Размещено на http://www.allbest.ru/

Трудовое законодательство: анализ межрегиональных различий в практике правоприменения

Введение

трудовой законодательство инфорсмент

Настоящая работа посвящена поиску ответов на два взаимосвязанных вопроса. Первый - в какой степени регионы Российской Федерации различаются между собой с точки зрения соблюдения основных положений трудового законодательства? Второй вытекает из первого: влияют ли эти различия на функционирование региональных рынков труда?

Функционирование рынка труда во многом определяется комплексом норм и процедур, защищающих работников и существующие рабочие места. Они могут устанавливаться законодательством, коллективными договорами или судебными решениями. Поскольку в большинстве стран основная часть таких норм оформляется в виде законов, далее мы будем называть их «законодательством о защите занятости» или сокращенно ЗЗЗ. В англоязычной экономической литературе принят термин «Employment Protection Legislation» или сокращенно EPL. Законодательство о защите занятости во многом определяет издержки найма и увольнения работников, а соответственно и издержки адаптации фирм к колебаниям в спросе на труд. Либеральная модель рынка труда ассоциируется с низким уровнем подобных издержек для работодателей, тогда как альтернативная модель с более жестким ЗЗЗ вменяет им значительные административные и финансовые издержки. Складывающийся в итоге баланс социальных потерь и выгод неоднозначен. Экономисты близки к консенсусу о том, что либеральное ЗЗЗ обеспечивает более высокий уровень занятости, придаёт динамизм созданию новых рабочих мест и стимулирует более эффективную реаллокацию (перераспределение) рабочей силы между секторами, отраслями и отдельными предприятиями. Оно увеличивает риски для занятых (инсайдеров), но одновременно улучшает шансы на получение работы для незанятых (аутсайдеров). Более жесткое ЗЗЗ лучше защищает занятых, однако ценой ограничения доступа к работе для незанятых, в первую очередь - молодежи и пожилых. Таким образом, государственное регулирование, направленное на обеспечение социальной защищенности работников, должно учитывать баланс интересов между основными группами участников рынка труда.

Реальное функционирование рынка труда зависит не только от формальной жесткости/гибкости (зарегулированности/либеральности) законодательства, но и от практики правоприменения. Доскональное соблюдение или, наоборот, массовое несоблюдение трудового законодательства - при прочих равных условиях - могут иметь абсолютно разные последствия для функционирования рынка труда. Если законодательство является жестким, но повсеместно игнорируется, то такая ситуация фактически равносильна стихийному дерегулированию.

Внутри одной страны законы о труде и занятости, как правило, едины В ряде стран с федеративным устройством (США, Индия, Бразилия) ЗЗЗ варьирует между штатами или провинциями., но фактическое соблюдение и применение законов - их «инфорсмент» Используемый в англоязычной юридической и экономической литературе термин enforcement шире его российского аналога - понятия «правоприменительной системы». Под «инфорсментом» принято понимать любые институциональные механизмы, призванные защищать законы и контракты от возможных нарушений. Наряду со специализированными формальными механизмами (полицией, судами, прокуратурой) в различных обществах могут существовать и иные, неформальные дисциплинирующие инструменты. К примеру - кровная месть, остракизм, осуждение окружающих, угроза потери репутации, чувство вины (возникающее при нарушении интернализированных моральных норм) и т. д. Однако в настоящей работе в центре нашего внимания будут находиться формальные (публичные) институты инфорсмента, действующие на российском рынке труда. - всегда носит локальный характер и во многом зависит от специфических условий, складывающихся в различных регионах. К числу таких регионально специфических факторов относятся доля в совокупной занятости крупных предприятий (поскольку они, как правило, более законопослушны, чем малые), степень конкурентности рынка труда, уровень юнионизации и степень активности профсоюзов, предложение услуг судебной системой, институциональная мощность трудовых инспекций, социальные установки судей и инспекторов по труду и т.п. Другими словами, инфорсмент может заметно варьировать по территориям, а внутри территорий - по группам предприятий и разделам самого законодательства. В итоге разные работодатели сталкиваются с неодинаковыми фактическими издержками, хотя с нормативной точки зрения эти издержки, казалось бы, должны быть едины для всех. Такое избирательное применение ЗЗЗ создает значительную неопределенность на рынке труда, дифференцирует реальную социальную защищенность работников и предоставляет одним работодателям неоправданные конкурентные преимущества по сравнению с другими. Тем самым, межрегиональные различия в правоприменении могут становиться источником межрегиональных различий в функционировании рынков труда, влияя на уровни занятости и безработицы, масштабы неформального сектора, темпы создания рабочих мест, интенсивность оборота рабочей силы и использование рабочего времени, а в конечном итоге - на уровень благосостояния работников. Хотя последствия селективного соблюдения трудового законодательства интуитивно очевидны, эмпирическая информация об этом феномене скудна и данный комплекс проблем сейчас только начинает изучаться.

Целью настоящего исследования является оценка влияния региональных особенностей в инфорсменте общенационального ЗЗЗ на функционирование рынка труда в России.

Соответственно исследовательские задачи делятся на две группы.

