Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Гуцев П.Ю.

Белгород - 2010

Диссертация выполнена в Юридическом институте Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Астафичев Павел Александрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Романовский Георгий Борисович

кандидат юридических наук, доцент

Щеголева Наталья Анатольевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина»

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Противодействие коррупции - одна из весьма актуальных тем, обсуждаемых сегодня в обществе. Данный вопрос не только вызывает обеспокоенность государственной власти, но и является предметом повышенного общественного внимания. Несмотря на то, что в Российской Федерации созданы определенные правовые и организационные основы противодействия коррупции, данное негативное явление значительным образом затрудняет функционирование конституционно-правовых механизмов, препятствует проведению общественно-политических преобразований, вызывает серьезную тревогу граждан и их недоверие к государственной и муниципальной власти, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Предпринимаемые в данной части усилия государственной власти и гражданского общества привели к некоторым позитивным изменениям, однако процесс совершенствования антикоррупционных мер продолжается и еще далек от своего завершения.

Коррупция не может рассматриваться в качестве исключительно уголовно-правового и административно-правового явления. Это социальный и общеправовой феномен. По названной причине перед наукой конституционного права возникает ряд задач, связанных с исследованием конституционно-правовых основ антикоррупционной политики, разграничением предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, компетенции законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных органов власти. Система конституционных прав и свобод человека и гражданина в ее единстве и многообразии органически взаимосвязана с механизмом предотвращения коррупционных явлений. Коррупция представляет собой одну из угроз конституционной безопасности. При этом в условиях федерализма и местного самоуправления немаловажную роль в данном процессе должно сыграть разумное и сбалансированное рассредоточение антикоррупционных полномочий при сохранении определенной централизации федеральной политики по противодействию коррупции.

Анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что антикоррупционный потенциал государственной власти субъектов России используется недостаточным образом. При этом необходима выработка концепции дальнейшего реформирования конституционного законодательства в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, определение нормативной базы для краткосрочного и долгосрочного прогнозирования, планирования и практического внедрения полученных результатов в данной сфере.

Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных ученых-конституционалистов, среди которых: Ю.А.Агешин, П.А.Астафичев, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Е.В.Колесников, Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, А.А.Мишин, А.С.Мордовец, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Ф.М.Рудинский, Н.Г.Старовойтов, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Е.Н.Щендригин, Б.С.Эбзеев.

Вопросы коррупции в теоретико-правовом аспекте достаточно подробно исследовали такие ученые, как: Н.И.Богуш, Г.С.Водолеев, Б.В.Волженкин, Ю.В.Голик, И.А.Дамм, М.В.Дульнев, П.А.Кабанов, В.И.Карасев, А.И.Кирпичников, М.А.Краснов, В.В.Лунев, В.К.Максимов, И.Б.Малиновский, Н.П.Мелешко, Г.К.Мишин, Ю.Г.Наумов, Е.Е.Несмеянов, В.А.Номоконов, О.А.Плехова, В.Н.Южаков. Особенно следует отметить монографии Р.М. Психомахова «Коррупция как явление разрушения конституционно-правовых и административно-правовых реформ» (М., 2000), С.В.Максимова «Коррупция. Закон. Ответственность» (М., 2000), И.Я.Богданова и А.П.Калинина «Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты» (М., 2001), кандидатские диссертации Н.В.Селихова «Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты)» (Екатеринбург, 2001), А.З.Нуртдинова «Коррупция как общеправовой феномен» (Нижний Новгород, 2004).

Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов коррупции, конституционно-правовой аспект данной проблематики остается недостаточно исследованным и рассматривается фрагментарно. Особенно это касается конституционных полномочий субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на правовое регулирование и реализацию конституционных основ антикоррупционной деятельности.

Предметом исследования выступает содержание и нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции.

Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционно-правовой модели полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:

выявить понятие и обосновать сущность коррупции как социального и общеправового явления;

проанализировать механизм конституционно-правового регулирования противодействия коррупции;

изучить место деятельность по предотвращению коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности;

определить конституционно-правовые основы противодействия коррупции в законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

обобщить и систематизировать опыт политической коррупции, коррупции в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сферах распоряжения государственной собственностью, деятельности унитарных предприятий и учреждений субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации. В работе применялся также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному (государственному) праву, но и по другим важным правовым (теория государства и права) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Н.А.Богданова, Г.А.Борисов, Н.В.Витрук, Т.Д.Зражевская, Е.И.Козлова, Г.Н.Комкова, А.А.Ливеровский, М.В.Мархгейм, Ю.Н.Старилов, Б.А.Страшун, Е.Е.Тонков, В.Е.Чиркин и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России.

Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования), статистики, а также материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам противодействия коррупции.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы конституционного регулирования деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции. Автором впервые с системных позиций проведен анализ теории и практики формирования региональной антикоррупционной политики как элемента общей политики государства, объекта законодательства и правоприменения.

Это позволило вынести на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Коррупция представляет собой негативное социально-правовое явление, выражающееся в разложении власти и гражданского общества, при котором властные полномочия и публично-значимые функции органов государственной власти и органов местного самоуправления оказываются вовлеченными в теневой рыночный оборот, а недобросовестные выгодоприобретатели используют соответствующие преимущества в личных целях. Сущность коррупции состоит в нравственной деградации общества, искаженном конституционном правосознании, недостаточной культуре властеотношений, декларативности конституционных прав и свобод граждан.

2. Основными задачами конституционного регулирования противодействия коррупции являются: обеспечение публичности и гласности в деятельности государственной власти и местного самоуправления, доверия гражданского общества к институтам власти; институциональная организация публичной власти, реализующая тезис о взаимном контроле ветвей власти; конституционно-правовое гарантирование соразмерного материального обеспечения выборных должностных лиц, депутатов, государственных и муниципальных служащих, иных работников бюджетных организаций.

3. Коррупция сама по себе не представляет угрозы конституционной безопасности. Подобная угроза возникает лишь при достаточно высоком уровне коррупции в обществе, при котором нечестность представителей власти подрывает доверие населения к государственному аппарату, ставит под сомнение прозрачность выборов, вовлекает нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции государства в теневой оборот значительного масштаба. Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения.

4. В диссертации выделяются две основные формы антикоррупционной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации: 1) правовое регулирование общественных отношений в системе противодействия коррупции; 2) депутатский контроль за деятельностью исполнительной власти субъектов Федерации, направленный на предупреждение и пресечение коррупционных деяний, восстановление нарушенных прав посредством привлечения виновных лиц к юридической ответственности. Кроме того, представительный орган субъекта Федерации вправе обсуждать проблему противодействия коррупции в ходе парламентских дебатов с приглашением территориальных органов федеральных органов государственной власти, общественных объединений, экспертов и общественности. Результатом такого обсуждения могут быть рекомендации, политические заявления, обращения с инициативами в федеральные государственные органы, выработка предложений органам местного самоуправления.

5. Выявлены следующие направления совершенствования деятельности исполнительной власти субъектов Федерации в системе противодействия коррупции: 1) разграничение полномочий высших должностных лиц и высших исполнительных органов субъектов Федерации; 2) обеспечение коллегиальности функционирования высших исполнительных органов субъектов Федерации; 3) оптимизация структуры исполнительных органов специальной компетенции субъектов Федерации; 4) учреждение служб антикоррупционной безопасности субъектов Федерации.

6. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации целесообразно наделить следующими дополнительными полномочиями в сфере противодействия коррупции: 1) предварительное заключение на законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации; 2) проверка механизма разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации; 3) предварительное и последующее заключение на проекты нормативных правовых актов и действующие правовые акты органов местного самоуправления; 4) оценка соответствия конституциям (уставам) субъектов Федерации механизма разграничения компетенции между органами муниципальных образований.

7. Законодательным органам субъектов Федерации следует минимизировать коррупциогенность регионального избирательного законодательства посредством расширения бюджетного финансирования избирательной кампании кандидатов и сокращения предельных размеров ее финансирования за счет средств физических и юридических лиц. Кроме того, предотвращению политической коррупции в субъектах Федерации способствовала бы модернизация регионального механизма ответственности депутатов и высших должностных лиц исполнительной власти.

