Основы правового статуса предприятий и учреждений обеспечивающих обслуживание автомобильных дорог

Такая возможность была окончательно закреплена ст. 298[3], установившей даже право учреждения «самостоятельно распоряжаться» указанными доходами и приобретенным за их счет имуществом, которое должно было учитываться на отдельном балансе учреждения.

Тем самым имущество учреждения подлежало разделению на две части, имевшие различный правовой режим. Одна часть, полученная от собственника-учредителя (в виде бюджетного финансирования и приобретенного за его счет имущества), находится у учреждения на праве оперативного управления. Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его «самостоятельное распоряжение», которое поспешили объявить самостоятельным вещным правом (п. 1, п.2 [41]).

Государство последовательно способствовало тому, чтобы бюджетные учреждения выходили за рамки деятельности, соответствующей целям их создания, путем постоянного расширения их специальной правоспособности. Фактически поощряется оказание ими разного рода платных услуг, сдачу в аренду полученного от учредителя недвижимого имущества и т. д.. Такой подход позволял продолжать недофинансирование бюджетных учреждений, например, в части оплаты освещения, отопления, водоснабжения и т.п. Эти расходы государственные учреждения были вынуждены покрывать из заработанных ими, а не полученных по смете денежных средств. Но и при их отсутствии субсидиарная ответственность собственника-учредителя (за счет средств соответствующего бюджета) все равно не наступала, ибо учреждение ссылалось на недостаток или отсутствие бюджетного финансирования как на отсутствие своей вины. По сложившемуся в арбитражно-судебной практике толкованию ст. 401[3] освобождало его от ответственности за неуплату долга, а тем самым - и его учредителя от субсидиарной ответственности по таким долгам.

По мере получения и самостоятельного использования государственными учреждениями все более значительных внебюджетных средств публичные собственники-учредители стали рассматривать их как важный дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который должен находиться под их полным контролем. Он был установлен нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым все доходы государственного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательской деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов, причем последний вид доходов подлежит зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства. Тем самым учреждения были лишены права вкладывать свои доходы в коммерческие банки и получать за счет этого соответствующие проценты, которые фактически стало использовать государство. Но при этом было парализовано правило п. 2 ст. 298[3] об их раздельном учете, а, следовательно, и право самостоятельно распоряжаться ими лишилось реального смысла.

Кроме того, согласно п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226 и ст. 227[2] денежные обязательства бюджетных учреждений не должны превышать объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов. В противном случае орган, исполняющий соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить эти обязательства, что повлечет не только отказ от их оплаты за счет бюджетных средств, но и фактическое исключение субсидиарной ответственности собственника-учредителя перед третьими лицами - контрагентами своего учреждения. Следовательно, контрагенты учреждений обязаны при заключении договоров с учреждениями проверять, укладываются ли обязательства их договорных партнеров в соответствующий лимит и предусмотрены ли они сметой. В иной ситуации они рискуют не получить оплаты поставленных ими учреждению товаров (произведенных работ или оказанных услуг). Данные правила рикошетом бьют и по самим государственным учреждениям, ибо превращают их в крайне ненадежных участников имущественного оборота, с которыми становится просто опасно иметь дело.

Таким образом, к настоящему времени «с помощью» бюджетного законодательства завершилась начатая в середине 1990-х годов «эволюция» гражданско-правового статуса бюджетных учреждений. Теперь государственные и муниципальные учреждения обязаны самостоятельно платить по всем своим долгам при отсутствии или недостатке выделенных для этого бюджетных средств, а предусмотренное Гражданским кодексом «право самостоятельного распоряжения» учреждений полученными внебюджетными доходами, как и субсидиарная ответственность их собственников, фактически парализованы бюджетным законодательством.

В результате налицо несомненная экономия бюджетных средств и освобождение бюджета от «излишних» расходов, а вместе с тем - весьма странный гражданско-правовой статус финансируемого собственником учреждения. С одной стороны, оно вынуждено самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, оставаясь некоммерческой государственной (муниципальной) организацией, полностью подконтрольной учредителю-собственнику. С другой стороны учредитель устранен от имущественной ответственности по долгам своего учреждения. Отсутствие (недостаток) у учреждения денежных средств фактически стало основанием для освобождения его от имущественной ответственности по своим обязательствам, что немыслимо для обычного юридического лица и превращает учреждение в крайне ненадежного с точки зрения платежеспособности контрагента. Такая юридическая конструкция неизбежно вызывает серьезные сомнения в самой целесообразности ее существования, ибо обычный участник гражданских правоотношений в нормальной ситуации вряд ли захочет иметь дело с подобным субъектом.