Во-первых, это собственно анализ различий между регионами в том, как осуществляется инфорсмент ЗЗЗ (в части, относящейся к регулированию занятости и рабочего времени). Во-вторых, это оценка влияния региональных особенностей в соблюдении ЗЗЗ на ключевые параметры деятельности региональных рынков труда.

Работа состоит из введения, 5 разделов и заключения. В первом разделе предложен краткий обзор экономических исследований о влияния трудового законодательства на рынок труда. Во втором рассматриваются институциональные особенности российской системы инфорсмента трудового законодательства, а в третьем дается краткая характеристика его основных механизмов. В четвертом анализируются имеющиеся статистические свидетельства о существовании межрегиональных различий в показателях инфорсмента. В пятом описывается методологии эмпирического анализа и с помощью эконометрических методов оценивается, как различия в инфорсменте влияют на функционирование региональных рынков труда. В заключении подводятся итоги проведенного исследования и намечаются основные направления дальнейшего анализа.

1. Влияние трудового законодательства на рынок труда: что говорят экономическая теория и эмпирические исследования

Вопросу о влиянии трудового законодательства на рынок труда посвящено значительное число исследований, опубликованных за последние 15 лет, и за деталями мы отсылаем заинтересованного читателя к соответствующему обзору литературы. Подробный обзор основных исследований влияния трудового законодательства на рынок труда, опубликованных в 1990-е годы, представлен в работе: Addison J. and P.Teixeira “The Economics of Employment Protection”. IZA, DP 381, October 2001.

Начало активному исследованию этой проблемы экономистами было положено пионерной работой Э.Лэйзера (1990). E.Lazear. Job Security and Employment. The Quarterly Journal of Economics, Vol.105, No.3 (Aug.1990), 699-726. Он обратил внимание на то, что в условиях совершенного рынка труда любой обязательный (вменяемый государством) платеж (трансферт) от фирмы работнику может быть эффективно компенсирован в виде обратного трансферта от работника к форме. Если таким обязательным трансфертом оказывается, например, выходное пособие, выплачиваемое фирмой при увольнении работника (severance pay), то компенсирующим трансфертом может быть соответствующее снижение начальной заработной платы. Другими словами, работодатель в той или иной форме «продает» рабочее место работнику за сумму, равную выходному пособию, выплачиваемому при расторжении трудового договора по экономическим причинам. Для этого заработная плата должна быть достаточно гибкой, но занятость тогда не меняется и вмешательство государства фактически не оказывает никакого влияния на функционирование рынка труда: какие бы законодательные нормы оно ни устанавливало, совершенная конкуренция нейтрализует их действие, так что распределение ресурсов на рынке труда всегда остается неизменным и оптимальным.

В развитых экономиках, однако, заработная плата, как правило, не является гибкой, а потому возможности фирм «компенсировать» ex-post издержки увольнения через снижение заработной платы ex-ante в большинстве случаев ограничены. В этих условиях фирмы, стремящиеся к максимизации прибыли, будут либо нанимать меньше работников либо искать такие формы трудовых отношений, которые минимизируют обязательные платежи (в виде выходных пособий и т.д.). Например, можно избежать выплаты выходных пособий, если нанимать работников на срочный трудовой контракт или заменять трудовые контракты гражданско-правовыми. Запрет же на такие - нестандартные - формы занятости уже чреват прямым сокращением общей численности рабочих мест через замораживание нового найма. В итоге складывающийся равновесный уровень занятости оказывается ниже того, который достигался бы при отсутствии издержек увольнения, вменяемых государством. Именно такой результат, свидетельствующий о негативном влиянии ЗЗЗ на рынок труда, был получен Э.Лэйзером в эмпирической части его работы.

Анализ, предложенный в работе итальянского экономиста Дж.Бертола (1990), был также мотивирован поиском причин высокой и хронической безработицы в континентальной Европе. G.Bertola. Job Security, Employment, and Wages. European Economic Review 34 (1990) 851-886. Бертола соглашается с тем, что устойчивая безработица является одним из следствий жесткого ЗЗЗ. Однако при этом он полагает, что в средне- и долгосрочной перспективе жесткость норм не оказывается влияния на показатели занятости и безработицы, поскольку сокращение притока в занятость компенсируется сокращением оттока в безработицу. При отсутствии этих законодательных норм в периоды экономического спада занятость была бы ниже, а в периоды экономического подъема - выше (другими словами, ее усредненный уровень оставался бы тем же, но с более резкими краткосрочными колебаниями вверх и вниз).

Итоги теоретических и эмпирических исследований, проводившихся в 1990-е годы, были подведены в одном из ежегодных обзоров ОЭСР. “Employment Outlook”, OECD, Paris, 1999. Согласно представленным в нем оценкам, более жесткое ЗЗЗ ассоциируется со снижением потоков в безработицу и из неё, но существенного влияния на уровень безработицы не просматривается. Однако не все группы работников имеют одинаковую чувствительность к ужесточению законодательства: оно сильнее сказывается на положении женщин, молодежи и пожилых работников по сравнению с положением мужчин в основном рабочем возрасте. В итоге ужесточение ЗЗЗ повышает стабильность рабочих мест, но при этом увеличивает продолжительность безработицы и стимулирует рост самозанятости.

