Проблема эффективности государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблема эффективности государственно-частного партнерства

Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г, Македонская М.М.

Государственный университет - Высшая школа экономики

msoloviev@hse.ru

Введение

Государственно-частное партнерство отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и достижений современного менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом государственно-частное партнерство представляет собой только одну из форм возможных взаимодействий, имеющую свою специфическую правовую, экономическую, социальную и т.д. базу, свои характерные особенности, сферы приложения и мотивацию для каждой из участвующих сторон. Следует подчеркнуть, что существуют и другие, альтернативные партнерству формы взаимодействий, позволяющие достичь аналогичных целей, поставленным участниками, как, например, контракты, заказы и иные договорные формы гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами. Но при всем возможном разнообразии любые формы взаимодействий в своей основе и в конечном счете призваны обеспечить вполне определенную выгоду, эффект для каждого из участников, лучший именно при реализации выбранной формы взаимодействий. При этом упомянутые эффекты могут лежать в разных для каждого из участников областях, иметь различную и достаточно сложную меру и далеко не только в пространстве финансовых показателей [1-3].

Таким образом, решение задачи оценки и обеспечения эффективных взаимодействий в форме партнерства государственных и частных участников предполагает понимание, исследование и адресное представление сущности и характеристик двух главных компонентов: эффективности и партнерства, собственно феномена государственно-частного партнерства и особенностей оценки эффективности для такой формы взаимодействий участников.

1. Эффективность и критериальность управления

В общем случае понятие эффективности отражает взаимосвязь полученных результатов (управления, производства, сделок, взаимодействий и т.д.) и затрат, понесенных для их достижения. Категорию эффективности относят к понятиям критериальности - ключевым в определениях управления для систем любого типа. Обеспечение эффективности - одна из важнейших проблем в исследованиях и разработках систем управления, в том числе для предоставления предусмотренных обязательствами государства услуг населению, управления объектами государственной собственности, развития инфраструктуры и реализации соответствующих инвестиционных проектов. Все названное необходимо делать определенно лучшим образом и, в частности, эффективно, в смысле возможно более лучшего соотношения производимых затрат и достигаемых результатов. Критериальность как требование управлять именно лучшим образом может проявляться в различных формах. Результаты и затраты могут носить сложный, многомерный характер, в самых разнообразных пространствах количественных и качественных показателей. И лишь в нечастых случаях, когда измерение затрат и результатов удается проводить в единообразном пространстве финансовых показателей (к чему, однако, большинство исследователей и практиков как раз настойчиво стремится), проблема эффективности получает ясное толкование типа рентабельности и чистого приведенного дохода. В то же время, в контексте выявления лучших управлений в различных областях деятельности и применительно к различным условиям и постановкам задач используют более широкий круг толкований критериальности. В их числе: результативность и качество управления. А для отдельных видов социально-экономических, производственно-технологических и человеко-машинных систем используют понятия народнохозяйственной, бюджетной, социальной и функциональной эффективности, а также производительности, работоспособности, безопасности, живучести, надежности и др. [4-7].

В целом же, к настоящему времени, несмотря на определенное доминирование критериев финансово-экономической эффективности, единообразной трактовки, указывающей на аналогии, отличия и взаимосвязи используемого разнообразия понятий для определения лучшего управления, не сложилось. Это в полной мере относится и к государственному управлению, в том числе управлению рассматриваемыми взаимодействиями государственных и частных структур.

Вместе с тем, конструктивным из рассмотренного является понимание того, что оценка эффективности партнерских отношений и проектов государственно-частного партнерства в социально-экономической сфере может иметь сложную, различную для каждого из участников природу, носить неоднозначный характер и включать разнообразные показатели количественной и качественной меры. А условия взаимодействий, сопровождающие проект риски могут изменяться с течением длительного жизненного цикла проектов. Понимание всего этого, в первую очередь, важно для государственного участника как менее изощренного в аналитических исследованиях эффективности управления вообще и, в частности, многовариантных оценочных расчетах эффективности инвестиционных проектов, к специфическому классу которых относятся крупномасштабные проекты государственно-частного партнерства.

2. Государственно-частное партнерство в решении задач государственного управления

2.1 Государство как сторона - инициатор партнерства

Итак, государственно-частное партнерство вовлекает частный сектор в зону своей законодательно (конституционно) установленной ответственной деятельности. Эта зона охватывает такие сферы, как предоставление предусмотренных обязательствами государства услуг населению и хозяйствующим субъектам, управление объектами государственной собственности (в том числе земельной и иной недвижимостью), обеспечение инфраструктурного развития в масштабах межгосударственных, национальных и градообразующих региональных проектов. Так, государство призвано обеспечить возможности и современный уровень здравоохранения, образования и других социальных услуг, охрану окружающей среды, сохранность наследия, экологическую, экономическую и иную безопасность, рациональное освоение и рачительное использование недр, земельных и других природных ресурсов и т.д. Сегодня в динамично изменяющемся мире все это требует высокопрофессионального управления, значительных и постоянно возрастающих объемов капитальных вложений, бюджетных затрат, дефицит которых для поддержки названных направлений испытывают исполнительные власти практически всех стран. Поэтому логично, что государственно-частное партнерство, его цели, направления формирования и развития, конкретные формы и проекты инициируются именно государством, его структурами исполнительной власти, исходя из конкретной проблематики ответственности государства перед обществом, носит долгосрочный, стратегический характер.

