Государственное управление земельными ресурсами (на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-правовые аспекты государственного управления земельными ресурсами
• 1.1 Понятие, сущность, принципы и функции государственного управления земельными ресурсами
• 1.2 Нормативно-правовые основы государственного управления земельными ресурсами
• 2. Анализ государственного управления земельными ресурсами (на примере министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области)
• 2.1 Анализ состояния земельных ресурсов в Челябинской области
• 2.2 Опыт деятельности Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области по управлению земельными ресурсами, находящиеся в государственной собственности Челябинской области
• 2.3 Проблемы государственного управления земельными ресурсами на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области
• 3. Разработка предложений по совершенствованию государственного управления земельными ресурсами
• Заключение
• Список использованных источников
• Введение
• Актуальность темы исследования заключается в том, что в современных экономических условиях самые острые проблемы наблюдаются в земельных отношениях, в земельной политике, в управлении земельными ресурсами. В сложившейся ситуации большую роль обретает потребность государственного вмешательства в процедуры рыночных преобразований в области проведения земельной реформы и использования земельных ресурсов.
• В России во все времена именно управление земельным фондом было краеугольным камнем проблемы управления и реформирования системы экономических отношений, которая не нашла своего комплексного решения и на современном этапе. Государственное управление земельными ресурсами можно рассматривать как воздействие государства на формирование и развитие земельных отношений организационно - правовыми и экономическими методами в целях упорядочения использования земельных ресурсов, их сохранения, преобразования, повышения эффективности использования. Соответственно, проблему управления следует рассматривать с двух позиций: с одной стороны - управление земельными ресурсами, с другой - регулирование земельных отношений. Эти два направления взаимосвязаны и взаимообусловлены.
• Совершенствование государственного управления предполагает решение вопросов по социально-политическому развитию общества с целью обеспечения более эффективного использования земельных ресурсов в его интересах. Собственно, в данном контексте и рассматривается государственное управление земельными отношениями
• Происходящие в Российской Федерации, экономические преобразования требуют совершенствования управления земельными ресурсами. В решении теоретически важных и практически значимых вопросов государственного управления земельными ресурсами на основе их экономической оценки заключается актуальность темы выпускной квалификационной работы, научный интерес и практическая значимость поднимаемых и решаемых в ней вопросов.
• В научной литературе теоретическим и методическим основам управления аграрными ресурсами посвящены научно-методические труды видных учёных: И.Ю. Гончарова, А.В. Дубровского, В.Н. Тюшняков, С.А. Тимонина. A.A. Варламова, С.Н. Волкова, Н.В. Комова, О.Б. Леппке, П.Ф. Лойко, B.B. Милосердова, Р.Т. Нагаева Гончарова И.Ю. Совершенствование управления земельными ресурсами. // Инновационные научные исследования в гуманитарных, естественных, технических и общественных науках. Спб., 2014. С. 110-115; Дубровский А.В. Земельно-информационные системы в кадастре. М.: СГГА, 2013. С.87; Тюшняков В.Н. Формирование системы электронного правительства на основе применения информационно-коммуникационных технологий в органах власти и управления. Известия Южного федерального университета. Технические науки. 2015. Т. 105. №. 4. С.39-44.; Тимонина С.А. Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости / С.А. Тимонина, В.Н. Апретов. - Омск: Изд-во ФГБОУ ВПО ОмГАУ им. П.А. Столыпина, 2014. С.15-20; Варламов А.А. История земельных отношений и землеустройства. М.: Колос, 2013. С.15; Волков С.Н. Концепция управления земельными ресурсами и землеустройства сельских территорий в Российской Федерации //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. №. 10. С. 6-11.;Романенко Г. А. Земельные ресурсы России, эффективность их использования. М.: Россельхозакадемия, 1996. С. 87; Леппке О. Б. Земельный рынок: проблемы формирования и регулирования //Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2011. №. 1. С. 10-13; Лойко П.Ф. Земельный потенциал мира и России: пути глобализации его использования в XXI веке. М.: Федер. кадастровый центр «Земля», 2013. С.65; Милосердов В.В. Аграрная политика России-ХХ век. М.: Федер. кадастровый центр «Земля», 2013. С. 73-78; Нагаев Р.Т. Недвижимость. Землеустройство. Градостроительство. Экономика. Казань: ГУП ПИК Идел-Пресс, 2012. С. 62..
• Цель исследования - Цель исследования - проанализировать практику государственного управления земельными ресурсами в Челябинской области (на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области), выявить проблемы и разработать проект плана мероприятий Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области).
• Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
• 1) изучить понятие, сущность, принципы и функции государственного управления земельными ресурсами;
