Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации

несостоятельность банкротство финансовый оздоровление

Реальный путь повышения эффективности проводимых реформ в экономике России - совершенствование механизма санации и банкротства, создание условий для финансового оздоровления предприятий. Основной целью разработки системы банкротства на государственном уровне является приведение структуры производства к реальному платежеспособному спросу, формируемому рынком. В связи с чем, основной задачей ФСФО России, кроме контроля за проведением процедур банкротства, являлась финансовая реструктуризация предприятий. Восстановив платежеспособность в отношениях с контрагентами, предприятие выходит из-под любого рода санкций за нарушение платежно-расчетной дисциплины, неизбежных при процедурах исполнительного производства.

С целью выполнения возложенных на ФСФО России задач по разработке и реализации мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также проведению государственной политики по предупреждению банкротства, ФСФО России принимала участие в формировании и реализации федеральных и межгосударственных программ, предусматривающих мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций (групп организаций), разрабатывала с участием иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, имеющих важное значение для экономики страны, и участвует в их реализации, вела учет платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций, формировала перечни таких организаций, анализировала их финансовое состояние и представляла в Правительство РФ предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций, организовывала в установленном порядке привлечение необходимых финансовых средств для реализации мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, в том числе зарубежных инвесторов; участвовала в рассмотрении вопросов о предоставлении государственной финансовой поддержки неплатежеспособным организациям и согласовании проектов решений Правительства РФ.

Таким образом, большую работу ФСФО России осуществляла в рамках внесудебных процедур, к которым относятся меры по предупреждению банкротства организаций и досудебная санация.

Развитие досудебных процедур, детальный анализ и изучение финансово-экономического состояния тех предприятий, которые имеют определяющее значение для экономики страны, являются экономически или социально значимыми - главные направления деятельности ФСФО России.

Учредители (участники) должника-юридического лица, собственник имущества должника-унитарного предприятия, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. Предусмотрено, что указанные меры могут быть осуществлены до момента подачи заявления о признании должника банкротом. В связи с этим, следует отметить, что Законом о банкротстве 2002 года в ст.26 Закона о банкротстве 1998 года вносятся изменения, предусматривающие, что в случае возникновения признаков банкротства руководитель должника обязан направить учредителям (участникам) должника сведения о наличии признаков банкротства, чтобы они смогли своевременно принять меры по предупреждению банкротства.

Существует мнение о том, что с принятием данного закона «ничто не помешает неудовлетворенному кредитору крупной фирмы предъявить иск к государству о возмещении вреда, причиненного незаконным бездействием, приведшим к несостоятельности должника»¹¹ Кошелев Д. Законопроект о банкротстве. Особенности национальной охоты // http: www.банкротство.ru.. На наш взгляд, учитывая, что норма об обязанности принятия государственными и муниципальными органами своевременных мер по предупреждению организаций, существовала и в Законе о банкротстве 1998 года и имела декларативный характер, маловероятно, что что-то изменится после принятия нового закона о банкротстве. «В настоящее время отсутствует и какая-либо концепция разумная концепция мер по предупреждению банкротства, т.е. определить идеологию предупреждения банкротства еще только предстоит, и если это будет сделано, отпадет необходимость рассмотрения весьма сомнительных законопроектов о финансовом оздоровлении»²² Концепция законодательства о банкротстве, разработанная Российским обществом независимых экспертов и антикризисных управляющих // http: www.bankr.tsr.ru..

Как правило, меры по предупреждению банкротства осуществляются учредителями (участниками) должника-организации либо собственником имущества должника-унитарного предприятия путем принятия в соответствии с их компетенцией решений о реорганизации должника, продаже части имущества, перепрофилировании и закрытии убыточных производств, смене руководства и изменении системы управления должником, оказании финансовой поддержки, применении иных мер, направленных на финансовое оздоровление организации.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в соответствии сих компетенцией и в установленном порядке могут предоставлять должнику льготы по обязательным платежам в бюджеты соответствующих уровней и государственные внебюджетные фонды, принимать на содержание находящиеся на балансе организации-должника объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, осуществлять иные меры, направленные на предупреждение банкротства организаций.

Приоритетное внимание при проведении государственной политики по предупреждению банкротств ФСФО России уделяла крупным, экономически или социально значимым организациям. В целях обеспечения необходимых условий для реализации государственной политики, направленной на предупреждение банкротств и финансовое оздоровление неплатежеспособных организаций, ФСФО России проводила систематический анализ (мониторинг) финансового состояния и учет платежеспособности крупных, экономически или социально значимых организаций в соответствии с распоряжением ФСФО России от 20.12.2000 № 226-р «О мониторинге финансового состояния организаций и учете их платежеспособности»¹¹ Российская газета. 2001. 6 февраля.. Указанным распоряжением утвержден Порядок формирования перечня крупных, экономически или социально значимых организаций и Порядок проведения мониторинга финансового состояния организаций и учета их платежеспособности. Целью проведения мониторинга является систематический анализ финансового состояния и учет платежеспособности крупных, экономически или социально значимых организаций. В соответствии с вышеуказанным распоряжением, территориальным органам ФСФО России также разрешено проводить мониторинг финансового состояния организаций, имеющих важное значение для экономики соответствующих регионов.