В современной экономической истории прообразом государственно-частного партнерства послужила так называемая «Частная финансовая инициатива» (Private Financial Initiative - PFI), появившаяся порядка двух десятилетий назад в Великобритании как одна из гибких форм поддержки процессов приватизации [8-10]. Первоначально PFI получила развитие, главным образом, в областях здравоохранения и образования, причем именно в условиях снижения возможностей их бюджетного финансирования. Так, Департамент социальной защиты Великобритании передал по схеме партнерства 700 объектов недвижимости площадью более 15 млн мІ консорциуму частных компаний сроком на 20 лет. Одним из условий соглашения, наряду с требованиями качественного предоставления социальных услуг населению, было сохранение рабочих мест для 90 тыс. сотрудников департамента, ранее работающих на этих площадях.

Примечательной в партнерских схемах PFI была целенаправленная модификация понимания ответственности государства перед обществом в рассматриваемых областях деятельности. Ранее ведущее место отводилось проблеме государственной собственности и прямого государственного участия; это была ответственность за создание, содержание и функционирование больниц, поликлиник, школ и т.д. Теперь же это стало трактоваться как ответственность государства за уровень качества и доступность предоставляемых обществу услуг. А вопросы собственности, затрат на содержание и развитие были переведены в статус обеспечивающих достижение главной цели - качества и доступности предоставляемых услуг.

Названные изменения в понимании проблематики государственного управления позволили заинтересованным государственным структурам конструировать принципиально новые механизмы эффективного привлечения частного капитала и менеджмента с гибко меняющимися в длительных процессах взаимодействий формами собственности относительно создаваемых, модернизируемых и используемых объектов недвижимого имущества в том же здравоохранении и образовании. При этом принципиально изменился и характер функциональной деятельности соответствующих государственных структур: из области специфических и не всегда свойственных для них отраслевых проблем - в область контроля качества, объемов и других, в общем-то, традиционных для административной деятельности нормативно контролируемых организационно-финансовых показателей.

Таким образом, методологически важно подчеркнуть инициативную роль государства в рассматриваемых формах взаимодействий. Именно его цели и задачи, проблемы и сложности, порождаемые его обязательствами перед обществом и возрастающими потребностями населения, лежат в основе партнерских инициатив государства. Частный сектор только откликается (возможно, и в интерактивном режиме) на эти инициативы. При этом у государственного участника альтернативность проявляется, прежде всего, через параметры инициируемого им партнерства, партнерского проекта (или иных форм взаимодействий), конечным результатом чего и будет достижение поставленных целей. Наличие необходимого финансового и управленческого потенциала, а также конкурентной среды на рынке возможных партнеров частного сектора является необходимым для реального и качественного воплощения целей государственного участника. В свою очередь, инициативы государства должны быть подкреплены определенными гарантиями эффективности предстоящего партнерства на всем протяжении его длительного жизненного цикла. Собственно здесь, в сочетании качественного решения задач из зоны государственной ответственности и обеспечении инвестиционной привлекательности для частного сектора, лежат корни проблематики эффективности государственно-частного партнерства. Инициативность в формировании партнерских отношений объективным образом приводит к тому, что государственный участник должен играть ведущую роль и в поисках эффективных решений, форм и условий взаимодействий с частным сектором.

Характерно, что для представителя из частного сектора изначальным будет вообще определение целесообразности участия в инициируемом государством партнерстве. Это решение принимается после оценки инвестиционной привлекательности, эффективности, целесообразности таких взаимодействий на фоне других возможных, в первую очередь, своих традиционных активностей. И лишь затем, после принятия решения об участии в партнерском конкурсе альтернативными будут формы и параметры предлагаемых взаимодействий, условий реализации партнерских проектов.

Подобное понимание инициатив и альтернативности призвано помочь более ясному решению вопросов обеспечения эффективности для каждого из участников партнерских отношений, пониманию того, в каких направлениях и пределах, с чего и с кого начиная, следует искать возможные компромиссы.

2.2 Области приложения и масштабы проектов государственно-частного партнерства

Исследования накопленного опыта партнерства в форме PFI [1-3, 8-10] показали, что масштаб и сложность проектов государственно-частного партнерства были одним из барьеров для входа частных компаний на этот рынок. Опытные компании были осторожны в выборе контрактов и условий, которые они согласовывали.

Действительно, стоимость партнерских проектов достигала сотен миллионов фунтов стерлингов, продолжительность - десятков лет, высокие требования по качеству ожидаемых результатов сочетались с перенесением основных рисков на частного партнера. Так, приватизация в первой половине 1990х годов всего жилого фонда Министерства обороны Великобритании принесла в бюджет около 1.6 млрд фунтов стерлингов. Она была проведена по схеме частной финансовой инициативы с последующим использованием механизмов обратной аренды (то есть, приватизированные объекты были взяты государством в долгосрочную аренду у приобретателя с соответствующими требованиями к качеству арендуемых объектов и гарантиями стабильного государственного заказа).

