Развитие правовой и экономической основ местного самоуправления в Российской Федерации: антикризисный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование правового и социального государства, самостоятельное решение населением вопросов местного значения в условиях мирового экономического кризиса предполагают антикризисное развитие правовой и экономической основ местного самоуправления и их регулирование в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, ее субъектов. Конституционно гарантированные единство правового и экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции позволяют конституционной системе взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления создать такие механизмы регулирования антикризисных правоотношений, которые обеспечивают развитие полномочий местного самоуправления, его роли в гражданском обществе посредством защиты прав граждан и населения самостоятельно управлять муниципальной собственностью и свободно вести экономическую деятельность, участвовать в реализации правовых основ единого рынка. В кризисной среде надо целенаправленно решать задачи оптимизации конституционно-правового статуса участников этих отношений, их юридической ответственности за преодоление кризиса.

Характер процессов развития правовой и экономической основ местного самоуправления, создание условий для социально-экономической устойчивости России требуют радикального преобразования в содержании правоприменительной деятельности органов муниципального управления на пути создания антикризисной социально-ориентированной, а не замкнутой экономики муниципальных образований, поиска новых вариантов соотношения управления и самоуправления, координации и регулирования. В связи с возросшей активностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в муниципально-экономической сфере становится актуальным поиск новых ресурсов, форм и методов регулирования данных процессов.

Предстоит, прежде всего, уточнить и существенно усилить антикризисный аспект правового обеспечения действия основ местного самоуправления в сфере муниципальной экономики со стороны органов государственной власти, для которых основное средство воздействия на муниципально-экономические отношения - не ограничение свободы, самостоятельности и прав субъектов этих отношений, а поддержка общественной активности населения, местного самоуправления, муниципальных предприятий, их связей с хозяйствующими организациями различных секторов экономики.

В условиях усиления государственной поддержки противодействия коррупции и незащищенности (от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников) муниципальный рынок, легально формирующийся и необходимый обществу для налаживания хозяйственной жизни, все еще не может в полной мере свободно развиваться. Одновременно, вопреки праву, разрастается теневой рынок в сфере муниципальной экономики, все более паразитирующий на последствиях кризиса, недостатках в социальном и экономическом развитии страны. Выход из создавшегося положения видится в восстановлении силы закона, права в их подлинном значении, в наполнении функций и структур муниципального управления реальным правовым и социально-экономическим содержанием. Все это требует инновационного правотворчества, усиления его конституционного характера, региональной и муниципальной направленности.

Отдельные предпосылки для такого понимания новой роли права и правового регулирования социально-экономических отношений в субъектах Российской Федерации заложены в их конституциях и уставах, законодательстве о местном самоуправлении, разработанных с участием федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, научных, общественных, политических объединений и кругов России. В целом же многие стороны антикризисного муниципально-экономического развития субъектов Российской Федерации не урегулированы правом. Слабо используются предусмотренные законом рычаги реализации административной и муниципальной реформ, утрачивается эффективность правозащитных механизмов хозяйствования. Затянувшийся процесс наведения порядка в муниципальном правотворчестве, освобождения его от низкокачественности, перегруженности и нелогичности сдерживает реальное правовое и экономическое оздоровление муниципальных образований, облегчает фактическую трансформацию муниципальной экономики в разрозненные, слабые местные анклавы, действующие на базе натурального, бартерного товарообмена и бюрократизации оказания услуг населению.

Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что нужны глубокие, последовательные, причем посткризисные преобразования правовой, экономической и политической систем в направлении эффективности взаимодействий основ местного самоуправления и социально ориентированного рыночного хозяйствования. Поэтому особенно актуальным является уяснение сущности и конституционно-правового обеспечения рациональности и инноватизации муниципально-экономического развития.

Исключительно важно дать системный, сравнительно-правовой и программно-целевой анализ механизма регулирования муниципально-экономических отношений, выявить изменения в характере правовой и экономической основ местного самоуправления. Исследование, научное осмысление и анализ данной проблемы позволит выяснить качественно новое состояние публично- и частно-правового регулирования этих отношений, добиться справедливого разграничения полномочий между его субъектами как на федеральном, так и на региональном, местном уровнях.

При всей важности проблемы правового обеспечения антикризисного муниципально-экономического реформирования, ее анализ в научной литературе носит фрагментарный, разрозненный, несистемный, а поэтому и неполный характер. Наряду с тем концептуальное обобщение и стимулирование практики правового обеспечения владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью остаются неудовлетворительными. В еще большей мере эта оценка относится к антикризисному регулированию местных бюджетов как средству развития правовой и экономической основ местного самоуправления.

