних, професійно-ділових чи інших цілях без здійснення оплачуваної діяльності в місці, куди особа від'їжджає, а ще й як, наприклад, майнові відносини в галузі туризму, засновані на рівності, автономії волі і майновій самостійності їх учасників, які регулюються Цивільним і Господарським кодексами України з урахуванням особливостей, встановлених згаданим Законом. До того ж треба пам'ятати, що законодавством як окремі види (ст. 4 Закону України «Про туризм») визнаються екологічний (зелений), сільський, мисливський, підводний, гірський та ін. Як наголошує В. І. Вишневський, екотуризм - це туризм у місця з відносно незайманою природою, до цінних у природному відношенні об'єктів з метою отримання задоволення від перебування на природі, розширення знань про неї і оздоровлення [12, с. 4]. Науковець вважає, що екотуризм немислимий без екоресурсів, якими є об'єкти й явища природного чи природно-антропогенного походження, що мають певну привабливість, можуть бути використані і використовуються в екотуризмі [Там само, с. 19]. У ст. 1 Гаазької декларації Міжпарламентської конференції з туризму останній розглядається як сфера послуг і діяльність, що має найважливіше значення для життя людей і сучасних суспільств, перетворилася на важливу форму використання вільного часу окремих осіб і є основним засобом міжособистісних зв'язків і політичних, економічних і культурних контактів, які стали необхідними в результаті інтернаціоналізації всіх секторів життя націй [13]. Натомість фахівцями в галузі господарського права (В.О. Квартальним, М.І. Кубашкіним, Е.Л. Писаревським, М.В. Семеновою та ін.) туризм розглядається, як правило, як галузь економіки, а туристична діяльність - вид економічної діяльності, проте деякі науковці екотуризм не вважають «класичною формою туризму» і його різновидом через відсутність низки юридичних ознак, що характеризують туризм як господарсько-правову категорію.

Крім того, доцільно враховувати й особливості обмеження доступу до туристичних ресурсів (як найбільш природних ресурсів, що використовуються в туристичній галузі), що визначається їх реальною пропускною спроможністю, рівнем припустимого антропогенного навантаження, сезонними та іншими умовами. Доречно вести мову й про специфіку охорони, відтворення, забезпечення вимог екологічної безпеки при використанні природно- туристичних об'єктів.

Таким чином, предметом окремого дослідження мають бути: а) власне особливості суб'єктного складу зазначених правовідносин; б) забезпечення й реалізація доступу фізичних осіб до корисних властивостей надр (при цьому необхідно брати до уваги, що пріоритетним завданням відразу стає врахування єдності екологічної системи і комплексного, інтегрованого, екосистемного підходу до сталого використанні природних об'єктів); в) визначення життєво необхідних потреб, які не суперечать публічним і приватним інтересам інших осіб, а їх задоволення не заподіює їм шкоди і не створює незручностей, до того ж відбувається необтяжуючими способами та ін. Звідси доходимо висновку, що у ст. 23 КУпН взагалі не йдеться про самостійний різновид права загального користування [4], цей концепт є найбільш поширеним в еколого-правовій науці. Безперечно, будь-які інтереси разом із мотивацією і потребами є рушійною силою діяльності людей. Проте якщо мотивація - це загальне поняття, яке визначає процес свідомого вибору людини того або іншого типу поведінки, що відрізняється комплексним впливом зовнішніх (стимули) і внутрішніх (мотиви) чинників, то потреба - це ставлення суб'єкта до об'єкта, на який спрямована дія, до умов свого існування. Інтерес, у свою чергу, завжди виражає юридичний намір суб'єкта досягти певних благ, які як прямо дозволяються правом, так і не заборонені ним [28, с. 87], він властивий лише людині через життя в соціумі, де виникають суспільні відносини, які необхідні для задоволення потреб.

Р. В. Біловус переконаний, що в законодавстві про надра має бути деталізований механізм правового регулювання загального користування надрами для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, бо існуючі в цій галузі правові норми в розрізнених актах декларативні, схематичні, недосконалі за формою та змістом [7, с. 167]. Однак чітких і виважених пропозицій щодо вдосконалення чинного екологічного законодавства він знову не наводить. Більш того, після публікації статті, що розглядається, до КУпН вносилися зміни, які, звісно, науковець не міг врахувати, хоча це, на нашу думку, вплинуло б на його точку зору на право загального надрокористування.

Додамо, що вчений акцентував на дуже важливому моменті - неналежна регламентація вказаного інституту, оскільки нині в Україні поширеними залишаються злочини проти довкілля, серед яких найбільш суперечливими є справи щодо порушення правил охорони або використання надр.

