Основы правового статуса предприятий и учреждений обеспечивающих обслуживание автомобильных дорог

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности государственных учреждений и предприятий

1.1 Историко-правовой анализ возникновения и развития государственных бюджетных учреждений и предприятий в России

1.2 Система государственных учреждений и предприятий: понятие, классификация и функционирование

1.3 Правовой режим имущества государственных учреждений и предприятий

1.4 Ответственность государственных бюджетных учреждений

1.5 Право самостоятельного распоряжения доходами

Глава 2. Анализ организационно-правового механизма деятельности учреждения «Автомобильные дороги»

2.1 Общая характеристика Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги»

2.2 Цели и виды деятельности учреждения «Автомобильные дороги»

2.3 Организация деятельности и управление учреждением

2.4 Имущество и финансовое обеспечение деятельности учреждения

Глава 3. Проблемы и перспективы правового статуса государственных бюджетных учреждений

3.1 Политико-правовые проблемы государственных бюджетных учреждений

3.2 Современные проблемы учреждения «Автомобильные дороги»

3.3 Перспективы реформы правового регулирования государственных учреждений

Заключение

Список использованной литературы

Введение

правовой государственный бюджетный ответственность

В настоящее время одной из наиболее приоритетных форм юридических лиц, предназначенных для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, является государственное учреждение.

В последние годы уделяется значительное внимание правовой регламентации деятельности государственных бюджетных учреждений и предприятий. На законодательном уровне проводится анализ эффективности функционирования учреждений, обсуждаются вопросы качественного предоставления ими государственных и муниципальных услуг в различных сферах, соотношения бюджетных расходов на содержание и оптимизацию деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Административно-правовой статус государственного предприятия определяется не только нормами административного права, но и нормами гражданского, трудового, финансового, муниципального и других отраслей права. И с этих позиций, имеются существенные различия в административно-правовом статусе государственных и негосударственных предприятий. Государственные предприятия являются собственностью государства, поэтому и влияние государства на их деятельность больше, чем на негосударственные предприятия. Такие предприятия действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроля за их соблюдением.

Все это объясняется наличием в гражданском законодательстве пробелов и неточностей правовых норм, регламентирующих деятельность некоммерческих организаций. Кардинальная смена экономических отношений, которая произошла в результате проводимых в России в начале 1990-х годов реформ, предопределила изменение подходов к правовому регулирования гражданского оборота. Существующая ранее система государственных и муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и в настоящее время не способна удовлетворять потребности современного государства и общества.

Реформа государственных и муниципальных учреждений выявила необходимость совершенствования существующей нормативно-правовой базы для реализации изменений в гражданское, бюджетное и налоговое законодательство.

В настоящее время Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный проект предлагает внести существенные изменения в гражданское законодательство, в частности, в отношении правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Столь значимые изменения гражданского законодательства способны привести к возникновению в нем противоречий.

Поэтому комплексное исследование современного правового положения государственных и муниципальных учреждений и регулирования их деятельности позволяет выявлять и устранять существующую противоречивость законодательства о некоммерческих организациях, проработать проблемы создания и изменения типа существующих учреждений, правового режима имущества, порядка осуществления приносящей доход деятельности и ответственности бюджетных государственных учреждений. Выше перечисленное даёт основания считать тему дипломного исследования актуальной, призванной решить научные и практические проблемы.

Цель дипломной работы состоит в проведении комплексного научного анализа правового регулирования деятельности государственных учреждений, исследовании гражданского законодательства в рассматриваемой сфере, выработке научных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства, в том числе по устранению содержащихся в нем пробелов и противоречий.

Цель дипломной работы определила задачи исследования:

- анализ основных научных концепций правовой природы юридического лица, в том числе учреждения, изучение исторических аспектов развития понятия учреждения в российском законодательстве;

- раскрытие понятия и признаков учреждения как юридического лица в действующем гражданском законодательстве;

- проведение правового анализа деятельности государственных бюджетных учреждений приносящей доход;

- рассмотрение особенностей правоотношений, возникающих при совершении учреждением крупных сделок;

- выявление законодательных пробелов в правовом регулировании деятельности государственных и муниципальных учреждений и обоснование путей их решения;

- разработка актуальных для практического применения предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере регулирования деятельности государственных учреждений.