Все отмеченное выше в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности темы исследования. Правовое регулирование экономических отношений и основные направления совершенствования соответствующего законодательства получили в последнее время отражение в исследованиях по конституционному, муниципальному и административному праву. Вместе с тем кризисные аспекты муниципально-экономической проблематики освещались недостаточно последовательно и целенаправленно, как правило, в отрыве от антикризисной практики местного самоуправления.

Однако работы юристов, посвященные правовому регулированию муниципально-экономических отношений на различных этапах кризиса, опубликованы лишь в виде отдельных статей и рассматривают, главным образом, частные аспекты этой темы. Многие отражают линию на конфронтационность, а не на согласие и конструктивное взаимодействие участников-субъектов осуществляемых экономических преобразований. Глубокое изучение практики и теоретической проблематики конституционного развития правовой и экономической основ местного самоуправления, нацеленное на устойчивость посткризисного муниципально-экономического состояния и разрешение его противоречий, только начинается. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения правового регулирования муниципально-экономических отношений анализирует, характеризует их конституционно-правовые особенности и предлагает формы и методы совершенствования правового регулирования экономики муниципальных образований путем упорядочения соответствующего законодательства.

Объектом исследования являются отношения по развитию правовой и экономической основ местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах, предпосылки, механизмы и иные средства антикризисного содержания муниципально-экономических отношений, дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в управление муниципальной собственностью и регулирование местных бюджетов.

Предметом исследования являются правовая и экономическая основы местного самоуправления, их антикризисные аспекты, обусловленные необходимостью муниципально-экономического обновления, четкого разграничения статуса органов местного самоуправления; потребностями муниципально-правового улучшения делового климата на различных этапах экономического кризиса; интересами антикризисного управления муниципальной собственностью и межбюджетными отношениями.

Цель диссертационного исследования - анализ теоретических и практических предпосылок преодоления кризисных тенденций в развитии форм и методов регулирования муниципально-экономических отношений, установления их концептуальных основ в законодательстве России, а также разработка предложений и рекомендаций по оптимизации взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления, повышению действенности правовых, политических и народнохозяйственных механизмов реализации антикризисных интересов местного самоуправления.

Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:

- проанализировать действие методологических, конституционных и уставных положений о развитии правовой и экономической основ местного самоуправления как научной проблемы;

- исследовать обеспечение рациональности муниципально-экономических отношений в условиях налаживания антикризисного партнерства между их субъектами;

- провести системный и сравнительно-правовой анализ содержания механизмов регулирования, как ранее апробированных, так и новых, взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления в процессе усиления правоохраны уставов муниципальных образований, объектов муниципальной собственности применительно к теме исследования;

- разработать инновационный проект «Антикризисная программа комплексного предотвращения и пресечения правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов» и внести предложения по регулированию взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления;

- предложить меры по совершенствованию антикризисного регулирования бюджетов муниципальных образований как средства развития основ местного самоуправления с учетом становления современной доктрины муниципально-правовой экономики и антикризисной динамики, охраны и защиты муниципальных бюджетов.

Теоретическую и методологическую основы диссертации составляют: современная теория исследования общества, государства, права, экономики и демократии, предполагающая комплексный анализ изучаемых муниципальных явлений и процессов в их конституционной взаимосвязи и взаимозависимости. Применялись также исторический, системный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический методы научного познания. Использованы материалы органов государственной власти и управления Российской Федерации, ее субъектов, а также зарубежный опыт.

Нормативную основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, субъектов РФ, подзаконные акты. Эмпирическая база исследования содержит практику антикризисной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, муниципальных предприятий, предпринимательских объединений, ассоциаций и организаций. В сравнительном плане изучено соответствующее законодательство зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также результаты их применения.

Научная новизна исследования состоит в определении инновационных подходов к разработке целостной концепции антикризисного развития правовой и экономической основ местного самоуправления, регулирования муниципально-экономических отношений на посткризисном этапе. С позиций теории государства и права, конституционного и муниципального права, рыночной экономики дана нетрадиционная трактовка сущности антикризисных муниципально-экономических явлений как объекта правового регулирования. Автором использованы новые методологические подходы при исследовании муниципально-правовых отношений на этапе модернизации и обеспечения рациональности регулирования.

Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на решение конституционных и муниципально-правовых проблем институализации развития основ экономически стабильной системы местного самоуправления, опирающейся на эффективное нормотворчество.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Раскрыты и обоснованы понятие, сущность, содержание антикризисного развития правовой и экономической основ местного самоуправления как научной проблемы; показаны особенности экономико-правовых отношений, сложившихся в кризисных условиях: повышение уровня координации экономико-юридических усилий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, расширение социальной направленности, устойчивости и динамизма муниципальной системы хозяйствования.