Учитывая, что при проведении мониторинга предполагается анализ финансового состояния организации, приказом ФСФО России от 23.01.2001 № 16 утверждены также Методические рекомендации по проведению анализа финансового состояния организаций²² Вестник ФСФО России. 2001. № 2. , которые устанавливают порядок проведения сотрудниками ФСФО России анализа финансового состояния организаций не только при проведении мониторинга, но и при выполнении экспертизы и составлении заключений по соответствующим вопросам, осуществлении иных функций ФСФО России. Основной целью данного анализа является получение объективной оценки их платежеспособности, финансовой устойчивости, деловой и инвестиционной привлекательности, эффективности деятельности.

По результатам проведения мониторинга за 1-е полугодие и 9 месяцев 2000 года подготовлены аналитические обзоры, в которых представлены консолидированные показатели финансового состояния организаций, а также их изменения в отраслевом и территориальном разрезе. Так, например, составлен аналитический обзор финансового состояния крупных, экономически или социально значимых организаций, подлежащих обязательному мониторингу со стороны ФСФО России, который свидетельствует о сохранении в целом положительных тенденций в изменении финансового состояния этих организаций, продолжении роста денежной составляющей в выручке и улучшении показателей платежеспособности организаций¹¹ Коцюба Н., Кован С., Валяренко В. Аналитический обзор финансового состояния крупных, экономически или социально значимых организаций, подлежащих обязательному мониторингу со стороны ФСФО России // Вестник ФСФО России. 2001. № 9. С.36-51..

Как свидетельствуют данные отчета ФСФО России по итогам работы за 2000 год²² См: Отчет ФСФО России по итогам работы за 2000 год // Вестник ФСФО России. 2000. № 3., проведенные обзоры охватывают 1529 организаций с общей численностью работающих 7233 тыс. человек. В их числе 242 организации находятся в государственной собственности, 151 организация имеет долю государства в уставном капитале более 50 %. Доля государства в 217 организациях составляет от 25 % до 50 %. У остальных организаций, включенных в перечень, доля государства составляет менее 25 % или отсутствует. На 2001 год в перечень крупных, экономически или социально значимых организаций было включено 1659 организаций.

Осуществляемый ФСФО России систематический анализ финансового состояния и учет платежеспособности около 1700 крупных, экономически или социально значимых предприятий и организаций, подлежащих мониторингу и расположенных в различных регионах, позволяет сделать довольно оптимистичные выводы по поводу рыночных преобразований в экономике страны³³ Владимиров А. Реструктуризация задолженности предприятий перед федеральным бюджетом как эффективный фактор стабилизации и развития производства // Вестник ФСФО России. 2001. № 12. С.37. .

Законом о банкротстве 2002 года не определено, на какой орган возлагается рассмотренная выше функция ФСФО России, однако предусмотрено, что порядок проведения учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций определяет Правительство РФ.

Т.Трефилова, руководитель ФСФО России, утверждает, что мониторингом и анализом финансового состояния крупных предприятий, активы которых превышают 100 миллионов рублей, будет заниматься государственный орган по финансовому оздоровлению и банкротству и в соответствии с новым законом о банкротстве. «Прежде всего, это необходимо для защиты кредиторов, потому что надо своевременно заниматься процедурой несостоятельности и знать заранее, что хотят получить от процедуры банкротства…нельзя упустить момент, когда еще есть возможность вывести предприятие из кризиса и необходимо заниматься этой организацией, восстановить ее платежеспособность, либо, в конце концов, менять неэффективного собственника, плохого менеджера предприятия»¹¹ Трефилова Т. Проект нового Закона «О несостоятельности (банкротстве)»: проблемы и решения // Вестник ФСФО России. 2002. № 5. С.32..

По крупнейшим предприятиям ФСФО России разрабатывались программы финансового оздоровления, реализация которых рассчитана на длительную перспективу. Таких программ более ста. Они дают возможность организациям во внесудебном порядке восстановить свою платежеспособность. Кроме того, разработана типовая структура программы финансового оздоровления неплатежеспособной организации, утвержденная совместным приказом Министерства экономического развития и торговли РФ и ФСФО России от 28.06.2001 № 211/295²² Вестник ФСФО России. 2001. № 8. С.15., в соответствии с которой по организациям, имеющим стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, ведется работа в рамках индивидуальных программ финансового оздоровления. На основе данной типовой программы организации с учетом отраслевых, региональных и индивидуальных особенностей разрабатываются мероприятия по финансовому оздоровлению. Кроме того, в целях контроля за финансовым состоянием организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, подавших заявления о реструктуризации задолженности, а также контроля за выполнением указанными организациями мероприятий по финансовому оздоровлению, запланированных ими в программе финансового оздоровления, названные организации ежеквартально, начиная с даты подачи заявления о реструктуризации задолженности и до окончания срока реструктуризации задолженности, представляют в Минэкономразвития России и ФСФО России отчет о ходе выполнения мероприятий по финансовому оздоровлению, а также справку о финансовом состоянии. До издания вышеуказанного приказа действовал совместный приказ Минэкономики РФ и ФСФО России от 19.11.1999 № 497/136, которым была также утверждена типовая структура программы финансового оздоровления организаций, но который до сих пор не признан утратившим силу, в чем опять проявляется низкий уровень нормотворческой деятельности ФСФО России.