В начале 2010х годов суммарные объемы инвестиционных проектов, уже реализованных в рамках партнерских отношений государственного и частного секторов, только в Великобритании, превысили 26 млрд. фунтов стерлингов. Более 400 проектов выполнено в сфере образования и здравоохранения. Всего же в соответствии с данными британского Департамента правительственной коммерческой статистики по состоянию на 2003 год было подписано 569 партнерских соглашений с общим объемом капиталовложений около 53 миллиардов фунтов стерлингов. При этом объемы финансирования конкретных проектов колебались в диапазоне от менее одного миллиона фунтов стерлингов до более миллиарда фунтов стерлингов. Отраслевое разнообразие проектов очень широко: дороги, мосты, водоочистные сооружения, заводы по переработке отходов, больницы и школы (в том числе как программы, охватывающие все школы того или иного уровня, страны и регионов), административные здания и помещения и др. Здесь и далее количественные оценки приводятся, в основном, по материалам интернет-источников и аналитических публикаций информационных служб Европейского Союза, Всемирного банка, KPMG, Ernst&Young и других консалтинговых компаний, международных и отечественных профильных конференций, правительственных сайтов и нормативных документов, см., в частности, [3, 11, 15]..

Таким образом, в партнерстве речь идет действительно о крупномасштабных проектах, а не о рядовых государственных заказах и закупках, локальной финансовой помощи, спонсорстве частного сектора или точечных правительственных грантах. Более того, по результатам упомянутых исследований даются рекомендации установить определенную нижнюю границу (в условиях Великобритании - порядка 20 млн. фунтов стерлингов) как минимально целесообразный объем финансирования партнерских взаимодействий государственного и частного сектора в рамках PFI-проектов.

В мировой практике государственно-частное партнерство получило активное развитие в реализации проектов в областях здравоохранения, образования, энергетики, коммунального хозяйства, строительных проектах транспортной инфраструктуры. Так, в странах Европейского Союза суммарный объем проектов в дорожной сфере уже существенно превысил двести миллиардов евро. В целом же в мире к настоящему времени строительство сети автомобильных дорог высшего качества (класса автомагистралей) преимущественно происходит на платной основе их последующего после завершения строительства пользования, в рамках долгосрочных партнерских проектов [1, 3, 14-17].

Для стран Центральной и Восточной Европы с целью выравнивания уровня инфраструктурного развития Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Всемирный банк предоставили кредиты для партнерских проектов в объеме около 35 млрд евро. Всего по данным Всемирного банка имеется информация о 217 проектах, финансируемых в этих странах. Так, к 2003 году в Венгрии было реализовано 42 проекта (первое место по общему объему финансирования - 17.4 млрд. евро). В числе лидеров также Чехия (46 проектов - 16.4 млрд. евро) и Польша (35 проектов - около 18 млрд. евро). На эти три страны приходится 71% общего объема инвестиций в партнерские проекты в Центральной и Восточной Европе. При этом отраслевая привлекательность для финансирования инфраструктурного развития была различной. Наибольший объем инвестиций востребован в телекоммуникационном секторе - 69% (71 проект). Это, в определенной мере, отражает оптимистические ожидания частным сектором высоких прибылей при минимальном уровне государственного регулирования. На втором месте - энергетика: 57 проектов в электроэнергетике и 17 в газовой отрасли; всего - 23.6% от общего объема финансирования. Удельный вес инвестиций, осуществленных в развитие других отраслей инфраструктуры (строительство дорог, водоснабжение и т.д.), пока заметно меньше - 7.4 %.

В России опыт государственно-частного партнерства считается опробованным при реализации отдельных инфраструктурных проектов, связанных со строительством и эксплуатацией мусороперерабатывающих заводов и водоочистных сооружений, в портовом хозяйстве. Реальные крупномасштабные проекты в настоящее время запланированы для развития транспортной инфраструктуры. В их числе: строительство автомобильной дороги “Западный скоростной диаметр” в Санкт-Петербурге (100 млрд. руб.), строительство 1-ой очереди скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург (55 млрд. руб.), создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области (около 170 млрд. руб.), комплексное развитие Нижнего Приангарья (свыше 210 млрд. руб.) и ряд других. При этом для планов строительства конкретных автомагистралей характерным является практически паритетное финансирование из бюджетов государства (включая регионы) и частного сектора. В то же время, в проектах комплексного развития инфраструктуры Восточно-Сибирского региона основное финансирование (более 80%) планируется привлечь из частного сектора.

В качестве конструктивного вывода из материалов данного раздела следует обратить внимание на то, что проекты государственно-частного партнерства получают развитие не в любом, но достаточно ограниченном круге отраслей публичного сектора экономики и ответственной деятельности государственных структур. Причем эти направления, чаще всего, не принадлежат к числу наиболее инвестиционно привлекательных и обещающих частному сектору гарантированные сверхприбыли. Масштабы и длительность проектов, сложность оценки будущих рисков заставляют обе стороны партнерства быть осторожными и высокопрофессиональными в обосновании целесообразности и эффективности своего участия, быть готовыми к возможным изменениям форм, механизмов и параметров партнерских отношений.

3. Мотивация и эффективность участия в государственно-частном партнерстве

Поскольку партнерские отношения строятся на обязательных основаниях взаимной выгоды, и эта выгода должна носить вполне конкретный характер, быть понятной обеим сторонам, объяснимой и измеримой, то одно из центральных мест по праву занимает оценка эффективности в рамках различных форм взаимодействий, механизмов и проектов государственно-частного партнерства. Эта оценка, хотя и неоднозначная и различная для участников, исключительно актуальна для каждого из них. Аргументы выбора формы и условий партнерских отношений, формирования и реализации целей и задач конкретных инвестиционных проектов должны быть объективно обоснованными и прозрачными как со стороны государства, так и участников из частного сектора, действующих в рыночной среде потенциальных конкурентов.