Изложенное позволяет оценить огромное значение выше рассмотренных постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [34,35], по существу возродившего государственные бюджетные учреждения как относительно нормального участника гражданско-правовых отношений. С этой точки зрения следует отметить, что, согласно абз. 4 п. 2 , п. 2 ст. 42[34] и п. 3 ст. 161[2] определяют не содержание прав учреждений на доходы, а закрепляют лишь особенности их учета. Поэтому нормы бюджетного законодательства не изменяют закрепленный Гражданским кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. Таким образом, высший судебный орган не только прямо подтвердил сохранение предусмотренного п. 2 ст. 298[3] «права самостоятельного распоряжения», но указал, что попытки ограничения или иного истолкования содержания этого гражданского права бюджетным законодательством выходят за пределы компетенции последнего, установленной ст. 1[2].

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что принятие учреждением денежных обязательств, превышающей утвержденной сметой расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. Тем самым предусмотренные ст. 225-227[2] правила об обязательном подтверждении собственником сметных расходов своего учреждения приобрели изначально свойственный им учетно-технический, а не юридический и не гражданско-правовой характер.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации также разъяснил, что субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним «приносящей доходы деятельности», а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов. Это разъяснение основано на толковании правила п. 2 ст. 120[3], согласно которому собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по любым его обязательствам, в том числе и внебюджетным, т.е., по сути, за предоставленное им своему учреждению право (разрешение) осуществлять приносящую доходы деятельность.

Из этого можно сделать вывод о том, что Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации согласился с предусмотренным бюджетным законодательством объединением «бюджетного» и «внебюджетного» имущества учреждения, парализующим правило п. 2 ст. 298[3] об их самостоятельном раздельном бухгалтерском учете. Этим он распространил на «внебюджетное» имущество учреждения режим права оперативного управления, хотя и в несколько расширенном варианте. Если в соответствии с п. 1 ст. 298[3] учреждение вообще лишено права распоряжения «бюджетным» имуществом, то в отношении «внебюджетного» имущества за ним сохраняется предусмотренное п. 2 ст. 298[3] «право самостоятельного распоряжения», видимо, включающее и возможности его отчуждения по усмотрению учреждения. В свою очередь, оно представляет собой элемент (правомочие) имеющегося у учреждения права оперативного распоряжения своим имуществом[4].

Глава 2. Анализ организационно-правового механизма деятельности учреждения «Автомобильные дороги»

2.1 Общая характеристика Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги»

Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Автомобильные дороги» (сокращенное наименование - ГБУ «Автомобильные дороги»), создано путем учреждения субъектом Российской Федерации - городом Москва в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 28 апреля 2008 г. № 893-РП «О создании Государственного бюджетного учреждения города Москвы по управлению и финансированию объектов дорожного хозяйства «Кольцевые магистрали».

Наименование учреждения при создании: Государственное бюджетное учреждение города Москвы по управлению и финансированию объектов дорожного хозяйства «Кольцевые магистрали».

Устав Государственного бюджетного учреждения города Москвы по управлению и финансированию объектов дорожного хозяйства «Кольцевые магистрали» был утвержден распоряжением Департамента жилищного коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы от 04 июля 2008 г. № 05-14-287/8, зарегистрирован Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы №46 по городу Москве 14 июля 2008 г.

Устав Учреждения, в связи с изменением наименования и основной цели деятельности Учреждения в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 03 ноября 2011 №862-РП «О создании Государственного казенного учреждения города Москвы «Кольцевые магистрали», изменении наименования и цели деятельности Государственного бюджетного учреждения города Москвы по управлению и финансированию объектов дорожного хозяйства «Кольцевые магистрали» утвержден в новой редакции распоряжением Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы от 12 декабря 2011 г. № 05-14-829/1, зарегистрирован Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы №46 по городу Москве 23 декабря 2011. Согласно данного распоряжения, Государственное бюджетное учреждение «Кольцевые магистрали» переименовано в государственное бюджетное учреждение «Кольцевые автодороги». А в соответствии с Распоряжением Правительства города Москвы от 29 июня 2012 года № 331 учреждение было переименовано в Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги».

Устав Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги», в связи с расширением видов деятельности в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 29 июня 2012 г. № 331 «О внесении изменений в распоряжение Правительства Москвы от 3 ноября 2011 г. № 862-РП», утвержден в новой редакции распоряжением Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы от 17 января 2014 г. № 05-14-10/4.

Учредителем Учреждения является город Москва. Функции и полномочия учредителя Учреждения в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, нормативными актами Правительства Москвы осуществляет Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.

Собственником имущества Учреждения является город Москва.

Учреждение является юридическим лицом, имеет обособленное имущество, самостоятельный баланс, лицевые счета в финансовом органе города Москвы, печать со своим наименованием, бланки, штампы. Учреждение от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права, несёт обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде в соответствии с федеральными законами.

Учреждение отвечает по свои обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за Учреждением Собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет особо ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением или приобретенного Учреждением за счет выделенных средств, а также недвижимого имущества.

Собственник имущества Учреждения не несет ответственности по обязательствам Учреждения. Учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества Учреждения.

Учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами города Москвы, а также Уставом Учреждения.

Место нахождения учреждения: 123007, город Москва, 1-ая Магистральная ул., дом 23.