Начиная с конца 1990-х годов, исследования данной проблемы в разных странах мира вышли на новый уровень. Если ранние исследования основывались преимущественно на анализе кросс-секционных и агрегированных данных по странам, то новые работы всё чаще используют панельные микроданные по фирмам или предприятиям. Существенно усложнилась техника оценивания возможных эффектов, которая становится всё более филигранной. Кроме того, продолжаются поиски «наилучшего» индикатора жесткости ЗЗЗ и расширяется спектр характеристик рынка труда и благосостояния работников, на которые прямо или косвенно может влиять ЗЗЗ.

Дж. Хекман и К. Паже (2000) расширили число анализируемых стран за счет включения стран Латинской Америки и Карибского бассейна, отличающихся более высокими издержками увольнений по сравнению даже с самыми защищенными рынками труда континентальной Европы, а также усовершенствовали применяемые индикаторы ЗЗЗ. Heckman, J. and C.Pages. The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labor Markets. NBER Working Paper No.7773, January 2000. Основной вывод этих авторов заключается в том, что усиление защитных мер повышает уровень неравенства, поскольку ЗЗЗ разнонаправленно влияет на различные группы работников. Наиболее сильные негативные последствия при этом испытывают на себе представители самых слабых групп на рынке труда.

Д.Аутор, У.Керр и А.Куглер (2006) исследовали влияние ЗЗЗ на производительность труда, учитывая тот факт, что жесткость процедур увольнения в США варьирует между штатами. David H. Autor, W.Kerr, and Adriana D. Kugler. Do Employment Protections Reduce Productivity? Evidence from U.S. States. January 28, 2006 Они пришли к выводу, что принятие законов, облегчающих процедуру судебного разбирательства по поводу несправедливого увольнения (то есть обозначающих определенный отход от доминирующей в США крайне либеральной парадигмы в регулировании трудовых отношений), стабилизирует потоки на рынке труда, но ведет к снижению производительности. Этот вывод во многом противоречит сложившемуся убеждению, что стабильная занятость положительно влияет на эффективность производства.

Согласно исследованию Э.Восмер (2006), жесткая законодательная защита оказывает неоднозначное влияние на благосостояние работников. В качестве меры благосостояния в этой работе использовался показатель потребления антидепрессантов (Prosac). На основе эмпирических данных по Канаде автор приходит к совершенно контр-интуитивному выводу о том, что жесткое ЗЗЗ ухудшает психологический климат и качество трудовых отношений. Дело в том, что в тяжелые для фирм времена такое ЗЗЗ ведет к усилению давления со стороны менеджмента на работников с целью принудить последних к добровольному увольнению или к более интенсивному труду. E.Wasmer. The Economics of Prozac: Do Employees Really Gain from Strong Employment Protection? IZA Discussion Paper No. 2460, November 2006. Отметим, что в России интенсивность добровольных увольнений во много раз превышает интенсивность увольнений по инициативе администрации. Другое дело, что работников зачастую вынуждают уходить «по собственному желанию». Это выражается в ужесточении повседневного контроля за персоналом, ухудшении климата в коллективе, усилении психологического стресса, который испытывают работники. Такой прессинг ведет к значимому увеличению потребления антидепрессантов «защищенными» работниками в периоды кризисов. В итоге сопутствующие потери для работников могут превышать те выгоды, которые они получают как обладатели защищенных рабочих мест.

Анализируя влияние правил, регулирующих наймы и увольнения, экономисты приблизились к консенсусу в том, что эффект этих норм на рынок труда в целом отрицателен, хотя и не всегда сильно выражен. Одна из причин смягченной реакции рынка труда заключается в том, что соблюдение этих норм может быть неполным. Даже в тех странах ЕС, где ЗЗЗ отличается особой жесткостью, а инфорсмент - эффективностью, сегмент малых фирм частично выведен из-под него (например, Италия, Германия или Франция), что сглаживает общие последствия принятого режима регулирования. Tito Boeri, Juan F. Jimeno. The effects of employment protection: Learning from variable enforcement, European Economic Review 49 (2005) 2057-2077.