Разработка планов финансового оздоровления предприятий в досудебных процедурах была развернута в рамках межведомственных балансовых комиссий. Организация и обеспечение деятельности межведомственных балансовых комиссий, а также иных межведомственных комиссий, создаваемых для решения вопросов о реструктуризации и финансовом оздоровлении организаций-должников, участие в установленном порядке в проведении реструктуризации задолженности организаций-должников по платежам в федеральный бюджет являлись одними из основных функций ФСФО России в соответствии с возложенными на нее задачами по реализации мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации, закрепленными в Положении о ФСФО России.

Начиная с октября 1999 года, после принятия постановления Правительства РФ от 03.09.1999 № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом»¹¹ СЗ РФ. 1999. № 37. Ст.4498., подготовка программ финансового оздоровления проводилась организациям также в связи с реструктуризацией задолженности в федеральный бюджет. В дальнейшем она проводилась на основании данных по учету платежеспособных организаций в процессе мониторинга.

При осуществлении реструктуризации задолженности юридических лиц в федеральный бюджет в рамках п.6 вышеназванного постановления Правительства РФ № 1002, ФСФО России были подготовлены и направлены Минэкономики РФ заключения по программам финансового оздоровления 31 организации для подготовки соответствующих проектов постановлений Правительства РФ, на основе которых принято, например, постановление Правительства РФ от 20.10.2000 № 807 о реструктуризации кредиторской задолженности ОАО «ГАЗ».

Характеризуя деятельность ФСФО России по подготовке заключений о реструктуризации задолженности юридических лиц по обязательным платежам перед федеральным бюджетом, следует отметить, что по данным отчета ФСФО России по итогам работы за 2000 год¹¹ Вестник ФСФО России. 2001. № 3. во исполнение вышеназванного постановления перед федеральным бюджетом за период с декабря 1999 года по декабрь 2000 года в ФСФО России и ее территориальные органы от МНС России и его территориальных органов поступило 21194 заявления юридических лиц о реструктуризации задолженности перед бюджетом, в том числе в центральный аппарат - 275 заявлений, территориальные органы - 20919 заявлений.

В числе крупнейших налогоплательщиков, подавших заявления на реструктуризацию задолженности, ОАО «Межрегионгаз», ООО «Мострансгаз», ОАО «Ангарская НХК», ОАО «Уралтрансгаз», ОАО «Оренбурггазпром», ОАО «Москвич».

Общая сумма заявленной к реструктуризации задолженности по всем бюджетам составила около 130,9 млрд.руб., из них:

- в федеральный бюджет - 115,8 млрд.руб.,

- в региональный бюджет - 7,7 млрд.руб.;

- в местный бюджет - 7,4 млрд.руб.

Сумма основного долга, заявленного на реструктуризацию организациями-крупнейшими налогоплательщиками, задолженность которых в федеральный бюджет превышает 20 млн.руб., составила 64,6 млрд.руб.

Из 21194 рассмотренных ФСФО России заявлений подготовлено заключений: положительных - 16489, отрицательных - 3976. Среди организаций, рассмотренных в 2000 году, положительные заключения получили: ОАО «Межрегионгаз», ОАО «Мострансгаз» и др.

Таким образом, на сегодняшний момент реструктуризация принесла ощутимые результаты, многие организации смогли высвобожденные ресурсы использовать на финансирование текущей деятельности и инвестиции. Эффект от проведения реструктуризации задолженности заключается в том, что организации, которые ранее не обеспечивали стопроцентной уплаты платежей в федеральный бюджет, при подготовке реструктуризации и ее проведении выходят на уплату обязательных платежей в полном объеме.

Следует отметить, что при подготовке ФСФО России заключений о реструктуризации задолженности организации в бюджет проводился анализ показателей финансового состояния в соответствии с Правилами подготовки заключений о возможности реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет, утвержденными распоряжением ФСДН России от 22.09.1999 № 30-р. В основу анализа заложены два критерия: сумма денежной составляющей организации, поступившая за последний отчетный период, и динамика показателей финансового состояния.

Положительное заключение о возможности реструктуризации задолженности организации в бюджет ФСФО России и ее территориальными органами давалось в случае:

- если сумма денежных средств в выручке за отчетный период превышала минимальную суму обязательных платежей организации;

- наличия положительной динамики соотношения оборотных активов и текущих обязательств, соотношения выручки и всех обязательств, увеличения доли собственного капитала в обороте, роста прибыли по основному виду деятельности.

Организации, показатели которых соответствовали предъявляемым требованиям и получившие положительные заключения ФСФО России, имели возможность в значительной степени улучшить свое финансовое состояние при условии реструктуризации задолженности в федеральный бюджет.

Финансовое состояние предприятий, по которым были даны отрицательные заключения, характеризуется следующими общими показателями:

- низкой долей денежной составляющей в выручке, которой недостаточно иногда даже для покрытия фонда оплаты труда;

- отсутствием собственного капитала в обороте;

- высоким уровнем убытков предприятия;

- низким уровнем обеспеченности текущих обязательств реальными оборотными активами.

Необходимо остановиться и на реструктуризации задолженности организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, среди которых положительные заключения ФСФО России получили следующие крупнейшие организации: ОАО «УАЗ», ОАО «Кузбассэнерго», ОАО «ГАЗ», ОАО «Мечел», ОАО «Ростсельмаш» и др.