Для государственного участника оценка эффективности начинается с обоснования выбора формы взаимодействий. Многолетний британский опыт PFI (частной финансовой инициативы) показал эффективность этой формы взаимодействий с частным сектором в сравнении с прямым участием в финансировании проектов. Более высокая дисциплина проектов государственно-частного партнерства, требования заказчика составлять бюджет на долгосрочный период жизненного цикла проекта стимулируют более высокое качество проектной подготовки, бизнес-планирования и исполнения спецификаций со стороны участников из частного сектора. В результате в большинстве реализованных партнерских проектов в сравнении с другими формами взаимодействий удалось обеспечить [9]:

· сокращение доли проектов, выполнение которых превышало установленную смету расходов и сроки, экономию затрат до 10-17%;

· высокий уровень качества исполнения проектов, в том числе по содержанию государственной инфраструктуры, предоставляемым услугам.

Государственно-частное партнерство, с позиций государственного участника и эффективного решения его проблем, рекомендуется в следующих случаях [3]:

1) для реализации программ и проектов с крупными капитальными вложениями, требующими высокопрофессионального управления рисками, связанными со строительством и вводом в эксплуатацию, а также рисками управления на продолжительных этапах использования результатов проекта;

2) частный сектор обладает знаниями и опытом строительства и управления в соответствующей сфере деятельности;

3) существует конкурентная среда и есть основания полагать, что встречные предложения из частного сектора по данному проекту будут обоснованными на предмет эффективности для каждого из участников партнерства;

4) представители частного сектора имеют достаточно надежные стимулы для того, чтобы качественно выполнять принимаемые на себя обязательства по предоставлению услуг конечным пользователям результатов проекта;

5) область ответственной деятельности государства, в которую вовлекается частный партнер, обладает следующими свойствами:

· ее проблемы и задачи могут быть адекватным образом отражены в партнерском соглашении (государственный участник сумеет это сделать), в том числе так, чтобы обеспечить эффективное по затратам и результатам, доступное для конечных пользователей и подконтрольное предоставление необходимых услуг населению в долгосрочном периоде,

· позволяет четко распределить риски между государственным и частным партнерами на всем протяжении проекта;

· технологии и другие организационно-экономические аспекты данной области деятельности являются стабильными и не восприимчивыми к стремительным переменам на длительном жизненном цикле партнерства;

Характерно, что именно в связи с вышеприведенными аргументами появились конкретные рекомендации ограничивать финансовые масштабы партнерских проектов снизу и отказаться от их использования в таких быстро прогрессирующих областях, как информационные и телекоммуникационные технологии [3]. По этой же логике, по-видимому, в иных формах, чем программы и проекты государственно-частного партнерства, будет целесообразным участие государства в поддержке развития прорывных технологий, венчурных проектов и т.д.

Для частного сектора государственно-частное партнерство, хотя и является специфической формой взаимодействий с государством, тем не менее, должно быть, прежде всего, экономически эффективным. Конечно же, помимо указанного, существуют и другие, дополнительные стимулы, в том числе отражающие современный взгляд на эффективность бизнеса без однозначного приоритета прибыльности. Среди таких стимулов: соответствие принципам и нормам социальной ответственности бизнеса, общественная значимость результатов партнерских проектов, возрастание различного рода рейтингов организации - участника в сравнении с другими конкурентами частного сектора и др.

Исходя из анализа накопленного опыта, недостатки государственно-частного партнерства в работе [9] систематизированы следующим образом:

· высокие затраты времени, финансовых и других ресурсов частного сектора для подготовки и участия в конкурсных процедурах заключения контрактов по партнерским проектам (так, официальный взнос для заключения контракта превышает подобный для других видов проектных взаимодействий на 10-20%). Аналогично - более высокая трудоемкость и подготовительные затраты для требуемого качественного обоснования партнерства характерны и для государственного участника;

· малый опыт и сложность накопления навыков частным сектором для активного участия в разнообразных проектах государственно-частного партнерства; отсюда - низкая конкуренция на рынке таких проектов. Вследствие этого предлагаемая стоимость контрактов со стороны частного сектора все еще остается слишком большой ввиду слабой возможности стандартизации своих действий, высокой чувствительности к оценкам стоимости принятия рисков в проектах такого масштаба, длительности и требований по качеству конечных результатов;

· пока еще недостаточная гибкость в предусматриваемых условиях партнерских проектов и малое количество инноваций в них, поскольку инновации порождают дополнительные риски, которыми и так в высокой мере в партнерских проектах нагружен участник из частного сектора.

Поэтому в числе задач первостепенной важности для развития государственно-частного партнерства выделены [3, 9]:

(i) накопление и систематизация опыта партнерства каждой из сторон, обеспечение возможностей его передачи другим парам участников в других видах программ и проектов, и иных условиях взаимодействий;

(ii) поддержание конкурентной среды и механизмов реализации конкурентных преимуществ. Эта задача актуальна, с одной стороны, чтобы предлагаемые государством направления и конкретные проекты партнерства были привлекательными для частного сектора на поле их инвестиционного выбора. И, с другой стороны, необходимо наличие множества компаний, способных на должном уровне реализовать цели проекта;

(iii) разработка каждой из сторон определенной системы стандартов, используемых в следующих целях:

a. более качественная (по комплексности и глубине обоснований, снижению трудоемкости и затрат времени) подготовка и проведение конкурсных и иных процедур в процессах партнерских взаимодействий,

b. совершенствование управления партнерским проектом и качественная реализация проектных заданий по срокам, затратам ресурсов и выполнению проектных спецификаций,

c. обоснование исходного разделения и возможных последующих перераспределений рисков,

d. оценка и обеспечение эффективности проектов на всех этапах партнерства.