2. Представлен в системном, сравнительно-правовом и программно-целевом аспектах механизм реализации воли населения по регулированию данных отношений на различных этапах экономического кризиса, что позволяет определить научные разработки относительно принятия антикризисных мер по усилению правоохраны уставов муниципальных образований, расширению экономико-правового содержания последних.

3. Предложена концепция антикризисного развития муниципальных образований, апробированы на практике инновационные институты и методы профилактики правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов посредством внедрения разработанной автором соответствующей программы.

4. Обоснован научный подход к созданию юридически значимых (в противовес теневым) систем и режимов муниципального хозяйствования, интегрирующих, на конституционной, правовой и экономической основах местного самоуправления, муниципальное управление, нормативное регулирование и хозяйственную самостоятельность муниципальных образований. Высказан ряд предложений, касающихся необходимости разработки Федерального закона «О минимальных государственных и муниципальных социальных стандартах», стратегических направлений координационно-правового регулирования действий субъектов экономики муниципального сообщества региона как механизма упорядочения с помощью права различных форм хозяйствования на территории муниципальных образований, ограничивающего отклонение от заданных государством социальных целей и обеспечивающего их достижение.

5. Сконструирована модель согласования экономико-правовых актов органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации с социальными потребностями и муниципально-хозяйственными интересами населения посредством взаимосвязи правовых, экономических и нравственных регуляторов. Обоснована целесообразность законодательного установления общих принципов регулирования муниципально-экономических отношений непосредственно в регионах путем принятия модельного закона субъекта РФ «О центре правового обеспечения управления муниципально-хозяйственными объектами в кризисных условиях». Выделены и рекомендованы к включению в закон соответствующие правовые средства и механизмы устранения конфликтов интересов в процессе формирования рыночных отношений и прямого действия норм о регулировании муниципально-хозяйственных правоотношений.

6. Обоснована необходимость создания в регионах центров внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения муниципальных образований. Определены цели и задачи центров: преодоление хаотичности в создании муниципальных предприятий и организаций; оптимизация и рациональность правового регулирования управления муниципальной собственностью на этапе перехода к посткризисному развитию рыночной экономики, определение муниципально-экономического статуса региона через категории «единство права на самоуправление и самообеспечение», «социальное, правовое и хозяйственное развитие местного самоуправления», «законные интересы и юридические гарантии муниципальной экономики территории», «самостоятельность и ответственность регионов в осуществлении антикризисной муниципально-экономической политики».

7. Разработаны предложения по усовершенствованию муниципально-экономического устройства Российской Федерации, управления муниципальной экономикой в регионе. Определены тенденции взаимодействия и ответственности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации в процессе регулирования муниципально-экономических отношений, которые целесообразно закрепить путем разработки соответствующей концепции и принятия модельных законов: о региональном развитии системы государственного и муниципального управления в посткризисных условиях; о правовом регулировании порядка передачи объектов государственной собственности местному самоуправлению, о формировании муниципального заказа.

8. Поставлен вопрос о разработке экономико-правовой доктрины функционирования муниципальных образований в субъектах Российской Федерации как совокупности испытанных практикой принципов, целей, функций, форм, методов антикризисного развития системы правового регулирования муниципальной собственности, местных бюджетов, их охраны и защиты. Внесено предложение о разработке проекта Программы оптимизации законодательства о гарантиях антикризисного развития структуры и механизмов муниципально-экономических отношений.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем развития правовой и экономической основ местного самоуправления, нормативного регулирования муниципально-экономических отношений, деятельности управленческих и хозяйствующих субъектов, а также реальной возможностью использования выдвинутых диссертантом предложений, рекомендаций и иных мер по правовому обеспечению экономически обоснованной и стабильной системы управления муниципальными объектами, собственностью и финансами.

Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на разработку новых и совершенствование принятых комплексно-целевых программ, оптимизацию механизмов реализации нормативных актов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Представляют интерес разработки проектов нормативных актов о создании единой информационно-аналитической сети по изучению и прогнозированию муниципально-экономического развития территорий, о формировании в республиках, автономиях, краях, областях координационных центров по правовому обеспечению взаимодействия муниципальных предприятий и предпринимательских структур, о введении экспертных оценок проектов экономико-правовых актов по вопросам местного самоуправления, разрабатываемых на посткризисном этапе в субъектах Российской Федерации.

Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании конституционного, муниципального, административного, финансового права, при написании учебных пособий по юриспруденции и другим родственным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в выступлениях автора не научных конференциях, семинарах и совещаниях, на учебных занятиях в Курском государственном техническом университете, а также получили отражение в ряде научных и газетных публикаций соискателя (2006-2009 гг.), в разработанных с его участием отдельных проектов правовых актов, комплексных программ и опубликованных автором в монографии. Значителен вклад соискателя в разработку модели Антикризисной программы комплексного предупреждения правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов.