Итоги реструктуризации задолженности юридических лиц по обязательным платежам перед федеральным бюджетом позволяют сделать следующие выводы:

1.Характерное отличие реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом в 1999-2000 годах от реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом в предыдущий период - значительная активность организаций.

2.Активность организаций обусловлена в первую очередь тем, что в условиях реструктуризации 1999-2000 годов отсутствовало залоговое обеспечение, были значительно упрощен порядок подготовки, рассмотрения документов и принятия решений о реструктуризации задолженности, определены более реальные сроки погашения задолженности организаций.

3.Положительное влияние оказывает также возможность списания долга или всего долга организаций по штрафам и пеням.

4.При реструктуризации задолженности организаций происходит разблокирование счетов с выставленными инкассовыми поручениями.

5.Организации, заинтересованные в получении положительного решения о реструктуризации, стремятся к улучшению финансовых показателей своей деятельности, в том числе к увеличению расчетов не за бартер, а «живыми» деньгами.

Условия реструктуризации организаций перед федеральным бюджетом в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства РФ № 1002 были более приемлемыми по сравнению с условиями реструктуризации, предусмотренными в 1997-1998 годах. Целесообразно обратить внимание, что для получения права реструктуризации кредиторской задолженности по налогам и сборам, а также задолженность по пеням и штрафам перед федеральным бюджетом не требуется заключение ФСФО России. Названое постановление устанавливает, что только в отношении организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, реструктуризация проводится при наличии заключения Минэкономики России и ФСФО России по программе финансового оздоровления организации.

Вместе с тем, ограниченные сроки подготовки и согласования необходимых документов, а также недостаток финансовых средств в период действия указанного постановления не позволили ряду организаций воспользоваться предоставленным правом реструктуризации задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет.

В настоящее время значительная часть организаций, осуществивших реструктуризацию задолженности перед федеральным бюджетом, имеет устойчивую динамику улучшения финансовых показателей своей деятельности, а именно: увеличивается прибыль, возрастает доля денежных средств в финансовых расчетах, выполняется основное условие реструктуризации задолженности, заключающееся в уплате текущих платежей в федеральный бюджет в полном объеме. Более 1400 организаций, в том числе крупных, экономически или социально значимых, имеют задолженность перед федеральным бюджетом свыше 20 млн.руб., реструктуризация которой приведет к улучшению их финансового состояния, позволит увеличить доходную часть бюджета за счет поступлений отсроченных платежей прошлых лет и процентов за пользование бюджетными средствами.

Применение в отношении указанных организаций мер по принудительному взысканию задолженности, включая меры, предусмотренные законодательством РФ о банкротстве, в настоящий момент не приведет к ожидаемому результату.

Необходимо отметить, что в 2002 году в целях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» Правительство РФ постановило продлить срок подачи заявления на реструктуризацию задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет только до 01.04.2002 предприятиями и организациями-головными исполнителями (исполнителями) государственного оборонного заказа, завершающими погашение задолженности по государственному оборонному заказу¹¹ Пункт 2 постановления Правительства РФ от 21.02.2002 № 123 «Об изменении срока подачи заявлений о предоставлении права на реструктуризацию задолженности некоторых юридических лиц». .

Представляется, что, исходя из практики применения Закона о банкротстве 1998 года, а также при отсутствии кардинального улучшения финансового состояния предприятий следует учитывать возможность действий иных, кроме государства, кредиторов. В случае возникновения у них формальных поводов для инициирования процедуры банкротства с учетом очередности удовлетворения требований кредиторов, имущественным интересам государства может быть причинен крупный ущерб. Поэтому ФСФО России, а в соответствии с Законом о банкротстве 2002 года, и Правительство РФ, должны быть заинтересованы именно в досудебной санации и финансовом оздоровлении организаций.

Основную ответственность за оздоровление организации должны взять на себя его акционеры и руководство. За неисполнение таких обязанностей на руководство организации может быть возложена субсидиарная ответственность.

Нельзя не согласиться с мнением ФСФО России о том, что финансовое оздоровление организаций должно проходить в рамках предлагаемого ей так называемого лондонского подхода²² Роль Межведомственной балансовой комиссии в работе по финансовому оздоровлению предприятий // Вестник ФСФО России. 2001. № 11. С.27-28., суть которого заключается в том, что, если крупнейшие кредиторы увидели, что предприятие находится в сложном положении, они договариваются вместе заниматься его реструктуризацией, не банкротить предприятие хотя бы некоторое время, что позволит снизить потери всех кредиторов и владельцев долговых обязательств. Предприятию, если оно идет кредиторам навстречу, дается возможность еще раз попытаться восстановить свое финансовое состояние. Однако, достичь подобного соглашения на практике не просто, так как необходимо, прежде всего, наличие единого мнения и поддержки со стороны всех кредиторов³³ Дагаев А.А., Синникова Т.Н. Невыгодное банкротство: «лондонский подход» к российской проблеме // Российское предпринимательство. 2001. № 9. С.51..

Эффект от реализации плана финансового оздоровления заключается в том, что финансовое положение предприятия прекратит ухудшаться. Причем важным моментом для оценки выполнения плана финансового оздоровления является выполнение текущих платежей по обязательным платежам. Однако если руководство и учредители организации не предпринимают необходимых мер, то уполномоченный государством орган будет вынужден инициировать в отношении нее процедуру банкротства.