2.2 Цели и виды деятельности учреждения «Автомобильные дороги»

Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных федеральными законами, законами города Москвы, нормативными правовыми актами Правительства Москвы, полномочий города Москвы в сфере дорожной деятельности.

Основной целью деятельности Учреждения является обеспечение соответствия нормативным требованиям эксплуатационного состояния объектов улично-дорожной сети, расположенных на территории города Москвы, а также автомобильных дорог и объектов озеленения, непосредственно прилегающих к автомобильным дорогам, расположенным на территории, присоединенной к городу Москве.

Для достижения основной цели Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности:

- Эксплуатация и ремонт городских накопительных баз хранения жидких противогололёдных реагентов и баз хранения твердых противогололёдных реагентов и щебня (в том числе зданий и сооружений, расположенных на их территории).

- Комплексное содержание и эксплуатация объектов улично-дорожной сети города Москвы и элементов обустройства дорог.

Учреждение выполняет государственное задание, которое в соответствии с Устава основными видами деятельности Учреждения формируется и утверждается Учредителем.

Учреждение осуществляет функции заказчика, в случае отсутствия и (или) недостатка у него производственных ресурсов необходимых, для выполнения работ.

Учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания выполнить работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Учреждение вправе осуществлять следующие виды деятельности в т.ч. приносящие доход, не относящиеся к основным видам деятельности Учреждения, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано:

- Капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог.

- Разметка дорожных покрытий объектов улично-дорожной сети.

- Мониторинг технического состояния дорожных знаков, информационных щитов и опор.

- Установка дорожных знаков и информационных щитов.

- Прием и утилизация снега на снегоплавильных пунктах.

- Установка, эксплуатация и техническое обслуживание мобильных снеготаялок.

- Организация работ по открытию, содержанию и эксплуатации «сухих снегосвалок» и мест временного складирования снега.

- Вывоз крупногабаритного мусора и твердых бытовых отходов.

- Эксплуатация, техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств и механизмов с проведение экологического контроля угарного газа и углеводородов, монтаж, переоборудование, ремонт и обслуживание строительной, дорожной и специальной техники [88].

На комплексном содержании Учреждения находятся такие районы как Московская кольцевая автодорога, Садовое кольцо, Тверская улица, Третье транспортное кольцо, Ленинградский проспект, проспект Мира, Ярославское шоссе и другие центральные магистрали, а так же часть территорий Новой Москвы. В 2013 году на территории Новой Москвы учреждение «Автомобильные дороги» произвело работы по замене более 66000 квадратных метров асфальтобетонного покрытия, а так же было нанесено около 90000 квадратных метров разметки. На 2014 год запланировано заменить более 650000 квадратных метров асфальто-бетонного покрытия.

В оперативном управлении Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги» находятся 38 городских накопительных баз для хранения жидких и твердых противогололедных реагентов, а так же щебня фракции 2-5 мм.

В зимний период 13 передвижных снегоплавильных установок типа «Trecan», утилизируют тысячи тонн снега, который убирают с улиц города дорожные службы Москвы.

Современная уборочная техника требует определенного уровня знаний. Например, на Московской кольцевой автодороге работает 14 швейцарских универсальных дорожно-уборочных машин «Jet Broom», которые буквально начинены автоматикой. Каждая из них заменяет три уборочные машины - одновременно сдвигает снег, прометает проезжую часть и обрабатывает асфальтовое покрытие противогололедными реагентами. Естественно, для работы на них необходимы особые навыки, поэтому некоторые водители, которые работают непосредственно на «Jet Broom», стажируются в Швейцарию. Остальных водителей обучают представители фирмы-изготовителя, которые специально для этого приезжают в Москву. Таким же образом проходит обучение работе на появившихся недавно в распоряжении учреждения «Автомобильные дороги» дорожно-уборочных машинах «Volvo». Часть рабочих Учреждения ездили на стажировку в Канаду. Там их обучали работе с мобильными снегоплавильными установками «Trekan».

Конечно, и у такой техники есть свои преимущества. К примеру, конструкция снегопогрузчиков российского производства позволяет во время уборки снега занимать только одну полосу движения. Иностранные же варианты предполагают боковую погрузку, а, значит, придется перекрывать сразу две полосы. В условиях такого мегаполиса, как Москва, это непозволительная роскошь. Российские плужно-щеточные и распределительные машины КО-715 и КО-829 на базе КАМАЗа мало того, что не менее надежные, так еще и более простые в эксплуатации.

Общая площадь территорий, которые обслуживает учреждение «Автомобильные дороги» - более 25 млн. кв. метров, из них 20 млн. кв. м - дороги. И для того, чтобы отследить санитарное и техническое состояние каждого участка, на предприятии существует специальный отдел, сотрудники которого регулярно совершают объезды закрепленных территорий. По их результатам составляются отчеты, где фиксируются даже малейшие недоработки.