8. Отсутствие федерального закона о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, приводит к росту коррупционных рисков в их деятельности, т.к. они в меньшей степени связаны ограничениями и запретами по сравнению с государственными гражданскими служащими субъектов Федерации.

9. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подпункт «ж» пункта 2 статьи 5 предлагается изложить в следующей редакции: «ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Указанный порядок должен предусматривать согласование с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации крупных сделок с имуществом субъекта Российской Федерации».

10. Переход от прежней системы оплаты труда работников бюджетной сферы к более гибкому механизму, стимулирующему работу исходя из ее результатов, представляет собой прогрессивное явление, по которому в целях противодействия коррупции должны последовать законодатели субъектов Федерации и представительные органы муниципальных образований. Однако дифференцированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований требует более справедливого перераспределения публичных финансов в целях выравнивания уровня социально-экономического развития территорий.

Теоретическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования ряда важных аспектов правового регулирования противодействия коррупции в современной России. Полученные в ходе исследования выводы способствуют развитию и дополнению сложившихся научных подходов к проблеме противодействия коррупции, переосмыслению роли государственных органов субъектов Российской Федерации в данном процессе. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам противодействия коррупции в стране.

Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертации могут использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета, а также в ходе заседаний комитета по законодательству и государственному строительству Орловского областного Совета народных депутатов. Результаты научного исследования докладывались автором на научных конференциях «Проблемы реализации Конституции Российской Федерации в законодательстве и правоприменительной практике» (Орел, 2009); «Актуальные проблемы противодействия коррупции на современном этапе» (Орел, 2010).

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях и монографии; представлены на научно-практических конференциях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи, методология исследования, обозначены научная новизна, практическая значимость и выносимые на защиту положения, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.

Первая глава - «Теоретико-методологические основы исследования коррупции в науке конституционного права» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления» - отмечается, что понятие коррупции относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Проведенный в диссертации обзор точек зрения и их авторский анализ позволили выявить следующие признаки исследуемой категории: негативность; разложение власти и гражданского общества; вовлечение в теневой рыночный оборот полномочий и публично-значимых функций органов власти; использование выгодоприобретателями соответствующих преимуществ в личных целях. В диссертации подчеркивается, что от коррупции не застрахована ни одна страна в мире; элементы психологии коррупционера присущи почти каждому взрослому человеку; коррупция имманентно присуща всем моделям социального и государственного устройства, вследствие чего Россия не является каким-то исключением. Однако если масштаб коррупции достигает порогового значения, развиваются системные дисфункции экономических и социальных механизмов.

Нравственные основы антикоррупционного поведения неразрывно связаны с понятиями о чести, достоинстве, безупречной репутации, неподкупности, патриотизме, гражданственности, умении соизмерять личные и общественные ценности. Служение отечеству есть основное предназначение каждого представителя государственной или муниципальной власти, которое исключает использование суверенных политических ресурсов в личных, тем более корыстных целях. Антикоррупционное конституционное правосознание имеет основным источником духовно-нравственный мир индивида, основанный на принципе сочетания свободы и ответственности. Современный человек должен воспитываться на ценностях демократии, гуманизма и справедливости. В этом состоит основная цель воспитательного воздействия семьи, образовательных учреждений, гражданского общества и государства.

Исключительно силовые методы предотвращения коррупции, лишенные воспитательно-нравственной основы, приводят не только к углублению «теневых» форм коррупционной деятельности, но и развивают коррупцию в тех государственных органах, которым закон доверил осуществление антикоррупционной политики. Силовая антикоррупционная стратегия лишь стимулирует реструктуризацию коррупционной деятельности по секторам государственной и муниципальной власти. Однако дефекты конституционного правосознания, выраженные в допустимости нечестных форм личного обогащения за счет государственного или муниципального имущества, еще не успели глубоко укрепиться в российской культуре, поэтому при эффективной государственной политике имеются значительные шансы воспрепятствования росту коррупционных настроений в обществе и их последующему снижению. В борьбе с коррупцией необходимо сбалансированное сочетание профилактического и репрессивного подходов. Здесь могут применяться как точечные удары, так и системное воздействие. Предотвратить коррупцию только путем призывов к честности или только путем самого совершенного и строгого законодательства невозможно.

