Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы устройства детей, оставшихся без попечения родителей
• 1.1 История развития института устройства детей, оставшихся без попечения родителей
• 1.2 Государственные меры по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей
• 1.3 Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей
• 2. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей
• 2.1 Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми
• 2.2 Усыновление (удочерение) детей. Институт приемной семьи
• 2.3 Совершенствование государственной политики в области устройства детей, оставшихся без попечительства родителей: предложения и перспективы
• Заключение
• Библиографический список


Введение

дети попечение родитель семья

В настоящее время увеличение количества детей, оставшихся без родительского попечения, неминуемо приводит к увеличению числа специализированных учреждений для таких детей. Однако по результатам многочисленных исследований психологов и педагогов, можно сказать, что помещение и нахождение ребенка в учреждении интернатного типа не может удовлетворить в полной мере его потребностей, что в свою очередь может привести к нарушению его психического, физического, духовного и иного развития. Следовательно, результатом проживания детей в условиях учреждений является и неготовность к дальнейшей самостоятельной жизни, поиску работы, ее сохранение в условиях безработицы, неумение организовать свой быт, досуг, создавать и сохранить свою семью.

Тема выпускной квалификационной работы является актуальной, потому что сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации приводит к росту числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В современных условиях все больше становятся распространены нищета, асоциальное поведение родителей, жесткое обращение с детьми. В последнее время возросло количество социальных сирот и детей, воспитывающихся в неблагополучных условиях. В такой ситуации, когда проблема не может разрешится локально (внутри конкретной семьи), на помощь приходят государственные органы власти, используя социальную политику в области выявления и устройства детей, утративших родительское попечение.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы является государственная политика в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Предмет работы представляет собой основы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Цель выпускной квалификационной работы - совершенствование государственной политики в области устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Из представленной цели вытекают следующие задачи:

изучить историю развития института устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

разобраться в государственных мерах по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей;

понять нормативно-правовое обеспечение социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей;

проанализировать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

разработать предложения по совершенствованию государственной политики в области устройства детей, оставшихся без попечительства родителей;

предложить рекомендации по улучшению государственной политики устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

рассмотреть перспективы внедрения усовершенствований в государственную политику в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, сформулированы цели и исходящие из них задачи, определен объект и предмет работы.

В первой главе раскрываются теоретические основы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе история развития института устройства детей, оставшихся без родительского попечения, государственные меры и нормативно-правовые акты по регулированию этих вопросов.

Во второй главе дается анализ форм выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Также приводятся предложения по усовершенствованию существующей государственной политики в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предлагаются рекомендации и проанализированы перспективы внедрения нововведений.

В заключении представлены выводы о проведенном исследовании.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы научные статьи, учебные и периодические издания, нормативно-правовые акты в сфере выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В выпускной квалификационной работе использовался 31 библиографический источник, 3 рисунка.



1. Теоретические основы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 История развития института устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Такое социальное явление как сиротство в мировой истории существовало, существует и, к сожалению, будет существовать. Вследствие этого во все времена имеется потребность в защите, воспитании, представительстве детей, которые остались без попечения родителей.

Институт устройства детей, оставшихся без родительского попечения, в России имеет свою историю [25].

Первый упоминающийся в летописи случай опеки над несовершеннолетними детьми датируется 879 годом. Рюрик определяет своего родственника опекуном сыну: «Умерши Рюрикови, предаст княжене Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть до дедетеси вельми».

В 996 году Великий князь Владимир I оказывал помощь сиротам, а также попечению и надзору духовенства. Великий князь Ярослав основал сиротское училище, где обучал своим иждивением 300 юношей. Владимир Мономах в своей Духовной детям завещал защищать сироту. Иван Грозный в защиту детей-сирот включил в круг государственных задач и возложил функции по их попечению на монастыри и частные лица. Следовательно, помощь сиротам и детям, оставшимся без родительского попечения, стала делом не только частых лиц и духовенства, но и правительственной власти.

Нововведения, которые касались детей-сирот, привнесла реформаторская деятельность Петра I. Он велел следующее: «Без призрения после родительства оставшихся подкидышей или явленных таких, которых воспитывать мужского пола до 7 лет, а потом посылать в школы определенные, а женского пола обучать грамоте, також следующих мастерств...» [28].