• 2) определить нормативно-правовые основы государственного управления земельными ресурсами;
• 3) проанализировать современное состояние земельного фонда Челябинской области;
• 4) дать характеристику объекта исследования;
• 5) провести оценку управления земельными ресурсами, находящимся в государственной собственности Челябинской области на примере Министерства имущества и земельных ресурсов Челябинской области;
• 6) выявить проблемы государственного управления земельными ресурсами на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области;
• 7) предложить мероприятия по повышению эффективности государственного управления земельными ресурсами на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области.
• Объект исследования -Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области.
• Предмет исследования - управление Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области земельными ресурсами.
• Методологической и теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления земельными ресурсами, развития и функционирования земельного рынка, создания и ведения земельного кадастра и оценки земли, включая материалы научно-практических конференций, статьи в научных сборника, статистические и аналитические материалы Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области и Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области, действующее земельное законодательство.
• В зависимости от решаемых задач в исследовании использовались как общенаучные методы: системный, логический, монографический, анализа и синтеза и другие, так и частно-научные методы: функционального, экономико-математического анализа.
• Практическая значимость результатов исследования заключается в обобщении и решении ряда проблем управления земельными ресурсами, создания и ведения государственного земельного кадастра, функционирования земельного рынка на примере Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области.
• Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
• 1. Теоретико-правовые аспекты государственного управления земельными ресурсами
• 1.1 Понятие, сущность и функции государственного управления земельными ресурсами
• Значение земельных ресурсов в жизни общества трудно переоценить, поскольку они представляют пространственную гарантию нормальной жизни и деятельности для всех поколений. С одной стороны, земля - это базис, основа различных экономических отношений. С другой - объект природы, один из ее ценнейших элементов, который требует бережного отношения. Земельные ресурсы - самая потребляемая часть окружающей природной среды, экономическая нагрузка на которую имеет постоянную тенденцию возрастания. В связи с этим особенно значимой становятся проблематика государственного регулирования земельных отношений, вопросы управления земельными ресурсами, которое заключается в упорядочении использования земельных ресурсов и объектов природы при одновременном сохранении и возможном преумножении земельно-ресурсного потенциала.
• Земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
• Земля как часть природы - основа жизнедеятельности человека, а как объект недвижимости - это и средство производства, и предмет труда, так как в любой сфере деятельности человек в той или иной мере воздействует на нее. Совокупность этих двух качеств делает землю специфическим средством производства, функционирующим во всех отраслях народного хозяйства. Как средство производства земля не является результатом предшествующего труда; пространственно ограничена; не заменяема другими средствами производства; имеет постоянное местоположение; не изнашивается при правильном использовании; территориально разнокачественна; характеризуется специфической полезностью каждого конкретного земельного участка; обладает плодородием (в сельском хозяйстве наиболее эффективно используются все ее полезные качества).
• Следует четко разделять понятия «земля» и «земельные ресурсы». В общем смысле под земельными ресурсами понимаются земли, которые используются или могут быть использованы в отраслях народного хозяйства. Медведева О.В. земельные ресурсы рассматривает как: «земли, пригодные для жизнедеятельности человека, а также земли, занятые экосистемами» Медведева О.В. Управление земельными ресурсами // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2016. № 22. С. 56-60..
• По мнению Колосковой О.Н.: «под земельными ресурсами следует понимать часть недвижимого имущества, отражаемого в качестве основных средств, способного приносить доход, характеризующегося неограниченным сроком службы и требующего стоимостной оценки» Колоскова О.Н. Управление земельными ресурсами с учетом разнообразия форм земельной собственности // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2016. № 7. С. 30-37.
• По мнению В.Б. Беленького: «земельные ресурсы необходимо рассматривать через их характеристики, значимые для хозяйственной деятельности человека, а именно: основной элемент на всех стадиях воспроизводственного процесса; специфический вид товара и особый объект имущественных отношений; главная составляющая рынка недвижимости; один из факторов интенсификации инвестиционной деятельности, обладающий способностью увеличивать цену в сфере товарного обращения и генерировать доход в сфере производства» Беленький В.Б. Управление земельными ресурсами в рамках реализации концепции устойчивого развития // Экономика современного общества: актуальные вопросы антикризисного управления. 2016. № 9. С. 630-633..