4. Концепция и принципы оценки эффективности в проектах государственно-частного партнерства

Решение проблемы эффективности, ее оценка и определение путей повышения, в силу значительной длительности жизненных циклов государственно-частного партнерства и высоких требований к качеству результатов (все осуществить вовремя, в рамках запланированных затрат, на самом высоком уровне и доступно для конечного потребителя - населения), не является одноразовой задачей, присущей только этапам подготовки проектов. Важно, чтобы с самого начала был заложен механизм оценки, позволяющий каждый раз в течение всего жизненного цикла партнерства, в том числе при смене этапов проекта, в согласованные участниками периоды (например, ежеквартально) или при возникновении нестандартных ситуаций, проводить регулярные аналитические расчеты эффективности. Эти расчеты должны проводиться с вариациями параметров и условий реализации проекта, оценкой влияния возникающих отклонений от ожидаемых значений, критических факторов и прогнозных тенденций, сравнением и выбором возможных путей компенсации для достижения поставленных целей с учетом социальных аспектов, специфики партнерских отношений в сравнении с традиционными нормами договорного права. Таким образом, в концептуальном плане речь идет о создании своеобразной системы мониторинга для регулярной и проактивной оценки эффективности (в пространстве более широком, чем традиционно рассматриваемое в задачах инвестиционного анализа и оценки инвестиционных проектов) и, как результат, выявления путей ее обеспечения на уровне, удовлетворяющем каждого из участников партнерства.

Исследования проблемы эффективности государственно-частного партнерства вызывают большой интерес в мировом профессиональном сообществе. В рамках ЕС они продвигаются в форме разработки специализированных стандартов оценки. В соответствии с упомянутыми особенностями партнерства в новых подходах к оценке эффективности применяемое ранее понятие строгой оптимизации (типа максимизации рентабельности, чистого приведенного дохода и т.д.) трансформируется в многовариантный обобщающий анализ так называемой ценности партнерства (Value for Money, или VfM-анализ) [16, 18].

Необходимо отметить, что тенденции движения в направлении нестрогих оптимизационных решений и оценок, использования качественных критериев интегрального социально-экономического характера не случайны. Важную роль играет корневая сущность государственно-частного партнерства как взаимодействий, в принципе выходящих за рамки традиционных норм гражданско-правовых отношений и стандартов количественной оценки критериев эффективности, во многом, опирающихся на принципы социальной ответственности и доверия. В то же время, механизмы реализации целей партнерства строго соответствуют положениям гражданско-правовых отношений и конкретных механизмов, как, например, подрядных отношений и концессии, инвестиционных проектов и девелопмента (развития недвижимости), приватизации и аренды и т.д. А в оценках эффективности управления в рамках таких механизмов накоплен определенный опыт, наработаны стандарты и подходы, такие как уже упоминаемые стандарты инвестиционного анализа, управления проектами и бизнес-планирования, оценок недвижимости и проектов девелопмента [2, 4-7, 18-20].

Рассмотрим более детально положения сформулированной концепции и вытекающие из нее принципы подготовки, обоснования и проведения оценочных расчетов. При этом, в основном, будем ориентироваться на позиции государственного участника как инициатора и наиболее заинтересованное лицо в партнерстве, добивающееся, в конечном счете, улучшений и качественного решения проблем в зоне своей исключительной ответственности Излагаемые далее положения в значительной мере гармонизированы с таковыми в международных стандартах VfM-оценки проектов партнерства [3, 18] с отклонениями и дополнениями, характерными для отечественных условий..

1) Обязательность оценки эффективности государственно-частного партнерства

Это, казалось бы, очевидное требование в применении к программам и проектам государственно-частного партнерства (далее - проектам) вызывает к жизни новые, нетрадиционные стандарты оценки эффективности типа VfM, существенно более сложные в сравнении с традиционными стандартами оценки проектов [18]. В документах ЕС подчеркивается, что доказательность является необходимым компонентом для принятия правильного решения и выбора формы взаимодействий. И эта ответственность на протяжении всего партнерства от подготовки проекта и до его завершения лежит на государственном участнике. Применение форм государственно-частного партнерства, а не иных форм взаимодействий, является оправданным только при наличии соответствующих позитивных VfM-оценок эффективности.

Из названного положения следует необходимость разработки и активного применения государственными структурами на профессиональном уровне стандартов оценки типа VfM. Для отечественных условий это означает не только разработку и введение в технологию партнерства аналогичного типа стандартов VfM-оценки эффективности, но и масштабные образовательные процессы в системе государственных органов для реального освоения этих стандартов и самостоятельного регулярного и ответственного использования. То есть, работа со стандартами должна быть встроена в технологию профессиональной деятельности служащих соответствующих подразделений государственных структур. Характерно при этом, что стандартизация оценки эффективности партнерских проектов неразрывно связана с совершенствованием знаний и навыками использования стандартов в смежных областях. К таковым относят стандарты предоставляемых государственных услуг, стандарты оценки недвижимости, девелопмента и управления проектами, стандарты инфраструктурных отраслей и рабочего пространства как возможных объектов, создаваемых в рамках партнерства, стандарты используемых в расчетах экономических и иных параметров и др.