Особое внимание ФСФО России обращает на план финансового оздоровления, в составе которого должны быть отражены мероприятия по оптимизации структуры управления и организационной структуры, по обеспечению выполнения графика платежей по обязательным платежам, по реструктуризации задолженности, по обеспечению получения необходимого объема прибыли и свободных денежных средств, по оптимизации имущественного комплекса.

Как уже отмечалось, одной из основных задач ФСФО России являлась разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации задолженности неплатежеспособных организаций. Одним из инструментов для решения указанной задачи являлись межведомственные балансовые комиссии, которые были созданы еще в 1996 году, предметом рассмотрения которых является финансовое состояние организаций и состояние расчетов с федеральным бюджетом и внебюджетными фондами. Межведомственные балансовые комиссии обеспечивают функцию контроля за соблюдением организациями платежно-расчетной дисциплины и осуществляют работу с крупнейшими должниками в бюджет и внебюджетные фонды. Цель работы межведомственной балансовой комиссии - экспертиза финансового состояния с точки зрения возможности погашения предприятиями фискальной задолженности при условии предоставления отсрочки (рассрочки) по налоговым платежам и реализации мероприятий по финансовому оздоровлению организации-недоимщика. В состав такой комиссии входят представители ФСФО России, Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции, государственных внебюджетных фондов.

В перечень предприятий, подлежащих рассмотрению на межведомственной балансовой комиссии, включаются организации, в отношении которых не возбуждена процедура банкротства и у которых есть следующие признаки:

- недоимка по обязательным платежам составляет более 20 млн.рублей;

- неудовлетворительная структура баланса (на основании критериев, установленных постановлением Правительства РФ от 20.05.1994 № 498);

- показатель текущей платежеспособности составил более трех месяцев (согласно Закону о банкротстве 1998 года в случае, если организация в составе своей задолженности имеет обязательства, не исполненные ею в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения, у данной организации имеются признаки банкротства);

- приостановление организацией текущих платежей или исполнение их не в полном объеме.

По мнению Управления финансового оздоровления и внесудебных процедур ФСФО России, к числу наиболее частых причин, обусловливающих определение организации как проблемной, относятся¹¹ Роль Межведомственной балансовой комиссии в работе по финансовому оздоровлению предприятий // Вестник ФСФО России. 2001. № 11. С.27.:

- недостаточная квалификация управляющих организации;

- высокие затраты по основной деятельности и, как следствие, нерентабельная деятельность;

- низкая платежная дисциплина со стороны дебиторов;

- выпуск продукции, не пользующейся спросом.

В результате неудовлетворительной деятельности, порой на протяжении нескольких лет, даже предприятие, обладающее существенным экономическим потенциалом, может оказаться в тяжелом финансово-экономическом положении. Причем это происходит при полном попустительстве учредителей организации.

Несмотря на то, что до сих пор не установлены рамки компетенции межведомственных балансовых комиссий (далее - МБК), не регламентирован круг решений, которые вправе принимать межведомственные комиссии, их деятельность приносит весьма ощутимый результат. В 2000 году на заседаниях Центральной и региональных межведомственных балансовых комиссиях было рассмотрено финансовое состояние расчетов с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами 4983 организации с общей отсроченной задолженностью на дату рассмотрения 81,2 млрд.руб. За первое полугодие 2001 года на заседаниях межведомственных балансовых комиссиях рассмотрено финансовое состояние 2263 организаций с суммарным объемом задолженности в бюджет и внебюджетные фонды 25,5 млрд. руб. Во исполнение решений, принятых на комиссиях, сумма погашенной задолженности в бюджет превысила 20,0 млрд. руб¹¹ Черныш О. Роль ФСФО России в процессах финансового оздоровления экономики государства // Вестник ФСФО России. 2001. № 9. С.25.. В 2001 году на заседаниях региональных МБК рассмотрены материалы 7528 организаций с общей не отсроченной задолженностью на дату рассмотрения - 88, 4 млрд. руб., что в полтора раза больше, чем в 2000 году²² Отчет ФСФО России по итогам работы за 2001 год // Вестник ФСФО России. 2002. № 3. С.4.. Сумма общих налоговых поступлений в бюджет и внебюджетные фонды по результатам рассмотрения предприятий и организаций региональными МБК в 2001 году составила около 28 млрд. рублей.

Спектр принимаемых МБК решений очень широкий. Согласно статистическим данным³³ Отчет ФСФО России по итогам работы за 2000 год // Вестник ФСФО России. 2001. № 3. С.5., Центральной МБК были приняты 40 решений о разработке и предоставлении программ финансового оздоровления, 8 - о необходимости проведения мероприятий по финансовому оздоровлению с участием администрации региона, 6 - о необходимости проведения оздоровительных мероприятий с участием материнских, холдинговых компаний, 13 - о проведении управленческих и финансовых процедур внутри предприятия, 1 - о реструктуризации задолженности, 22 - о безусловном погашении задолженности в установленные сроки, 11 - о передаче материалов для рассмотрения на Комиссии по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов в федеральный бюджет при Президенте РФ, 5 - о передаче материалов для рассмотрения на Коллегии уполномоченных государственных представителей. Учитывая, что рассматриваемые на Центральной МБК организации являются, как правило, крупными, экономически или социально значимыми, с крайне тяжелым финансовым положением, представленные ими программы финансового оздоровления рассчитаны на 5-7 лет. Поэтому, особое внимание при подготовке заключения по ним уделяется реальности намечаемых мер и возможности осуществления текущего контроля для внесения, в случае необходимости, необходимых корректив.