• Исходя из представленных выше определений видно, что понятие «земельные ресурсы» имеет более узкое значение, чем общее понятие «земля», и выражает в более определенной форме непосредственную связь природы с хозяйственной деятельностью человека.
• Под управлением земельными ресурсами понимается деятельность органов исполнительной власти, направленная на рациональное использование земель и их охрану. Основные понятия управления земельными ресурсами указаны на рисунке 1.
• Рис. 1. Основные понятия управления земельными ресурсами
• Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы. Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции управления. На рис. 2 представлены виды управления земельными ресурсами.
• По мнению Федотова П.В.: «что особо следует обратить внимание на то, что в земельном законодательстве имеется множество обязывающих, запрещающих и управомочивающих норм, призванных активизировать регулятивную и правоохранительную функцию земельного права» Основы землепользования и землеустройства: учебник и практикум для академического бакалавриата / Н. В. Васильева. М.: Издательство Юрайт, 2016. С.34.
• Управляя земельными ресурсами, государство удовлетворяет потребности свои и общества, основанные на использовании свойств земли, определяя для этого необходимые цели и задачи управления, отражающие состояние земельных ресурсов и перспективы их использования (рис.3).
• Рис.2. Виды управления земельными ресурсами Организационно-экономический механизм формирования объектов землеустройства: учеб. пособие / А.А. Харитонов, Е.Ю. Колбнева, С.С. Викин и др. Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. С.75
• Управление земельными ресурсами включает следующие аспекты: политический, административно-управленческий, правовой, научный, экономический, организационно-технологический. Поэтому управление земельными ресурсами является результатом определенного сочетания объективных и субъективных факторов.
• В соответствии с действующим законодательством земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. На праве частной собственности земля принадлежит гражданам и юридическим лицам. В государственной собственности находятся земли, не переданные в собственность граждан, юридических лиц, муниципальных образований.
• Рис.3. Цели и задачи управления земельными ресурсами
• Государственная собственность состоит из земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
• Земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью Сулин М.А. Основы земельных отношений и землеустройства: учебное пособие. М.: Юрайт, 2015. С.90. Основными функциями государственного управления землепользованием являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная. Кухтин П.В. Формирование основных компонентов государственной стратегии управления земельными ресурсами // Современные корпоративные стратегии и технологии в России. Сборник научных статей. М., 2017. С. 60-64.
• Виды функций:
• 1) общие функции (планирование, организация, координация, регулирование, распоряжение, учет и контроль);
• 2) специальные функции, которые обеспечивают организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т.д.);
• 3) вспомогательные функции включают обслуживающие процессы общего и специального управления.
• При опосредованном управлении к числу функций относятся изучение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг, разработка и принятие законодательных актов и нормативов использования земли, реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах, совершенствование землепользования, зонирования территории, нормирования использования земли, государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли Виднов А.С. Управление земельными ресурсами/А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная. Краснодар: КубГАУ, 2014. С. 65.
• Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Основным документом является Земельный кодекс РФ, в котором определены принципы, лежащие в основе государственного управления земельными ресурсами (рис. 4) Виднов А.С. Управление земельными ресурсами /А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная. Краснодар: КубГАУ, 2014. С.95.
• Согласно первому принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
• Рис.4. Принципы государственного управления земельными ресурсами
• Согласно второму принципу, владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде Виднов А. С. Управление земельными ресурсами/А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная. Краснодар: КубГАУ, 2014. С. 94.. Третий принцип означает, что в процессе использования и охраны земель должны приниматься такие меры, которые позволят обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на его здоровье, даже если это потребует больших затрат Организационно-экономический механизм формирования объектов землеустройства / А.А. Харитонов, Е.Ю. Колбнева, С.С. Викин и др. Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. С.77..