Правоприменение в рассматриваемой сфере во многом зависит от позиции инспекторов и судей, которые всегда обладают определенной автономией в принятии решений. Они могут не только проявлять идеологическую или политическую симпатию к одной из сторон трудовых отношений, но и учитывать текущую ситуацию на рынке труда. Например, более высокая безработица в стране или регионе может подталкивать местных судей к тому, чтобы занимать сторону уволенных работников, восстанавливая их на работе и присуждая соответствующие штрафы работодателям. G.Bertola, T.Boeri, and S.Cazes. Employment protection and labour market adjustment in OECD countries: Evolving institutions and variable enforcement. ILO Employment and Training Papers, No.48, ILO, Geneva 1999 Одним из редких примеров эмпирических исследований проблемы «смещения» в правоприменении является работа А.Икино с соавторами (2003), в которой показано, что итальянские судьи более склонны вставать на сторону работников в регионах с более высокой безработицей, чем в регионах с более низкой. Ichino, Andrea, Michele Polo, and Enrico Rettore. "Are Judges Biased by Labor Market Conditions?" European Economic Review, 2003, 47 (5) 913 - 944. О том же свидетельствуют и некоторые работы американских исследователей, посвященные эффектам введения и применения законов, ограничивающих работодателя в увольнении работников. David Autor, John Donohue III and Stewart Schwab. The Costs of Wrongful-Discharge Laws, The Review of Economics and Statistics, 88(2), May 2006, 211 - 231. Подобная избирательность инфорсмента, будучи эндогенной по отношению к рынку труда (т.е. определяемой им самим, а не какими-то внешними силами), меняет возможное направление причинно-следственных связей и усложняет их анализ. Причем селективность может проявляться на разных стадиях: при принятии решений работодателями об увольнении работников, при принятии решений уволенными работниками о судебном обжаловании, при вынесении собственно судебных решений и при обеспечении их выполнения. Для больших и неоднородных стран эта проблема может приобретать особое значение. Добавим сюда и дополнительные обстоятельства, дифференцирующие инфорсмент, такие как межрегиональные различия в доступности для граждан судов и обеспеченности судьями (предложение услуг судебной системы) или межрегиональные различия в обеспеченности инспекторами труда (предложение услуг по мониторингу соблюдения ЗЗЗ).

Неполнота и вариативность инфосмента особенно типичны для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, где они проявляются, в частности, в существовании значительной по величине неформальной (а потому практически не регулируемой) занятости. Чем больше удельный вес последней, тем слабее эффект ЗЗЗ на общие показатели функционирования рынка труда, но тем сильнее его влияние на функционирование формальной экономики. R.Almeida, P.Carneiro. Enforcement of Regulation, Informal Labor, and Firm Performance. IZA DP 1759, September 2005 В переходных экономиках, однако, и формальный сектор не отличается полнотой инфорсмента, трансформируя «стандартные» эффекты ЗЗЗ. R. Eamets, J. Masso. Labour Market Flexibility and Employment Protection Regulation in the Baltic States. Discussion Paper No. 1147, May 2004; В.Гимпельсон и Р.Капелюшников. Нестандартная занятость и российский рынок труда. Вопросы экономики, №1, 2006. Для понимания функционирования рынка труда оценки фактической полноты инфорсмента могут оказаться важнее, чем оценки формальной жесткости режима регулирования.

2. Трудовое законодательство в России и обеспечение его соблюдения

Новый Трудовой кодекс (ТК), принятый в конце 2001 г., не стал инструментом реальной либерализации трудовых отношений, унаследовав почти все основные «ребра жесткости» от законодательства 1990-х годов (КЗоТ). В ТК перешли такие нормы как выплата выходных пособий в сумме 2-3-месячного заработка, 2-месячное предварительное уведомление о предстоящем увольнении, жесткие ограничения на заключение срочных трудовых договоров, отсутствие гибкости в использовании рабочего времени, запрет на испытательный срок для определенных категорий работников. Работники в регионах, расположенных на Крайнем Севере и приравненных к нему, в случае увольнения имеют право на компенсацию в размере полугодового заработка. Поправки к Трудовому кодексу, принятые в 2006 г., еще больше сузили для работодателей возможности заключать срочные договоры, оставив такое право только для микро-предприятий и работодателей-физических лиц. Об ужесточении свидетельствует и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 63 от 28 декабря 2006 г. «О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» и изменения в ТК, внесенные в 2006 и 2007 гг.

Существует еще одно важное обстоятельство, отличающее российскую ситуацию от ситуации в других странах. Практически везде в мире нормативная «цена» увольнения работника в случае экономической необходимости для работодателя растет вместе со специальным стажем увольняемого: чем дольше проработал работник на данной фирме, тем дороже становится его уволить. Это делается для того, чтобы укрепить стимулы для работников наращивать свой специфический человеческий капитал (через обучение и переобучение, связанные с деятельностью на данной фирме) и защитить инвестиции в него от обесценения. В России эта зависимость отсутствует, означая значительно более высокие относительные издержки в случае увольнения работников с коротким стажем (Таблица 1). Например, в Швеции увольнение работника со стажем до 9 месяцев будет «стоить» Сумма величины выходного пособия (измеренной числом месячных заработных плат) и величины потерь от предварительного уведомления (измеренной числом месячных заработных плат, равным продолжительности предварительного уведомления). работодателю величину, равную 1 месячной заработной плате увольняемого, а в России эта «цена» может доходить в некоторых случаях до 8 месяцев.

Таблица 1. Нормативные издержки увольнения по экономическим причинам в России и некоторых зарубежных странах, число месячных заработных плат

Схема 1. Простейшая типология рынков труда

Вывод о низкой эффективности механизмов контроля за соблюдением трудового законодательства на российском рынке труда подтверждается результатами специального экспертного опроса, проведенного Центром трудовых исследований ГУ ВШЭ В рамках этого обследования были опрошены эксперты, представляющие большинство субъектов РФ и по роду своей деятельности непосредственно сталкивающиеся с проблемами правоприменения трудового законодательства. Среди них: руководители региональных служб занятости (77 чел.), руководители региональных отделений ГИТ (70 чел.), судьи по гражданским делам (150 чел.), представители профсоюзов (41 чел.), представители объединений работодателей (48 чел.). Обследование было проведено по специально разработанной анкете Центром трудовых исследований ГУ-ВШЭ в 2006-2007 гг..