1. Институализация взаимосвязи правовой и экономической основ местного самоуправления как научная проблема: сущность антикризисного развития

Проводится мысль, что такое явление, как взаимосвязь рассматриваемых основ с точки зрения методологического познания, безусловно, испытывает на себе влияние научного осмысления анти- и посткризисного развития муниципально-экономических отношений, поиска его инновационного механизма.

Методологические подходы к исследованию конституционного развития основ местного самоуправления в условиях экономического кризиса (§ 1.1.) позволили показать, что многие годы вопросам кризисной ситуации в местном самоуправлении не уделялось должного внимания ни на практике, ни в теории. Вместе с тем нарушения Конституции, законов, уставов муниципальных образований, злоупотребления административным ресурсом муниципальных должностных лиц и служащих свидетельствуют о кризисных явлениях в местном самоуправлении.

Понятие «развитие правовой и экономической основ местного самоуправления» определяется в диссертации через совокупность общественных отношений, складывающихся в организации, функционировании местного самоуправления и способах преодоления кризисных явлений в своей жизнедеятельности путем сочетания сложившихся и новых форм, методов правового регулирования управления муниципальной собственностью, финансами в единстве с рыночной экономикой.

Исследуются муниципальные аспекты выхода из экономического кризиса и формирования правовых основ единого рынка, приобретающие сегодня особую остроту в науках конституционного права и муниципального права. Материализация научных знаний об антикризисности нормативного регулирования правовой и социально-экономической деятельности местного самоуправления изучались автором на таких этапах поискового процесса, как констатирующий, экспериментально-установочный, оперативно-установочный, оперативно-обобщающий, итогово-обобщающий.

В целом поэтапность исследования привела к необходимости предложить проект (модель), основанный на обновлении организационно-правовых и социально-экономических средств во всем муниципально-управленческом цикле с учетом кризисных условий для развития основ местного самоуправления, деформаций прошлого, материализации новых знаний. В результате предложен антикризисный экономико-правовой механизм реализации воли населения и соответствующие ему научные разработки инновационного содержания.

Осуществлен и показан поиск более совершенных структур управления муниципальной собственностью, местными бюджетами в городских округах и на районном уровне. Раскрыта роль рассматриваемых правовой и экономической основ в развитии не только отдельно взятых муниципальных образований, но и местного самоуправления в целом при отсутствии в России целевого акта об антикризисном управлении муниципальным хозяйством с точным обозначением этапов, сроков, ответственных лиц и органов.

Речь идет в диссертации о законодательном закреплении взглядов, настроений, поведения граждан и населения как субъектов муниципально-экономических отношений на допрограммном, программном и постпрограммном этапах муниципального нормотворчества в целях устранения кризиса в материально-финансовом и ресурсном обеспечении местного самоуправления. Имеющиеся здесь кризисные явления и проблемы систематизированы в диссертации и выходят на необходимость принятия рамочного федерального закона «О минимальных государственных и муниципальных социальных стандартах». Использован при этом нормативно-правовой метод формирования бюджетов и устранения рассогласованности действий органов власти федерального, регионального и муниципального уровней в бюджетном процессе, налогообложении, в правотворческой и правоприменительной деятельности в целом.

Обеспечение рациональности правового регулирования муниципально-экономических отношений в кризисных условиях (§ 1.2.) связано в диссертации с решением проблем экономико-правового, финансового и управленческого характера. Среди них рассматриваются: усовершенствование аппарата муниципального управления, научное определение рекомендаций органам местного самоуправления о повышении эффективности их деятельности в условиях кризиса; расширение форм участия населения в антикризисном решении вопросов местного значения; разработка механизмов участия муниципальной власти в выполнении правительственной программы антикризисных мер; улучшение качества, доступности и прозрачности муниципальных экономико-правовых актов.

Для этого предложена концепция антикризисного развития муниципальных образований с использованием ряда институтов, разработанных автором применительно к теме исследования. Среди них такие институты, как угрозы кризиса; стратегические антикризисные приоритеты; силы, средства, организационные и материальные ресурсы обеспечения развития правовой и экономической основ местного самоуправления.

Исходя из этого, раскрыты пути достижения целей развития правовой и экономической основ местного самоуправления: преодоление апатии населения к участию в решении правовых и социально-экономических проблем местного значения; обеспечение гарантий активного участия субъектов местного самоуправления в преодолении последствий экономического кризиса; осуществление антикризисного взаимодействия местного самоуправления с другими сообществами и демократическими институтами.