• Согласно четвертому принципу граждане Российской Федерации и их объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель, а органы власти и хозяйствующие субъекты обязаны обеспечить гражданам возможность такого участия.
• Пятый принцип означает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Согласно шестому принципу, федеральными законами ограничивается или запрещается использование ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей, не соответствующих их назначению.
• Седьмой принцип отражает характерные особенности современного земельного строя России - органы власти на местах могут управлять и распоряжаться своими землями самостоятельно, без участия государства Основы землепользования и землеустройства: учебник и практикум для академического бакалавриата / Н. В. Васильева. М.: Издательство Юрайт, 2016. С.71..
• Согласно восьмому принципу, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
• В соответствии с девятым принципом при определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, влияющие на их состояние Гончарова И.Ю. Совершенствование управления земельными ресурсами // Инновационные научные исследования в гуманитарных, естественных, технических и общественных науках. Спб., 2014. С. 110-115..
• В соответствии с десятым принципом, регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
• Методы управления разделяются на группы исходя из преобладания в них правового регулирования, экономического стимулирования, администрирования. Соответственно этому можно выделить три основные группы методов управления земельными ресурсами - правовые, экономические и административные Федотов П.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами //Аграрное и земельное право. 2011. №7(79). С. 43-47..
• Правовые методы предусматривают установление правил, регулирующих земельные отношения и обязательных для исполнения всеми собственниками и землепользователями.
• К правовым методам управления относятся установление порядка изъятия земель для государственных нужд, разграничения государственных земель, проведения государственного земельного надзора, ограничение оборотоспособности земель и др.
• Экономические методы предусматривают установление платы за использование земель, многообразие форм собственности на землю, совершение сделок с землей, т.е. экономическое стимулирование использования земель наиболее эффективными способами, не наносящими вреда окружающей среде и земле как природному ресурсу Яковлев Н.А. Земельные ресурсы как объект государственного управления // Современные тенденции развития менеджмента и государственного управления. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Современные тенденции развития менеджмента и государственного управления. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (27 января 2016 г.) / Под редакцией д.э.н. А.В. Полянина. Орёл: Изд-во ОФ РАНХиГС. 2016. С. 126-127..
• Административные методы представляют собой командно-распорядительные воздействия субъектов управления на земельные отношения в форме прямых административных указаний.
• Применяемые методы управления земельными ресурсами направлены на решение следующих задач Мониторинг и управление земельными ресурсами: краткий курс лекций для студентов II курса (направления подготовки) 05.06.01 «Науки о земле», профиль подготовки 25.00.26 «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» / В.А. Тарбаев // ФГБОУ ВПО «Саратовский ГАУ». Саратов, 2014. С.23.: обеспечение рационального использования и охраны земли как природного, социального и хозяйственного объекта; сохранение и улучшение экологического состояния территории; создание юридических, экономических и организационных предпосылок для равноправного функционирования всех форм собственности, владения и пользования землей; наделение субъектов РФ и органов местного самоуправления полномочиями по регулированию земельных отношений на своих территориях; стимулирование оборота земель, развитие земельного рынка.
• Для обеспечения эффективного управления земельными ресурсами устанавливаются правила землепользования и застройки, проводится государственный мониторинг земель; создаются федеральные, региональные и муниципальные органы власти; осуществляется государственный земельный надзор, проводятся кадастровый учет и оценка земель Управление земельными ресурсами: учебное пособие для студентов высших учебных заведений / сост. А.А. Варламов и др. Электрон.текст. дан. М.: ГУЗ, 2014. С.80..
• Управление земельными ресурсами предусматривает непрерывное наблюдение за их состоянием и использованием, которое осуществляется в рамках государственного мониторинга земель. В процессе мониторинга собираются сведения, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений органами государственной власти и местного самоуправления, деятельность которых направлена на обеспечение рационального использования и охраны земель. Эти сведения необходимы также правообладателям земельных участков - собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков для принятия решений по использованию этих участков в хозяйственных или личных целях.
• Таким образом, методология управления земельными ресурсами включает различные методы, используемые субъектами управления.