Таблица 2. «Насколько остро стоит сейчас в Вашем регионе проблема точного соблюдения норм трудового законодательства?», %*

* - сумма по столбцам может быть меньше 100%, так как некоторые эксперты воздержались от ответа на этот вопрос.

Особо следует отметить, что «несерьезной» эту проблему не посчитал практически никто. В этом смысле среди экспертов наблюдается полный консенсус. Интересно, однако, что позицию «это очень серьезная проблема» чаще всего отмечали представители региональных отделений Государственной инспекции труда (37%) и объединений работодателей (25%), а реже всего - судьи областных судов (12%) и представители региональных отделений профсоюзов (10%) Для получения более дифференцированной картины мы просили также оценить степень соблюдения трудового законодательства с использованием 7-балльной шкалы, в которой 1 балл соответствовал абсолютному несоблюдению, а 7 баллов - абсолютному соблюдению. Модальная оценка для всех категорий экспертов оказалась близка к 4 баллам, но распределение оценок во всех случаях смещено в сторону несоблюдения. Наиболее оптимистично ситуацию оценили работодатели (средний показатель - 4,26 балла), тогда как оценки остальных групп варьировали в диапазоне 3,8-3,95 балла..

Специальный вопрос был посвящен выяснению того, какие нормы нарушаются на предприятиях чаще всего. Ответы на него представлены в Таблице 3. Из них можно сделать два главных вывода. Во-первых, среди экспертов крайне мало тех, кто верит в то, что «на большинстве предприятий практически все нормы строго соблюдаются». Во-вторых, с точки зрения частоты нарушений лидируют три основных раздела трудового законодательства. Это нормы, регулирующие найм работников, их увольнение и оплату труда (включая своевременность ее выплаты). Отметим, что расхождения во мнениях различных групп экспертов невелики, что подтверждает надежность агрегированных суждений.

Таблица 3. Мнения экспертов о том, какие нормы трудовых отношений нарушаются чаще всего, %

Важным аспектом правоприменения является его универсальность. Однако данные опроса, как показывают Таблицы 4 и 5, говорят о его значительной избирательности. Примерно половина опрошенных экспертов (а среди работодателей - 60%) убеждены, что различия в соблюдении трудового законодательства между отдельными предприятиями не только существуют, но и являются значительными. Примерно две трети полагают, что степень «законопослушности» малых предприятий на порядок меньше, чем средних и крупных.

Таблица 4. «Есть ли различия в степени соблюдения норм трудового законодательства между отдельными предприятиями Вашего региона?»

Таблица 5. «А насколько отличается степень соблюдения норм ТЗ на малых предприятиях Вашего региона по сравнению с крупными и средними?»

Таким образом, мы можем констатировать не только признание экспертами общей неполноты соблюдения трудового законодательства, но и значительной вариативности и избирательности в его применении. При этом наиболее остро стоит проблема соблюдения тех норм и правил, которые в наибольшей степени влияют на показатели функционирования рынков труда.

Однако неправильно было бы полагать, что нормативная жесткость законодательного регулирования и низкая эффективность инфорсмента - это автономные, никак не связанные между собой аспекты функционирования рынка труда. В действительности именно непомерное бремя регламентаций чаще всего порождает стимулы к уводу экономической активности в "тень", к тому, чтобы действовать поверх установленных "правил игры". Существует и обратная связь, когда многочисленность и переусложненность регламентирующих норм подрывает возможности эффективного инфорсмента. В этом смысле чем прозрачнее и необременительнее сами установленные «правила игры», тем легче следить за их соблюдением и добиваться их выполнения.

3. Основные институты инфорсмента на российском рынке труда и общие показатели их деятельности

Законы о труде и занятости (в первую очередь Трудовой кодекс) в России едины для всей территории страны. В данном случае мы не касаемся имеющихся различий в положениях закона применительно к отдельным территориям. Как уже упоминалось, работодатели северных и приравненных к ним районов должны платить увольняемым работникам повышенные выходные пособия. Срок предварительного уведомления также превышает соответствующие сроки для работников остальных регионов страны (ТК, ст.318). Этап самостоятельного нормотворчества отдельных регионов завершился в конце 1990-х годов, когда нормы законов, устанавливаемые региональными органами власти, были признаны незаконными и постепенно отменены.

Однако единообразие законодательства не гарантирует единообразия практики правоприменения. Ее последовательность и полнота во многом зависят от эффективной деятельности институтов, «принуждающих» субъектов трудовых отношений к соблюдению действующего законодательства. К их числу относятся такие государственные институты как Государственная инспекция труда (ГИТ), суды, органы прокуратуры В данной работе деятельность прокуратуры, следящей за правоприменением, не рассматривается из-за информационных ограничений.. Важную роль могут играть и профсоюзы, которые имеют тесные контакты с работниками и призваны защищать их интересы.