В соответствии с этими заключениями подрядчики обязаны устранить нарушения. В противном случае последуют штрафные санкции. На предприятии также введена система «кураторского контроля» за работой подрядных организаций, то есть каждый сотрудник отдела комплексного содержания дорог и озеленения ежедневно проверяет работу закрепленных за ним дорожно-уборочных организаций. Помимо этого проверки постоянно проводят заместители руководителя, и сам руководитель. Качество уборки отслеживается достаточно жестко, что позволяет очищать дороги от снега в соответствии с принятым в городе регламентом. На конец зимы 2014 года с закрепленных за учреждением территорий вывезено около 3,5 млн. кубометров снега.

Информация о погодных условиях имеет очень большое значение для качественного комплексного содержанию дорог и магистралей города. Имея точные прогнозы и предупреждения о неблагоприятных погодных условиях, можно заблаговременно подготовиться к сильным снегопадам, переходам температуры воздуха и дорожного покрытия от положительных значений к отрицательным, а также таким опасным явлениям погоды, как гололед, метель, сильный порывистый ветер и т.д.

Для оперативного и своевременного прогнозирования погоды в штате учреждения «Автомобильные дороги» работают метеоспециалисты с большим опытом работы. Рабочее место синоптиков оборудовано всей необходимой техникой для получения информации о фактической погоде, данных с метеоспутников и с автоматических метеостанций, расположенных на Московской кольцевой автодороге. Также они получают прогнозы погоды и штормовые предупреждения от Гидрометеобюро Москвы и Московской области. А информация с метеорадаров позволяет достаточно точно рассчитать время начала и окончания снегопадов, их интенсивность и ожидаемое количество осадков.

Все это дает возможность правильно рассчитать время проведения превентивных обработок дорог противогололедными материалами, начала первого и последующих механизированных подметаний проезжей части, а также позволяет рассчитать примерное время, необходимое для вывоза снега и какое количество техники для этого потребуется.

В столице введена система установки временных дорожных знаков, запрещающих парковку вдоль дорог по четным или нечетным дням. Подрядные организации заранее выставляют эти знаки на той стороне улицы, которую собираются убирать. К сожалению, далеко не все москвичи и гости столицы соблюдают требования и запреты, а также элементарные правила дорожного движения, и вот тут на помощь дорожным службам приходят сотрудники Управления государственной инспекции по безопасности дорожного движения Москвы и Городской службы перемещения транспортных средств. Если автомобиль мешает уборке снега, подрядчики подают заявку, инспекторы Государственной инспекции по безопасности дорожного движения составляют протокол, и эвакуатор перемещает машину. Увы, прибегать к таким мерам приходится довольно часто.

Что касается других организаций, «Автомобильные дороги» тесно взаимодействует с Объединением автомобильно-транспортной инспекции (ОАТИ) Москвы. Объединение инспекций является контролирующей организацией, и, если обнаруживает нарушения в содержании объектов дорожного хозяйства, выдают нам предписания по устранению. Такая система позволяет выявлять и ликвидировать недоработки, без которых просто невозможно обойтись в таком мегаполисе, как Москва.

Капитальный и текущий ремонт дорог проводится при плюсовых температурах воздуха и асфальтобетонного покрытия, при отрицательных температурах проводится только мелкий ямочный ремонт.

В конце зимнего сезона проводится подготовка и проверка всей техники, которая будет работать в весенне-летний период. Более того, этот процесс начинается еще в ноябре. Машины, которые работают исключительно летом, необходимо не только тщательно вымыть и проверить их исправность, но и устроить на зимнее хранение в теплый бокс. С техники, которая работает круглый год, снимается навесное оборудование, которое также отправляется на проверку и хранение. Все машины без исключения проходят полный техосмотр и, в случае необходимости, ремонт. Уже до 15 апреля технические специалисты учреждения «Автомобильные дороги» завершают комплексную проверку всей имеющейся техники.

В конце зимы проводится подготовка к оформлению цветников вдоль дорог, которые находятся на балансе учреждения. Конечно пока это лишь бумажная стадия - разработка эскизных проектов цветочного оформления. Подготовка почвы к посадкам проводится не раньше мая. К примеру, в прошлом сезоне на балансе Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги» было 127 цветников, и их количество может увеличиться.

В Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» часто обращаются не только соседние регионы, но и коллеги из-за рубежа. В основном их интересуют технологии зимней уборки дорог. Были гости из Японии, Франции, Великобритании и др. Всех, как правило, удивляет тот факт, что Москве удается оперативно и качественно убирать дороги даже во время сильнейших затяжных снегопадов. События последней зимы, когда жизнь в Европе была практически парализована из-за весьма незначительного, по нашим меркам, количества осадков, показали, что у учреждения «Автомобильные автодороги» есть чему поучиться. Они интересуются уборочной техникой, которая используется, а также технологиями, которые применяются.