Решение проблем детей-сирот пошло намного лучше, после того как императрица Екатерина II начала проводить мероприятия, направленные на улучшение положения детей, оставшихся без попечения родителей. Такие изменения в области опеки и попечительства были навеяны западноевропейскими мыслителями и их идеями, поэтому она уделяла большое внимание устройству детей, оставшихся сиротами. Так, в начале XIX века было отмечено более восемнадцати тысяч семей, в которых находились на содержании около двадцати тысяч детей, которые лишились попечения родителей. За воспитание и опеку таким семьям выплачивались денежные суммы из казны.

Продолжительное время подобная форма устройства детей называлась патронатом. В период правления Екатерины II были предприняты первые попытки правового регулирования патроната [29]. В основании патронирования находился договор о передаче ребенка в чужую семью на добровольных началах. Патронатный воспитатель получал установленное вознаграждение.

Наиболее известным является Указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», которым во всех 40 губерниях России основывались Приказы общественного призрения. Устанавливалось, что «если же устроение сиротских домов будет неудобно или потребует издержек, кои отнимут способы к оказанию Призрения большому числу сирот, то Приказ неимущих сирот отдаёт за умеренную плату надёжным добродетельным и добронравным людям для содержания и воспитания с обязательством, чтобы предоставить их во всякое время Приказу». Воспитателям необходимо было научить подопечных науке, какому-либо промыслу или ремеслу, и «доставлен был ему способ учиться добрым гражданином». В большинстве случаев в семьи передавались для вскармливания маленькие дети. Несовершеннолетних старшего возраста брали на воспитание обычно люди бедные, получавшие за это «пятирублевое подспорье». При этом размер пособия зависел от возраста ребенка: чем младше был ребенок, тем больше была сумма пособия, так как никакой помощи от него ждать не приходилось.

Во времена правления императрицы Марии Федоровны была обновлена и модернизирована система воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. Стали предприниматься меры по уменьшению числа воспитанников детских сиротских учреждений при помощи их передачи в «государевы деревни» крестьянам «доброго поведения», где они жили до определённого возраста: мальчики - до 18 лет, а девочки - до 15 лет, а уже последующую и жизнь определяли Приказ общественного призрения.

Предприимчивую деятельность по устройству сирот в начале 1900 годов начал Московский совет по призрению беспризорных. Детей, не имеющих родителей или других законных представителей, распределяли в семьи, которые получали определенную плату на содержание детей, а также формировали «искусственные семьи» из нескольких детей во главе с заслуживающими доверия женщинами, организовывали мелкие приюты [28].

В дореволюционной России передача детей-сирот на воспитание в семьи граждан называлась патронажем. Он осуществлялся на основании условий, определяемых между губернскими управами и лицами, берущими детей под свою опеку или попечительство. Для того чтобы осуществлять соблюдение прав ребенка, которого передали на патронаж, обеспечивалась организация надзора за выполнением воспитателем своих обязанностей и функций. Сущность патронажа заключается в договорном порядке передачи ребенка на воспитание в семью, а также возмездность воспитания и содержания ребенка. Он являлся прототипом современной приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения.

После Октябрьской революции основные силы и денежные средства были сконцентрированы на сокращение и уничтожение беспризорности детей с помощью организации системы государственных учреждений, которые брали детей, оставшихся без попечения родителей, под свою опеку. Например, создание приемно-распределительных пунктов, детских домов, детских городков, колоний и коммун. В 1921 году количество беспризорных детей составляло 4,5 миллиона.

В 1923 году на Всероссийском съезде по охране материнства и детства рассматривался вопрос об основании патроната для детей младенческого возраста как временной меры, которая будет вводиться в виде опыта передачи «небольшого числа грудных детей в рабочие семьи при условии тщательного и регулярного наблюдения за правильным воспитанием ребенка». При этом на патронат распространялось законодательство об опеке (попечительстве). Однако на самом деле права патронатного воспитателя были существенно шире, чем у опекуна (попечителя). Это происходит, потому что он пользовался всевозможной поддержкой со стороны государства. Лицо, которое заключило договор патроната, получало определенное государственное содействие за счет местных средств, такое как единовременная выплата для хозяйственных нужд, ежемесячное пособие на содержание ребенка, снижение квартирной платы, уменьшение налогов.

Итак, основной чертой договора патроната того времени являлось возмездность и добровольность. Однако опекун или попечитель мог быть назначен без его согласия и должен был выполнять свои функции безвозмездно.

Исходя из истории развития института устройства детей, оставшихся без попечения родителей, можно сказать, что патронат как форма устройства детей являлась более предпочтительной по отношению к опеке (попечительству). Большое количество детей, оставшихся без родительского попечения, можно было увидеть во времена Великой Отечественной войны и после нее. Однако такое положение преодолевалось посредством активной работы комиссий по устройству детей. Открывались детские дома, приемники-распределители, осуществлялся поиск родителей, а также возвращение детей в семьи [20].