В контексте темы диссертации подробно интерпретируется, с внесением конкретных предложений, конституционная компетенция органов местного самоуправления. А именно: они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Во-первых, в пределах, установленных законом, предлагается расширение свободы инициативы и выбора оптимальных решений по всем антикризисным вопросам местного значения. Во-вторых, строгое следование правилу: любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках антикризисное решение органа местного самоуправления не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и не может быть отменено в административном и судебном порядке. В-третьих, сказанное выше не исключает необходимости координации и консолидации муниципальных властей с государственными органами, чтобы обеспечивать поддержку ими антикризисных планов, программ и мероприятий органов местного самоуправления.

Предлагаются к разработке антикризисная долгосрочная программа отдельно взятого муниципального образования, а также модельный проект закона субъекта Российской Федерации «О центре правового обеспечения управления муниципально-хозяйственными объектами в кризисных условиях». С их помощью возможно улучшение: а) формирования и функционирования муниципального рынка продукции, сырья и продовольствия; б) финансирования, кредитования, страхования, льготного налогообложения; в) защиты интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности муниципальных образований; г) развития науки и осуществления научной деятельности в сфере муниципальной экономики; д) подъема социальной сферы в направлениях, определенных антикризисными мерами органов государственной власти и местного самоуправления.

В диссертации обобщается опыт ряда субъектов Российской Федерации (Белгородской, Владимирской, Курской, Московской и других областей), где законами утверждены методики распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований по вопросам занятости населения, социальному обеспечению, учету, отчетности, статистике, сбалансированности бюджетов. Проработан также вопрос о перераспределении полномочий, закрепляемых за разными типами муниципальных образований. Так, организацию электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом целесообразно закреплять исключительно за муниципальными районами, а не за поселениями. Осуществлять решения о передаче какой-либо функции другому органу муниципальной власти, особенно в условиях кризиса, следует с учетом объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии, необходимости консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Не борьба ведомств, а научное сопровождение должно стать катализатором в принятии антикризисных муниципально-правовых решений.

Восстановление, после кризиса, управляемости, сочетание элементов централизации и децентрализации выдвигаются на одно из первых мест среди антикризисных приоритетов.

Признаки антикризисного развития правовой и экономической основ местного самоуправления и усиление правоохраны уставов муниципальных образований (§ 1.3.) отражают качество управления, особенно информационным процессом преодоления последствий кризиса.

Сделанный в диссертации анализ правонарушений в этой сфере показывает, что в значительной мере современный мировой экономический кризис есть прямое следствие кризиса ипотечного кредитования в США, банкротство американских и иных банков. Для недопущения в России такой ситуации впредь диссертант предложил выработать объективные оценочные признаки в виде показателей, форм поддержки и адресной помощи как всем, так и отдельно взятым муниципальным образованиям (скорость и качество антикризисной поддержки, действенность административных регламентов исполнения муниципальных функций, оперативность рассмотрения обращений граждан и документов антикризисного содержания, затраты времени на исполнение последних).

Посредством антикризисных программ, а также через механизмы муниципально-государственного и частно-муниципального партнерства, кооперации труда партнеров, предлагается ускоренно решать вопросы взаимопомощи в материальном и финансовом наполнении местного самоуправления, создании устойчивой базы для дотационных, финансово и экономически не обеспеченных муниципальных образований, для бедных и средних слоев населения, для охраны и защиты правовой и экономической основ местного самоуправления. Это станет существенным признаком эффективности как взаимодействия данных основ в кризисной обстановке, так и права местного самоуправления на противодействие кризисам.

Антикризисная модель, предлагаемая автором для включения в уставы муниципальных образований, охватывает: антикризисный механизм местного самоуправления; структуру правовой реализации антикризисного механизма; внедрение, функционирование системы государственного и муниципального планирования роста уровня жизни населения; обеспечение эффективности региональной и муниципальной социально-экономической политики выхода из кризиса с участием и при поддержке Министерства регионального развития России. Сюда же входят: создание эффективного управления муниципальной собственностью и финансами, условий для увеличения доходов бюджетов муниципальных образований; совершенствование системы управления, ориентированной на высокие муниципально-значимые результаты; обновление механизмов исполнения полномочий органами местного самоуправления в сторону повышения контроля и ответственности последних.

Исходя из Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в диссертации предлагается создание центра внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения муниципальных образований в регионах. Это позволит дифференцировать прогрессивные нововведения, улучшающие внедренческий процесс, антикризисное правоприменение и правореализацию. Более того, создать инновационно-внедренческие центры, технологические инкубаторы, технопарки, учебно-деловые и другие специализированные организации на посткризисном этапе.