Ежегодно для надлежащего приведения объектов улично-дорожной сети города в соответствие с действующими нормативами по их содержанию, Учреждением и Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы закупается современная дорожно-коммунальная техника. К настоящему времени на балансе Государственного бюджетного учреждения «Автомобильные дороги» стоят более 2000 единиц техники. Большое количество техники Учреждение приобретает по лизингу у ведущих западных компаний Канады, Финляндии, Швеции, Германии и т.д.. На данный момент у Учреждения существует техническая возможность своими силами усовершенствовать и модернизировать имеющееся механизмы, осуществлять замену дорогостоящего импортного оборудования на отечественные аналоги, что позволяет в значительной мере снизить эксплуатационные расходы.

В Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» успешно трудятся более шести тысяч высококвалифицированных сотрудников. Организация занимается активным привлечением молодых кадров. Ежегодно для прохождения практики привлекаются студенты Московских образовательных учреждений с возможностью продолжения карьеры в учреждении «Автомобильные дороги».

В учреждении получила практическое развитие интеллектуальная централизованная система управления транспортом через спутниковую систему ГЛОНАСС.

В рамках данного проекта навигационно-связным оборудованием оснащается почти 90 % автотранспорта предприятия. По прогнозам разработчиков, система мониторинга и управления транспортом значительно повысит эффективность бизнес-процессов предприятия.

Для управления автомобильным транспортом в Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» развернута диспетчерская служба, сотрудники которой в режиме реального времени получают информацию о точном местоположении, техническом состоянии и соблюдении режимов работы каждого транспортного средства, выполняющего производственные операции.

Благодаря технологиям ГЛОНАСС на предприятии усилен контроль за работой транспортных средств и расходом топлива, повышен уровень трудовой дисциплины и производственной безопасности. Сотрудники диспетчерской службы могут контролировать перемещение уборочной техники, максимально эффективно распределяя ее по маршруту, а так же более оперативно реагировать на возникновения дорожно-транспортных учреждений и пробок. Данная система позволяет при помощи средств навигации, осуществлять оперативное управление (мониторинг) уборочной техникой, используя информацию, передаваемую со стационарного и мобильного метеопостов, получать текущие метеорологические данные и метеорологический прогноз, а также данные о температуре и состоянии дорожного полотна, с помощью средств видеофиксации передавать оперативную информацию в диспетчерский центр для принятия решений.

В автоматизированной системе управления используется портал, на котором размещена специальная информация по содержанию объектов дорожного хозяйства, а также осуществляется «обратная связь» с заинтересованными лицами, которые могут присылать свои замечания и рекомендации.

Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» проводит подготовительные работы к зимнему сезону по техническому обследованию емкостей для реагентов, выполняется ремонт и налаживается технологическое оборудование (трубопроводы, насосы, задвижки, мерные счетчики, манометры), ремонтируются и закупаются вилочные и фронтальные погрузчики, ремонтируются здания, ангары и административно бытовые комплексы.

В Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги» принято принимать решение о выборе компании-поставщика товаров, работ или услуг на основании торгов, которые проходят через объявление открытого или закрытого конкурса. Торги в бизнес-сообществе принято называть тендером. В области корпоративной и государственной политики закупок существует требование проведения конкурсных процедур при размещении заказа.

К факторам, определяющим необходимость проведения тендера компанией-заказчиком «Автомобильные дороги», относится сочетание следующих условий: четкое понимание своей потребности в определенных товарах, работах или услугах, наличие технического задания, бюджета на проект, сложность выбора между несколькими компаниями-поставщиками. Сегодня требование о проведении торгов предъявляется в России ко всем заказам, объявляемым государственными и муниципальными организациями, стоимость которых превышает 100 тыс.

Тендеры помогают находить оптимальные решения для развития бизнеса. Контракт будет заключен с тем предприятием, которое сделало наиболее выгодное предложение для организатора тендера.

Коммерческие тендеры в учреждении «Автомобильные дороги» регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и регламентами, установленными самим учреждением.

Статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет: торги проводятся через открытые и закрытые аукционы и конкурсы. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо, в закрытых - участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» обязано известить общественность о торгах не менее чем за 30 дней до их проведения.

В настоящее время в соответствии с ФЗ-94[21] набор конкурсных процедур в учреждении «Автомобильные дороги» значительно расширен: открытый конкурс, открытый конкурс с предварительным отбором, закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, многоэтапный конкурс, конкурсы (открытые, закрытые) с переторжкой, ценовой конкурс, запрос цен, запрос предложений, конкурентные переговоры, закупка у единственного источника.

Многие компании-заказчики имеют электронные площадки для проведения торгов, на них ведется основная закупочная деятельность. Так, государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» создал единый интернет-ресурс, порталы имеют единые базы данных (то есть зарегистрированные на одной площадке компании могут принимать участие в торгах и на других), схожие регламенты, единообразный интерфейс. Там размещается информация, в частности, извещения и ссылки на сайт заказчика, где, как правило, размещается конкурсная документация.