В 1942 году под патронатом находились 37490 детей. Правовой основой передачи детей в семьи рабочих, служащих и колхозников в тот момент являлись Постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и утвержденная Постановлением СНК РСФСР от 8 апреля 1943 г. Инструкция Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР «О патронировании, опеке и усыновлении детей, оставшихся без родителей».

К концу Великой Отечественной войны можно было сосчитать около 678 тысяч детей, которые лишились попечения родителей. Из них 400 тысяч находились в детских домах, а 278 тысяч воспитывались в семьях.

В дальнейшем денежных средств на оказание материальной помощи патронатным семьям выделялось меньше. В это же время прошел максимум детской беспризорности, и патронат как форма устройства детей прекратил свое существование.

Вторая половина XX века характеризовалась социально-экономической и политической стабильностью государства, поэтому оно не должно было принимать какие-либо меры по решению проблем сиротства.

Очередной всплеск детской беспризорности произошел в конце 80-х годов XX века. Это произошло из-за перехода государства на демократический и рыночный тип отношений. Поэтому перед органами государственной власти стояла задача осуществлять меры по улучшению положения детей, которые находились на воспитании в детских домах. Такие задачи могли быть решены только в процессе индивидуального воспитания в условиях семьи.

Таким образом, советская модель общественного воспитания детей, оставшихся без родительского попечения, в детских домах и интернатах была признана ущербной. В свою очередь основное место стало отдаваться семейным форам устройства детей, например, усыновление и опека (попечительство).

Помещение ребенка в детское государственное учреждение стало временной и исключительной формой устройства детей, оставшихся без родительского попечения. 17 апреля 1988 года Советом Министров СССР было принято постановление «О создании детских домов семейного типа». В состав детских домов семейного типа должны были входить: отдельные детские городки для проживания семей, воспитывающих не менее 10 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; отдельные семьи, воспитывающие не менее 5 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые проживают в многокомнатных отдельных квартирах в обычных домах, специализированных домах или группах таких домов.

К концу 1990 года детских домов семейного типа было около 258 и количество детей в них стало более двух тысяч человек. В середине 90-х годов XX века государство разочаровалось в семейных детских домах.

В дальнейшем с целью совершенствования института детских домов семейного типа было принято решение о и реорганизации в приемные семьи [17]. В Семейный Кодекс РФ была включена глава «Приемная семья», которая регламентирует основания, порядок и условия создания «искусственных» семей для воспитания детей, которые остались без попечения родителей. Итак, с этого момента можно говорить об организации новой семейной формы устройства. При этом детские дома семейного типа существуют в настоящее время, и многие из них в приемные семьи так и не переустроены.

Письмом Минобразования РФ от 30 января 1997 г. органам опеки и попечительства было рекомендовано оказать детским домам семейного типа «особое внимание и бережное отношение и предоставить родителям-воспитателям возможность самим определить дальнейший статус: преобразовать детский дом семейного типа в малокомплектный детский дом с соответствующим штатом сотрудников или в приемную семью».

Таким образом, история развития института устройства детей, оставшихся без попечения родителей, многообразна и насчитывает несколько веков. Несмотря на то, что проблема детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, существует довольно давно, пути ее решения и государственное регулирование меняется в зависимости от политической, экономической и социальной ситуации в государстве. Для решения проблем детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливаются государственные меры по их выявлению и устройству [30]. Более подробно мероприятия предпринимаемые государством описаны в следующей части.

1.2 Государственные меры по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей

В настоящее время в Российской Федерации отмечается рост детей, оставшихся без родительского попечения. При этом только небольшое количество из них стали сиротами в результате смерти родителей. Остальных детей можно назвать «социальными сиротами», то есть у них живы родители. Главной причиной увеличения количества детей-сирот является падение социального престижа семьи, а также возникающие материальные и связанные с ними жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачных детей, большое количество родителей, ведущих асоциальный образ жизни [23].

Основываясь на нормах международного права ребенок, временно лишившийся семейного окружения, имеет право на специальную защиту или помощь, которое обязано предоставить государство. Российская Федерация считает для себя задачей государственной значимости формирование условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей, которые остались без родительского попечения, а также подготовки их к самостоятельной жизни в современной среде, оказание психологической, медицинской, педагогической и иной необходимой помощи.