Во втором параграфе - «Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции» сосредоточено внимание на таких задачах данного регулирования, как обеспечение публичности власти, институциональной структуры государственных и муниципальных органов, соразмерности материального обеспечения работников бюджетных организаций.

Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции, по мнению диссертанта, является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества - все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий).

Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества, но они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы конституционного законодательства.

В институциональном смысле конституционный строй современной России в достаточной мере обеспечен развернутой системой государственных и муниципальных органов, компетенция которых связана с проведением государственной антикоррупционной политики. Сегодня, в отличие от царской России, нет необходимости доказывать необходимость существования постоянно действующего и полномочного парламента; в стране функционируют органы прокуратуры и суды, обеспечено единство системы исполнительной государственной власти. Однако один из важных ресурсов антикоррупционной политики - парламентский контроль - реализован, на наш взгляд, недостаточным образом.

Другим важным антикоррупционным средством конституционного регулирования общественных отношений является разрешение вопроса о вознаграждениях, льготах и преимуществах депутатов. Проведенный нами анализ конституций европейских стран позволил выделить следующие теоретико-методологические подходы к конституционно-правовому регулированию размера вознаграждения депутатского корпуса: 1) прямое установление в конституции государства размера депутатского вознаграждения; 2) общее делегирование соответствующих полномочий законодательному регулированию; 3) установление конституцией лишь юридической возможности вознаграждения за депутатскую деятельность, в то время как это право реализуется по усмотрению парламента; 4) установление депутатских льгот и преимуществ подзаконным парламентским актом; 5) установление льгот и компенсаций не только в отношении действующих депутатов, но и лиц, которые обладали этим статусом ранее. Глава 5 Конституции Российской Федерации, однако, вообще не регулирует данные правоотношения. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеется лишь самое общее указание на наличие денежного вознаграждения (статья 3) без его размера, порядка установления и изменения. Аналогичная практика характерна для конституций (уставов) субъектов Федерации. Подобные пробелы в конституционном праве, по мнению автора, несут в себе значительные коррупционные риски.

В третьем параграфе - «Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности» - доказывается, что под конституционной безопасностью следует понимать состояние защищенности конституционного строя и его основных элементов (демократия и народовластие, федерализм, правовой, социальный и светский характер государственности, республиканская форма правления, верховенство прав человека, государственный суверенитет, гражданство, единство экономического пространства, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие) от внутренних и внешних угроз. Исходя из предложенного подхода, коррупция может квалифицироваться как внутренняя угроза конституционному строю современной России, выражающаяся в разложении и подкупности значительного числа представителей власти.

Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения. В обществе высказываются мнения о «выжигании коррупции каленым железом», устроении для чиновников «1937 года», сплошном ужесточении ответственности за коррупционные правонарушения и безапелляционном расширении мер уголовной ответственности, связанных с лишением свободы коррупционеров. Вместе с тем, конституционный путь предотвращения коррупции предполагает совершенно иные методы. Это искоренение разложения власти на основе планомерной работы всего государственного аппарата и гражданского общества, а не только политической воли руководителя государства и подчиненных ему силовых структур. Граждане должны перестать мириться с коррупцией как с неизбежным злом, научиться прилагать персональные усилия к борьбе с этим явлением посредством отстаивания своих прав официальным путем через суд, отвыкать решать свои проблемы с помощью взяток, в том числе - в правоохранительных органах.

Государственная власть несет публично-правовую обязанность разработки правовых инструментов профилактического характера, включая развитие новейших управленческих технологий, которые сводят к минимуму человеческий фактор (электронные торги, электронный документооборот). Недоверие населения к официальным инстанциям предотвращается также посредством демократизации выборов, привлечения к государственной деятельности независимых экспертов и следования их рекомендациям, разработки ведомственных антикоррупционных программ, развития служб внутренней безопасности, широкого привлечения общественности к процедурам внешнего контроля государственной и муниципальной деятельности.