При разработке примерной структуры антикризисной программы городского округа (муниципального района) в сфере экономики учитывалось, что специфическими особенностями обладают как муниципальные районы: промышленные, промышленно-аграрные, аграрно-промышленные и аграрные; быстро развивающиеся; относительно стабильные, так и городские округа - сверхкрупные, крупные, средние и малые; моногорода, новостройки, курортные, городские агломерации. Вместе с тем особенности каждой из таких территорий не мешают принятию антикризисных проектов повышения производительности труда в муниципальной сфере, разработки нового или усовершенствованного продукта, произведенного и реализуемого на местном рынке.

В диссертации показано, далее, как в соответствии с уставами муниципальных образований реализуются антикризисные меры, включая улучшение качества и правоохраны самих уставов в связи с кризисными тенденциями в развитии правовой и экономической основ местного самоуправления. Речь идет о совокупности правовых средств, включающих в себя собственно охранительную функцию (самоохрану уставов), которая целенаправлена, главным образом, на обеспечение предусмотренных правом условий, порядка и процедуры внесения в устав изменений и дополнений, а также правовую защиту уставов. Механизм защиты вводится в действие, как считает автор, в случаях ослабления стабильности, саморегуляции, саморазвития собственно-юридических функций уставов (правовосполнительной, правовосстановительной, правообеспечительной).

Институт правовой охраны устава, помимо конституционных и муниципальных норм и их гарантий, предусматривает также и различные режимы антикризисного обеспечения последних, рассматриваемые в диссертации (сохранение единства и целостности муниципального образования; достижение стабильности правовой и экономической основ, сохранение прав и свобод человека и гражданина, ответственности за ненадлежащую охрану).

2. Содержание правовой и экономической основ местного самоуправления в антикризисных условиях: проблемы реализации права муниципальной собственности

Разработана концепция изменения и совершенствования управления муниципальной собственностью с учетом кризисной ситуации.

Антикризисное содержание правового обеспечения владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (§ 2.1.) углубляется на основе исследованных в диссертации организационно-правового, экономического и учетно-аналитического методов.

Важнейшими отраслями и сферами муниципального хозяйствования, особенно испытывающими воздействие кризиса, рассматриваются муниципальные организации, прежде всего предприятия сферы жилищно-коммунального хозяйства; комплекс недвижимости муниципального образования; сфера услуг, отрасли, подверженные рыночному обороту с участием местного самоуправления.

Причем муниципальное имущество исследовано в трех видах правового режима: 1) закрепление за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения; 2) закрепление за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления; 3) незакрепленное имущество - муниципальной казны. В результате обосновано утверждение диссертанта о том, что содержание самими предприятиями социальных объектов экономически целесообразно только в следующих случаях: если эти объекты приносят прямой доход; если льготное пользование этими объектами в условиях дефицита квалифицированных кадров позволяет более тесно соединить интересы работника и предприятия и задействовать тем самым социально-мотивационные механизмы управления.

В диссертации доказывается, что правовая основа муниципальной собственности и муниципальное имущество взаимосвязаны. Однако до сих пор не приняты федеральные законы, регулирующие: правовой порядок передачи отдельных объектов федеральной собственности в муниципальную; основы формирования муниципального заказа. Последствиями этих и иных, раскрытых в диссертации законодательных недоработок стало недостаточное правовое и финансово-экономическое обеспечение муниципальной собственности; неопределенность условий для формирования полноценных местных бюджетов и стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований.

С учетом антикризисного содержания права муниципальной собственности и необходимости преодоления спада производства и ограниченности возможностей муниципальных образований рассматривается инвестиционная деятельность последних в контексте антикризисных принципов, изложенных в диссертации.

Всесторонне аргументируется вывод: разработка и утверждение антикризисных программ по важным направлениям развития муниципальной экономики не приемлет любые формы злоупотреблений в управлении муниципальной собственностью. Об этом свидетельствуют выявленные в ходе исследования такие признаки анализируемого явления, как осуществление субъективного права в противоречии с его назначением и причинение вреда личности, населению, управлению муниципальной собственностью, и, следовательно, развитию правовой и экономической основ местного самоуправления.

В этой связи предлагается проводить, на предмет выявления злоупотреблений, специальную экспертизу проектов тех норм права и/или нормативных актов, в которых предусматривается наделение субъектов муниципального управления новыми антикризисными правами или расширение правомочий в рамках ранее предоставленных прав. Это позволит правоприменителю избежать ошибочную квалификацию вредоносного осуществления права в наиболее сложных случаях управления муниципальной собственностью.

Заслуживает внимания, на наш взгляд, мнение А.А. Малиновского, который критикует тех ученых, кто под вредом предлагает понимать всякое умаление охраняемого законом блага. Получается, что вредом является умаление не любого блага, а только блага, охраняемого законом. Но в управлении муниципальной собственностью имеется немало благ, не охраняемых законом.