Объектом исследования дипломной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги».

Предметом исследования выступают правовые нормы отечественного законодательства и регламентирующие правовое регулирование деятельности государственного учреждения в сфере услуг, а также правоприменительная практика по данной тематике.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания действительности, в том числе диалектический метод, исторический метод, а также логический, сравнительно-правовой и метод комплексного и системного анализа.

Нормативную основу исследования составили нормы российского законодательства, регулирующие правовое положение государственных некоммерческих организаций и их деятельность. Были проанализированы нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, законодательства о некоммерческих организациях, об автономных учреждениях, иные законы и правовые акты.

Дипломная работа состоит из введения, трёх глав, объединяющих двенадцать подглав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности государственных учреждений и предприятий

1.1 Историко-правовой анализ возникновения и развития государственных бюджетных учреждений и предприятий в России

Историческое место государственных бюджетных учреждений неразрывно связано с историческим местом государства и права. Государственные учреждения осуществляют вид полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

Государственные учреждения зародились в период действия буржуазных конституций. Однако до принятия конституций в буржуазных государствах государственная служба, а, следовательно, и государственных учреждений, уже существовала. Основываясь на научных исследованиях и достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества[68], можно коротко охарактеризовать картину происхождения государственных учреждений.

Первоначальное становление государственных учреждений в России происходило на протяжении столетий.

Первые государственные учреждения появились в средневековой Руси, когда начала складываться государственная служба по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX-XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства.

Активно стали развиваться государственные учреждения и государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно-воеводская система государственного управления.

В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины XVII в. быстрыми темпами стал создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Возникновение в России учреждений, служащие которых профессионально занимались делами государственного управления, было обусловлено образованием централизованного государства. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственных учреждений к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран просвещённой Европы.

Особое значение при этом придавалось правовому регулированию деятельности государственных учреждений. К числу нормативных правовых актов закрепляющих их становление следует в первую очередь отнести Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720г.), Устав о службе гражданской (1832г.) и др.

Генеральный регламент представлял собой устав государственной гражданской службы. Он содержал характеристику обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организации делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления. Табель о рангах вводил виды государственной службы.

В целом до октябрьской революции 1917 года в России было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности государственных учреждений и государственной службы.

Характерными недостатками деятельности государственных учреждений и государственной службы дооктябрьской России являлись:

- бюрократизация аппарата;

- отсутствие равного доступа граждан на государственную службу;

- абсолютизация принципа централизма в органах государственных учреждений;

- отсутствие демократических начал и гласности в формировании государственных учреждений;

- сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения;

- неясность критериев оценки работы государственных учреждений;

- наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий;

- злоупотребление властью и должностными полномочиями;

- нарушение принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др.

Но было бы необъективным представлять работу российских государственных учреждений только в негативном свете. На их счету немало крупных прогрессивных преобразований. Среди них особое значение имеет отмена крепостного права, проведение либеральных реформ 60-70-х годов XX века, создание государственного сектора промышленности, развитие железнодорожного строительства и др.

После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками государственная служба России была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. Согласно идеологическим догмам старое государственное учреждение должно было исчезнуть, и его место должна была занять новая «пролетарское» государственное учреждение.

Царское законодательство о государственной службе было отменено, а новое, советское законодательство о государственных учреждениях и государственной службе создавалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. Очевидным было и нежелание создавать законодательство, ибо сразу после революции господствовали представления о быстром отмирании государства.

Отношения в государственном аппарате учреждений в советский период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, местных советов, а также специальными нормативными актами.

В качестве вывода из практики правового регулирования деятельности государственных учреждений в Советском Союзе можно констатировать следующее: правовая база этого института представляла собой некодифицированную и неинкорпорированную совокупность нормативных правовых актов разной юридической силы. Детально регулировалась лишь деятельность Вооруженных Сил и органов внутренних дел.

