Диссертант приходит к выводу о том, что процедура является видом деятельности (системой общественных отношений), способной проявлять качественные характеристики, такие, как “цель”, “задача”, “структура”, “функция”. Цель процедуры представляется как ориентир в регулировании поведения субъектов общественных отношений, а задача связывается с упорядочиванием их действий, способных привести к достижению цели, выражению функции. Структура является формой, обеспечивающей возникновение взаимоотношений между субъектами, выражающая функцию. Функцией называется объективное свойство, ¹¹ См.: Капитонов С.А. Правообеспечительная функция милиции. - СПб., 2004. - С. 56. проявляющееся в определенной сфере общественных отношений.

Степень соответствия функции и деятельности образует системное качество конкретного процесса. Таким образом, содержание процедуры определяют нормы и правила поведения, направленные на осуществление последовательных действий, приводящих к качественному результату, например, в сфере правовой деятельности.

Данное заключение выводит на уяснение вопроса о понятии правовой процедуры, определения ее места и роли в механизме правового регулирования при соотношении с юридическим (правовым) процессом. Что позволяет обозначить материальное и процессуальное содержание юридической процедуры, выделить основания ее классификации. При этом диссертант отмечает, что назначение материальной процедуры состоит в реализации материальных прав и обязанностей посредством нормативной регламентации правовой деятельности, а процессуальной в реализации правовых санкций и применении мер принуждения.

На основе этого заключения приводится следующий подход к пониманию юридической процедуры как нормативной регламентации осуществления правовой деятельности, связанной с реализацией прав и обязанностей участниками общественных отношений, в том числе разрешением юридических дел и споров.

Обозначение процедуры как нормативной регламентации деятельности приводит к исследованию управленческой процедуры при определении ее сущности в управленческой и правовой деятельности. На основе этого делается вывод о том, что правовая процедура в управленческой деятельности используется для определения нормативных ориентиров реализации компетенции исполнительной власти, обеспечивая ее законность, эффективность. Таким образом, качественными характеристиками управленческой процедуры становятся компетенция и ответственность.

Во втором параграфе - «Административная процедура как составляющая административного процесса» - диссертант акцентирует внимание на исследовании дискуссионной для российской и зарубежной отраслевой теории методологической проблемы о соотношении понятий «административная процедура» и «административный процесс». В целях определения роли и значения административной процедуры в административном процессе проводится анализ основных теоретических положений, раскрывающих понятие и сущность административной процедуры.

Отечественные и зарубежные ученые рассматривали административную процедуру как часть административного процесса, определяющую порядок осуществления управленческой и юрисдикционной деятельности органов государственного управления. Однако такая авторская позиция не явилась результатом для разрешения различных авторских дискуссий на проблему соотношения административной процедуры и административного процесса.

Обобщая различные взгляды российских и зарубежных ученых, диссертантом делается вывод о том, что в современной отраслевой теории не разработаны единые подходы к пониманию административной процедуры. В связи с этим автор не соглашается с мнением различных специалистов российской отраслевой теории, например Н.Г. Салищевой и А.Е. Абрамовой, которые называют “административными процедурами” формы юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего правовые отношения.

Разделяя взгляды зарубежных ученых и российских исследователей (например, К. Экштайна, И.М. Лазарева), диссертант приходит к выводу о том, что административную процедуру необходимо рассматривать как нормативную регламентацию деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающую порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, а также рассмотрение и разрешение конкретных административных дел (материальную процедуру). При этом признает, что административная процедура имеет и процессуальное содержание, являясь при этом нормативной регламентацией деятельности органов исполнительной и судебной власти, обеспечивающей порядок совершения действий, связанных с разрешением публично-правовых споров и применением мер принуждения (процессуальная процедура). Такое понимание административной процедуры позволяет объективно обозначить основания ее классификации.

Материальная административная процедура характеризует деятельность органов исполнительной власти, определяет условия и ориентиры для принятия управленческого решения, в том числе разрешения конкретного административного дела.

Вопрос о соотношении административной процедуры и процесса не оставляет без внимания исследования понятия административного процесса.

Проанализировав работы В.Д. Сорокина, В.А. Лории, О.К. Засторожной, Ю.М. Козлова, Д.Н. Бахраха и ряда других, автор приходит к выводу, что административный процесс является нормативно регламентированной деятельностью органов исполнительной власти, связанной с принятием властных решений при рассмотрении и разрешении конкретных административных дел. Понимание административного процесса как разновидности управленческой деятельности и приводит к самостоятельному исследованию вопроса об управленческом процессе. Однако анализ российской и зарубежной отраслевой теории и теории управления позволяет сформировать иной взгляд на понятие административного процесса, в связи с этим признать, что повседневная управленческая деятельность аппарата органа исполнительной власти не является процессуальной, поскольку связана с реализацией материальных правовых норм.