С известной долей упрощения можно считать, что показатели деятельности соответствующих институтов характеризуют степень инфорсмента, и соответственно фактическую жесткость режима регулирования. В случае либерального законодательства стимулы работодателей его игнорировать слабы, поскольку издержки соблюдения закона невелики по сравнению с возможными санкциями за нарушения. Российское трудовое законодательство, как мы отмечали выше, имеет сильный защитный крен, вменяя работодателям значительные издержки. Однако то, в какой мере эти «вмененные» издержки превращаются в реальные и меняют поведение участников рынка труда, впрямую зависит от состояния и эффективности системы инфорсмента.

Для измерения масштабов деятельности трех основных институтов инфорсмента в сфере трудовых отношений мы воспользовались отчетными данными за 2001-2005 гг. Государственной инспекции труда, судебного департамента Верховного Суда и основного профсоюзного объединения страны - Федерации Независимых Профсоюзов России (ФНПР). Исходя из имеющейся информации, мы выбрали несколько интегральных индикаторов, которые, на наш взгляд, наиболее отчетливо характеризуют ситуацию с применением трудового законодательства как в стране в целом, так в отдельных регионах. Для инспекций труда это - общая численность инспекторов ГИТ и численность инспекторов ГИТ в расчете на одно предприятие; количество проведенных проверок, выявленных нарушений и выданных предписаний; количество лиц, восстановленных на работе при содействии ГИТ; количество исков по трудовым спорам, направленных ГИТ в суды, и количество удовлетворенных судебных исков, поданных от имени ГИТ. Для судебной системы это - общее количество трудовых споров, ставших предметом рассмотрения в судах; количество споров по отдельным направлениям - об оплате труда, о восстановлении на работе, о возмещении вреда за увечье или смерть, о возмещении ущерба при исполнении трудовых обязанностей и о признании забастовок незаконными. Наконец, для профсоюзов это - «число требований в представлении» (т.е. количество всех нарушений трудового законодательства, зафиксированных профсоюзами), а также количество восстановлений на работе по требованию профсоюзных организаций.

Чтобы устранить влияние масштаба, мы нормировали эти показатели либо на общую численность занятых в регионе (на 1 тыс. занятых), либо на численность занятых на крупных и средних предприятиях (также на 1000 занятых), либо на численность уволенных (для споров по поводу увольнений). Такие относительные оценки дают представление о том, как часто российские работники используют те или иные механизмы инфорсмента при защите своих трудовых прав.

Серьезный недостаток административной статистики состоит в том, что она фиксирует только те нарушения, которые попадают в поле зрения того или иного конкретного органа. Поэтому к интерпретации приводимых показателей следует подходить с известной осторожностью. Так, показатели судебной статистики могут не в полной мере отражать реальную ситуацию с правоприменением потому, что далеко не все трудовые споры завершаются обращением в суд. Частота обращений в суды в свою очередь может быть связана с различной активностью работников, силой и организованностью профсоюзов, с общим отношением к судебной власти. Здесь очень важно то, как общество оценивает беспристрастность рассмотрения судебных дел, в частности, степень независимости судов от местных руководителей и наиболее крупных работодателей. Общее количество дел, рассматриваемых судами, зависит, в том числе, от особенностей функционирования судебной системы (увеличения/уменьшения числа судей, снижении/повышении судебных издержек для истцов, развития досудебной практики рассмотрения трудовых споров). Точно также количество нарушений, выявленных ГИТ, в определенной степени зависит от численности инспекторов и их «географической» локализации.

С этими необходимыми оговорками обратимся к краткой характеристике трех ведущих институтов, обеспечивающих инфорсмент трудового законодательства. Обобщенные количественные показатели их деятельности за 2001-05 гг. представлены в Таблице 6.

Таблица 6 Показатели деятельности основных институтов инфорсмента трудового законодательства, 2001-2005 гг.

Государственная инспекция труда (ГИТ) является специальным ведомством, контролирующим исполнение трудового законодательства. Она входит в Федеральную службу по труду и занятости и финансируется из федерального бюджета. Формально инспекторы ГИТ в регионах независимы от региональных властей, однако степень их фактической автономии может варьировать и её трудно измерить.

Деятельность ГИТ многоаспектна и затрагивает практически каждого работодателя. Центральное место в её работе занимает мониторинг ситуации с охраной труда. Затем следуют вопросы заработной платы, в частности своевременность ее выплат, и вопросы несправедливого увольнения. Она не только осуществляет мониторинг исполнения законов о труде, но и обладает определенными административными полномочиями. Трудовой кодекс обязывает всех хозяйствующих субъектов исполнять предписания ГИТ, а в случае невыполнения распоряжений инспекторы могут направить дело в судебные инстанции. Региональные отделения ГИТ могут привлекать к проверкам другие организации, в частности, прокуратуру, органы по труду, другие различные контролирующие органы, а также профсоюзы.