Советским государственным учреждениям и государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты:

- отсутствие профессионального чиновничества;

- отсутствие нормативно-правового порядка;

- чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах;

- служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде;

- правовое регулирование служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права.

Утверждение в имущественных отношениях страны рыночных принципов в качестве основополагающих обусловило необходимость активного реформирования гражданского законодательства, главным образом норм, определяющих правовое положение субъектов гражданского права - государственных учреждений и предприятий.

1.2 Система государственных учреждений и предприятий: понятие, классификация и функционирование

Законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[17] вносятся изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[7]. Согласно им бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Деятельность учреждений связана с выполнение работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответствующих органов в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.

Существующая система бюджетных учреждений была сформирована, когда страна находилась в иных социально-экономических условиях, и сегодня функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления: органы публичной власти содержат ее вне зависимости от объема и качества услуг, оказываемых учреждениями.

В новый период развития России был принят ряд нормативно-правовых актов, закреплявших правовое положение отдельных разновидностей учреждений. Однако весь этот нормативно-правовой массив не содержал сколько-нибудь целостной классификации учреждений. Таковая была представлена только в Гражданском кодексе Российской Федерации[3], в силу п. 2 ст. 120 которого учреждения стали создаваться на основе частной или государственной (муниципальной) собственности и, соответственно, принадлежать как государству (муниципалитету), так и частным собственникам.

Таким образом, с момента принятия в 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации в российском законодательстве закреплено деление учреждений на два вида: частные и государственные (муниципальные). Основанием для такой классификации стал критерий субъектной принадлежности имущества, передаваемого в оперативное управление учреждению.

Учреждения обладают правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Это понятие, определяющее статус учреждения сходно со ст. 9 Федерального закона[7].

Принятый Федеральный закон №83-ФЗ изменил абзац 2 пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и дополнил Закон о некоммерческих организациях[7] статьей 9.1, установив три типа государственных (муниципальных) учреждений: автономные, бюджетные и казённые.

Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Таким образом, российское законодательство впервые определяет учреждение как самостоятельное юридическое лица.

Учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей степени, чем коммерческие организации. Это обусловлено тем, что цель и деятельность учреждений связаны с непроизводственной, нематериальной сферой. Учреждения выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности, которая нередко лежит вне сферы гражданского права.

Однако названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов. Порядок образования, отношения с собственником имущества, правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации учреждения и некоторые иные вопросы приобретают весьма важное значение в свете бурных экономических реформ в нашей стране.

Учреждение, как и некоммерческая организация, в случае получения доходов от разрешенной деятельности использует в полном объёме полученную прибыль исключительно только для достижения целей и задач, ради которых было создано.

Данный признак в полном объёме относится как к некоммерческим организациям в целом, так и к учреждениям в частности, он носит достаточно конкретный и универсальный характер. В противном бы случае учреждения являлись коммерческими организациями и потеряли бы свою значимость как самостоятельный вид некоммерческой организации.

В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, Высшие учебные заведения, учреждения культуры и т.д.

Кроме того, статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14], впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.

На основе анализа всех разновидностей учреждений можно выделить несколько критериев классификации учреждений: в зависимости от формы собственности, лежащей в основе учреждения; в зависимости от выполняемых функций и целей деятельности; в зависимости от обладания правом вести самостоятельную деятельность, приносящую доход.

В последнее время получили распространение частные учреждения. Значение деления учреждений на государственные и частные заключается в том, что государственные учреждения в своей деятельности должны преследовать общегосударственные интересы и расходовать выделяемые средства исключительно в пределах сметы. Это и определяет специфику их деятельности, частные же учреждения освобождены от такого рода обязательств, их деятельность может осуществляться в различных направлениях, с целью выполнения различных задач, которые предусмотрены учредительными документами и не противоречат основному законодательству.