Таким образом, материальная правовая регламентация деятельности исполнительной власти, связанной с принятием властных управленческих решений, рассмотрением административных дел, является материальной административной процедурой, а не позитивным административным процессом. Наличие таковой процедуры в деятельности исполнительной власти определяют общественные отношения, связанные с реализацией ее компетенции при рассмотрении и разрешении административного дела в условиях возникновения управленческой (административной) ситуации.

Для определения единых подходов к понятию административного процесса и решению методологической проблемы диссертантом разделяются мнения российских ученых, разработавших в отечественной науке юрисдикционную концепцию административного процесса, связанного с рассмотрением и разрешением административно-правовых споров, а также применением принуждения. Таким образом, административный процесс рассматривается как вид юрисдикционной деятельности уполномоченных органов исполнительной и судебной власти, осуществляемой в рамках административной процедуры, определяющей нормативный порядок рассмотрения административно-правовых споров, применения мер административного принуждения, а также разрешения дел об административных правонарушениях. Что позволяет определить в нем роль процессуальной административной процедуры, которая в таком случае является его составляющей.

В качестве обоснования применения концепции в современной теории проводится исследование правовой природы административно-процессуальных норм и административно-правового спора. На основе этого определяется структура административного процесса, которая становится необходимой для последующей систематизации федерального законодательства.

В третьем параграфе - «Нормативно-правовое регулирование административных процедур на федеральном уровне» - диссертантом проводится анализ истории становления и развития отечественного законодательства, регламентирующего административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти.

По мнению диссертанта, российская история развития законодательства, регламентирующего административные процедуры, начинается с X-XI вв., когда с момента образования Древнерусского государства при появлении крестьянских общин и князей, обозначается необходимость в нормативном регулировании их управленческой деятельности, направленной на выполнение административных функций. Развитие во второй половине XVI века приказной системы управления (разрядного, поместного и челобитного) явилось следующим этапом становления законодательства, закрепляющего процедуру рассмотрения жалоб на действия должностных лиц.

Особое влияние на развитие законодательства об административных процедурах оказала эпоха абсолютизма Петра I, когда был принят ряд подзаконных актов, определяющих порядок осуществления контрольных и надзорных процедур.

На рубеже XIX столетия принималось законодательство, которое обозначило основы правового регулирования административно-процедурного производства по организации деятельности исполнительной власти. Последующее развитие отечественного законодательства XX в. послужило основанием для принятия специальных норм, регламентирующих порядок осуществления правотворческих, регистрационных, контрольных, надзорных и других административных процедур.

По мнению диссертанта, современный федеральный законодательный уровень характеризуется системой нормативных актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению определенной категории административных дел. Положения данных нормативных актов обозначают область реализации потенциала исполнительной власти, определяя ориентиры поведения должностных лиц в условиях разрешения управленческих ситуаций, влияющих на реализацию прав и свобод граждан. На этой основе анализируются положения проекта федерального закона «Об административных процедурах», выявляются его положительные и отрицательные стороны, формулируются предложения о внесении в него изменений и дополнений. При этом проводится анализ положений других предлагаемых к принятию законопроектов и оценивается их значимость в обеспечении прав и свобод граждан, а также их объединений.

На основе анализа федерального административного законодательства, определяющего основы правового регулирования административных процедур, выделяются три основные группы административных процедур:

1) административные процедуры юрисдикционной деятельности исполнительной власти (рассмотрение дел об административных правонарушениях и др.);

2) административные процедуры организации деятельности исполнительной власти (рассмотрение обращений граждан; принятие актов управления; аттестация государственных служащих);

3) административные процедуры совершения юридических действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор).

Диссертант отмечает, что основная роль административных процедур заключается в обеспечении прав и свобод граждан. На основе этого проводится исследование административных процедур рассмотрения обращений, заявлений и жалоб граждан; поощрения; лицензирования; регистрации. В связи с чем по каждой процедуре проводится анализ теоретических положений и нормативных актов.

Диссертант делает вывод, что процедуры рассмотрения обращений граждан и поощрения остаются менее исследованными в российской научной теории и недостаточно регламентированными в федеральном законодательстве. В качестве решения теоретических проблем предлагаются авторские определения процедур, а также внесение изменений в действующие положения законодательства при использовании российского и зарубежного опыта нормативного регулирования.

По мнению исследователя, не менее значимыми для обеспечения прав и свобод граждан и их объединений являются административные процедуры совершения юридических действий (лицензирование и регистрация), которые способствуют закреплению их правового статуса, а также удостоверения факта определенных правомочий. В этой связи проводится анализ положений отечественного и зарубежного законодательства, а также оцениваются авторские позиции, высказываемые в отношении понятия лицензирования и регистрации как самостоятельных административных производств. Отмечаются теоретические проблемы исследования процедур, а для их решения формулируется понятие лицензирования и регистрации.