Семейный кодекс [4] раскрывает основные общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Такие нормы содержаться в статье 121 СК РФ. В ней используется такой термин как «дети, оставшиеся без попечения родителей», который был впервые применен в семейном законодательстве в соответствии с международными нормами права. В статье 121 СК РФ указывается примерный список причин утраты детьми родительского попечения:

смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение их в родительских правах или признание родителей судом недееспособными;

уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений;

длительное отсутствие родителей, болезнь родителей и иные причины (отбывание родителями наказания в местах заключения, нахождение их под стражей в период следствия, постоянное проживание родителей в другом населенном пункте, признание родителей безвестно отсутствующими, розыск их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов).

Основанное на положениях статьи 121 СК РФ [4] законодательное определение терминов «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей» дано Законом «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [6]. В соответствии с законодательством, дети-сироты - это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или один единственный родитель, а дети, оставшиеся без попечения - это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признание родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимся в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбывания ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождение в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершение преступлений; уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных заведений и в иных случаях признание ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке статья 1 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [6].

Семейный кодекс установил то, что защита личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, поручается органам опеки и попечительства. Такая их обязанность подразумевает исполнение таких функций как выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей; избрание форм устройства таких детей в зависимости от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей; осуществление последующего контроля над условиями содержания, воспитания и образования детей [4].

Основываясь на нормах Семейного и Гражданского кодекса Российской Федерации, органами опеки и попечительств можно считать органы местного самоуправления, то есть выборные и иные органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственно власти [4], [2]. Следовательно, сельская, районная, городская администрации обязаны обеспечивать устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дом, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи. Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства закреплены в Гражданском, Семейном, Гражданско-процессуальном кодексе, а также в нормативно-правовых актах, которые конкретизируют правовой статус органов опеки и попечительства [2], [4], [3].

Семейный кодекс не конкретизирует понятия структурных подразделений органов опеки и попечительства и задач, которые они должны решать. Вопросы такого характера должны быть прописаны в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации [4]. На самом деле, функции по опеки и попечительству выполняют муниципальные отделы образования, которые входят в структуру местной администрации. В п. 1 ст. 121 СК РФ сказано, что не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Такой запрет распространяется на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью. Однако физические и юридические лица обязаны сообщать сведения о детях, оставшихся без родительского попечения, органам опеки и попечительства в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ [4].

В настоящее время выявление и учет детей, которые по различным причинам остались без родительского попечения, является необходимостью оказания соответствующей им помощи. Для этого требуется принять все возможные меры, чтобы получить полную и достоверную информацию о фактическом месте пребывания детей, утративших попечения родителей. Основным местом сбора необходимых сведений являются образовательные, здравоохранительные учреждения.

Например, первичная информация о подкинутых (найденных) детях зарождается при государственной регистрации их рождения по заявлению медицинской, воспитательной организации социальной защиты населения, в которую помещен ребенок, органов внутренних дел или лица, нашедшего ребенка, органа опеки и попечительства. Бывают случаи, при которых выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит в процессе регистрации вынужденных переселенцев. В этой ситуации территориальные органы миграционной службы проводят опрос детей, при этом заполняется опросный лист, после чего они передаются органам опеки и попечительства [4].

Законодательством установлено, что должностные лица дошкольных образовательных, общеобразовательных, лечебных и иных учреждений должны незамедлительно сообщать об известных им случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Итак, сообщать в органы опеки и попечительства о детях, которые утратили попечение - это обязанность всех граждан, располагающих информацией о таких детях.

Редко возможны случаи, в которых родители, выезжающие на работу в иностранное государство или длительное время болеющие, при отсутствии возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей самостоятельно, могут обратиться в органы опеки и попечительства с просьбой о временном устройте их детей.

Органы опеки и попечительства, получив информацию о детях, которые остались без попечения родителей, должны в течение трех дней провести исследование условий жизни данных детей, которое содержится в проверке достоверности поступившей информации об утрате детьми попечения родителей (истребование и изучение соответствующих документов, бесед с окружающими детей лицами и т.д.). Органом опеки и попечительства принимаются меры к выяснению возможного наличия у ребенка родственников и определению их местонахождения [11]. При подтверждение факта отсутствия попечения родителей или их родственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не только в передаче детей их родственникам, но и в помещение их в воспитательные учреждение.

После выявления дети должны быть учтены и зарегистрированы. Сведения о таких детях в обязательном порядке заносятся в государственный банк данных о детях, оставшихся без родительского попечения [12].