За 2001-2005 гг. общая численность инспекторов ГИТ сократилась более чем на 10%: с 3,8 тыс. чел. до 3,4 тыс. чел. Сокращение штата ГИТ сопровождалось пропорциональным сокращением масштабов ее деятельности: количество проведенных проверок уменьшилось с 255,6 тыс. до 252,2 тыс.; количество выявленных правонарушений - с 2,2 млн. до 1,9 млн.; количество выданных предписаний об устранении нарушений - с 231 тыс. до 213 тыс.; количество лиц, восстановленных на работе при содействии ГИТ, - с 2,5 тыс. до 1,5 тыс. Однако количество гражданских исков по трудовым спорам, направленных в суды от имени ГИТ, выросло в 2,5 раза (с 0,8 тыс. до 2 тыс.), а количество удовлетворенных исков - в 1,7 раза (с 0,6 тыс. до 1 тыс.).

Отчасти сокращение штата ГИТ было компенсировано увеличением нагрузки, приходящейся на одного инспектора: так, количество проверок в расчете на одного инспектора выросло с 67 до 75; количество выявленных правонарушений - с 560 до 580; количество выданных предписаний об устранении нарушений - с 60 до 63. Если обратиться к такому важному индикатору как численность инспекторов ГИТ в расчете на одну подконтрольную ей организацию, то в 2001 г. на одну тысячу организаций, использовавших наемный труд, приходилось 1,2 сотрудника ГИТ, а в 2005 г. - уже только 0,8. Перевернув эти оценки, можно сказать, что количество организаций, находившихся в зоне контроля одного инспектора, увеличилось с 830 до 1250, т.е. в полтора раза. Естественно, это не могло не сказаться на эффективности инфорсмента, осуществлявшегося этим институтом.

Судебная система. Среди институтов инфорсмента законов о труде судебной системе принадлежит ведущее место. Эффективность ее во многом определяет общий правовой климат в стране, а потому её влияние выходит далеко за границы конкретных судебных решений. Зачастую иски по трудовым спорам получают широкий общественный резонанс, что становится дополнительным сдерживающим фактором для таких действий со стороны работодателей, которые могут быть оспорены в судебном порядке.

Особая роль судебной системы в системе инфорсмента трудового права определяется и рядом дополнительных обстоятельств. Во-первых, при рассмотрении исков российские суды должны руководствоваться не только буквой закона, но и внутренним правосознанием. См. преамбулу к Гражданско-процессуальному кодексу Благодаря этому они наделяются известной автономией при интерпретации действующего законодательства. Во-вторых, значение судебной системы возрастает как вследствие непрерывно происходящего усложнения трудового законодательства, так и вследствие усиливающейся диверсификации отношений занятости. В-третьих, неразвитость институциональных процедур досудебного рассмотрения трудовых споров дополнительно увеличивает важность судебной формы их разрешения.

Работник по-прежнему рассматривается российским трудовым правом, а следовательно, и судами как более слабая сторона, которая нуждается в дополнительной защите. Так, обязанность доказать суду справедливость увольнения ложится на работодателе. В этом российские нормы схожи с западноевропейской практикой, но расходятся с англосаксонской. Выполнение решения суда первой инстанции о восстановлении на работу должно быть произведено уже на следующий день после вынесения судебного решения. Обращение работодателя с просьбой о пересмотре дела в вышестоящий суд не отменяет его обязанности незамедлительно выполнить решение суда первой инстанции по отношению к уволенному работнику. На практике повторному обращению препятствует достаточно короткий срок для подачи апелляции, ограниченный 3 месяцами. Всё вышеперечисленное повышает для работодателей издержки от судебных тяжб от незаконных увольнениях, стимулируя их избегать спорных ситуаций с увольнением работников.

Насколько же распространены в России судебные споры по трудовым вопросам? Как ни странно, экономический подъем сопровождался резким скачком в масштабах трудовых споров. Их общее число увеличилось с 518 тыс. в 2001 г. до 722 тыс. в 2005 г., или на 40% в относительном выражении. Но если резкая активизация деятельности судебной системы была связана с увеличением более чем в полтора раза (!) (с 392 тыс. до 598 тыс.) числа судебных дел, касавшихся оплаты труда, то число дел о восстановлении на работе, напротив, уменьшилось с 35,5 тыс. до 33,6 тыс.

За период 2001-2005 гг. общее число трудовых споров (рассмотренных исков) в расчете на 1 тыс. всех занятых увеличилось с 8 до 10,6 или с 12,6 до 18,9 таких судебных дел в расчете на 1 тыс. персонала крупных и средних предприятий. Это означает, что в течение календарного года примерно двое из каждых ста работников формального сектора вели "тяжбы" со своими работодателями.

Интенсивность судебных споров о восстановлении на работе была близка к 1 (0,88 иска в расчете на 1 тыс. чел. персонала крупных и средних предприятий в 2005 г.). Если же принять за базу численность выбывших работников, то окажется, что из каждой тысячи уволенных с исками в суды обращались примерно трое.

Чем можно объяснить резкое увеличение количества трудовых споров, рассматриваемых судами? С одной стороны, в этот период, по-видимому, значительно увеличилось предложение услуг со стороны судебной системы. Это можно связать как с происходившим в 2001-2005 гг. резким ужесточением ответственности работодателей за нарушения норм об оплате труда, так и с заметным улучшением работы самих судов. Это проявилось в улучшении материальной обеспеченности судебной системы, восстановлении нормальной работы судов в ряде северокавказских республик, усилении внимания судов и прокуратуры к несвоевременности выплат заработной платы, сокращении сроков рассмотрения дел по этим вопросам, выработке прецедентов, ускоряющих вынесение решений по аналогичным делам и т. д.