2) Система исходных положений (принципов) для выбора государственным

участником механизма взаимодействий в форме партнерского проекта

Перед принятием решения о реализации проекта в форме государственно-частного партнерства важно убедиться, что оценка отвечала следующему комплексу принципов.

· Принцип приемлемости / доступности. Считается, что существуют определенные финансовые и иные ресурсные границы для принятия решений по проектам для каждого из правительственных департаментов, связанных с соответствующими зонами исключительной ответственности государства перед обществом. Тогда доступность проекта будет определяться рамками делегированных сверху (министерством финансов, казначейством, бюджетом) границ расходов и ограничениями общих инвестиционных планов, реализуемых в рамках данного департамента. На всех этапах партнерского проекта от его подготовки и в процессе реализации департамент должен иметь высокую степень уверенности в том, что проект является приемлемым.

· Принцип реализуемости. Это требование по своей сути соответствует известной по стандартам управления проектами оценке осуществимости (feasibility) проекта [20]. При этом следует обращать внимание не только на оценку возможностей реализации в срок, в соответствии с нормами затрат, спецификациями и технологическими требованиями для строительной части проекта, но и для длительного периода эксплуатации объекта. Проверяется правовая база проекта, реальность применения запланированных механизмов земельно-имущественных отношений, динамики изменений правомочий собственности. В экономическом плане большое значение в контексте обеспечения осуществимости и увеличения инвестиционной привлекательности проекта могут играть возможности использования в рамках проекта смежных деловых активностей. Так, в проектах строительства автомагистралей это может быть включение в общие бизнес-планы строительства и эксплуатации торгово-развлекательных центров и локальных магазинов розничной торговли, автозаправочных станций и пунктов обслуживания, гостиниц и других коммерческих объектов малого и среднего бизнеса. Подобные решения нашли место в партнерском проекте строительства скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург, предусмотрены в проектах модернизации автодорог Киргизии и развития Центрально-Азиатской сети автодорог. В реальной осуществимости коммерческих планов этой смежной сферы ведущая роль принадлежит именно государственному участнику, его возможностям решения вопросов градостроительного регулирования и земельно-имущественных отношений с региональными и муниципальными органами власти в рамках действующей нормативной правовой базы.

· Принцип конкурентности. В сфере деятельности планируемого партнерского проекта должна существовать и быть доступной для данной государственной структуры рыночная среда. Поскольку решения, связанные с приобретениями государства, государственным заказом, закупками, инвестиционными проектами и т.д., принимаются на нормативно установленной, как правило, конкурсной основе, то такая соревновательность должна быть обеспечена и применительно к государственно-частному партнерству. Соответственно не допускается проведение конкурсов с одним участником. Более того, по рекомендациям ЕС [3, 18] не разрешается проведение конкурсов на контракт по партнерскому проекту и при наличии нескольких участников, если один из них явно доминирует. Требование конкурентности при выборе формы государственно-частного партнерства является одним из наиболее сложных. Здесь играет роль недостаточный позитивный опыт партнерства у компаний частного сектора, невысокая инвестиционная привлекательность бизнеса в зонах ответственной деятельности государства (требующая с его стороны активных организационно-экономических решений, для которых также не накоплено достаточного опыта), взаимная осторожность в контексте распределения рисков в течение длительного жизненного цикла партнерского проекта и т.д. Эти трудности присущи всем, в том числе и развитым странам, может быть, с несколько большим акцентом на осторожность частного сектора. В существенно большей мере они характерны, в силу свойств переходного периода и уровня развития рыночных отношений, для отечественных условий, для стран Центральной и Восточной Европы, Центрально-Азиатских стран и других развивающихся экономик. Решение проблемы, очевидно, связано с последовательным накоплением и обобщением опыта партнерства, с умением государства инициативно и гибко находить дополнительные аргументы мотивированного вовлечения частного сектора. Оптимизм в ее решении может базироваться на том, что сама форма государственно-частного партнерства была предложена и развита именно с государственной стороны, а в современных тенденциях бизнеса получают развитие нормы социальной ответственности перед обществом.

· Принцип экономии транзакционных затрат. Практика государственно-частного партнерства показала более высокий уровень транзакционных затрат (в частности, до 10-20% на юридические и иные консалтинговые услуги) в сравнении с альтернативными формами взаимодействий с частным сектором [9]. Это объясняется следующими причинами:

i. высокая капиталоемкость и социальная значимость партнерских проектов, их длительность, измеряемая десятилетиями, и, соответственно, сложная предсказуемость будущих ситуаций, проблема переноса основных рисков на представителей частного сектора и т.д. заставляет обе стороны гораздо более тщательно подготавливать предложения, в том числе, обосновывая эффективность предстоящего партнерства;

ii. предусмотренные соглашениями корректировки условий партнерства вплоть до изменения формы взаимодействий требуют организации специального постоянного контроля, хорошо аргументированных обоснований и соответствующей подготовки изменений;

iii. предусмотренные изменения в течение жизненного цикла проекта прав собственности на объект взаимодействий требует затратных по времени и финансам процедур государственной регистрации. При этом исходное состояние объекта будущего партнерства, находящегося в государственной собственности, в отечественных условиях часто не оформлено должным образом.

Обеспечение экономии транзакционных затрат для обоих партнеров, в первую очередь, связано с накоплением опыта, созданием и постоянной актуализацией нормативной базы, совершенствованием организационных процедур и строгим следованием им (как, например, при государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним) на всех этапах партнерства.