На первом этапе данные о детях персонально регистрируются органом опеки и попечительства в журнале первичного учета. Это происходит после того, как произведено исследование условий жизни ребенка или установлен факт отсутствия родителей. Если ребенок в течение одного месяца со дня его первичной регистрации не отдан на воспитание в семью, то орган опеки и попечительства в соответствии с законодательством заполняет на него анкету принятой формы, копия которого передается для постановки ребенка на регистрационный учет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. На основании этих сведений создается региональный банк данных о детях, которые остались без попечения родителей и проживающих на территории этого субъекта [13]. В течение месяца со дня поступления указанной информации этот же орган организует устройство в семью граждан, проживающих на его территории или на территории других субъектов РФ, а также осуществляет подбор детей для лиц, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью.

Лицам, выразившим желание взять ребенка в семью, дается направление в орган опеки и попечительства для визита к ребенку по его фактическому месту жительства (нахождения) и решения вопроса о передачи на воспитание в семью в соответствии с определенным законодательством РФ порядке. Если отсутствует возможность устроить ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ, соответствующий орган исполнительной власти РФ направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка) в Министерство образования и науки РФ. Это необходимо для того, чтобы осуществить учет в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ [13]. В случае изменения правового статуса ребенка (при восстановлении родителя в родительских правах, усыновлений ребенка и т.д.) сведения об этом соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок направляются в Министерство образования и науки.

Министерство образования и науки ведет учет детей, осуществляет подбор лиц, которые изъявили желание взять на воспитание в семью ребенка.

В настоящее время в Российской Федерации отдается предпочтение семейным формам воспитания детей. Исходя из этого, руководители воспитательных и иных учреждений наделаются обязанностью в семидневный срок со дня получения сведений о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, оповестить об этом орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения. В дальнейшем устройство ребенка в семью на основании этого сообщения должно происходить в соответствии с законодательством РФ.

В случае неисполнения обязанностей по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, наступает ответственность в соответствии с пунктом 4 статьи 122 Семейного кодекса Российской Федерации. Лица привлекаются к ответственности, когда предоставлены заведомо недостоверные сведения, а также другие действия, которые направлены на то, чтобы сокрыть ребенка от передачи в семью [4]. Такими лицами могут быть руководители воспитательных и иных учреждений, а также должностные лица органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.

Приоритет семейной формы воспитания своим истоком имеет статью 54 Семейного кодекса, в которой сказано, что к правам ребенка относится его право жить и воспитываться в семье на столько, насколько это представляется возможным [4]. Следовательно, при выборе формы устройства детей, утративших родительское попечение, органы опеки и попечительства опираются на законодательство и отдают предпочтение семейным формам, таким как, передача на усыновление, под опеку или попечительство, а также в приемную семью. Если отсутствует возможность устроить ребенка в семью, то закон допускает вероятность его направление на воспитание в учреждение для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей. При выборе типа учреждения оценивается возраст и состояние здоровья ребенка. Однако стоит помнить, что такая форма устройства не освобождает орган опеки и попечительства от обязанности искать для ребенка усыновителя, опекуна (попечителя) или приемную семью.

Итак, можно сказать, что закрепленная в Семейном кодексе норма о приоритете семейной формы воспитания ребенка направлена на укрепление гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, так как воспитание в семье является более предпочтительным, учитывая материально-бытовые условия жизни и интересы самого ребенка. Поэтому только семенное воспитание может реализовать индивидуальный подход к каждому отдельному ребенку с учетом его личностных, психических, физических, национальных и других особенностей.

Орган опеки и попечительства как представитель государства должен следовать законодательству Российской Федерации [11]. Поэтому при устройстве детей в образовательные учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей необходимо предоставить документы. В соответствии с законодательством к ним относятся:

решения соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления о направлении в учреждение;

направление в учреждение, которое выдано учредителем или ведомством, в ведение которого находятся учреждения;

свидетельство о рождении ребенка, а при отсутствии - заключение медицинской экспертизы, удостоверяющее возраст ребенка;

документы об образовании (для детей школьного возраста);

акт обследования условий жизни ребенка;

сведения о родителях или лицах их заменяющих (копии свидетельства о смерти родителей, приговора или решения суда, справка о болезни или розыске родителей и другие документы, подтверждающее отсутствие родителей или невозможность воспитания им своих детей);

справка о наличии местожительства братьев, сестер и других близких родственников;

опись имущества, оставшегося после смерти родителей, сведения о лицах, отвечающих за его сохранность;

документы о закреплении жилой площади, занимаемой несовершеннолетними или его родителями;

заключение психолого-медико-педагогической консультации (для детей с отклонениями в развитии);

пенсионная книжка ребенка, получающего пенсию, копия решения суда о взыскании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заменяющим).