Анализ нормативных актов, закрепляющих основы правового регулирования лицензирования и регистрации, позволяет обозначить некоторые проблемы. Так, например, для лицензирования остается нерешенным вопрос о соотношении лицензионной и разрешительной деятельности исполнительной власти. Положения федеральных нормативных актов, определяющие правовое регулирование регистрационной процедуры, не обеспечивают необходимых условий для разрешения управленческих ситуаций. Для решения проблем правового регулирования предлагается использование зарубежного опыта (например, США, Японии, Италии).

Вторая глава - «Проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования административных процедур в Российской Федерации на региональном уровне» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Законодательное регулирование административных процедур организации деятельности исполнительной власти» - анализируются положения законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющие основы административных процедур организации деятельности исполнительной власти.

Основное внимание уделяется положениям нормативных актов, регламентирующих административные процедуры рассмотрения обращений граждан и поощрения, которые выступают способами обеспечения прав физических и юридических лиц, а также правовыми формами одобрения и поддержания особо полезного правомерного поведения публичной властью. В качестве предмета направления исследования указанных административных процедур в работе используется сравнительный анализ нормативных актов, определяющих их законодательное регулирование на региональном уровне.

При рассмотрении административной процедуры рассмотрения обращений, заявлений граждан, организаций проводится анализ положений законов “Об обращениях граждан”, закрепляющих основы организации деятельности исполнительной власти по работе с обращениями граждан в 50-ти % субъектов Российской Федерации (например, Республике Адыгея, Башкортостане, Карелии, Республике Саха (Якутия), Татарстане, Владимирской, Курской, Омской, Свердловской, Тюменской областях, Приморском крае, Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и др.).

Диссертант приходит к выводу, что положения, содержащиеся в законах, отражают ориентиры реализации властного распорядительства, необходимые для целенаправленной коррекции различных управленческих ситуаций при воздействии на поведение людей. Однако за пределами законодательного регулирования остаются вопросы, связанные с обозначением компетенции исполнительного органа по работе с отдельными видами обращений граждан. В числе проблем правовой регламентации называется отсутствие четко разработанной системы принципов организации деятельности исполнительной власти. Для решения проблем правовой регламентации, обосновывается необходимость в законодательном закреплении принципов и определении компетенции исполнительной власти.

Анализ правовых норм, регламентирующих административную процедуру на региональном уровне, позволяет выделить ее стадии. С учетом обобщения материалов практики работы региональных органов исполнительной власти, зарубежного опыта законодательного регулирования обозначаются проблемы правового регулирования и предлагаются пути решения.

По мнению диссертанта, одним из необходимых условий для реализации духовного и культурного потенциала граждан становится поощрение, выступающее в качестве самостоятельной административной процедуры.

Необходимость в нормативной регламентации процедуры на региональном уровне связана с развитием законодательства Российской Федерации “о государственных наградах”. Что явилось результатом для определения порядка награждения, присвоения почетных званий. В этой связи проводится сравнительный анализ положений законодательства субъектов РФ “о государственных наградах” и “почетных званиях”, закрепляющих основы осуществления деятельности органов государственной власти по присвоению государственных наград и почетных званий в 40 % субъектов РФ (например, Республике Алтай, Бурятии, Калужской, Московской, Томской, Тюменской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и др.).

Анализ законодательного регулирования поощрительной процедуры на региональном уровне проводится на примере стадий ее осуществления, что позволяет с учетом поощрительной практики обозначить проблемы правового регулирования. Для решения проблем правового регулирования, в целях оптимизации функций исполнительной власти предлагается предусмотреть в законодательстве основания и порядок присвоения почетных званий с использованием удостоверительных знаков, определить компетенцию должностных лиц, урегулировать порядок осуществления контроля за присвоением государственных наград.

Оценивая мнения различных российских ученых о понятии государственной регистрации прав на недвижимость, диссертант соглашается с разработанными в научной теории определениями регистрации,¹¹ См.: например, Пашенько С.Б. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в субъекте Российской Федерации. Дисс… канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. - С. 34. которые можно использовать в качестве инструмента в решении теоретических проблем регистрационной процедуры.

В работе проводится анализ федеральных нормативных актов, закрепляющих основы правового регулирования процедуры регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на региональном уровне, что позволяет определить стадии процедуры, обозначить проблемы правового регулирования и с учетом зарубежного опыта ФРГ внести конкретные предложения к их решению.

Отдельное внимание уделяется рассмотрению иных видов государственной регистрации, влияющих на обеспечение прав граждан. В их числе исследуются процедуры государственной регистрации граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Анализ теоретических положений, определяющих понятие регистрационных процедур, позволяет обозначить пробелы исследования, а для их устранения предложить соответствующие определения. На основе анализа федеральных нормативных актов, а также материалов практики органов исполнительной власти обозначаются проблемы правового регулирования и предлагаются пути решения.