Закон об автономных учреждениях от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[10] предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения. Созданы они для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием Закона[10] внесены изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения) и Федеральный закон N 7-ФЗ [7] и уточнены иные нормы законодательства.

В соответствии с Законом об автономных учреждениях такие учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. По сравнению с ними, автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью. Она проявляется при осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе, в том числе в отношении имущества, переданного им на условиях оперативного управления.

Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные.

Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Такое учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде, вправе открывать счета в кредитных организациях.

Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с Законом об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такое учреждение создано. Оно функционирует в соответствии с задачами, определенными федеральными законами и Уставом учреждения.

Учредитель дает автономному учреждению задания исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности. Но общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это может создать серьезные затруднения в деятельности таких учреждений.

Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это затрудняет их деятельность.

Федеральный закон № 83-ФЗ[17] направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом сохраняются либо снижаются темпы роста расходов бюджетов всех уровней на их предоставление. Эта задача будет решаться путем создания условий для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти. Общее количество федеральных бюджетных учреждений по состоянию на 1 апреля 2013 года составляло 25 287 (без закрытой части), региональных и муниципальных - на 1 января 2014 года - 302660.

Таблица 1 Краткая сравнительная характеристика казенных, бюджетных и автономных учреждений, создаваемых в субъектах РФ и муниципальных образованиях

Позиции для сравнения	Казенные учреждения	Бюджетные учреждения	Автономные учреждения
1.Государственное или частное?	Государственное (муниципальное)
2.В каких сферах может действовать?	Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования). Для федерального уровня установлен перечень казенных учреждений	Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования)	Образование, здравоохранение, культура, наука, соцзащита, занятость, физкультура и спорт, иные в случаях, установленных законодательством
3.Права на закрепляемое собственником имущество	Право оперативного управления
4.Состав закрепляемого имущества	Недвижимое, движимое	Недвижимое, движимое, особо ценное движимое
5. Пределы ответственности учреждения	Отвечает по своим обязательствам денежными средствами	Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленного на праве оперативного управления особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества	Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества
6. Ответственность собственника	Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения денежных средств по обязательствам учреждения отвечает собственник)	Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения
7.Применение закона № 94-ФЗ	Применяется	Не применяется
8.Документы о планах деятельности	Смета, государственное задание	План финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание
9.Источники финансирования	Сметное финансирование из бюджета	Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю), субсидии на иные цели, средства из бюджета на исполнение публичных обязательств, доходы от оказания платных услуг	Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю) с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем, доходы от оказания платных услуг
10.Объемы бюджетного финансирования	Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст.20 закона № 174-ФЗ)
11.Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности	Лицевые счета в казначействе	Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе
12. Контроль	Предварительный, текущий, последующий	Предварительный и текущий в части субсидий на иные цели и исполнения публичных обязательств, последующий	Последующий
13. Независимый аудит	Не проводится	Проводится ежегодно
14.Органы управления	Руководитель	Руководитель, коллегиальные органы (худ.совет и т.п.)	Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы
15.Учет	Бюджетный учет	Бюджетный учет по кодам КОСГУ	Бухгалтерский учет
16.Отчетность	Бюджетная отчетность, статистическая отчетность	Бюджетная отчетность, статистическая отчетность	Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность
	Отчет о деятельности и об использовании имущества
17.Банкротство	Невозможно
18.Последствия ликвидации	В случае недостаточности денежных средств учреждения собственник исполняет обязательства перед кредиторами	Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе особо ценного движимого имущества, которое было закреплено за учреждением на праве оперативного управления и недвижимого имущества	Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые были закреплены за учреждением на праве оперативного управления
19.Переход из БУ или КУ в АУ и обратно	Путем изменения типа (с сохранением разрешительных документов: лицензий, свидетельств об аккредитации и т.п.)

1.3 Правовой режим имущества государственных учреждений и предприятий

Правовой режим имущества, закрепленного за государственным учреждением, характеризуется следующей особенностью: учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Однако, если в соответствии с учредительными документами государственному учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п.2 [41]).