В российском законодательстве закреплен принцип, который говорит о том, что дети, члены одной семьи или находящиеся в родственных отношениях должны быть направлены в одно воспитательное учреждение. Хотя у этого правила существует исключение, когда по медицинским показаниям или иным причинам воспитание и обучение этих детей должно осуществляется раздельно.

В соответствии с пунктом 2 статьи 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ в целях устройства детей, находящихся в домах ребенка исправительных колоний, осужденным женщинам позволяется краткосрочный выезд за пределы мест лишения свободы в отпуск продолжительностью до 7 суток (не считая времени нахождения в пути) [5].

Стоит помнить о том, что судьба ребенка находится лишь в компетенции органов опеки и попечительства. Исходя из этого, даже суд при лишении родителей их родительских прав или ограничивая их в этих правах, а также передавая детей на попечение органа опеки и попечительства, не имеет права решать вопрос о конкретном способе устройства детей.

До определения конкретной формы устройства, ребенок может временно проживать в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). В таком месте ребенку дается не только проживание, питание, одежда, обувь, но и выражается поддержка в преодолении трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощь.

Последующий выпуск ребенка из данного учреждения осуществляется на основании распоряжения органа опеки и попечительства о передачи ребенка на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В соответствии с п. 2 ст. 123 СК РФ до определения оптимальной формы жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства [4].

Таким образом, государство посредством органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов опеки и попечительства и иных органов и должностных лиц, проводит мероприятия по выявлению и устройству детей, которые остались без попечения родителей. Они в первую очередь направлены на благополучное определение детей в приемную семью, опекуну или попечителю, а также в воспитательное или иное учреждение.

Законодательная база и нормативно-правовое обеспечение социальной защиты детей, оставшихся без родительского печения, будет рассмотрена в следующем пункте.

1.3 Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей

В настоящее время в мире с каждым днем увеличивается количество детей, которые остались без попечения родителей. Как раз это и является причиной политики, направленной на социальную защиту детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, что в свою очередь становится одной из главных задач государства и общества в целом.

Решение вопросов касающихся социальной поддержки детей, оставшихся без попечения родителей, а также организация и осуществление деятельности органов опеки и попечительства, должно соответствовать подпункту 24, 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данные полномочия осуществляются самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации, исключая субвенции из федерального бюджета.

Социальная защита детей представляет собой оконченную систему, которая должна основываться на нормативно-правовой базе. Она должна сотрудничать с различными группами лиц, семьями, учителями и иными лицами, взаимодействующими с детьми.

Защита должна обеспечивать определенный уровень жизни ребенка, в том числе его физическое и психическое здоровье, а также физическую, экономическую и социальную безопасность. Вместе с этим, социальная защита обязана создать условия для осуществления права ребенка на самореализацию и развитие своих способностей и возможностей.

Все права ребенка закреплены в Семейном кодексе РФ. Среди них выделяются такие как: право воспитываться в семье; право на защиту и обеспечение потребностей ребенка, на защиту здоровья. На проживание в помещение совместно с семьей, право на сохранение индивидуальности, право на имя, на общение с родственниками, право на собственность, а также алименты, пенсии, пособия, которые предусмотрены законом [4].

Государственная политика социальной защиты детства осуществляется в соответствии со стандартами, установленными законодательством РФ:

гарантированное общедоступное бесплатное начальное, основное и среднее (полное) общее образование, а на конкурсной основе - среднее и высшее профессиональное образование и воспитание в общеобразовательных учреждениях;

бесплатное медицинское обслуживание детей, обеспечение их питанием в соответствии с минимальными нормами питания;

гарантированное обеспечение детям по достижении ими возраста 15 лет права на профессиональную ориентацию, выбор сферы деятельности, трудоустройство, охрану и оплату труда;

социальное обслуживание и социальная защита детей, в том числе гарантированная материальная поддержка путем выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей;

социальная адаптация и социальная реабилитация детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

право на жилище в соответствии с законодательством РФ;

организация оздоровления и отдыха детей, в том числе детей, проживающих в экстремальных условиях, а также на территориях, неблагоприятных в экологическом отношении;

создание квалифицированной юридической помощи.

Социальная защита включает в себя два уровня. Первый уровень - это обычные жизненные ситуации или повседневная обстановка. Он предусматривает в первую очередь защиту семьи и защиту ребенка в сфере образования. Второй уровень связан с чрезвычайной или нестандартной жизненной ситуацией, а также с потерей родителей, социальным сиротством, социальными или экологическими катастрофами [6].

Социальную защиту детей осуществляют муниципальные специализированные учреждения, кризисные центры помощи женщинам и детям, социальные гостиницы и приюты, психологические, педагогические, юридические и консультационные пункты.