Региональными МБК в 2000 году приняты следующие решения: 696 - о возбуждении дела о банкротстве, 123 - о наложении административного ареста на имущество должника, 1278 - о реструктуризации задолженности, 108 - о разработке и представлении программ финансового оздоровления. Многие организации рассматриваются на МБК повторно с целью контроля за выполнением принятых решений.

В 2001 году решения, принимаемые МБК, в основном касались разработки и представления программ финансового оздоровления, вынесения вопроса на коллегию уполномоченных представителей государственных представителей о возбуждении дела о банкротстве, о реструктуризации закдолженности¹¹ Отчет ФСФО России по итогам работы за 2001 год // Вестник ФСФО России. 2002. № 3. С.5..

Таким образом, длительная работа с организациями, нуждающимися в финансовом оздоровлении, ведущаяся межведомственными балансовыми комиссиями, дает неплохие результаты. Так, например, в 2000 году в период выполнения решений МБК рассмотренными организациями погашена задолженность перед бюджетами всех уровней на сумму 66,2 млрд. руб. (в 1998-2000 годах - 133,5 млрд. руб.), в 2001 году - 88,4 млрд.руб. Вместе с тем, в целях повышения эффективности работы по предупреждению банкротства, финансового оздоровления экономически и социально значимых организаций, на наш взгляд, необходимо изменить характер работы МБК, повернув их от фискальной направленности в оценке возможности реструктуризации в бюджет в целом к серьезной экспертной оценке финансового состояния предприятия и выработке конкретных предложений по его улучшению.

Одной из мер по предупреждению банкротства организации-должника является досудебная санация, которая к процедурам банкротства не относится и представляет собой предоставление должнику финансовой помощи в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления его платежеспособности. Из этого определения вытекает, что результатом досудебной санации должно являться восстановление платежеспособности должника, т.е. отсутствие у него признаков банкротства (просроченной свыше трех месяцев задолженности) по завершении досудебной санации. Из анализа ст.27 Закона о банкротстве 1998 года, а также ст.31 Закона о банкротстве 2002 года, не изменившего понятие досудебной санации, можно сделать вывод, что мерой по восстановлению платежеспособности является финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей как на безвозмездной, так и на возмездной основе, при этом должник и иные лица принимают на себя обязательства в пользу третьих лиц, предоставивших эту помощь.

В соответствии с п.п.3, 4 ст.27 Закона о банкротстве, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также государственные внебюджетные фонды могут также участвовать в досудебной санации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов на условиях, устанавливаемых, соответственно, федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, федеральными законами о бюджете государственных внебюджетных фондов на соответствующий год. Досудебная санация может осуществляться также органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными и иными законами. В Законе о банкротстве 2002 года соответствующие положения пунктов 3, 4 ст.27 Закона о банкротстве 1998 года исключены, что вносит еще большую неопределенность в правовое регулирование досудебной санации.

В зарубежном законодательстве государственная поддержка (санация) рассматривается как не соответствующая принципам рыночной экономики, поскольку означает прямое вмешательство в правила конкуренции и хозяйственную деятельность предприятия¹¹ Мастер К.Б., Паксон Э.В. Принципиальные различия законов о банкротстве США и Российской Федерации // Бизнес-ревю. 1993. № 7. С.7..

Практика предыдущих лет показала низкую эффективность проводимых санаций как в судебных, так и во внесудебных процедурах, что вполне объяснимо. Для получения инвестиций предприятие должно быть инвестиционно привлекательным. Для этого требуется, чтобы оно:

- выпускало пользующуюся спросом, конкурентоспособную продукцию, имело четкий план, по которому такая продукция будет выпускаться в результате санации;

- имело эффективные основные производственные фонды или знало, что должно быть приобретено при санации и от чего предприятие должно освободиться (неиспользуемые объекты недвижимости, оборудование, социальная инфраструктура);

- располагало эффективной инженерной и транспортной инфраструктурой;

- обладало эффективной организационно-функциональной структурой управления (эффективным менеджментом);

- проводило оптимальную маркетинговую политику;

- владело механизмами применения современных финансовых инструментов¹¹ Арбитражное управление предприятием: Практ. пособие. 2-е изд., испр. М.: Дело. 2001. С.19..

Вышеперечисленные признаки инвестиционной привлекательности обеспечивают эффективность финансовых вложений, дают серьезные гарантии того, что инвестиции будут направлены не на зарплату или погашение долгов, после чего непременно появятся новые долги, не на личное обогащение управляющего, а на эффективное реформирование предприятия.