Первая разновидность тендера - это «тендер цены». Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» точно знает, какие товары, работы или услуги и в каком объеме потребуются ему для выполнения задачи. А поставщики товаров или исполнители работ или услуг выдвигают свои предложения по поставкам товаров, по конкретным видам работ, срокам, периоду гарантийного обслуживания, дополнительным услугам - и главное по цене. Такой вид тендера учреждение использует, приобретая топливо, строительные материалы, технику и оборудование, услуги по ремонту и техническому обслуживанию и т.д..

Второй вид тендеров - это тендер «открытых решений». Такой тендер организовывается в том случае, когда специалисты учреждения «Автомобильные дороги» не имеют четкого представления о том, какие товары, виды работ и услуг, потребуются им для достижения желаемого результата. Тендер «открытых решений» может объявляться и в том случае, если желаемый результат можно достичь различными способами. Государственное бюджетное учреждение в описании условий тендера (брифе) указывает проблему, которую ей необходимо решить или результат, который желательно достигнуть. Компании-участники предлагают своё решение проблемы. Наглядным примером такого конкурса можно назвать ремонт Московской кольцевой автодороги с помощью новых технологий применения асфальто-битумных смесей с резиновой крошкой, который выиграл «Доркомстрой МТ» в 2012 году. Такое покрытие показало очень хорошие результаты по итогам зимы 2013/2014 года.

Такой тендер, конечно, подразумевает гораздо больший разброс по ценам и предлагаемым решениям, но взамен учреждение «Автомобильные дороги» получает уникальный шанс рассмотреть творческие разработки различных компаний.

Конкурсы бывают открытого и закрытого типа. Преимущества открытого конкурса - в его публичности, что важно при проведении крупных и сложных закупок, выборе подрядчиков для реализации масштабных проектов. У поставщиков в этом случае больше ответственности, они более тщательно относятся к подготовке и подаче предложений. Для поставщиков сложности связаны с тем, что конкурсная процедура четко регламентирована и по срокам, и по последствиям. Для заказчика сложности в трате временных ресурсов, в наличии элемента непредсказуемости, связанного с риском прихода непроверенных компаний. Закрытый конкурс - лучшая процедура для закупок небольшими партиями. Несмотря на сужение конкуренции, проще становится процесс обработки и оценки заявок.

Как и любой бизнес-процесс, тендер имеет свои правила подготовки и проведения. Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» описывает в конкурсной документации критерии и сроки выбора участников и победителя тендера.

Для подготовки предложения по участию в тендере, необходимо познакомиться с конкурсной документацией компании, которая проводит тендер. Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» направляет бриф (приглашение к участию) потенциальным участникам тендера для рассмотрения.

Для подготовки предложения по участию в тендере, необходимо предоставить историю учреждение «Автомобильные дороги». Указывается численность учреждения, вид деятельности и её специфические особенности. Буклеты и брошюры, интернет-ресурсы о компании, содержание сайта компании позволят получить представление о Государственном бюджетном учреждении «Автомобильные дороги». Информация об учреждении даёт возможность правильно подготовить тендерную документацию. Этот раздел брифа показывает, какую проблему необходимо решить заказчику.

Тендерная документация содержит техническую и коммерческую часть. Поэтому в её подготовке принимают участие специалисты юридического, экономического, технического отделов учреждения. В технической части дается описание и общая информация об объекте торгов, инструкция для поставщиков, информационные карты с указанием порядка подготовки и подачи конкурсных заявок и другая требуемая информация. В коммерческой части указаны цена, условия, графики платежей, источники финансирования контракта.

В разделе о форме подачи заявки учреждение «Автомобильные дороги» оговаривает те разделы, которые должны фигурировать в заявке (предложении) от компании-участницы тендера. Критерии оценки включают такие параметры, как цена, время проекта, отсутствие соисполнителей. Обычно указывают срок объявления тендера, срок начала и окончания приема заявок, ориентировочный срок рассмотрения заявок. Как правило, если объявляется «тендер цены», то к участию приглашаются 3-4 организации. Если же запланировано проведение двухэтапного «тендера решений», то количество участников на первом этапе может быть от 5 до 9, а на второй этап выходят два - три участника, подготовившие наиболее интересные предложения.

Государственное бюджетное учреждение «Автомобильные дороги» приглашает на встречу финалистов конкурса, которые имеют возможность убедить в том, что их предложение является лучшим. Ответственные руководители учреждения «Автомобильные дороги» коллегиально принимают решение о выборе того или иного поставщика. В процессе обсуждения уточняются мнения внутренних заказчиков, создается рейтинговая таблица, где с помощью метода средневзвешенного коэффициента определяется итоговый бал каждого участника тендера.

Далее на общем собрании или через средства массовой информации при проведении открытого тендера или в персональном порядке, если тендер был закрытый, участники тендера оповещаются о завершении конкурсных процедур и выборе победителя.

2.3 Организация деятельности и управление учреждением

Управление Учреждением осуществляется в соответствии с Федеральными законами, законами и нормативными правовыми актами города Москвы и Уставом Учреждения.