Однако нельзя рассматривать социальную защиту без объекта и субъекта ее исследования. Объекты социальной защиты представляют собой детей, которые не достигли возраста 18 лет. Можно сказать, что различным группам детей необходима разнообразная помощь, и они должны рассчитывать в равной степени на свою социальную защиту. В первую очередь нуждаются в социальной защите дети-сироты и дети, оставшиеся без родительского попечения, а также дети из девиантных и запущенных семей. Не стоит забывать об особом отношении к детям из приемных, многодетных и неполных семей. Однако социальная защита необходима и детям-инвалидам, и детям, которые имеют недостатки в психическом и физическом развитии, и детям безработных граждан, а также детям, пострадавшим от экологических, техногенных катастроф и вооруженных конфликтов. Особую социальную защиту заслуживают дети из семей беженцев и вынуждены переселенцев, а также дети, стоящие на профилактическом учете в органа внутренних дел.

Субъектом социальной защиты детей являются законодательная, исполнительная и судебная власть. Государство является основным защитником детства. Оно создает и разрабатывает социальную политику и законодательство в отношении детей, а также обеспечивает ее реализацию, дает гарантии социальной безопасности. Политические партии, общественные организации, благотворительные союзы, церковь, средства массовой информации, предприятия, учреждения, частные лица являются субъектами социальной защиты детей в Российской Федерации.

Участниками социальной зашиты также являются школы, детские и юношеские учреждения, специальные службы социальной работы, муниципальные службы, система детских домов и приютов, организации дополнительного образования и развития детей, специализированные центры психолого-медико-социального и педагогического сопровождения, реабилитационные и иные службы. К субъектам можно отнести и социальных работников, а также социальных педагогов и других специалистов.

Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты, детей оставшихся без попечения родителей находится на трех уровнях: международном, общефедеральном и региональном.

Международный уровень состоит из документов международных организаций, таких как ООН, ЮНИСЕФ, ВОЗ, а также межгосударственных соглашений и программ по охране материнства и детства. Дети как объект особой защиты выделены во Всеобщей Декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., а также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах, в документах специализированных учреждений ООН и международных организаций, которые занимаются вопросами благополучия детей. В 1959 г. ООН приняла Хартию детства и Декларацию прав ребенка. Из документов, принятых в конце XX в., следует отметить Пекинские правила 1985 г., Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. и Конвенцию ООН «О права ребенка».

Международно-правовые документы стали основой в формировании политики государств в отношении детей, оставшихся без родительского попечения. Они основали требования в защиту детства, а также выделили область ответственности государства и общества перед детьми, оказавшимися в затруднительной жизненной ситуации. Они выявили основополагающие права детей, которые отвечают современным мировым социальным условиям.

Общефедеральный уровень правовой защиты детей основывается на Конституции РФ (1993 г.), Семейном кодексе РФ (1995г.), Законе РФ «Об образовании» (1996 г.) и законодательстве о семье и социальной защите населения.

Региональный уровень опирается на федеральную нормативно-правовую базу, но дает конкретные условия, цели, задачи для выполнения законов и указов Президента РФ. На этом уровне создаются и реализуются нормативно-правовые акты органов власти субъекта Российской Федерации и местных властей, общественных организаций.

Итак, основная проблема состоит в том, чтобы сформировать и обеспечить эффективное функционирование правового механизма, которое позволит субъекту реализовать максимально свои правовые возможности. Следовательно, дети, оставшиеся без попечения родителей, нуждаются в социальной защите, регламентированной правовыми актами. Государство принимает все возможные меры по обеспечению социальной защиты детей, направленные на улучшение их условий жизни. Опираясь на нормативно-правовое обеспечение защиты детей, оставшихся без попечения родителей, выделяются формы устройства детей. Подробнее такие формы как опека, попечительство, приемная семья, усыновление (удочерение) будут описаны в следующей главе.



2. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

2.1 Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми

Исходя из того, что несовершеннолетние не обладают полной дееспособностью, то для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Опека представляет собой форму устройства малолетних граждан, не достигших возраста четырнадцати лет. Законными представителями подопечных являются назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны). Они совершают от имени ребенка и в его интересах юридически значимые действия. В свою очередь попечительством является форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. В этом случае граждане (попечители), назначенные органом опеки и попечительства, должны выражать содействие несовершеннолетним подопечным в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, также охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Опека или попечительство над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей, определяется с целью воспитания и образования ребенка.