• Методы управления разделяются на группы исходя из преобладания в них правового регулирования, экономического стимулирования, администрирования. Соответственно этому можно выделить три основные группы методов управления земельными ресурсами - правовые, экономические и административные.
• Применяемые методы управления земельными ресурсами направлены на решение следующих задач: обеспечение рационального использования и охраны земли как природного, социального и хозяйственного объекта, сохранение и улучшение экологического состояния территории.
• Решение проблем в системе управления земельными ресурсами возможно через совершенствование системы управления земельными ресурсами, создание цивилизованного земельного рынка, обеспечение гарантий имущественных прав на землю, увеличение доходной части бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей, снижение затрат времени на управленческие решения. Для этого необходимы следующие мероприятия:
• 1. Органы исполнительной власти должны создавать условия для внедрения оборота земель.
• 2. Экономическое стимулирование землевладельцев, например, такое как временное освобождение от платы за землю, за улучшение состояния земельных ресурсов, повышения плодородия почвы.
• 3. Обеспечение заинтересованных лиц необходимой информацией.
• 4. Определение наиболее эффективного направления. В процессе управления земельными ресурсами все задачи реализуются через мероприятия или другие функции, которые являются основными у органов исполнительной власти.
• Важным в управлении земельными ресурсами является соблюдение земельного законодательства, контроль и обеспечение целевого и рационального использования земель, восстановление свойств окружающей природной среды и земли. Эффективность управления земельными ресурсами возможна при создании целостной системы, способной оказывать реальное влияние на их рациональное использование независимо от форм собственности и отраслевой структуры экономики. Такая система должна включать в себя все категории земель и недвижимого имущества, а также варианты эффективного его использования.
• 1.2 Нормативно-правовые основы государственного управления земельными ресурсами
• Развитие современного земельного законодательства подчинено нескольким факторам. Один из них - адекватное правовое обеспечение формирования земельного рынка и отдельных его сегментов.
• В соответствии с п. 1 ст. 7 Конституции РФ, земля и недвижимое имущество играет большую роль в жизни человеческого общества, всех живущих на планете Земля, являются гарантом создания нормальных условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, помогая тем самым осуществлять социальную функцию российского государства Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
• Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает земельные участки, как объект гражданских прав, и включает в понятие недвижимых вещей (имущества) (ст. 130 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ. При этом к таким вещам законодатель относит всё, что прочно связано с землёй (здания, сооружения, объекты незавершённого строительства, воздушные и морские суда, космические объекты и т.п.). Все земельные участки в совокупности составляют земельный фонд РФ и характеризуются огромными природными территориями. При этом зачастую большая часть таких территорий не разграничена между федеральными, региональными и местными властями (особенно в азиатской части России), поэтому часто возникает проблема подконтрольности территории. Эту проблему поможет решить публичная кадастровая карта, в которой важно отметить подконтрольность всей территории РФ.
• Система земельного законодательства нашла свое отражение в ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, где п. 1 ст.2 устанавливаются состав и иерархия правовых актов земельного законодательства в целом относительно Российской Федерации. В соответствии с данной нормой, под земельным законодательством подразумевается Земельный кодекс РФ, федеральные законы, а также законы субъектов РФ. При этом, согласно абзацу 2 п. 1 ст.2, нормы, содержащиеся в других федеральных законах и документах субъектов РФ, должны полностью соответствовать Земельному кодексу РФ. Помимо Земельного кодекса РФ и указанных законов, вопросы земельного права также регулируются водным, лесным и природоохранным законодательствам и законодательством о недрах Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017)..
• Указы Президента имеют второстепенное положение относительно Земельного кодекса и федеральных законов. Указанные акты могут приниматься во всем вопросам, которые регулируются земельным законодательством, однако при условии, что указы Президента не будут противоречить нормам Земельного кодекса РФ и иным федеральным документам.
• Таким образом, нормы земельного права, содержащиеся в указах Президента РФ, могут либо конкретизировать правовые нормы приоритетного законодательства, либо восполнять пробелы в законодательном регулировании.
• Правительство РФ, в соответствии с п.2 ст. 2 Земельного кодекса РФ, принимает решения, регулирующие земельные отношения в тех пределах, которые определены земельным кодексом, федеральными законами и указами Президента РФ. При этом, сфера применения актов Правительства РФ ограничена тем, что решения могут быть приняты исключительно во исполнение норм Земельного кодекса РФ, ФЗ и указов Президента РФ. То есть, для издания акта Правительством РФ необходимо наличие на потребность в нем указания Земельного кодекса или иного ФЗ, либо в указе Президента РФ Современные тенденции развития менеджмента и государственного управления. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (27 января 2016 г.) / под редакцией д-ра эконом. наук А.В. Полянина. Орёл: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2016. С.77..