Совершенствование управления муниципальной собственностью (§2.2.) - экономической основы местного самоуправления рассматривается в диссертации как необходимый и необратимый процесс. Действительно, муниципальные предприятия в большинстве своем убыточны. Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом. Антикризисные направления развития управления муниципальной собственностью охватывают: установление инновационного порядка учета, инвентаризации объектов муниципальной собственности, их перепрофилирования; приобретение устойчивого права на указанные объекты. Сюда же входит определение эффективности деятельности муниципальных предприятий и учреждений по соотношению объема финансирования и качества услуг населению; порядка создания органами местного самоуправления имущественных комплексов, межмуниципальных хозяйственных обществ; учет специфики управления их деятельностью.

Получение нарастающих доходов от имущественного комплекса муниципальных образований в процессе создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений диссертант связывает с усилением контроля, осуществляемого органами местного самоуправления за правомерностью и эффективностью использования объектов муниципальной собственности, а также формированием организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление собственностью.

Отсюда вытекает комплекс предложений по преодолению хаотичности в процессе создания муниципальных предприятий и учреждений: устранение перекоса в сторону непомерно возросшего числа муниципальных унитарных предприятий; привлечение сторонних инвестиций в имущество, переданное унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения; создание стимулов к приращению имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения; системная обоснованность реорганизации, приватизации или ликвидации любого объекта муниципальной собственности с учетом роли и назначения соответствующего объекта в решении вопросов местного значения.

Далее подробно излагаются критерии оценки эффективности деятельности по управлению муниципальной собственностью: соотношение результатов и затрат; натурально-вещественные (функционирование оценивается по качеству, количеству социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования); стоимостной показатель (объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата). В интересах эффективности необходимо разработать порядок, определяющий единство правил ведения реестров на всех уровнях власти и обеспечивающий информационное воздействие и сопоставление сведений, содержащихся в реестрах, с другими информационными системами учета.

Исследование в диссертации отношений собственности в системе муниципального управления недвижимостью убеждает в следующем: если муниципальное образование не может эффективно хозяйствовать, то возможны три способа передачи его муниципальных объектов более эффективному собственнику: сдача в аренду, продажа целиком и внесение объекта (в физической форме, либо в форме права пользования) в уставный фонд акционерного общества или товарищества. При этом необходимо соизмерять, что выгоднее - значительный разовый доход, полученный от продажи объекта, либо стабильные поступления от его эксплуатации в виде арендной платы или дивидендов. Не менее необходима защита имущества от злоупотреблений субъективным правом участия в управлении муниципальной собственностью.

К сожалению, Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не проходил специальную экспертизу на предмет возможности злоупотребления предоставляемыми правами. Отсюда в значительной мере берет начало так называемое «правомерное злоупотребление правом управления муниципальной собственностью», сущность, признаки которого представлены в диссертации с позиций усиления охраны муниципальной собственности и недвижимого имущества.

Наряду с тем предлагается система недопущения разрастания объемов: бесхозяйственности на предприятиях, организациях торговли, быта и других, непосредственно связанных с оказанием услуг населению; неохраняемого имущества, находящегося на данной территории, включая стройматериалы, готовую продукцию, жилищное хозяйство и т.д. посредством перекрытия каналов сбыта похищенного имущества, выявления и своевременного реагирования на факты жизни «не по средствам».

Кроме того, антикризисной программой, рассматриваемой в диссертации, предусматриваются мероприятия по обеспечению охраны собственности граждан, имущественных прав граждан (борьба с хищениями личного имущества, мошенничеством, гражданскими правонарушениями имущественного характера). Все эти мероприятия объединены одной задачей: охраной безопасности населения муниципальных образований.

3. Регулирование бюджетов муниципальных образований как средство развития правовой и экономической основ местного самоуправления

Исследовано правообеспечение динамики и сбалансированности местных бюджетов, их совершенствование, охрана и защита.

Антикризисная динамика местных бюджетов и основные параметры правового обеспечения их сбалансированности (§ 3.1.) свидетельствуют, что наиболее ярким подтверждением финансово-экономического кризиса является ситуация, сложившаяся с предоставлением гражданам разнообразных льгот и субсидий, которые присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот. Причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.