Опекун должен контролировать сохранность и использование движимого и недвижимого имущества, находящегося у несовершеннолетнего ребенка, при этом сам не имеет права распоряжаться имуществом. В соответствии с законодательством Российской Федерации устройство детей под опеку (попечительство) не приводит к возникновению алиментных и наследственных правоотношений между приемными родителями и детьми.

В данный момент главные нормы, регламентирующие институт опеки и попечительства, содержаться в Гражданском кодексе РФ [2]. В нем сказано, что деятельность опекунов и попечителей относится к воспитанию несовершеннолетних и является предметом ведения семейного права (п. 1 ст. 150 СК РФ). Статьи 36-38 Гражданского кодекса Российской Федерации определяют права и обязанности опекуна или попечителя.

Опека и попечительство над несовершеннолетними лицами находится в ведении органов местного самоуправления. Исполнение функций и задач в сфере опеки и попечительства поручено отделам (управлениям) образования. Вопросы, связанные с изданием постановлений о назначении конкретного гражданина опекуном или попечителем, возлагаются на главу районной, городской администрации по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству [11].

По общему правилу, опекун (попечитель) определяется органом опеки и попечительства по месту жительства ребенка (п. 1 ст. 35 ГК РФ). Согласно ст. 20 ГК РФ, п. 28 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713, местом жительства несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет, считается место жительства его родителей. То же самое можно сказать и о детях более старшего возраста. Таким образом, опека (попечительство) устанавливается не по фактическому местонахождению ребенка, а там, где зарегистрировано место его жительства.

Постановление главы местной администрации об установлении опеки (попечительства), действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке (попечительству), могут быть обжалованы на общих основаниях в соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции, ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Правом на обжалование обладают следующие заинтересованные лица: родители (один из них);
близкие родственники ребенка, подлежащего устройству на опеку (попечительство); воспитательные, медицинские учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные. Жалоба подается непосредственно в суд или в вышестоящий орган в порядке подчиненности органов исполнительной власти [1].

Гражданский кодекс, в частности статья 35, определяет обусловленный срок установления опеки (попечительства) - один месяц с того момента как органы опеки и попечительства узнали о необходимости устройства ребенка. Эта норма ведена для того, чтобы минимизировать возможность оставления ребенка без заботы сторонних лиц [2].

Опекунами (попечителями) могут назначаться только совершеннолетние дееспособные лица.

После установления опеки (попечительства) опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение. Вместе с тем заводится личное дело подопечного, в котором хранится документация по опеке (попечительству), а также акты обследования условий жизни подопечного.

Опека имеет отличия от усыновления. Ребенок при ней сохранят свои фамилию, имя, отчество, а кровные родители не утрачивают свою обязанность по участию в содержании ребенка. При этом, стоит помнить, что опекун наделен правами родителя в вопросах воспитания, образования, содержания ребенка и ответственности за него. На содержание детей ежемесячно выделяются денежные средства из бюджета субъекта федерации. Их размер определен законодательно. Органы опеки должны контролировать условия содержания, воспитания и обучения подопечного. Не редки случаи, когда опека используется как промежуточная форма устройства детей в семью непосредственно пред усыновлением [26].

Опека имеет свои отличительные черты от других форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Она устанавливается решением органа опеки и попечительства, поэтом оформляется намного быстрее, чем усыновление, оттого что не требуется решение суда. Зачастую, опекуном назначается только одно лицо. Ему каждый месяц выплачиваются денежные средства на содержание ребенка, а также оказывается содействие в организации обучения, отдыха, лечения. Они принадлежат исключительно ребенку и могут быть использованы только на поддержание благоприятных условий жизни. Для контроля исполнения этих денежных средств опекун составляет ежегодную финансовую отчетность.

После достижения ребенком возраста 18 лет при отсутствии у него жилья, оно ему выдается. Ребенок не признается полноценным членом семьи или родственником, что повышает риск возникновения конфликтных ситуаций в семье.

Органы опеки и попечительства регулярно проводят проверки опекунской семьи. Не существует тайна передачи ребенка под опеку. Имеется возможность общения ребенка с кровными родственниками.

По статистике в Российской Федерации опека представляет собой самую распространенную форму устройства ребенка в семью. В 2015 году в России зафиксировано 430 604 опекаемых детей.

Для того чтоб назначить опеку необходимо соблюсти правильную последовательность действий, которая регламентирована Постановлением Правительства № 423 [15].

После достижения ребенком возраста 14 лет опека прекращается, а гражданин считавшийся опекуном становится попечителем несовершеннолетнего. Для этого не требуется каких-либо дополнительных решений.