С другой стороны, усилился, по-видимому, и спрос на услуги судов со стороны самих работников. Экономический подъем в стране положительно сказался на всех основных индикаторах рынка труда, усилив переговорные позиции работников. Снижение издержек, связанных с потерей имеющегося рабочего места (напомним, что за годы экономического подъема общий уровень безработицы снизился почти вдвое - с 13,6% до 7%), могло подтолкнуть их к более решительным действиям по отношению к работодателям.

Профсоюзы. Основная функция профсоюзов в системе инфорсмента - сигнальная. Имея возможность оспаривать решения работодателей, мобилизуя при этом «голос» работников и используя юридические инструменты, профсоюзы повышают для работодателей издержки нарушений. Тем самым они «дисциплинируют» работодателей, стимулируя их держаться буквы закона. Понятно, что эти стимулы тем сильнее, чем активнее профсоюзы

До 2002 года (во время действия старого КЗоТа) профсоюзы обладали правом вето на многие виды увольнений. К тому же профсоюзы могли непосредственно обращаться в суды для защиты нарушенных прав отдельных работников от их имени. Новый Трудовой кодекс в определенной степени сузил возможности профсоюзных организаций по защите своих членов, прежде всего - при их увольнении. Во-первых, профсоюзы потеряли право вето при увольнении работников. Во-вторых, их участие в судебных рассмотрениях трудовых споров было ограничено оказанием работникам-истцам юридической помощи.

Однако несмотря на определенные ограничения их возможностей, профсоюзы по-прежнему обладают достаточным набором средств, с помощью которых они могут осуществлять мониторинг и контроль соблюдения законов о труде. Во-первых, они могут осуществлять свои функции через коллективно-договорные процедуры. Во-вторых, представители профсоюза на паритетных началах входят в комиссии по рассмотрению трудовых споров. В-третьих, в случае сокращения штатов работодатель должен учитывать мотивированное мнение профсоюзной организации (при этом сами профсоюзные активисты обладают защитой от увольнения). В-четвертых, у профсоюзов имеется такой канал разрешения трудовых споров как инициирование забастовок. И, наконец, как уже упоминалось, они могут оказывать помощь работникам при защите их интересов в суде.

От каких факторов зависит эффективность профсоюзов как механизма инфорсмента трудового законодательства? В первую очередь - от численности профсоюзных организаций и степени юнионизации наемных работников, а также от степени охвата работников коллективными трудовыми договорами. В России формальное членство в профсоюзах продолжает оставаться очень значительным. Профсоюзы функционируют на каждых трех из четырех предприятий формального сектора, а членами профсоюзных организаций являются каждые 2 из 3 занятых на них работников. Коллективные трудовые договоры также действуют на подавляющем большинстве предприятий формального сектора. Капелюшников Р.И. «Механизмы формирования заработной платы в российской промышленности» Препринт WP3/2003/0. Серия WP3 Проблемы рынка труда, ГУ ВШЭ, с.7-9

Помимо этого, что эффективность работы профсоюзов по защите прав работников в значительной мере определяется их организационными возможностями. Помимо штатных юристов профсоюзы имеют возможность привлекать внештатных правовых инспекторов труда, численность которых в 2,5 раза превышает число юристов, находящихся в штате профсоюзных организаций. «О практике участия российских профсоюзов и территориальных объединений организаций профсоюзов в нормотворческой деятельности по защите социально-трудовых прав и интересов трудящихся». Информационный сборник 1-2. М.: ФНПР, 2005, с.10 Функции профсоюзных юристов состоят в консультировании работников по поводу законодательно установленных норм, оказании правовой помощи членам профсоюза на стадии досудебного рассмотрения трудовых споров через комиссии по трудовым спорам, а также на стадии судебного рассмотрения.

За 2001-2005 гг. общее число нарушений законов о труде, выявленных профсоюзами, выросло почти в три раза - с 27,8 тыс. до 75,4 тыс. Источником статистической информации о деятельности профсоюзов в нашей работе являются данные, собираемые ФНПР - единственным профсоюзным объединением, имеющее свои отделения в подавляющем большинстве субъектов РФ. Это может свидетельствовать как о резком уменьшении "законопослушности" российских работодателей, так и об усилении активности профсоюзов (и даже всего лишь об улучшении отчетности в рамках ФНПР).

В то же время количество работников, восстановленных на работе с помощью профсоюзов, оставалось сравнительно небольшим и достаточно стабильным - 1,8 тыс. в 2001 г. и 2,1 тыс. в 2005 г. Чтобы поставить эти цифры в сравнительный контекст, напомним, что только с крупных и средних предприятий ежегодно выбывает свыше 12 млн. работников, в том числе в связи с увольнениями по сокращению штатов - около 700 тыс. Рассчитано по: Труд и занятость в России. 2005. М., 2006 Другими словами, получается, что профсоюзы способствовали восстановлению на работе примерно одного работника из каждых 5 тыс. уволенных.