Другая особенность правового режима имущества государственного учреждения состоит в том, что собственнику имущества учреждения предоставлено право изъятия излишнего, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. В качестве специфической черты правового статуса государственного учреждения, отличающей его от всех иных участников имущественного оборота, следует отметить: гражданско-правовая ответственность учреждения по их обязательствам ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

Еще более серьезные особенности присущи правовому положению государственных и муниципальных учреждений, значительная часть деятельности которых попадает в сферу действия бюджетного и иного федерального законодательства, которое часто не корреспондирует правилам, содержащимся в Гражданском кодексе Российской Федерации.

В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на своем заседании, состоявшемся 22 июня 2006 г., принял ряд постановлений, направленных, в частности, на обеспечение оптимального и единообразного применения норм гражданского, бюджетного и иного федерального законодательства, регулирующего различные стороны деятельности государственных и муниципальных учреждений. Речь идет о следующих документах:

1) Постановление N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»[34];

2) Постановление N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»[35].

Названные Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации содержат принципиальные разъяснения, затрагивающие проблемы правового статуса государственных и муниципальных учреждений, возможности их участия в имущественном обороте, вопросы правового режима имущества, закрепленного за указанными учреждениями, порядка их ответственности по обязательствам, а также субсидиарной ответственности собственников имущества учреждений. Но в то же время данное толкование правовых норм, определяющих правовой статус государственных и муниципальных учреждений, дополняет и делает более отчетливой роль соответствующих юридических лиц как участников имущественного оборота.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации констатировал, что государственные учреждения наделены лишь специальной (целевой) правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 120[3]). По этой причине совершаемые сделки, выходящие за пределы закрепленной законом или иным правовым актом целевой правоспособности, должны считаться ничтожными на основании ст. 168 (п. 1 [34]).

В целях участия в имущественном обороте государственные (муниципальные) учреждения, являющиеся субъектами права оперативного управления на закрепленное за ними имущество, могут использовать два различных правовых режима, предусмотренных законодательством в отношении их денежных средств и иного имущества.

Первый правовой режим предусмотрен законодательством в отношении имущества, закрепленного за учреждением или приобретенным им за счет средств, выделенных по смете, а также денежных средств, полученных в порядке бюджетного финансирования. Государственное учреждение не может отчуждать или распоряжаться иным способом имуществом, закрепленным за ним собственником либо приобретенным за счет средств, выделенных по смете.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации счел необходимым дать арбитражным судам разъяснение по вопросу о возможности распоряжения собственником имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, в частности, путем сдачи такого имущества в аренду. Согласно указанному разъяснению права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296, 298[3]. При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом, поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения (п. 9 [34]).

В деятельности государственных (муниципальных) учреждений возникли серьезные проблемы в связи с очевидным противоречием между положениями, содержащимися в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[21]. Согласно ст. 71[2], все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

В силу же п. 2 ст. 1 Закона[21] о размещении заказов под действие подпадают отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Исключение составляют случаи, когда такие товары (работы, услуги) поставляются (выполняются, оказываются) на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время размер закупки составляет 60 тыс. руб. Возникает вопрос: вправе ли государственное учреждение самостоятельно приобретать на денежные средства, выделенные из бюджета, товары, работы, услуги на сумму от 60 тыс. до 200 тыс.руб.? Или такого рода приобретения возможны лишь в порядке размещения государственного заказа и заключения соответствующих государственных контрактов?

В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации согласно Постановления N 24 [35] призывает различать две разные ситуации.

Во-первых, в случаях, когда государственное учреждение, приобретая товары (работы, услуги), действует от имени соответствующего публичного образования в рамках возложенных на него органом государственной власти или органом местного самоуправления функций государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, оно должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона[21] о размещении заказов (исключая мелкие сделки на сумму, не превышающую 60 тыс. руб.).

Во-вторых, государственное учреждение, являющееся юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, может от своего имени приобретать на денежные средства, выделенные ему по смете, товары (работы, услуги) для удовлетворения собственных нужд, действуя в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными его учредительными документами. В таких случаях приобретение бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (ст. 71 [2]), осуществляется ими на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским Кодексом Российской Федерации.