Наприклад, розглянемо ухвалу слідчого судді Зміївського районного суду Харківської області В.В. Овдієнка (від 11.07.2016 р., № 1-кс/621/160/16) щодо клопотання слідчого Змївського відділення Чугуївського ВП ГУНП в Харківській області ОСОБА_2 про арешт тимчасово вилученого майна. Встановив, що 07.07.2016 р. слідчий СВ Зміївського відділення Чугуївського ВП ГУНП у Харківській обл. ОСОБА_2 під час досудового розслідування кримінального провадження № 12016220300000789 від 01.07.2016 р. за фактом вчинення злочину, передбаченого ч. 2 ст. 240 КК України (незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення), повторно звернувся до суду з клопотанням про арешт тимчасово вилученого майна, в якому зазначив, що 01.07.2016 р. до Зміївського відділення Чугуївського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській обл. надійшов рапорт співробітника ГРІ 111 Зміївського відділення Чугуївського ВП ГУНП в Харківській обл. про те, що в сел. Островерхівка (Зміївський р-н, Харківська обл.) здійснюється незаконний видобуток корисних копалин із саморобного кар'єру.

Згідно зі ст. 6 Кодексу України про надра корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. В Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків корисних копалин загально державного та місцевого значення» від 12.12.1994 р. № 827 (далі - Постанова) вказується, що пісок відноситься до корисної копалини «сировини піщано-гравійної» (за фактом), а саме місцевого значення. Разом з тим ч. 2 ст. 240 КК України передбачена кримінальна відповідальність за порушення встановлених правил використання надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, а також незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення.

Таким чином, у витягу з ЄРДР не зазначено кваліфікуючі ознаки ч. 2 ст. 240 КК України чи то порушення встановлених правил використання надр, яке створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, чи то незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення. Тобто слідчим не вказана об'єктивна сторона цього кримінального правопорушення. У клопотанні, з посиланням на Постанову, вказується, що пісок відноситься до корисної копалини «сировини піщано-гравійної», однак у клопотанні не конкретизовано, чи віднесено зазначені копалини до загальнодержавних чи місцевого значення. В самій же Постанові пісок віднесено до корисної копалини місцевого значення - «сировини піщано-гравійної». Частина 3 ст. 214 КПК України вимагає, що здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до ЄРДР або без такого внесення не допускається. Слідчим не надано доказів того, що до ЄРДР внесено відомості, які містять короткий виклад об'єктивної сторони злочину, передбаченого ч. 2 ст. 240 КК України [60].

Наведене стосується також і самовільного використання надр, що розглядається як користування надрами за відсутності на це дозвільної документації, передбаченої законом [41], але у справах, як правило, не звертається увага на вимоги для встановлення факту самовільного користування надрами та визначення обсягу видобутих надр використовується пряме вимірювання (заміри розробок, кар'єрів, накопичених надр) разом з аналізом матеріалів геологорозвідувальних робіт (геологічні, гідрогеологічні карти родовищ за їх наявності). Безумовно це великий недолік.

З огляду на це вбачається, що нині, коли створено умови для поглибленого вивчення права природокористування, при зміненні нормативних приписів доцільно застосовувати визнані світовою спільнотою природно-правові підходи, оскільки лише це дозволить втілити в життя задуми школи природного права, досягнення багатовікової еволюції правової доктрини, врешті-решт, сприятиме гармонізації екологічних інтересів людини й суспільства.

Не випадково С.О. Боголюбов, досліджуючи проблеми й напрямки правотворчої діяльності у сфері охорони довкілля та раціонального природокористування, робить акцент на певній невизначеності науки, права та екологічного законодавства [9, с. 42-50]. Це пояснюється тим, що низка питань щодо безперешкодного доступу громадян до природних ресурсів пов'язана з вимогами дотримання права загального природокористування і має велику кількість недоліків: відсутній ефективний і дієвий правовий механізм реалізації імперативних приписів, існування великої кількості декларативних положень, низький рівень вирішення процедурних питань, змістовна невизначеність законодавчих термінів тощо.

Окремо зупинимося на особливостях права загального природокористування об'єктами природного-заповідного фронду (на прикладі дендропарків), оскільки це питання стоїть дуже гостро. В екологічно-правій науці питання реалізації права загального користування об'єктами природно-заповідного фонду на даний момент залишається малодослідженим. Тому спочатку розглянемо проблеми, пов'язані з відвідуванням дендропарків (правом загальнодоступного природокористування, особливо правом на задоволення потреб проїзду, проходу для мешканців прилеглих територій тощо), що в сучасних умовах, як правило, пов'язано із задоволенням публічних і приватних інтересів. Їм притаманне видове різноманіття, а підпорядкування дендропарків та інших об'єктів природно-заповідного фонду має багатогалузевий характер.

Так, народним депутатом А. Яценком на розгляд Верховної Ради України подано проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 31.03.2015 р. за № 2498 щодо безоплатного відвідування дендрологічних парків», до якого знов повернулися у травні - червні 2017 р. [39]. Цей документ має такі ознаки: наукова необґрунтованість, непослідовність у викладенні матеріалу, наявність великої кількості розбіжностей у законодавчих приписах, що суперечить загальновизнаним положенням еколого-правової доктрини. На наш погляд, цей законопроект є безпрецедентним щодо «якості» нормотворення і вже втратив актуальність. Пояснимо свою позицію.