К сожалению, возможность и порядок участия в санации нескольких участников, в том числе, если одним из участников является государство, вопросы определения конкретного состава участников санации и распределения ответственности между ними за результаты санации, предотвращение недобросовестных действий при санации, последствия успешного или неуспешного завершения процедуры досудебной санации для ее участников и организации-должника в настоящее время не урегулированы. Еще одной отличительной особенностью как Закона о банкротстве 1998 года, так и Закона о банкротстве 2002 года, является то, что в них не регламентируется ни порядок, ни сроки, ни ответственность участников, ни контроль за проведением процедуры досудебной санации. В данных законах, особенно в Законе о банкротстве 2002 года, очерчены лишь общие рамки правового регулирования вопросов, связанных с предотвращением банкротства организаций.

По Закону о банкротстве 1992 года санация производилась только по назначению арбитражного суда и под его контролем. В нем устанавливались правила, согласно которым соглашение о проведении санации подлежало утверждению арбитражным судом, и по истечении 12 месяцев с момента начала данной процедуры должно было быть выполнено не менее чем на 40 % общей суммы требований кредиторов, сам срок санации ограничивался 18 месяцами.

В Законе о банкротстве 1998 года, также как и в новом Законе о банкротстве, сами участники досудебной санации определяют все существенные меры по восстановлению платежеспособности должника, делая, таким образом, процесс досудебной санации практически бесконтрольным со стороны государственных органов. Представляется необходимым отрегулировать такие вопросы, как порядок проведения соответствующих досудебных процедур, условия вхождения в них и порядок прекращения, последствия успешного и безрезультатного применения мер финансового оздоровления, порядок взаимодействия досудебных процедур финансового оздоровления и судебных процедур банкротства.

Необходимо обратить внимание на инструктивное письмо Минэкономики РФ от 16.09.1993 № АШ-598/6-210 «О разработке процедуры санации, реорганизации и прекращении деятельности несостоятельных предприятий»¹¹ Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. № 12., которое до сих пор не отменено и которое устанавливает основные принципы, условия и порядок оказания государственной поддержки и санации предприятий для региональных и отраслевых органов управления, занимающихся вопросами несостоятельности (банкротства) предприятий. Учитывая, что данное письмо было подготовлено в соответствии с Законом о банкротстве 1992 года, то в настоящий момент требуется приведение указанного документа в соответствие с действующим законодательством. Это позволит восполнить пробелы, возникшие в связи с недостаточным регулированием перечисленных выше вопросов, касающихся досудебной санации.

Кроме того, постановлением Правительства РФ от 20.05.1994 № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий»¹¹ Российская газета. 1994. 27 мая., в целях реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве), проведения государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности (банкротства) предприятий, утверждено Положение о порядке предоставления государственной финансовой поддержки неплатежеспособным предприятиям и использования средств федерального бюджета, отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов в целях реорганизации или ликвидации неплатежеспособных предприятий. Однако, в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 27.08.1999 № 966, от 27.11.2000 № 891, от 07.06.2001 № 449 в связи с Федеральными законами «О федеральном бюджете на 1999 год», «О федеральном бюджете на 2000 год», «О федеральном бюджете на 2001 год», вышеуказанное постановление Правительства РФ от 20.05.1994 № 498 приостановлено в части предоставления государственной финансовой поддержки неплатежеспособным предприятиям за счет средств федерального бюджета.

Эффективные меры по предупреждению несостоятельности (банкротства) предприятий предпринимаются органами исполнительной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов. Так, например, администрации целого ряда субъектов РФ и муниципальных образований (Волгограда, Самары, Набережных Челнов, Москвы и др.), начиная с 1997-1998 годов, реализуют региональные, местные антикризисные программы и программы реформирования и реструктуризации предприятий, расположенных на их территории.

Вопросы антикризисного управления находятся в центре внимания Правительства Свердловской области. В принятой им программе реализованы конкретные мероприятия по стабилизации работы и финансовому оздоровлению предприятий, которым предоставлена финансовая поддержка в виде финансирования ряда социальных объектов, поручительства по кредитным соглашениям, налоговых освобождений, отсрочек по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, товарных кредитов и др. Думой Приморского края 31.03.1999 принят краевой закон «О досудебной санации и финансовом оздоровлении предприятий Приморского края», который регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) предприятий за счет средств регионального или местного бюджета, путем целевого финансирования в счет задолженности данных предприятий по уплате налогов, пеней и штрафов, зачисляемых в соответствующий бюджет, внебюджетные фонды, определяет приоритетные направления государственной поддержки предприятий, имеющих социальную и экономическую значимость для региона или муниципального образования. В Москве разрабатывается механизм комплексной поддержки промышленных предприятий путем выделения налогового кредита, реструктуризации задолженности за потребление электроэнергии, воды, тепла и других коммунальных услуг, финансирования создания новых рабочих мест, снижения тарифов на коммунальные услуги. Финансирование планов финансового оздоровления осуществляется за счет средств, выделяемых из бюджета г.Москвы на реализацию Комплексной программы промышленной деятельности в Москве и основных положений промышленной политики на 1998-2000 годы¹¹ Антикризисное управление предприятиями и банками: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2001. С.39..

Обобщая опыт регионов и муниципальных образований в сфере антикризисного управления, можно сделать вывод, что администрации имеют в своем распоряжении достаточно инструментов, позволяющих принять меры по предупреждению банкротства, своевременно диагностировать ситуацию и оказать финансовую поддержку несостоятельным предприятиям. Отметим, что такая поддержка, как правило, оказывается государственным унитарным предприятиям и крупным промышленным предприятиям, имеющим в уставном капитале долю государственной собственности, которые признаны экономически или социально значимыми для региона.