· Принцип стабильности и устойчивой реализации проекта. Здесь имеются в виду перспективы эффективного использования результатов партнерского проекта как стабильного, качественного и доступного предоставления услуг конечному потребителю - населению. Для этого необходима хорошо продуманная и, насколько возможно, детальная оценка будущих потоков запросов потребителей, их платежеспособности и организации бюджетной поддержки. Подобные оценки должны быть доступными на ранних стадиях подготовки партнерских проектов и представлены в виде графиков и таблиц с комментариями. А далее необходимо предусмотреть процедуры для их регулярной актуализации и аналитической оценки.

· Принцип защиты условий труда государственных служащих в процессе и по итогам государственно-частного партнерства. Это один из социальных принципов государственно-частного партнерства. Он сформулирован исходя из опыта первых проектов частной финансовой инициативы в Великобритании [8], когда передача имущественных объектов партнерства в частную собственность сопровождалась требованием сохранения рабочих мест государственных служащих, задействованных на этих объектах для предоставления услуг населению (см. выше приведенный пример приватизации имущества Департамента социальной защиты). Считается, что эффективность проекта не должна достигаться за счет ухудшения условий труда (например, сокращения или уменьшения зарплаты) для персонала государственных служащих. Поэтому, подготавливая проекты, необходимо тщательно изучать распределение рисков, затрат и выгод, преимуществ и недостатков перевода персонала из государственных структур в частные.

3) Требование альтернативности. Процесс подготовки и реализации государственно-частного партнерства должен иметь возможность развиваться по альтернативным вариантам. Причем альтернативы должны рассматриваться как при обосновании выбора формы взаимодействий (партнерство, инвестиционный конкурс, прямая государственная закупка и т.д.), так и в рамках уже выбранной формы, в частности, если таковым оказался проект государственно-частного партнерства. В нормативных документах ЕС [3, 18] подчеркивается, что не должно быть никакой предвзятости или предпочтений в пользу одного варианта взаимодействий, одной схемы партнерского проекта. Этому положению альтернативности необходимо следовать в течение всего процесса подготовки и реализации проекта.

4) Требование организационной гибкости в процессе реализации проекта. С самого начала и до завершения проекта должна быть предусмотрена гибкость в смысле возможного изменения (взаимно согласованного сторонами в соответствии с заложенными в их соглашение условиями) параметров взаимодействий, вплоть до смены партнера и выхода из схемы взаимодействий в форме государственно-частного партнерства. Так, в частности, практика реализации дорожного проекта в Венгрии стала прецедентом радикального изменения параметров проекта (отказ от социально и экономически не оправдавшего себя механизма платного пользования построенной в рамках партнерства дорогой и, соответственно, принципиального изменения роли государственного участника партнерства). Не оправдал себя и был закрыт ряд партнерских проектов в водоснабжении в Будапеште, Софии и Таллинне, в частности, по причинам неправильной оценки динамики спроса и соответствующих расчетов эффективности.

5) Учет и разделение рисков в проектах государственно-частного партнерства. Раздел, связанный с учетом рисков, в настоящее время характерен для подготавливаемых бизнес-планов практически всех известных форм взаимодействий хозяйствующих субъектов. Исследования [9, 10] показали, что основная критика партнерства направлена на то, что реальная стоимость проектов скрывается за аргументами больших рисков и соответствующих процентных ставок. Поэтому целесообразно подчеркнуть положения, свойственные проектам государственно-частного партнерства, где все или большая часть рисков передается партнеру из частного сектора, а за государственным участником (в частности, в отечественных условиях) закрепляются риски урегулирования возникающих проблем в земельно-имущественной сфере и риски форс-мажорных ситуаций.

Так, в документах ЕС указывается на необходимость учета рисков злоупотреблений (с обеих сторон), которые могли бы поставить под угрозу согласованные показатели партнерского проекта. Эта область рисков, во многом, связана с доверием участников друг к другу. При этом чаще говорят и оценивают меру доверия бизнеса к государству [12, 13], считая его, в определенном смысле (например, в части влияния на изменения в законодательстве, нормативных актах исполнительной власти и т.д.), доминирующей стороной партнерства с возможными тенденциями к политически конъюнктурным и даже волюнтаристским решениям. А частные структуры считают более объективной стороной партнерства - как стабильно следующей известным законам рыночных отношений. Вместе с тем, учитывая возможные рыночные сбои, скачки цен и соотношений спроса и предложения, государственному участнику следует также быть предусмотрительным и оценивать свой потенциал, меру возможных компенсаций и иных воздействий для поддержания определенной стабильности, доступности и качества предоставляемых населению услуг, а оценок эффективности типа VfM - в допустимых рамках.

В числе нерыночных факторов риска, которые также необходимо учитывать и предусматривать пути урегулирования: экологические последствия, стратегические риски (типа возможных изменений в государственной политике, например, относительно развития платной системы образования или предоставления услуг в сфере здравоохранения). Особо следует подчеркнуть важность оценки и продуманной реакции на изменения в мере фактора доверия, который, наряду с ухудшением показателей эффективности проекта, может послужить причиной для запуска сложного механизма смены партнера и/или формы взаимодействий, закрытия проекта.

6) Повышение требований к качеству результатов партнерства. Представляется важным осмысление мировой практики планомерного повышения требований к качеству объектов и результатов партнерства: объектов градостроительной инфраструктуры, предоставления государством услуг населению, непосредственно к качеству рабочего пространства зданий и помещений органов государственного управления.