• Норма, согласно которой органы исполнительной власти субъектов РФ вправе издавать акты, регулирующие земельные отношения, установлена пунктом 3 статьи 2 Земельного кодекса РФ. Однако стоит иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ могут принимать акты, содержащие нормы земельного законодательства только при наличии у них на то соответствующих полномочий, которые определяются в нормативных правовых актах соответствующего субъекта РФ.
• Право на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Для полноценного регулирования земельных отношений в последние годы были приняты федеральные законы: Градостроительный кодекс РФ; Земельный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ; Федеральный закон РФ от 29.12.2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 25.10.2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 10.07.2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон РФ от 11.06.2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Федеральный закон РФ от 21.12.2001 года № 178 -ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Федеральный закон РФ от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон РФ от 18.07.2005 года № 87-ФЗ «О землеустройстве» Совершенствование методики и технологии кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения: монография / А.А. Харитонов, Н.В. Ершова, С.С. Викин, М.А. Жукова; под общ. ред. А.А. Харитонова. Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. С.84.
• Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, компетенция которого, наряду с Конституцией РФ, установлена Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», законодательными актами, регулирующими земельные отношения. Правительство, в частности, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. Оно распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о них; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
• Надо отметить, что наряду с правотворческой компетенцией Правительство выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные. Так, согласно Федеральному закону от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Правительство рассматривает ходатайства о переводе соответствующих земель или земельных участков в другую категорию (ст. З); до разграничения государственной собственности на землю принимает решение о переводе земель, находящихся в государственной собственности из одной категории в другую. Согласно Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» утверждает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности Совершенствование экономического механизма регулирования земельных отношений / А.А. Харитонов, М.А. Жукова, Е.В. Панин, В.В. Марынич // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. 2016. Вып. 1 (48). С. 265-268.. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и ее субъектами.
• Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и его высшего должностного лица определяется рядом нормативно-правовых актов и, в первую очередь, ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательными актами субъектов РФ, определяющими правовой статус и полномочия указанных органов, а также актами, составляющими земельное законодательство, включая законодательство субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.
• К компетенции исполнительных органов общей компетенции субъектов Российской Федерации по регулированию земельных отношений следует отнести: разработку и принятие нормативно-правовых актов в области регулирования земельных отношений в соответствии с федеральным законодательством; установление границ и правового режима особо охраняемых территорий в границах субъектов РФ; отмену противоречащих земельному законодательству административных актов органов местного самоуправления установление предельных норм предоставления земельных участков; установление (утверждение) и изменение административных границ районов на территории субъекта РФ; установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения; определение размеров и порядка взимания платы за землю и установление региональной нормативной цены земли; определение порядка изменения целевого назначения земель и перевода их из одной категории в другую; утверждение региональных программ и схем рационального использования и охраны земель; установление льгот по налогам за землю; выкуп земель для государственных нужд; организация проведения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель. Значительный объем компетенции возложен и на органы местного самоуправления, которые в соответствии с ч.2 ст. 11 ЗК РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности Совершенствование экономического механизма регулирования земельных отношений / А.А. Харитонов, М.А. Жукова, Е.В. Панин, В.В. Марынич // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. 2016. Вып. 1 (48). С. 265-268..