При этом следует учитывать, что в силу ст. 161, 162, 225, 250[2] бюджетные учреждения вправе принимать на себя денежные обязательства путем заключения с поставщиками продукции (подрядчиками, услугодателями) договоров и составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы. Более того, согласно ст. 226[2] орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных бюджетным учреждением платежных и иных документов. Это необходимо для совершения расходов и проверки их соответствия требованиям Бюджетного Кодекса Российской Федерации, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Соответствующий орган даже может отказать от принятых на себя бюджетных обязательств (в частности, при несоответствии принятых обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения).

Однако, как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (п. 15 [35]), названные жесткие правила Бюджетного Кодекса Российской Федерации, предусматривающие подтверждение и расходование бюджетных средств по заключенным учреждениями договорам только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов, не могут рассматриваться арбитражными судами в качестве основания для отказа в удовлетворении требований контрагентов бюджетных учреждений (поставщиков, подрядчиков, услугодателей) о взыскании задолженности за поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги) в случае принятия на себя учреждением сверхлимитных обязательств. При недостаточности у государственных учреждений денежных средств для исполнения указанных обязательств, собственник имущества учреждения несет по ним субсидиарную ответственность.

Другой правовой режим имущества предусмотрен законодательством в отношении тех государственных учреждений, которым в соответствии с их учредительными документами предоставлено право осуществлять деятельность (естественно, в рамках уставных целей и задач соответствующего учреждения), приносящую доходы. Особенность указанного правового режима имущества учреждений состоит в том, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждений (п. 2 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 2[34]), несмотря на то, что Гражданский Кодекс Российской Федерации не определяет содержания указанного права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, очевидно, что государственное учреждение ни при каких условиях не может обладать данным имуществом на праве собственности.

На практике возникли некоторые сомнения по поводу возможности государственных учреждений самостоятельно распоряжаться денежными средствами, полученными от приносящей доходы деятельности.

Расхождения в оценках были порождены некоторыми положениями Бюджетного Кодекса Российской Федерации. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 42[2] доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. Они отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п.1, п.2 [41]). А согласно п. 3 ст.161[2] в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных доходов, так и от осуществления предпринимательской деятельности.

Разрешить указанные сомнения призвано разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отметившего, что приведенные положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации не определяют содержание прав учреждений на доходы, полученные от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный Гражданским Кодексом Российской Федерации объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества, которые поступают в самостоятельное распоряжение соответствующих учреждений (п. 2 [34]).

Несмотря на то, что указанное имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения, на него не может быть обращено взыскание по долгам этого учреждения. Не может быть обращено взыскание, вытекающее и из обязательств, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (п. 2,5 [34]).

1.4 Ответственность государственных бюджетных учреждений

По общему правилу для государственных учреждений, являющихся некоммерческими организациями, исполнение заключаемых ими договоров не связано с осуществлением ими предпринимательской деятельности, поэтому одним из необходимых условий их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств является наличие вины соответствующих учреждений. Ранее учреждения, стремившиеся освободиться от ответственности за неисполнение обязательств по оплате товаров, работ, услуг, нередко ссылались на недостаточное бюджетное финансирование их деятельности, в частности на невыделение им предусмотренных сметой денежных средств, как на обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии их вины в нарушении обязательств[34]. Такие доводы учреждений нередко принимались арбитражными судами в качестве основания для освобождения их от ответственности.

Подобной практике, отличавшейся явной несправедливостью по отношению к контрагентам учреждений и не учитывавшей незаконное бездействие собственника, по вине которого предусмотренные сметой денежные средства не доходили до учреждения, теперь положен конец. В п. 8[34] имеется разъяснение. Согласно ему, отсутствие у учреждения денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401[3].

Но главная особенность ответственности государственных учреждений состоит в том, что они отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. В данном случае речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8[2] оснований. Например, вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения, включая обязательства, возникшие при осуществлении деятельности, приносящей доход.