Успешность борьбы с коррупцией нельзя измерять числом возбужденных производств по уголовным, административным и дисциплинарным делам. Конституционные принципы и нормы требуют от правоохранительных органов изменения критериев для оценки антикоррупционной работы, основанных на качественных, а не количественных показателях. Особенно важной здесь является оценка уровня предотвращенного и возмещенного ущерба. Требуется также углубление специализации правоохранительных органов в вопросах борьбы с коррупцией, формирование единых планов повышения квалификации соответствующих специалистов. В современной России необходимо решительное преодоление антиконституционной тенденции имитации борьбы с коррупцией.

Конституционная концепция прав и свобод человека и гражданина исключает чрезвычайные меры по противодействию коррупции. Правомерная активизация антикоррупционной деятельности государственной власти не должна приводить к отрицанию или умалению конституционного статуса личности.

Глава вторая - «Конституционно-правовой механизм противодействия коррупции в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - указывается, что противодействие коррупции охватывает комплекс полномочий и функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права. коррупция социальный государственная собственность

Одной из важнейших конституционных задач, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в системе антикоррупционной политики, является определение сферы регионального ведения, которая не должна включать в себя полномочия федеральных государственных органов, но в достаточной мере охватывать проблемы публичной деятельности субъектов Федерации в системе противодействия коррупции на основе положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации.

Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охватывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Существенной особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица. Концентрация власти увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности.

Вместе с тем, в диссертации подчеркивается, что субъекты Федерации не обладают совершенно самостоятельной компетенцией в системе противодействия коррупции вне полномочий федеральных органов государственной власти. Принцип субсидиарности, согласно которому властные полномочия и публично значимые функции должны быть возложены на тот уровень власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом, не позволяет полностью рассредоточить компетенцию в системе противодействия коррупции между субъектами Федерации, исключив из этого процесса федеральную власть. Антикоррупционная политика требует сравнительно высокого уровня централизации.

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе обсуждать в своих заседаниях проблемы противодействия коррупции с определенной периодичностью. С сообщениями об итогах антикоррупционной деятельности могут выступать высшие должностные лица субъектов Федерации, должностные лица региональных исполнительных органов, прокурор субъекта Федерации, руководитель регионального органа внутренних дел. В первых двух случаях представительный орган вправе при возникновении обоснованных сомнений в эффективности проводимой антикоррупционной политики применять предусмотренные конституцией (уставом) субъекта Федерации санкции: вотум порицания, вотум недоверия, инициатива отрешения от должности, досрочное прекращение полномочий. Если же информирование депутатов о ходе антикоррупционной деятельности осуществляется со стороны органов прокуратуры или внутренних дел, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации не вправе применять какие-либо санкции. Резолюция по итогам парламентских дебатов может включать в себя лишь рекомендации территориальным органам федеральных органов власти либо ходатайства перед вышестоящими органами о применении к виновным лицам установленных мер юридической ответственности.

Во втором параграфе - «Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - подчеркивается, что данные органы в большей мере подвержены коррупционным рискам и нередко сами являются источниками коррупции. Это объясняется следующими причинами: во-первых, указанные органы организованы менее демократичным образом по сравнению с органами народного представительства; во-вторых, в рамках исполнительной власти сосредоточена значительная публичная власть, которая имеет высокую степень коррупционной привлекательности. Именно исполнительные органы субъектов Федерации владеют, пользуются и распоряжаются объектами государственной собственности субъектов Федерации, планируют расходы регионального бюджета и являются его фактическими распорядителями.

С другой стороны, исполнительная власть субъектов Федерации имеет и ряд сравнительных преимуществ по сравнению с региональным народным представительством: она более организована, интегрирована, имеет более высокую способность к управлению. В системе исполнительной власти проще организовать проверку честности и моральной устойчивости служащих. Это дает основания считать, что исполнительная власть субъектов Федерации имеет высокий антикоррупционный потенциал, причем эффективные формы правового регулирования противодействия коррупции могут в значительной степени снизить коррупционные риски и создать в общественном мнении образ неподкупного, честного чиновника, основанный не столько на использовании средств политической пропаганды и агитации, сколько на фактических обстоятельствах, подтверждаемых практикой.