Государственный земельный надзор является важным звеном в системе государственного управления в сфере землепользования.

Цель государственного земельного надзора - сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан.

Организация и проведение государственного земельного надзора осуществляются в соответствии с принципами законности, презумпции невиновности, невмешательства в деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

Требования к осуществлению деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по исполнению требований земельного законодательства установлены Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» и иными нормативными правовыми актами. Данные требования действующего законодательства в сфере земельного законодательства достаточны, объективны и доступны для исполнения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земли Организационно-экономический механизм формирования объектов землеустройства: учеб. пособие / А.А. Харитонов, Е.Ю. Колбнева, С.С. Викин. Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. С.72..

Государственный земельный надзор в соответствии с пп. 1 п. 5 ст. 71 Земельного кодекса РФ, п. 6 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02 января 2015 № 1, п. 6 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Минэкономразвития РФ от 20 июля 2015 г. № 486 осуществляется в форме Земельное право / под ред. Б.Е. Князев, Н.И. Бухтояров, Н.А. Кузнецов. Воронеж: ФГБОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2016. С. 78.: проведения плановых и внеплановых проверок. Плановая и внеплановая проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки; принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства. Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков на предмет соответствия их содержания законодательству Российской Федерации, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством; проведения анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства.

В соответствии с п. 3 ст. 71 Земельного кодекса РФ предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Мероприятия по государственному земельному надзору в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей.

Должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам, гражданам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Глава 9 Земельного кодекса Российской Федерации «Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр» содержит ст.67, в которой речь идет о государственном мониторинге земель. В указанной статье закреплено в довольно урезанном виде определение государственного мониторинга земель. Под таковым понимается система наблюдений за состоянием всех земель в Российской Федерации.

Согласно статьи 67 Земельного кодекса Российской Федерации задачами государственного мониторинга земель являются: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов; информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. Далее в данной статье перечислены задачи государственного мониторинга земель, устанавливается, что в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории он может быть федеральным, региональным и локальным и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами Боголюбов С.А. Земельное право. М.: НОРМА, 2016. С.64.. Что касается правового регулирования порядка осуществления государственного мониторинга земель, то по этому вопросу Земельный кодекс РФ содержит отсылку к актам Правительства РФ.

Мониторинг земель имеет статус государственного мероприятия в соответствии со статьей 67 Земельного кодекса Российской Федерации и постановлением № 846 от 28.11. 2002 г «Об осуществлении государственного мониторинга земель». Статус «государственный» установлен мониторингу земель и другими законодательными актами. К ним относятся: Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». В этой связи осуществление государственного мониторинга земель является одной из приоритетных задач государства, решение которой должно обеспечиваться в полной мере.