Меры по финансовому оздоровлению организаций принимают учредители (участники) предприятия-должника, собственник имущества должника-унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, а также кредиторы и иные лица на основании соглашения с должником. Финансовое оздоровление организаций для предупреждения банкротства включает в себя комплекс мер, направленных как на предоставление финансовой помощи для восстановления платежеспособности должника (досудебная санация), так и другие меры, обеспечивающие возможность дальнейшего развития предприятия.

Финансовое оздоровление осуществляется в форме:

- бюджетных ссуд предприятиям-должникам, предоставляемым в порядке и на условиях, устанавливаемых администрацией субъекта РФ или местной администрацией в соответствии с действующим законодательством;

- бюджетных ссуд предприятиям-должникам под залог их имущества;

- размещения государственного заказа на предприятиях-должниках в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта РФ;

- реструктуризации задолженности предприятия по налогам;

- установления льгот по налогам и сборам в части налогов и сборов, поступающих в соответствующий бюджет;

- изменения сроков уплаты налогов и сборов в части налогов и сборов, поступающих в соответствующий бюджет;

- приобретения уполномоченным органом исполнительной власти по управлению имуществом предприятий зданий, сооружений, долей в капитале предприятий, акций, иного имущества, которое закрепляется в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности;

- инвестиционных кредитов предприятиям-должникам для модернизации, реструктуризации производства;

- снижения тарифов на коммунальные услуги;

- и иных формах.

Досудебная санация за счет средств соответствующих бюджетов, внебюджетных фондов осуществляется на безвозвратной и возвратной, безвозмездной и возмездной основах. Финансовая помощь на безвозвратной основе осуществляется в форме субсидий на финансирование непроизводственной деятельности предприятий, связанной с содержанием на балансе объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также на возмещение убытков предприятиям, если для них действующим законодательством установлены условия хозяйствования, при которых не обеспечивается возмещение затрат на производство товаров (работ, услуг), что может повлечь за собой их банкротство. Во всех остальных случаях финансовая помощь оказывается исключительно на возвратной основе. Субсидии отражаются в балансе предприятия как целевые финансовые поступления и не влекут за собой изменения доли региона в уставном капитале предприятия. Предоставление финансовой помощи на возвратной основе может сопровождаться принятием должником или иными лицами обязательств в пользу лиц, предоставивших финансовую помощь, в связи с возмездным характером сделки для исполнения обязательств. Финансовая помощь на возвратной основе осуществляется в форме бюджетных ссуд предприятиям-должникам, реструктуризации задолженности, установления льгот по налогам и сборам.

Основанием для предоставления государственной финансовой поддержки неплатежеспособным предприятиям является выполнение следующих условий:

- наличие средств соответствующих источников обеспечения санационных мероприятий;

- наличие согласованного и утвержденного плана финансового оздоровления предприятия, включающего мероприятия по восстановлению платежеспособности и (или) поддержанию эффективной хозяйственной деятельности;

- соблюдение целевого характера использования ранее предоставленной государственной финансовой поддержки;

- наличие согласованного с уполномоченным органом исполнительной власти плана финансирования, необходимого для обеспечения запланированных санационных мероприятий.

Ходатайство о проведении досудебной санации за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных фондов подается предприятием-должником, собственником имущества должника-унитарного предприятия в уполномоченный орган исполнительной власти, который формирует перечень предприятий-должников, подлежащих досудебной санации за счет средств бюджета, определяет форму досудебной санации. При этом предусматривается необходимость сохранения профильности должника, численности работающих на производстве и другие условия, обеспечивающие социальные гарантии работникам предприятия. Решение о включении в перечень предприятий-должников региона, подлежащих государственной финансовой поддержке за счет средств регионального бюджета, принимается главой администрации субъекта РФ, муниципального образования.

В соответствии с принятым решением между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципального образования и предприятием-должником заключается договор, содержание и форма которого зависят от принятой формы досудебной санации, и оформляется в соответствии с требованиями федерального законодательства. Продолжительность государственной финансовой поддержки (досудебной санации) предприятий-должников не должна превышать 24 месяцев с даты подписания договора.

Уполномоченный орган исполнительной власти в рамках контроля за целевым использованием средств государственной финансовой поддержки, обеспечения возвратности средств, выделяемых в форме государственных кредитов, вправе в любое время привлечь Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ (соответствующее региональное отделение) для проверки надлежащего использования выделенных средств с начислением штрафных санкций в случае их нецелевого использования. В случае установления нецелевого или неэффективного использования государственных средств, выделенных на поддержание предприятия-должника, изменения профиля предприятия, сокращения занятости людей на производстве, а также невозможности достижения целей государственной финансовой поддержки уполномоченный орган обязан прекратить досудебную санацию.

Органом, финансирующим санационные мероприятия, является администрация субъекта РФ, муниципального образования. Средства финансовой поддержки подлежат перечислению в соответствии с договором о досудебной санации и могут использоваться исключительно на финансирование мероприятий, предусмотренных утвержденным планом финансового оздоровления. Средства, необходимые для финансовой поддержки предприятий, ежегодно предусматриваются при формировании регионального бюджета, где выделяются отдельной строкой «Финансовая поддержка предприятий по предупреждению банкротства».