По-перше, до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13.12.1991 р. № 1977-XII [43] (що, до речі, втратив чинність з огляду на прийняття Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 26.11.2015 р. № 848-УШ [44]) пропонується внести такі зміни: ч. 10 ст. 15 розділу І законопроекту доповнити реченням четвертим такого змісту: «Національна академія наук України та національні галузеві академії наук України, в підпорядкуванні яких знаходяться дендрологічні парки, зобов'язані забезпечити безоплатне відвідування дендрологічних парків жителям населених пунктів, в адміністративних межах яких розташовані парки».

Для повноти розгляду питання нагадаємо, що Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13.12.1991 р. № 1977-XII закріплював правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку науково-технічної сфери, містив положення щодо необхідності створення умов для наукової й науково-технічної діяльності, забезпечення потреб суспільства і держави у технологічному розвитку. Так, ст. 15 цього Закону встановлювала правовий статус Національної академії наук України і національних галузевих академій наук. Крім того, відповідно до ч. 10 ст. 15 цього Закону держава передавала національним академіям у безстрокове безоплатне користування без права зміни форми власності основні фонди, а також обігові кошти. Використання майна, переданого національним академіям, здійснювалося ними за законодавством і статутами академій. Земельні ділянки надавалися академіям у постійне користування або в оренду згідно із земельним законодавством України.

Прийнятий у 2015 р. новий Закон «Про наукову і науково-технічну діяльність», як і попередній, у преамбулі містить положення про те, що він визначає правові, організаційні і фінансові засади функціонування і розвитку у сфері наукової і науково-технічної діяльності, створює умови для провадження наукової і науково-технічної діяльності, задоволення потреб суспільства і держави у технологічному розвитку шляхом взаємодії освіти, науки, бізнесу та влади. Проте новий Закон має суттєві особливості. Зокрема, виходячи зі змісту нового Закону рівень розвитку науки і техніки є визначальним чинником прогресу суспільства, підвищення добробуту громадян, їх духовного та інтелектуального зростання саме цим зумовлена необхідність пріоритетної державної підтримки розвитку науки як джерела економічного зростання і невід'ємної складової національної культури й освіти, створення умов для реалізації інтелектуального потенціалу громадян у сфері наукової і науково-технічної діяльності, забезпечення використання досягнень вітчизняної і світової науки й техніки для задоволення соціальних, економічних, культурних та інших потреб.

Зупинимося на тексті детальніше. Так, згідно зі ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» (далі - Закон 2015 р.) дендропарк розглядається як тип наукового підрозділу - структурний підрозділ юридичної особи, основним завданням якого є провадження наукової, науково-технічної або науково-організаційної діяльності, у штаті якого посади наукових працівників становлять не менш як 50 %. Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону 2015 р. створення, реорганізація і ліквідація державних наукових установ здійснюються в визначеному Кабінетом Міністрів України порядку. Національна академія наук України, національні галузеві академії наук утворюють, реорганізують, ліквідують наукові установи, що перебувають у їх віданні, з урахуванням норм Закону України «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» [44]. У ч. 5 цієї статті зафіксовано, що землекористування і реалізація прав власника земельних ділянок (для приватних наукових установ), у тому числі набуття відповідних прав на землю, здійснюються науковими установами відповідно до земельного законодавства. Земельні ділянки передаються державним і комунальним науковим установам у постійне користування у порядку, передбаченому Земельним кодексом України, і не можуть бути вилучені (припинене право постійного користування земельною ділянкою) за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування без згоди власника (власників) або уповноваженого ним (ними) органу чи Президії Національної академії наук України або національних галузевих академій наук. Передача в оренду державними (комунальними) науковими установами закріплених за ними на основі права оперативного управління або господарського відання об'єктів власності, а також земельних ділянок здійснюється без права їх викупу відповідно до законодавства України.

Крім того, з метою збереження дендропарків, які мають виняткове значення для вітчизняної і світової науки, створюється Державний реєстр наукових об'єктів, що становлять національне надбання (ст. 16 Закону 2015 р.). Важливим моментом є закріплення Законом 2015 р. наступного поняття: «науковий об'єкт, що становить національне надбання» - це унікальний об'єкт, що не піддається відтворенню, втрата або руйнування якого матиме серйозні негативні наслідки для розвитку науки і суспільства, і що потребує (унікальний об'єкт) підтримки, не передбаченої, на жаль, Законом України «Про природно- заповідний фонд України» [48]. Державний реєстр наукових об'єктів, що становлять національне надбання, веде центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері наукової і науково-технічної діяльності, у встановленому ним порядку. Положення про порядок визначення наукових об'єктів, що становлять національне надбання, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 р. № 723 [37]. Принагідно додати, що в ст. 15 (до якої А. Яценко пропонує внести зміни) взагалі йдеться про державні ключові лабораторії.