В диссертации подчеркивается, что единство институтов высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», представляет собой существенный коррупционный фактор. Это обстоятельство усиливается имеющимся конституционным механизмом наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации решениями законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Важной конституционной гарантией коррупционной безопасности в деятельности исполнительной власти субъектов Федерации является обеспечение коллегиальности в функционировании института высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Коллегиальность обсуждения и принятия решений минимизирует злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц. При этом важно, чтобы состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации не назначался единолично высшим должностным лицом субъекта Федерации, а определенная часть членов этого органа согласовывалась с законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

По указанным причинам считаем необходимым дополнить статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовыми нормами следующего содержания: «Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Порядок созыва, проведения заседаний высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также перечень вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно в заседаниях высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, определяется конституцией (уставом) и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также Регламентом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации».

Третий параграф - «Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции». В нем отмечается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что, по мнению автора, отрицательно сказывается на динамике коррупционных явлений и процессов. Федеральный статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. При подобных обстоятельствах сложно обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия. В конечном итоге, деятельность государственных органов субъектов Федерации в механизме противодействия коррупции находит свое выражение лишь в функционировании конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов Федерации.

В диссертации подвергаются критике нормы части 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В целях устранения выявленного противоречия в часть 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предложено внести изменение, согласно которому учреждение и упразднение конституционных (уставных) судов субъектов Федерации осуществляется исключительно конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Поэтому в диссертации предлагается наделить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации рядом дополнительных полномочий антикоррупционной направленности. Новизна предложения автора заключается в обосновании необходимости предварительного конституционного (уставного) контроля в регионах на предмет выявления коррупциогенности. Преимущества предварительного контроля состоят в заблаговременности проверки, исключении необходимости придания акту конституционного (уставного) контроля обратной силы, возможности оценки доказательств на предварительных стадиях нормотворческого процесса. Однако практика показывает, что основной проблемой в обеспечении судебного механизма конституционного (уставного) контроля в субъектах Федерации как способа противодействия коррупции остается фактическое не учреждение большинством субъектов Федерации конституционных (уставных) судов.

Подведомственные мировым судьям дела в большинстве случаев не связаны с коррупцией. Поэтому основной задачей правового регулирования антикоррупционных правоотношений в данной сфере является противодействие коррупции в самих мировых судах. В целях придания мировым судьям большей независимости от назначающих из органов, обеспечения публичности в судебной деятельности, возможности равного доступа граждан к участию в отправления правосудия, целесообразно статью 6 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Мировые судьи избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном федеральным законом».

Глава третья - «Гарантии и обеспечение противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации» - включает четыре параграфа.

В первом параграфе - «Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации» - обосновывается, что среди различных видов коррупционных явлений и процессов применительно к уровню субъектов Федерации заслуживают особого внимания следующие объекты: политические отношения; система государственной гражданской службы; процессы владения, пользования и распоряжения собственностью субъектов Федерации; государственные унитарные предприятия и учреждения.

Наиболее распространенным инструментарием региональной антикоррупционной политики стали: 1) законы субъектов Федерации о предупреждении и противодействии коррупции; 2) целевые программы субъектов Федерации антикоррупционной направленности; 3) формирование координационных советов субъектов Федерации по противодействию коррупции; 4) утверждении правил и методики проведения экспертизы нормативных правовых актов, их проектов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; 5) планы соответствующих мероприятий руководителей государственных органов субъектов Федерации.

Однако эти меры не дифференцированы применительно к различным видам коррупционного поведения и, по общей своей логике, направлены преимущественно на бытовую, «низовую» коррупцию. Проблема политической коррупции в законодательстве субъектов Федерации, как правило, не разрешается. Субъекты Федерации проявляют недостаточно инициативы по выработке новых антикоррупционных подходов; региональные законы о противодействии коррупции в структурном и содержательном отношениях в основном повторяют положения Федерального закона «О противодействии коррупции». Поэтому задачей юридической науки становится разработка предложений и рекомендаций для законодателей субъектов Федерации, направленных на более развернутый комплекс антикоррупционных мер.

В законодательной деятельности субъектов Федерации политическая коррупция может находить свое выражение в «проталкивании» или «торможении» законопроектов; в кадровой политике - в фаворитизме при назначении и освобождении от государственных должностей и должностей государственной гражданской службы; в избирательном процессе - при формировании внутрипартийных списков кандидатов в депутаты различных уровней власти.