Исполнительным органом Учреждения является его Руководитель. Руководитель Учреждения назначается Учредителем. Заместители руководителя и главный бухгалтер назначаются на должность Руководителем Учреждения по согласованию с Учредителем.

Руководитель имеет право передать часть своих полномочий заместителям, а также руководителям обособленных подразделений, в том числе на период своего временного отсутствия.

Учреждение возглавляет Руководитель Учреждения, который назначается на срок не более пять лет.

К компетенции Руководителя Учреждения относятся вопросы осуществления руководства деятельностью Учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами, законодательством города Москвы к компетенции Учредителя Учреждения.

Руководитель организует выполнение решений Учредителя по вопросам деятельности Учреждения.

Руководитель Учреждения без доверенности действует от имени Учреждения, в том числе:

- в соответствии с федеральными законами заключает гражданско- правовые и трудовые договоры от имени Учреждения, утверждает должностные инструкции работников Учреждения и положения о подразделениях;

- утверждает план финансово-хозяйственной деятельности Учреждения, его годовую и бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность Учреждения внутренние документы; обеспечивает открытие лицевых счетов в финансовых органах города Москвы, обеспечивает своевременную уплату налогов и сборов в порядке и размерах, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, представляет в установленном порядке статистические, бухгалтерские и иные отчеты;

- подписывает правовые акты и иные локальные акты Учреждения, выдает доверенности на право представительства от имени Учреждения, в том числе доверенности с правом передоверия, издает приказы и распоряжения, дает поручения и указания, обязательные для исполнения всеми работниками Учреждения;

- в соответствии с федеральными законами определяет состав и объем сведений, составляющих служебную тайну, а также устанавливает порядок ее защиты и обеспечивает его соблюдение;

- обеспечивает соблюдение законности в деятельности Учреждения, контролирует работу и обеспечивает эффективное взаимодействие структурных подразделений Учреждения;

- осуществляет иные полномочия, связанные с реализацией его компетенции.

Руководитель Учреждения обязан:

а)обеспечивать выполнение государственного задания в полном объеме;

б)обеспечивать постоянную работу над повышением качества предоставляемых Учреждением государственных и иных услуг, выполнением работ;

в)обеспечивает составление и выполнение в полном объеме плана финансово-хозяйственной деятельности Учреждения в соответствии с порядком, определенным Учредителем;

г)обеспечивать составление отчета о результатах деятельности Учреждения и об использовании закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества в соответствии с требованиями, установленными Учредителем;

д)обеспечивать целевое и рациональное использование бюджетных средств, в том числе субсидий на оказание услуг (выполнение работ), субсидий на иные цели, и соблюдение Учреждением дисциплины в соответствии с федеральными законами;

е)обеспечивать исполнение договорных обязательств по выполнению работ, оказанию услуг;

ж)не допускать возникновения просроченной кредиторской задолженности Учреждения;

з)обеспечивать сохранность, рациональное использование имущества, закрепленного на праве оперативного управление за Учреждением;

и)обеспечивать своевременную выплату заработной платы работникам Учреждения, а также принимать меры по повышению размера заработной платы работникам Учреждения;

к) согласовывать с Учредителем в случаях и в порядке, установленном федеральными законами и законами города Москвы, нормативными правовыми актами Правительства Москвы, Уставом Учреждения, распоряжение недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом Учреждения, в том числе передачу его в аренду, безвозмездное пользование, заключение иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления, а так же осуществлять его списание;

л) предварительно согласовывать с Учредителем в порядке, им установленном, совершение Учреждением крупных сделок;

м) согласовывать с Учредителем совершение сделок с участием Учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность;

н) согласовывать с Учредителем в случаях и в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами правительства Москвы, Уставом Учреждения, внесение государственным Учреждением города Москвы денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления), иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставной (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника;

о) согласовывать с Учредителем в случаях и в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами Правительства Москвы, Уставом Учреждения, создание и ликвидацию филиалов, открытие и закрытие представительств Учреждения;

п) обеспечивать раскрытие информации об Учреждении, его деятельности и закрепленном за ним имуществе в соответствии с требованиями федеральных законов;

р) обеспечивать соблюдение Правил внутреннего трудового распорядка и трудовой дисциплины работниками Учреждения;

с) обеспечивать соблюдение требований по охране и безопасности труда, принимать необходимые меры по соблюдению в Учреждении правил техники безопасности и требований федеральных законов по защите жизни и здоровья работников Учреждения;

т) проходить аттестацию в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами города Москвы и Учредителем;

у) обеспечивать наличие мобилизационных мощностей и выполнения требований по гражданской обороне;

ф) выполнять иные обязанности, установленные федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, Уставом Учреждения, а также решениями Учредителя.

2.4 Имущество и финансовое обеспечение деятельности учреждения

Имущество Учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за Учреждением или приобретенное Учреждением за счет средств, выделенных ему Учредителем на приобретение этого имущества, подлежит обособленному учету в установленном порядке.