В последнее время возникло осознание того, что одной из главных причин, препятствующих антикризисному социально-экономическому прогрессу России, является проблема совершенствования правового регулирования местных бюджетов. Финансово-экономические основания преодоления кризиса последних непосредственно связаны с антикризисными полномочиями местного самоуправления по развитию его правовой и экономической основ, совершенствованием структуры бюджетных и межбюджетных отношений в соответствии с программой антикризисных мер и концепцией долгосрочного развития России до 2020 года. В настоящее время в местных бюджетах сохраняется низкий уровень собственных, закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться. Все это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами, муниципализацию социальных объектов, которые сегодня в большинстве случаев не располагают финансовыми возможностями для содержания социальной сферы. Данный процесс привел к резкому росту дотационности бюджетов субфедеральных образований и, по сути, к антикризисной муниципальной перестройке в масштабе всей страны.

В диссертации предложено создать правовой механизм реализации принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления, систему федеральных гарантий развития межбюджетных отношений, которые должны быть подкреплены мерами по повышению ответственности как дисциплинарной - в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной - средствами бюджета - за неисполнение правовых предписаний.

Принцип «деньги следуют за полномочиями и результатом», декларированный Законом № 131-ФЗ и административной реформой, предполагает значительное изменение норм бюджетного и налогового законодательства, причем не только федерального, но и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что самостоятельность органов местного самоуправления должна опираться, с одной стороны, на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов, создающих источники местных доходов. С другой стороны, реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения предполагает активную работу по расширению финансирования муниципальной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки посткризисных программ муниципальных образований, исключающих налогово-бюджетный сепаратизм. Обосновывается вывод о том, что экономический кризис вряд ли можно преодолеть без финансовых ресурсов выхода местного самоуправления из кризисного состояния.

В диссертации выделен вопрос о возможности создания на местном уровне внебюджетных фондов. Этот вопрос носит дискуссионный характер и неоднократно был предметом рассмотрения в судебных инстанциях. В частности, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что, несмотря на то, что Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможность создания внебюджетных фондов органами местного самоуправления, в состав муниципальной собственности согласно статей 28, 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-ФЗ) входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления.

Анализ местного самоуправления в условиях выхода из кризиса с точки зрения правового регулирования финансово-экономической основы и совершенствования бюджетного процесса (§ 3.2.) исходит из необходимости выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, осуществляемого путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации а) регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов; б) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Предложенное в диссертации решение иных вопросов взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления касается, главным образом, следующих направлений: разработки в долговременной и среднесрочной перспективе законодательного обеспечения финансово-экономического развития муниципальных образований различных видов; формирования местного рынка, исходя из потребностей потребителей товаров, услуг и потенциала территории; выравнивания бюджетных отношений с учетом собственных доходов муниципальных образований; учета долгосрочных ориентиров экономики для решения социальных вопросов и учета присущих территории особенностей; создания благоприятного налогового и кредитно-финансового климата; наличия подготовленных специалистов и организационно-управленческого обеспечения; соблюдения правил цивилизованного рынка и деловой этики.

Исследовательский и практический интерес представляют предложения в антикризисную программу городских округов (муниципальных районов), разработанные автором на базе совершенствования бюджетного процесса, исходя из необходимости развития правовой и экономической основ местного самоуправления. Предлагается разделить именно полномочия - конкретные права и обязанности каждого уровня органов местного самоуправления в разных отраслях и сферах финансово-экономической деятельности. Формы этого решения различны: учет и систематизация всех полномочий органов местного самоуправления; принятие закона субъекта Федерации о правах и обязанностях органов местного самоуправления всех уровней в каждой отрасли и сфере управления; совершенствование бюджетного процесса как средства укрепления экономической основы местного самоуправления.

Автор допускает и другой подход - принятие нескольких законов субъекта Российской Федерации, которые могут либо определять полностью финансово-экономическую компетенцию однопорядковых (по видам) муниципальных образований во всех сферах и отраслях управления, либо - компетенцию всех муниципальных образований по отдельным сферам и отраслям.

Исходя из требований 131-ФЗ, особое внимание уделено в диссертации совершенствованию статуса муниципального заказа (статья 54), проблемам выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (статьи 60-62) и иным средствам финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней (статья 62). При этом выделен вопрос о правовых основаниях предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление государственных полномочий (статья 63), муниципальных заимствований (статья 64), исполнения бюджета (статья 65).

Реализация этих полномочий сопровождается раскрытием налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованности в его наращивании, а также поиском путей пробуждения необходимой налоговой инициативы в сочетании с эффективным расходованием бюджетных средств.

На взгляд автора, должны быть нормативно определены и расходные обязательства, и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, и внедрение новых форм, концепций оптимизации муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Наряду с тем необходимо создать посткризисную систему муниципального финансового контроля в борьбе против организованной преступности и коррупции, которые тормозят развитие муниципального производства, отвлекают инвестиционный капитал, подстегивают инфляцию, лишают местные бюджеты значительной части доходов.