В соответствии со ст.9 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится, в частности, государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности на землю, их целевого назначения и характера использования.

Состав информационных ресурсов системы государственного мониторинга земель, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах, регулируются Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и другими нормативными правовыми документами, принятыми в его развитие Земельное право / Б.Е. Князев, Н.И. Бухтояров, Н.А. Кузнецов. Воронеж: ФГБОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2016. С. 86.. Информационные ресурсы системы государственного мониторинга земель являются официальными и используются при регистрации прав собственности на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации эффективного использования земельных ресурсов, выводу их из оборота, консервации и восстановлении деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель. Информация, включаемая в базу данных государственного мониторинга земель, подлежит обязательному документированию.

Документирование информации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и другими нормативными правовыми документами. Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Порядок предоставления документированной информации органам государственной исполнительной власти, местного самоуправления, физическим и юридическим лицам определяется Правительством Российской Федерации. Документированная информация мониторинга земель в установленном порядке вносится в государственный земельный кадастр, в последующем - в государственный кадастр недвижимости Совершенствование методики и технологии кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения: монография / А.А. Харитонов, Н.В. Ершова, С.С. Викин, М.А. Жукова; под общ. ред. А.А. Харитонова. Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. С.97.

Положение об осуществлении государственного мониторинга земель утверждено Постановлением Правительства РФ № 846 от 28 ноября 2002 г. Данным Положением дублируются задачи, решаемые при проведении мониторинга, закрепленные в ЗК РФ. В соответствии с п.4 Положения мониторинг земель включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Что касается целей осуществления мониторинга земель, то необходимо отметить, что (как и в ЗК РФ) в данном Положении они не определены. Поэтому для того, чтобы иметь представление о целях, которые преследуются при проведении мониторинга земель, необходимо обратиться к ФЗ «Об охране окружающей среды». В ст.63 данного Закона закреплено положение о том, что государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Согласно п.5,6 Положения о мониторинге земель осуществление мониторинга, регулирование деятельности в сфере ведения мониторинга земель, а также утверждение методических и нормативно-технических документов возлагается на Федеральную службу земельного кадастра России Земельное право / Б.Е. Князев, Н.И. Бухтояров, Н.А. Кузнецов. Воронеж: ФГБОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2016. С. 42..

Таким образом, государственный мониторинг земель реализуется через систему наблюдений с фиксацией состояния наблюдаемого объекта по заданной номенклатуре показателей через определенные (заданные) временные промежутки с целью получения динамической характеристики, позволяющей судить о характере и направлении изменений объекта наблюдений. Подобная необходимость определена Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 г. № 846, где регламентировано, что съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на: базовые, периодические, оперативные. Мониторинг в соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель включает в себя сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Хранение данных, полученных в ходе проведения мониторинга после их систематизации, осуществляется в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства. В соответствии с этим утверждением Положения об осуществлении государственного мониторинга земель задачей мониторинга земель является, по сути, текущий учет земель, включая характеристику правого режима земель («…непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования). Поэтому содержание государственного мониторинга земель следует расширить от мониторинга состояния и использования земель до мониторинга правового режима, использования земель, качественного и экономического состояния земель. При этом в содержании работ по мониторингу следует рассматривать методы и методики сбора, хранения и предоставления информации, а также анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. То есть мониторинг земель не является чисто техническим действием Земельное право / Б.Е. Князев, Н.И. Бухтояров, Н.А. Кузнецов. Воронеж: ФГБОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2016. С.90.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.1996 №4-ФЗ «О мелиорации земель» мониторинг мелиорированных земель в виде систематических наблюдений за состоянием мелиорированных земель по их гидротехническим, техническим и иным характеристикам определен составной частью государственного мониторинга земель (ст. 19 и 21 закона «О мелиорации земель»).

Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающий проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсико-экологических обследований отнесен также в состав государственного мониторинга земель (ст. 16 закона «О государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).