В диссертации предлагаются следующие меры по противодействию политической коррупции в субъектах Федерации: 1) расширение бюджетного финансирования избирательной кампании кандидатов; 2) сокращение предельных размеров ее финансирования за счет средств физических и юридических лиц; 3) модернизация регионального механизма ответственности депутатов и высших должностных лиц исполнительной власти.

Во втором параграфе - «Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления» - доказывается, что коррупция в системе государственной гражданской службы в большей мере подвержена государственному контролю, а факты коррупционного поведения сравнительно часто становятся объектами производства по делам об административных и уголовных правонарушениях. Не отрицая важности антикоррупционной борьбы с недобросовестными действиями государственных гражданских служащих субъектов Федерации, автор подчеркивает, что эта категория лиц не располагает достаточными властными полномочиями, их роль в государственном управлении производна от решений конституционных органов и высших должностных лиц в государстве.

Узкое толкование понятия государственной гражданской службы, противопоставленное деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), приводит к неопределенности признаков для их разграничения. С формальной стороны, государственными должностями субъектов Федерации могут быть признаны любые должности, учрежденные конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации при условии непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации.

На лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, не распространяются нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В результате профилактические меры антикоррупционного характера в отношении чиновников нижнего звена принимаются более жесткие, чем к чиновникам высшего звена, в то время как коррупционные риски в среде высшего управления являются более высокими. Преодолению указанной тенденции, в определенной мере, служит норма пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Однако понятие «ограничение» может быть истолковано по-разному. В узком смысле в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, подлежат применению лишь «ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации», которые установлены статьей 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

В третьем параграфе - «Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации» - констатируется высокая степень коррупциогенности института публичной собственности субъектов Федерации. В отличие от частной собственности, где собственник, как правило, действует в своем интересе и государство не должно вмешиваться в процессы владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами гражданско-правовых отношений, публичная собственность имеет принципиально иное предназначение. Ее основная роль состоит в реализации государственных и муниципальных функций, которые имеют общественный характер. В условиях плановой социалистической экономики наблюдалось полное огосударствление публичной собственности, которая не была разделена между государством и входящими в его состав административно-территориальными образованиями. Современная Россия после ее вступления на путь рыночных преобразований, была вынуждена разграничить единую публичную собственность на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Неизбежность указанного процесса, вместе с тем, породила коррупционную опасность владения, пользования и распоряжения объектами разграниченной публичной собственности не в общественных интересах, а в интересах отдельных представителей власти, стремящихся к личной наживе.

В указанной связи диссертант подвергает критическому осмыслению нормы пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196, поскольку в качестве коррупционных в этом документе указываются лишь факторы: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) системного характера. Подобная методика оценки нормативных правовых актов на коррупционные риски имеет существенные недостатки. Во-первых, основной акцент сделан на соблюдение правил юридической техники, которая имеет второстепенное отношение к проблеме противодействия коррупции. Во-вторых, дискреционные полномочия необходимы в государственной деятельности любого органа публичной власти. В-третьих, методика переключает внимание с главного коррупционного фактора (проверка распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью в публичных, а не в частных интересах) на иные факторы.

Антикоррупционный потенциал законодательства субъектов Федерации о распоряжении объектами региональной собственности используется недостаточным образом. Правовой режим приватизации не охватывает распоряжения всеми объектами государственной собственности субъектов Федерации. Не установлены правовые последствия распоряжения собственностью субъекта Федерации органами исполнительной власти в нарушение прогнозного плана (программы), утвержденного (утвержденной) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Из антикоррупционного контроля значительным образом выпадает механизм распоряжения объектами собственности муниципальных образований. Для разрешения указанных проблем в диссертации предлагается ряд поправок в действующее законодательство.

В четвертом параграфе - «Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации по предотвращению коррупции в государственных унитарных предприятиях и учреждениях» - отмечается, что коррупция возможна не только со стороны лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и государственных гражданских служащих регионов. Публичные функции также осуществляют унитарные предприятия и учреждения, в числе которых организации образования, здравоохранения и культуры. Конечно, степень коррупционной опасности в данных организациях значительно меньше по сравнению с органами государственной власти и местного самоуправления, однако это не означает ее отсутствия.