При недостаточности находящихся в распоряжении государственного учреждения денежных средств, его кредиторы не могут обратить взыскание на имущество учреждения. Сюда включается: закрепленное за ним или приобретенное на средства, выделенные по смете, что было куплено на доходы от предпринимательской деятельности. Они лишь вправе привлечь к субсидиарной ответственности по долгам учреждения собственника его имущества.

При этом следует учитывать, что особенностью такой субсидиарной ответственности, предусмотренной п. 2 ст.120[3], является то, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику - учреждению. Если же требование кредитора о взыскании задолженности учреждения предъявлено одновременно как учреждению, так и субсидиарному должнику - собственнику, арбитражные суды, удовлетворяя такое требование. При этом суд должен указывать в резолютивной части решения то, что взыскание суммы задолженности производится с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, - с собственника его имущества (субсидиарного должника).

При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам государственного (муниципального) учреждения, арбитражным судам предложено исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120[3] такую ответственность несет непосредственный собственник имущества учреждения, т.е. соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Поэтому, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности, арбитражные суды в резолютивной части решения должны указывать, что долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а не с органов государственной власти или местного самоуправления, выступающих от имени соответствующих публично-правовых образований.

Согласно другому разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при удовлетворении исков, предъявленных кредиторами государственных учреждений в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, недопустимо ограничение источников взыскания только за счет средств соответствующего бюджета. Такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215[3]. В данном случае должно действовать общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований должны выступать в суде органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с п. 10 ст. 158[2] по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

При этом главный распорядитель средств федерального бюджета определяется как орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Вместе с тем Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что указание истцом в исковом заявлении, предъявленном к публично-правовому образованию в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им учреждения, органа государственной власти или местного самоуправления, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не должно служить препятствием для рассмотрения дела по существу. В подобном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства.

Если же государственный орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (например, в связи с его ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования должен быть привлечен тот орган, который обладает необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. А при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Согласно п. 6 ст. 242.2[2] исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования за счет средств бюджета должно быть произведено соответствующим финансовым органом в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного листа на исполнение.

В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в том случае, если исполнение решения не было произведено соответствующим финансовым органом за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

1.5 Право самостоятельного распоряжения доходами

Будучи некоммерческими организациями, государственные учреждения не должны приносить доход своим учредителям, ибо предназначены для выполнения не экономических (хозяйственных), а управленческих, социально-культурных и тому подобных функций. Данное положение, как сказано выше, исключает для их потенциальных кредиторов возможность обращения взыскания на их имущество (кроме денежных средств), которое затруднило бы выполнение учреждениями названных функций, а для них самих - возможность банкротства, свойственную коммерческим организациям.

Очевидно, что собственник (учредитель) стремится избавиться от такой ответственности либо значительно ограничить возможности ее применения. Именно этим объясняется появление в нашем праве «автономных учреждений» - новой разновидности юридических лиц, главную особенность статуса которых как раз и составляет отсутствие субсидиарной ответственности государства (публично-правового образования) по их долгам. При этом, поскольку речь, как правило, идет об интересе публичных собственников, появляется возможность осуществить это с помощью публичного, в данном случае - бюджетного (финансового) законодательства, т.е. использовать потенциал публичной власти в противоречии с основополагающим гражданско-правовым принципом юридического равенства сторон гражданских правоотношений.

В последние десятилетия государство (публично-правовые образования) постоянно недофинансировало (а нередко и вовсе не финансировало) многие свои учреждения. В связи с этим еще в самом начале 1990-х годов законодательство (в законах о собственности) вынуждено было разрешить таким учреждениям наряду с основной (слабо финансируемой) деятельностью осуществлять еще и «деятельность, приносящую доходы», т.е., по существу, позволило вести определенным образом ограниченную предпринимательскую деятельность. При этом вполне очевидно, что данная вынужденная обстоятельствами реальной жизни ситуация неизбежно ведет к искажению существа гражданско-правового статуса данных некоммерческих организаций.