Земельный участок необходимый для выполнения Учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Учреждение не вправе без согласия Учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления или приобретенным Учреждением за счет средств, выделенных ему Учредителем на приобретение такого имущества. Включая передачу его в аренду, безвозмездное пользование, заключение иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении указанного имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления, а также осуществлять его списание.

Учреждение не вправе совершать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных Учреждению собственником на приобретение такого имущества, если иное не установлено законодательством.

Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом, Учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено Федеральным законом № 7-ФЗ[7] и Уставом Учреждения.

Источниками финансового обеспечения Учреждения являются:

- Субсидии, предоставляемые учреждению из бюджета города Москвы на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием Учреждением в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ).

- Субсидии, предоставляемые Учреждению из бюджета города Москвы на иные цели.

- Доходы Учреждения, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности, в случаях, предусмотренных Уставом Учреждения, и приобретенное за счет этих доходов имущество.

- Иные источники, не запрещенные федеральными законами.

Учреждение в отношении денежных средств и имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления, обязано согласовывать в случаях и в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами Правительства Москвы, Уставом Учреждения, следующее:

- Совершение Учреждением крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

- Внесение Учреждением денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества. Исключение составляет особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного Учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Так входит сюда недвижимого имущества, в уставной (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника.

- Передачу Учреждением некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особого ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением собственником или приобретенного Учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.

- Учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

- Информация об использовании закрепленного за Учреждением государственного имущества города Москвы включается в ежегодные отчеты Учреждения.

Учреждение может быть реорганизовано в порядке, предусмотренном федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами города Москвы или по решению суда.

Изменение типа Учреждения осуществляется в порядке, установленном федеральными законами и законодательством города Москвы.

Принятие решения о ликвидации и проведение ликвидации Учреждения осуществляется в порядке, установленном Правительством Москвы.

Имущество учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам Учреждения, передаётся ликвидационной комиссии в казну города Москвы.

Изменения и дополнения в Устав Учреждения вносятся в порядке, установленном Правительством города Москвы.

Глава 3. Проблемы и перспективы правового статуса государственных бюджетных учреждений

3.1 Политико-правовые проблемы государственных бюджетных учреждений

Учитывая многообразие форм государственных и муниципальных учреждений, законодатель в п. 3 ст. 120[3] допустил определение их статуса как законами, так и иными правовыми актами.

В то же время неэффективность государственного сектора экономики, необходимость сокращения бюджетных расходов, многочисленные нарекания со стороны населения в отношении бесплатных услуг учреждений социальной сферы и одновременно все более очевидная для государственных и муниципальных органов власти. Неэффективность содержания подведомственных учреждений стали одним из аргументов для постановки вопроса о реструктуризации сети бюджетных учреждений.

В литературе отмечается, что «уже к 2004 году в органах власти страны сложилось твердое убеждение о необходимости жесткого упорядочения отношений с государственным имуществом, в частности, с организациями, основанными на праве оперативного управления. После нескольких лет интенсивных общественных обсуждений было предложено ввести в гражданско-правовое законодательство новую форму некоммерческих организаций - автономное учреждение, которая по своему имущественному положению в большей степени соответствует сложившимся реалиям участия государственных и муниципальных некоммерческих организаций … в современной рыночной экономике» [69].

Законом об автономных учреждениях[10] в гражданский оборот был введен субъект права, наделенный правоспособностью, позволяющей ему реализовывать новые публичные функции, в том числе связанные с управлением публичной собственностью

Особенностью автономных учреждений стало то, что они создаются в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления лишь в тех сферах жизни общества, в которых закон допускает их создание.

Автономным учреждениям предоставлена «более широкая свобода в привлечении наряду с бюджетными иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами»[69]. При этом, в отличие от существовавших на то время бюджетных учреждений, собственник автономного учреждения освобождался от ответственности по его обязательствам.

Правовое положение автономных учреждений указанный закон обусловил своеобразной организационной структурой, состоящей из учредителя, наблюдательного совета, руководителя и иных органов. Для данного типа государственных (муниципальных) учреждений были расширены направления деятельности, увеличен объем их прав на имущество, установлен порядок принятия решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью (до этого понятия таких сделок были характерны исключительно для коммерческого сектора юридических лиц).

Правовое положение автономного учреждения приблизилось к правовому статусу коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В работу учреждений стали внедряться корпоративные принципы организации хозяйственной деятельности.

Понятие учреждения как некоммерческой организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера было введено Федеральным законом №175-ФЗ[11]. Он уточняет правоспособность государственных и муниципальных учреждений.

Представленное в данном законе понятие учреждения не в полной мере соответствовало правовой традиции, поскольку учреждение предполагалось как «особый субъект имущества, которому и будут принадлежать средства, назначенные для определенной цели и выделение для этих целей из имущества различных лиц. Такое выделение может состоять на основании договора нескольких лиц, по дарственному или завещательному акту одного лица»[50].