Характерно, что получившие признание и распространение градостроительные концепции устойчивого развития (Sustainable Development) целенаправленно дополняются новыми нормативными требованиями. В их числе:

· комфортность окружающей рабочей среды и, соответственно, улучшение качества предоставляемых услуг населению, взаимодействий государственных служащих и их клиентов,

· безопасность и качество используемых материалов, конструирование рабочего пространства с максимальным использованием естественного освещения и т.п. («зеленое строительство - здоровая среда обитания» - Greening),

· компьютеризация сервисных служб административных зданий (интеллектуальные здания) и др.

Все названное ведет к определенному удорожанию подготавливаемых проектов и неоднозначно оцениваемым финансовым и социальным результатам на этапах функционирования построенных по таким нормативам объектов. Но это и реальные, общепринятые тенденции мировой практики в градостроительном развитии, улучшении среды жизнеобитания населения и профессиональной деятельности, повышении качества услуг в зоне ответственности государства, во взаимодействиях государства с населением. Собственно во многом в соответствии с этим возникли новые подходы к оценке эффективности типа рассматриваемой VfM-оценки, где минимизация затрат или максимизация доходных потоков не являются первостепенными факторами для выбора вариантов форм взаимодействий и параметров проекта.

7) Расчетная и программно-техническая база для оценки эффективности партнерских проектов. При всей значимости упоминаемых качественных компонентов VfM-оценки эффективности партнерских проектов, поиск и анализ ее количественной меры требует применения вполне конкретного расчетного инструментария. Его предлагается формировать на некоторой модернизированной методической базе работы со средствами табличного представления и обработки данных (типа Excel) и хорошо зарекомендовавших себя программных комплексах инвестиционного анализа. В общем плане это можно трактовать как целенаправленную адаптацию приемов и программно-технических средств инвестиционного анализа и бизнес-планирования, например, на основе известных пакетов прикладных программ, таких как CAMFAR, Microsoft Project, ТЭО-Инвест [4, 18, 19].

Выбранные программные средства должны обеспечивать возможность включения требований и рекомендаций нормативных документов исполнительной власти (при их наличии, как это, в частности, имеет место в практике стран ЕС [3]) для проектов с государственным участием, межрегионального характера, входящих в социальные программы и др.: по налогообложению, процентным ставкам, коэффициентам дисконтирования и т.д. Так, предусмотренные партнерскими соглашениями смены форм собственности и состава правомочий собственника будут приводить к определенным изменениям в финансовых потоках и результатах оценочных расчетов, связанных с налогообложением, нормируемыми ставками арендной платы и платы за землепользование, тарифами за предоставляемые услуги.

В европейском стандарте VfM-оценки представляет интерес тезис об учете и корректировках так называемого «сверхоптимизма» (Optimism Bias) [18]. Под этим понимается известная тенденция оценщиков проектов быть чересчур оптимистичными. Чтобы исправить эту тенденцию, предлагается вносить в серии расчетов эффективности определенные сдерживающие корректировки (через значения учетных ставок, вариаций доходных потоков и т.д.). Вместе с тем, предлагается тщательно просчитывать и все выгоды, которые могут возникнуть в результате инвестиций, в том числе те, которые ранее были объектом только качественной оценки, как, например, синергия в результате общего повышения социально-экономической активности в результате развития дорожной инфраструктуры. В этом отношении заметную роль в расчетах может сыграть прямой учет активностей в смежных сферах: финансовых потоков в результате строительства вдоль автомагистралей и эксплуатации конкретных торговых комплексов, центров обслуживания и т.д. Такие расчеты уже проводились, в частности, для проекта строительства скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург, запланированы для подготовки проектных предложений и оценкам эффективности при строительстве дорог в Центральной Азии.

Принципиально требованием к программно-техническим средствам в стандартах VfM-оценки является обеспечение для пользователя возможностей работать в прямом и активном диалоговом режиме. Методологическая значимость этого, казалось бы, рядового требования состоит в том, что основным и непосредственным пользователем этих средств объявляются государственные служащие тех правительственных департаментов и муниципалитетов, которые инициируют партнерство. Они должны теперь самостоятельно (конечно, при необходимости, прибегая к услугам экспертов), а, главное, регулярно, в режиме мониторинга работать с этими средствами, в диалоговом режиме анализировать и прогнозировать ход подготовки и реализации проекта, динамику и тенденции его показателей и результатов, оценивать варианты возможных решений. Это, в свою очередь, поднимает важную и масштабную проблему обучения персонала служащих методологии анализа и принятия решений, концепции и принципам оценки результатов и эффективности, технологии работы с конкретным программно-техническим комплексом.

Определенную помощь в решении этой проблемы может оказать создание с обеих сторон специализированных структур - интегрирующих различные аспекты партнерства с каждой из сторон и способствующих повышению уровня организации и достижению целей партнерских отношений. Со стороны государства такие структуры являются интеграторами программ и отдельных проектов соответствующей отрасли, накопителями опыта и статистики, разработчиками и проводниками в практику стандартов партнерства, консультантами подразделений исполнительной власти. Со стороны частного сектора такие структуры играют роль генерального подрядчика, осуществляющего постоянную связь и согласование условий и корректирующих решений с государственным заказчиком, организатора взаимодействий всех вовлекаемых в проекты частных компаний, накопителей опыта и статистики партнерства, консультантов потенциальных участников из частного сектора.